COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 21.11.2018
SWD(2018) 503 final
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI
care însoțește documentele
Recomandare de Decizie a Consiliului de stabilire a faptului că România nu a luat măsuri eficace în urma Recomandării Consiliului din 22 iunie 2018
Recomandare de Recomandare a Consiliului în scopul corectării abaterii semnificative constatate de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu în România
{COM(2018) 802 final} - {COM(2018) 803 final}
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI
care însoțește documentele
Recomandare de Decizie a Consiliului de stabilire a faptului că România nu a luat măsuri eficace în urma Recomandării Consiliului din 22 iunie 2018
Recomandare de Recomandare a Consiliului în scopul corectării abaterii semnificative constatate de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu în România
1.Introducere
Începând din 2013, România face obiectul componentei preventive a Pactului de stabilitate și creștere, care impune realizarea de progrese suficiente în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu (OTM) de -1% din PIB. România nu este supusă regulii privind datoria, deoarece datoria sa publică rămâne sub 60 % din PIB.
La 16 iunie 2017, Consiliul a decis, în conformitate cu articolul 121 alineatul (4) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”), că România a înregistrat în 2016 o abatere semnificativă constatată de la OTM. Având în vedere abaterea semnificativă stabilită, la 16 iunie 2017, Consiliul a adresat României o recomandare prin care această țară era invitată să ia măsurile necesare pentru a se asigura că rata de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete nu depășește 3,3 % în 2017, ceea ce corespunde unei ajustări structurale anuale de 0,5 % din PIB. La 5 decembrie 2017, Consiliul a constatat că România nu luase măsuri eficace în urma recomandării din 16 iunie 2017 și a emis o nouă recomandare. În noua recomandare, Consiliul solicita României să ia măsurile necesare pentru a se asigura că rata de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete nu depășește 3,3 % în 2018, ceea ce corespunde unei ajustări structurale anuale de 0,8 % din PIB. La 22 iunie 2018, Consiliul a constatat că România nu a luat măsuri eficace în urma recomandării din 5 decembrie 2017.
În plus, la 22 iunie 2018, Consiliul a decis, în conformitate cu articolul 121 alineatul (4) din TFUE, că România a înregistrat în 2017 o abatere semnificativă constatată de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii OTM. Având în vedere abaterea semnificativă stabilită, la 22 iunie 2018, Consiliul a adresat României o recomandare prin care această țară era invitată să ia măsurile necesare pentru a se asigura că rata de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete nu depășește 3,3 % în 2018 și 5,1 % în 2019, ceea ce corespunde unei ajustări structurale anuale de 0,8 % din PIB în fiecare an. Consiliul a recomandat totodată României să utilizeze toate veniturile excepționale pentru reducerea deficitului, în timp ce măsurile de consolidare bugetară urmau să asigure o îmbunătățire durabilă a soldului structural al bugetului general într-o manieră favorabilă creșterii. Consiliul a stabilit data de 15 octombrie 2018 ca termen până la care România trebuia să prezinte un raport privind măsurile luate în urma recomandării.
La 13 iulie 2018, Consiliul a adresat României recomandări în contextul semestrului european. În domeniul finanțelor publice, Consiliul a recomandat României să asigure respectarea Recomandării Consiliului din 22 iunie 2018 cu scopul de a corecta abaterea semnificativă de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu.
Autoritățile române și-au prezentat raportul privind măsurile luate ca răspuns la Recomandarea Consiliului din 22 iunie 2018 (denumit în continuare „raportul”) la scurt timp după expirarea termenului. Totodată, în perioada 27-28 septembrie 2018, Comisia a efectuat o misiune de supraveghere consolidată în România, în vederea monitorizării la fața locului în conformitate cu articolul -11 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97. Constatările misiunii de supraveghere bugetară consolidată au fost făcute publice ulterior.
