COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 12.11.2018
COM(2018) 738 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
privind punerea în aplicare a Strategiei UE privind adaptarea la schimbările climatice
{SEC(2018) 472 final} - {SWD(2018) 460 final} - {SWD(2018) 461 final}
1.Introducere
Trei cetățeni europeni din patru consideră că schimbările climatice reprezintă o problemă foarte serioasă. În Europa, schimbările observate la nivel climatic produc deja efecte pe scară largă asupra ecosistemelor, a sectoarelor economice, a sănătății umane și a bunăstării oamenilor. Totalul pierderilor economice raportate cauzate de fenomenele meteorologice și climatice extreme în Europa în perioada 1980-2016 s-a ridicat la peste 436 de miliarde EUR și a fost distribuit între statele membre ale UE astfel 1 :
Într-un scenariu de status-quo, gradul de deteriorare anuală a infrastructurii critice a Europei ar putea crește de zece ori până la sfârșitul secolului numai din cauza schimbărilor climatice (de la 3,4 miliarde EUR în prezent până la 34 de miliarde EUR) 2 . Pierderile cele mai mari s-ar înregistra în sectorul industriei, al transporturilor și al energiei.
Daunele anuale preconizate pentru infrastructura critică din regiunile Europei ca urmare a schimbărilor climatice, până la sfârșitul secolului (milioane EUR) 3
Aceste hărți ilustrând deteriorarea infrastructurii critice reflectă un tipar: în general, efectele schimbărilor climatice vor avea o distribuție inegală în Europa, atât în ceea ce privește momentul, cât și locul producerii. De exemplu 4 :
·Zona mediteraneeană va fi mai afectată de efecte precum decese umane cauzate de căldură, restricții privind apa, pierderea habitatelor, cererea de energie pentru răcire și incendii forestiere.
·Într-un scenariu cu emisii ridicate (o creștere a temperaturii globale cu 3,2 ºC–5,4 °C în perioada 2081-2100) 5 , zonele de coastă pot suferi pierderi economice de aproximativ 39 de miliarde EUR pe an până în 2050 și de până la 960 de miliarde EUR pe an către sfârșitul secolului 6 .
·Dovezile preliminare indică o contracție substanțială a ecosistemelor tundrei alpine din Europa, chiar dacă încălzirea globală va rămâne în limita de 2 °C prevăzută de Acordul de la Paris. Pe lângă faptul că are un rol esențial în reglarea cantității de apă și în furnizarea de apă dulce pentru consum uman, tundra alpină susține turismul și comunitățile rurale și, de asemenea, găzduiește specii endemice care nu se găsesc decât în Europa.
Incendiile survenite în Suedia în vara trecută arată că, în pofida modelării și a proiecțiilor, nicio țară europeană nu este ferită de consecințele schimbărilor climatice.
Sunt din ce în ce mai numeroase dovezile că Europa este vulnerabilă și la efectele schimbărilor climatice de dincolo de frontierele sale, reflectate de exemplu în comerț, în fluxurile financiare internaționale, în migrație 7 și în securitate. Riscurile climatice se fac simțite peste granițe, din cauza nenumăratelor interconexiuni, globale și complexe, între oameni, ecosisteme și economii. Tratând adaptarea la schimbările climatice ca bun public global în combaterea riscurilor transfrontaliere , se deschid oportunități de consolidare a cooperării internaționale în ceea ce privește reziliența 8 . Ajutând alte țări să se adapteze, țările donatoare se ajută și pe ele însele.
Comisia a adunat informații preliminare care evidențiază modul în care efectele produse de schimbările climatice în alte părți ale lumii pot afecta Europa prin intermediul comerțului internațional (importuri și exporturi). Harta de mai jos prezintă o evaluare a pierderilor înregistrate de PIB-ul anual al UE (miliarde EUR) ca urmare a efectelor climatice din alte părți ale lumii, reflectate în comerțul internațional. Cifrele din dreptul diferitelor regiuni indică pierderile înregistrate în cazul unui scenariu cu emisii ridicate (cu roșu) și al unui scenariu în care încălzirea globală se menține sub 2 ºC (cu albastru) până la sfârșitul secolului. În evaluare sunt incluse doar patru segmente: productivitatea muncii, agricultura, energia și inundațiile fluviale.