Secțiunea 2 din documentul de față prezintă evoluțiile și perspectivele macroeconomice în perioada 2018-2019. Secțiunea 3 prezintă evoluțiile bugetare din 2018 și previziunile bugetare actualizate pentru 2019. Secțiunea 4 evaluează respectarea Recomandării Consiliului din 22 iunie 2018, iar secțiunea 5 propune o nouă traiectorie de ajustare pentru 2019. Secțiunea 6 prezintă concluziile.
2.Evoluții și perspective macroeconomice în 2018 și 2019
Expansiunea economică a României a început să încetinească în 2018. Conform previziunilor Comisiei din toamna anului 2018, creșterea PIB-ului real va fi de 3,6 % în 2018, ceea ce reprezintă o scădere puternică față de creșterea înregistrată în anul precedent, de 7,3 %. Consumul privat este în scădere, deși rămâne principalul factor care contribuie la creșterea economică. Această evoluție este cauzată de nivelul constant ridicat al inflației, care se datorează în principal prețurilor la energie, și de renunțarea progresivă la politicile publice orientate spre creșterea venitului disponibil. Se preconizează că investițiile vor rămâne modeste pentru restul anului 2018. Creșterea importurilor, deși mai slabă decât în 2017, este în continuare dinamică. Creșterea exporturilor încetinește la rândul său, însă într-un ritm mai rapid decât cea a importurilor, sporind contribuția negativă a exporturilor nete la creșterea PIB-ului real.
Potrivit previziunilor Comisiei, creșterea consumului privat se va menține în 2019 la rate similare cu cele din 2018, în condițiile în care creșterea salariilor nominale va fi moderată, iar inflația va continua să afecteze venitul disponibil real. Se preconizează însă că acesta va rămâne principalul motor al creșterii economice. Totodată, se estimează că va crește contribuția investițiilor la creșterea economică, pe fondul unei îmbunătățiri în domeniul construcțiilor nerezidențiale. În ansamblu, creșterea PIB-ului real este estimată la 3,8 % în 2019. Se preconizează că importurile vor continua să crească într-un ritm mai rapid decât exporturile în 2019. Cu toate acestea, contribuția globală a exporturilor nete, deși va rămâne în continuare negativă, ar urma să se îmbunătățească.
Deficitul de cont curent va continua să se accentueze. Se anticipează că acesta va ajunge la 3,7 % în 2018 și la 4,2 % în 2019. Deteriorarea balanței comerciale reprezintă principalul factor al acestei evoluții.
Potrivit previziunilor Comisiei, piața muncii din România va rămâne deficitară din punctul de vedere al forței de muncă, cu noi minime istorice ale ratei șomajului, și anume 4,3 % și 4,2 % pentru 2018 și, respectiv, 2019. Este foarte probabil ca lipsa forței de muncă să exercite o presiune și mai mare asupra salariilor. Compensația pe salariat a continuat să crească în 2018 și este estimată la 13 % în termeni reali, înainte de a scădea în 2019 la 6,7 %, pe măsură ce creșterea salariilor din sectorul public și a salariilor minime va încetini.
Inflația s-a accelerat și mai mult în prima parte a anului 2018, pe măsură ce efectul reducerilor fiscale din ianuarie 2017 s-a estompat, atingând 4,7 % în luna august. Se preconizează că inflația va atinge 4,3 % în 2018 în ansamblu și va scădea la 3,5 % în 2019 pe măsură ce inflația prețurilor produselor energetice se va modera.
Deviația PIB, care a devenit pozitivă în 2017, ar urma să se reducă în 2018 și 2019, potrivit previziunilor Comisiei din toamna anului 2018. Pentru 2018, acest lucru se datorează încetinirii creșterii PIB-ului real, care ar urma să se reducă cu mai mult de jumătate față de valoarea maximă observată în 2017. În același timp, se preconizează că producția potențială va continua să crească datorită îmbunătățirii continue a pieței muncii, și anume reducerii șomajului structural calculat pe baza NAWRU și creșterii ratei de participare. În 2019, ușoara redresare preconizată a creșterii PIB-ului este insuficientă pentru a inversa tendința descendentă a deviației PIB-ului.
Perspectivele macroeconomice ale României prezintă riscuri de a fi revizuite în scădere. Unul dintre principalele riscuri este acela că și în continuare creșterea salariilor ar putea să depășească creșterea productivității, determinând scăderea competitivității României și încetinirea creșterii exporturilor. În plus, volatilitatea prețurilor la alimente și nivelul constant ridicat al prețurilor la produsele de bază la nivel internațional ar putea determina o creștere și mai mare a deficitului de cont curent. Incertitudinea legată de politicile guvernului, cu posibile repercusiuni negative asupra mediului de afaceri, și provocarea reprezentată de țintele de deficit ar putea îngreuna deciziile de investiții. Pe de altă parte, o mai bună absorbție a fondurilor din partea Uniunii Europene reprezintă un risc pozitiv pentru creșterea PIB-ului în 2019 și 2020.
Tabelul 1. Evoluții și previziuni macroeconomice
3.Evoluții și perspective bugetare în 2018 și 2019
În perioada 27-28 septembrie 2018, Comisia a efectuat o misiune de supraveghere consolidată în România, în vederea monitorizării la fața locului în conformitate cu articolul -11 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97. După ce a transmis constatările sale provizorii autorităților române pentru observații, Comisia a prezentat constatările sale Consiliului la 21 noiembrie 2018 și le-a făcut publice. Misiunea a constatat că autoritățile române continuă să vizeze un deficit global de puțin sub 3 % din PIB în 2018 și, prin urmare, nu intenționează să ia măsuri în urma recomandării din 22 iunie 2018. Rectificarea bugetară din 2018, publicată la începutul lunii septembrie, a menținut ținta inițială a deficitului global pentru 2018 de 2,97 % din PIB conform metodologiei cash, echivalentul a 2,96 % conform metodologiei ESA. Misiunea a confirmat, de asemenea, că pentru 2019 guvernul țintește un deficit global de 2,38 % ESA, identic cu cel anunțat în Programul de convergență din 2018. Cu toate acestea, măsurile nu au fost încă precizate. Proiectul de buget pe 2019, care urmează să fie adoptat de guvern între jumătatea și sfârșitul lunii noiembrie, va conține detalii cu privire la modalitățile de atingere a acestor ținte.
În raportul lor privind măsurile luate, autoritățile au confirmat ținta de deficit public din Programul de convergență pentru 2018, de 2,96 % din PIB în 2018, cifră apropiată de rezultatul din 2017. Pentru 2019, autoritățile au confirmat că vor ținti un deficit global de 2,38 % din PIB. Raportul nu conține o proiecție cuprinzătoare a categoriilor bugetare individuale. Potrivit autorităților, soldul structural corespunzător s-ar ridica la 3,2 % din PIB în 2018 și la 2,7 % din PIB în 2019.
Tabelul 2 de mai jos prezintă măsurile/politicile noi enumerate în raport. Raportul nu menționează noi măsuri pentru 2018. Pentru 2019, raportul se bazează pe limitarea cheltuielilor legate de remunerarea angajaților și de bunuri și servicii, fără ca această intenție să fie susținută de măsuri suficient de detaliate și adoptate sau cel puțin anunțate în mod credibil. În ceea ce privește veniturile, raportul menționează o prelungire a măsurilor deja existente și anumite acțiuni care vizează creșterea gradului de respectare a obligațiilor fiscale. Acesta menționează politici cu un potențial impact pozitiv asupra bugetului, dar fără a furniza o listă completă a estimărilor. În raport nu au fost incluse noile măsuri care vizează reducerea veniturilor sau creșterea cheltuielilor (cum ar fi reducerea adoptată a cotei de TVA pentru hoteluri și restaurante din ianuarie 2019). În plus, raportul menționează în mod explicit că estimările sale nu iau în considerare dispozițiile din proiectul de lege a pensiilor adoptat de guvern, care conține creșteri ale pensiilor pentru limită de vârstă în 2019 și în anii următori.