2 °C
Ridicat
0,1 mld
0,3 mld
1,0 mld
3,0 mld
5,0 mld
Impactul produs asupra PIB-ului anual al UE (miliarde EUR) de efectele schimbărilor climatice din restul lumii, prin intermediul comerțului internațional (importuri și exporturi)
9
Amploarea acestor efecte transfrontaliere ale comerțului depinde de doi factori:
1.gravitatea efectelor produse de schimbările climatice în celelalte regiuni ale lumii; și
2.volumul schimburilor comerciale dintre aceste regiuni și UE 10 .
Harta arată că Uniunea Europeană ar fi afectată în cea mai mare măsură de efectele din cele două Americi și din sudul Asiei. Dintre cele patru sectoare evaluate, cel ce canalizează majoritatea efectelor transfrontaliere este agricultura, urmat de productivitatea muncii. De exemplu, dacă schimbările climatice conduc la scăderea producției unui partener comercial al UE din sectorul agricol, PIB-ul acestui partener va scădea, iar, printre alte consecințe, acesta va importa mai puține produse (inclusiv) din UE, ceea ce va reduce și PIB-ul UE 11 . În același timp, este clar că unele efecte pot apărea și din cauza întreruperilor pe lanțul de aprovizionare din importurile UE, din cauza daunelor produse altor sectoare sau a altor modificări structurale, care nu au fost evaluate în cadrul acestei cercetări.
În ceea ce privește clima și migrația, scenariile recente confirmă existența unei legături între schimbările climatice 12 și fluctuațiile în numărul cererilor de azil în UE. Chiar și într-un scenariu cu emisii moderate 13 , se estimează că numărul cererilor de azil va crește cu 28 % din cauza efectelor climatice până la sfârșitul secolului (în medie 98 000 de cereri de azil suplimentare pe an).
Adaptarea înseamnă soluții și pregătire pentru aceste provocări interne și internaționale. Aceasta presupune anticiparea efectelor adverse ale schimbărilor climatice menționate mai sus și adoptarea de măsuri adecvate, pentru a preveni sau a reduce la minimum daunele pe care le pot provoca sau pentru a fructifica oportunitățile care pot apărea ca urmare a schimbărilor climatice.
În anul 2005, Comisia a început să ia în considerare necesitatea adaptării la schimbările climatice din Europa. Ca urmare, în 2009 a fost adoptată o carte albă 14 , urmată în 2013 de o strategie a UE privind adaptarea (denumită în continuare „strategia”) 15 .
La momentul elaborării strategiei s-a estimat că în 2020 costurile de ansamblu ale inacțiunii UE – costuri sociale, economice și de mediu în mai multe sectoare ale economiei - , vor fi de 100 de miliarde EUR pe an, iar în 2050 vor ajunge la
250 de miliarde EUR pe an
16
. Estimările curente par să indice că lipsa măsurilor poate determina creșterea exponențială a acestor costuri până în anii 2080
17
. Modelele economice actuale care probează efectele globale agregate ale schimbărilor climatice pot prezenta inadecvări în modul de abordare a sectoarelor, în integrarea efectelor asupra mediului fizic, a ecosistemelor, a biodiversității și a serviciilor asociate, precum și în ceea ce privește incertitudinea și punctele critice. Este foarte posibil ca modelele să subestimeze riscurile viitoare
18
.
Strategia cuprinde opt măsuri, care vizează trei obiective specifice:
1.creșterea rezilienței țărilor, a regiunilor și a orașelor din UE;
2.luarea deciziilor privind adaptarea în mai bună cunoștință de cauză;
3.creșterea rezilienței sectoarelor vulnerabile cheie și a politicilor UE.
Începând din 2013, Comisia a urmărit îndeplinirea acestor trei obiective printr-o gamă largă de activități, iar lucrările din prezent ale Comisiei continuă să țină seama de atingerea lor.
Raportul examinează procesul de evaluare a strategiei și rezultatele acestei evaluări, inclusiv învățămintele desprinse din aplicarea ei de până acum.
2.Procesul DE EVALUARE
Strategia prevedea ca, în 2017, Comisia să prezinte Parlamentului European și Consiliului un raport privind stadiul implementării strategiei și să propună revizuirea acesteia dacă va fi necesar. Acesta este contextul prezentului raport și al documentului de lucru al serviciilor Comisiei care îl însoțește, în care sunt detaliate rezultatele evaluării.