Tabelul 2. Măsuri și politici bugetare discreționare enumerate în raport (impact bugetar în % din PIB)
|
|
Impact bugetar raportat în 2019
|
Observații
|
|
Venituri
|
|
Dividende de la întreprinderile de stat la 90 % din profitul net al acestora
|
+0,2
|
Prelungirea unei măsuri aflate în vigoare din 2017
|
|
Demararea procedurii de vânzare a licențelor 5G
|
+0,1
|
Conform normelor contabile ESA-2010, impactul acestei măsuri ar trebui să fie repartizat uniform pe mai mulți ani
|
|
Menținerea impozitului pe resursele naturale
|
+0,1
|
Prelungirea unei măsuri aflate în vigoare din 2013
|
|
Măsuri care vizează îmbunătățirea colectării impozitelor: introducerea caselor de marcat cu jurnal electronic, modificarea legii insolvenței, modernizarea punctelor de trecere a frontierei.
|
nu se aplică
|
|
|
Cheltuieli
|
|
Înghețarea salariilor brute din sectorul public la nivelurile din decembrie 2018 și acordarea de tichete de vacanță la nivelurile din 2018, menținerea numărului mediu de angajați din sectorul public la nivelul din 2018
|
-0,3
|
Înghețarea salariilor a fost pusă sub semnul întrebării în declarații publice ulterioare.
|
|
Înghețarea cheltuielilor de întreținere și funcționare la nivelul din 2018
|
-0,3
|
|
|
|
|
|
|
Notă:
Impactul bugetar prezentat în tabel este cel estimat de autoritățile naționale în raportul lor sau în schimburile ulterioare cu Comisia, după primirea raportului. Semnul plus înseamnă că veniturile/cheltuielile cresc ca urmare a aplicării măsurii.
|
Tabelul 3. Măsurile discreționare în materie de venituri incluse în previziunile Comisiei din primăvara anului 2018 (impact bugetar în % din PIB)
|
Măsură
|
2018
|
2019
|
|
Contribuțiile sociale trec aproape în întregime în sarcina angajaților, de la 22,75 % pentru angajatori și 16,5 % pentru angajați la 2,25 %, respectiv 35 %
|
+1,2
|
|
|
Creșterea accizelor la produsele energetice începând cu octombrie 2017
|
+0,3
|
|
|
Reducerea ponderii contribuțiilor sociale transferate către pilonul doi al sistemului de pensii de la 5,1 % la 3,75 % din salariul brut
|
+0,2
|
|
|
Reducerea de la 16 % la 10 % a cotei unice de impozitare a veniturilor personale și sporirea deducerilor fiscale
|
-1,5
|
|
|
Alte măsuri
|
+0,1
|
-0,1
|
|
Impact total
|
+0,2
|
-0,1
|
|
Notă:
Impactul bugetar din tabel este cel inclus în previziunile Comisiei din toamna anului 2018. Semnul plus/minus înseamnă creșterea/reducerea veniturilor în comparație cu anul precedent.
|
Potrivit previziunilor Comisiei din toamna anului 2018, se așteaptă ca deficitul public să crească la 3,3 % din PIB în 2018. Legea salarizării unitare, adoptată în vara anului 2017, a majorat salariile brute din sectorul public cu 25 % începând din ianuarie 2018 și cuprinde majorări suplimentare ale salariilor din sectorul sănătății și din cel al învățământului, ducând la o creștere a cheltuielilor pentru remunerarea angajaților cu 1,0 punct procentual în raport cu PIB. Costul bugetar al acestor majorări ale salariilor brute urmează să fie compensat parțial printr-o modificare a contribuțiilor de asigurări sociale de la 22,75 % pentru angajatori și 16,5 % pentru angajați la 2,25 % și, respectiv, 35 %. Mai mult, guvernul a revenit parțial asupra reformei sistemice a pensiilor, prin reducerea ponderii contribuțiilor sociale transferate către pilonul doi al sistemului de pensii (care se află în afara bugetului public) de la 5,1 % la 3,75 % din salariul brut. În același timp, nivelul cotei unice de impozitare a veniturilor personale (IVP) a fost redus de la 16 % la 10 %. În consecință, veniturile din contribuțiile sociale sunt preconizate să crească cu 2,1 puncte procentuale din PIB, în timp ce veniturile din impozitele directe ar urma să scadă cu 1,4 puncte procentuale.
Potrivit previziunilor Comisiei din toamna anului 2018, deficitul public ar urma să crească ușor în 2019, la 3,4 % din PIB, ca urmare a cheltuielilor publice cu remunerarea angajaților.
În pofida creșterii preconizate a deficitului global, Comisia estimează că deficitul structural al României va rămâne în mare parte stabil, situându-se la 3,4 % din PIB în 2017, la 3,3 % în 2018 și la 3,4 % în 2019, datorită scăderii deviației PIB.
Un risc pozitiv pentru previziunile privind soldul bugetar din 2018 îl pot reprezenta investițiile publice mai scăzute decât cele prevăzute în buget. O posibilă înghețare a salariilor din sectorul public și eventualele modificări aduse proiectului de lege a pensiilor reprezintă un risc pozitiv pentru 2019 și pentru anii următori. Pe de altă parte, o eventuală relansare a investițiilor publice de la nivelurile minime actuale reprezintă un risc negativ pentru proiecția soldului bugetului general în 2019 și 2020 prin creșterea cheltuielilor.
Compoziția bugetului și ajustările acestuia în termeni nominali și structurali sunt prezentate în tabelul 4.
Tabelul 4. Compoziția ajustării bugetare
Tabelul 5. Evoluția datoriei
Conform previziunilor Comisiei, ponderea datoriei publice în PIB va rămâne stabilă, la 35,1 % din PIB în 2018, datorită creșterii puternice a PIB-ului nominal. Comisia estimează că această pondere va crește la 35,9 % din PIB în 2019.
4.Respectarea Recomandării Consiliului din 22 iunie 2018
La 22 iunie 2018, Consiliul a recomandat României să ia măsurile necesare pentru a se asigura că rata de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete nu depășește 3,3 % în 2018 și 5,1 % în 2019, ceea ce corespunde unei ajustări structurale anuale de 0,8 % din PIB în fiecare an.
Pe baza previziunilor Comisiei din toamna anului 2018, creșterea cheltuielilor publice primare nete în 2018 va fi de 11,3 %, cu mult peste criteriul de referință privind cheltuielile, de 3,3 %. Deficitul structural va scădea marginal, cu 0,04 % din PIB în 2018, atingând un deficit de 3,3 % din PIB. Prin urmare, ambele criterii indică o abatere de la ajustarea recomandată. Criteriul de referință privind cheltuielile indică o abatere de 2,3 % din PIB. Soldul structural confirmă această interpretare, indicând o abatere mai mică, de 0,8 % din PIB. Soldul structural este influențat pozitiv de un deflator PIB semnificativ mai ridicat și de o estimare punctuală mai ridicată a creșterii PIB-ului potențial în comparație cu media pe termen mediu care stă la baza criteriului de referință privind cheltuielile. Acest impact este parțial compensat de impactul unei creșteri a investițiilor publice, care este atenuat în cadrul criteriului de referință privind cheltuielile. Ca atare, evaluarea globală confirmă abaterea cu o marjă largă de la cerințele formulate în Recomandarea Consiliului din 22 iunie 2018.
În 2019, pe baza previziunilor Comisiei din toamna anului 2018, creșterea cheltuielilor publice nominale, fără măsurile discreționare privind veniturile și măsurile cu caracter excepțional, va fi de 7,5 %, cu mult peste criteriul de referință privind cheltuielile de 5,1 % (o abatere de 0,7 % din PIB de la ajustarea recomandată). Soldul structural va crește cu 0,1 % din PIB, atingând un deficit de 3,4 % (abatere de 0,9 % din PIB). Prin urmare, întrucât ambele criterii indică o abatere de la ajustarea necesară într-o măsură similară, evaluarea globală confirmă abaterea în 2019 de la cerințele prevăzute în Recomandarea Consiliului din 22 iunie 2018.
Tabelul 6. Respectarea OTM sau ajustarea necesară în vederea atingerii acestuia
5.Traiectoria de ajustare propusă în vederea atingerii OTM și efortul bugetar necesar
Pe baza previziunilor Comisiei din toamna anului 2018, soldul structural al României este estimat la -3,4 % din PIB în 2019, la o distanță considerabilă de OTM de -1 % din PIB.
Un efort suplimentar și persistent, care este necesar pentru a corecta abaterile cumulate și pentru a readuce România pe o traiectorie de consolidare adecvată în urma derapajelor repetate care au avut loc începând din 2016, poate completa ajustarea recomandată de Consiliu la 22 iunie 2018. Deficitul structural al României a crescut cu 2,1 % din PIB în 2016 și cu 1,2 % din PIB în 2017. Acesta a atins 3,4 % din PIB în 2017 și se estimează că se va stabiliza în 2018. Prin urmare, în 2019, un efort suplimentar de 0,2 % din PIB ar trebui să completeze efortul structural de 0,8 % din PIB care a fost recomandat de Consiliu la 22 iunie 2018. Efortul suplimentar pare adecvat, având în vedere amploarea abaterii de la OTM și traiectoria de ajustare recomandată în vederea atingerii acestuia. Acest efort suplimentar ar accelera ritmul ajustării în vederea atingerii OTM fără a pune în pericol creșterea economică.
Pe baza previziunilor Comisiei, ținta de ajustare structurală de 1,0 % din PIB în 2019 este în concordanță cu o rată de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete de 4,5 % în 2019, comparativ cu rata de creștere de 7,5 % estimată de Comisie.
Previziunile Comisiei din toamna anului 2018 indică o deteriorare a soldului structural, cu 0,1 % din PIB, în 2019. Prin urmare, o îmbunătățire structurală de 1,0 % din PIB impune adoptarea unor măsuri cu un randament structural total de 1,1 % din PIB în 2019, față de scenariul de referință actual din previziunile Comisiei din toamna anului 2018.
Conform previziunilor Comisiei din toamna anului 2018, se estimează că România va depăși valoarea de referință a deficitului de 3 % din PIB prevăzută în tratat. Ajustarea structurală necesară de 1,0 % din PIB în 2019 ar asigura, de asemenea, faptul că în 2019 România respectă cu o marjă valoarea de referință a deficitului de 3 % din PIB prevăzută în tratat, ceea ce este de o importanță crucială având în vedere riscurile existente și depășirea preconizată.
6.Concluzii
La 22 iunie 2018, Consiliul a recomandat României să ia măsurile necesare pentru a se asigura că rata de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete nu depășește 3,3 % în 2018 și 5,1 % în 2019, ceea ce corespunde unei ajustări structurale anuale de 0,8 % din PIB în fiecare an.
România nu a realizat îmbunătățirea recomandată a soldului structural și nici nu a limitat cheltuielile publice primare nete în 2018 și în 2019. În plus, previziunile Comisiei din toamna anului 2018 estimează că deficitul public al României se situează peste valoarea de referință de 3 % din PIB prevăzută în tratat în 2018 și ulterior.
Având în vedere răspunsul insuficient la Recomandarea Consiliului din 22 iunie 2018 și abaterea cumulată considerabilă de la traiectoria de ajustare necesară în vederea atingerii OTM, este oportun să se adreseze României o recomandare revizuită. O îmbunătățire a soldului structural al României cu 1,0 % din PIB în 2019 față de rezultatul bugetar din 2018 ar pune România pe o traiectorie de ajustare în vederea atingerii OTM. Această îmbunătățire este în concordanță cu o rată de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete de maximum 4,5 % în 2019. Această ajustare pare a fi oportună și pentru a garanta faptul că România respectă cu o marjă pragul de deficit public de 3 % din PIB.