În conformitate cu orientările Comisiei privind o mai bună legiferare, evaluarea a fost efectuată pe baza a cinci criterii: (i) eficacitatea; (ii) eficiența; (iii) relevanța; (iv) coerența; și (v) valoarea adăugată europeană. Documentul de lucru al serviciilor Comisiei, care însoțește prezentul document, include o evaluare aprofundată pornind de la aceste criterii.
Dovezile au fost adunate, în principal, prin intermediul unor contractanți care au realizat o analiză a literaturii de specialitate, un sondaj cu public țintă specific, un sondaj extins de opinie publică, interviuri, ateliere de lucru și studii de caz.
Alături de acestea, Comisia și-a fundamentat analiza pe consultarea mai multor surse, fie direct, fie integrate prin intermediul raportului contractantului, precum: alte evaluări legate de măsurile prevăzute de strategie 19 , strategiile naționale din statele membre, informațiile furnizate de statele membre în temeiul Regulamentului privind mecanismul de monitorizare 20 , rapoartele transmise în cadrul programelor finanțate din fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) 21 începând din 2014 și rezultatele proiectelor de cercetare și inovare finanțate prin programele-cadru ale UE.
3.Rezultatele evaluării
În ansamblu, strategia și-a îndeplinit obiectivele, înregistrându-se progrese în raport cu fiecare dintre cele opt măsuri individuale, și anume:
1.încurajarea tuturor statelor membre să adopte strategii cuprinzătoare privind adaptarea;
2.furnizarea de finanțare prin programul LIFE 22 pentru a sprijini consolidarea capacității de acțiune și pentru accelerarea măsurilor de adaptare în Europa;
3.introducerea adaptării la schimbările climatice în cadrul Convenției primarilor 23 ;
4.diminuarea deficitului de cunoștințe;
5.dezvoltarea în continuare a platformei Climate-ADAPT 24 ca ghișeu unic pentru informațiile privind adaptarea în Europa;
6.securizarea la impactul schimbărilor climatice a politicii agricole comune, politicii de coeziune și a politicii comune în domeniul pescuitului;
7.asigurarea unei infrastructuri mai reziliente;
8.promovarea asigurărilor și a altor produse financiare pentru decizii de investiții și de afaceri care generează o reziliență crescută.
În perioada 2013-2018, numărul statelor membre având o strategie națională privind adaptarea crescut de la 15 la 25. UE promovează și monitorizează acțiunile întreprinse prin intermediul proiectelor LIFE și al Convenției primarilor pentru climă și energie (denumită în continuare „Convenția primarilor”). Strategia a contribuit la îmbunătățirea cunoștințelor în materie de adaptare și la diseminarea acestora în vederea fundamentării procesului decizional. Prin intermediul strategiei, adaptarea a pătruns într-o mare varietate de politici esențiale și programe de finanțare proprii ale Uniunii Europene, influențând direcția acestora, și a consolidat legăturile cu ariile vizând reducerea riscurilor la dezastre, reziliența infrastructurilor, precum și cu sectorul financiar.
3.1.Relevanța
De la adoptarea strategiei s-au înmulțit dovezile că fenomenele meteorologice și climatice extreme devin din ce în ce mai frecvente și mai intense în Europa. Angajamentele actuale de reducere a emisiilor în conformitate cu Acordul de la Paris 25 ar avea ca rezultat o încălzire globală cu peste 3 °C față de nivelurile preindustriale. Prin urmare, este imperativă consolidarea rezilienței UE la șocurile climatice, pentru a limita costurile economice, sociale și de mediu pe termen scurt, mediu și lung.
Consecințele schimbărilor climatice vor afecta semnificativ diverse categorii de populație ale UE. Atât autoritățile publice, cât și părțile interesate din sectorul privat (gospodării, companii, investitori) vor trebui să aibă în vedere măsuri de prevenire. Prin urmare, obiectivele inițiale ale strategiei – ca deciziile să fie luate în mai bună cunoștință de cauză și de a spori reziliența în întreaga Europă – rămân relevante și trebuie urmărite în continuare.
Începând din 2013, evoluțiile politicii internaționale, cum ar fi Acordul de la Paris, obiectivele de dezvoltare durabilă și Cadrul de la Sendai pentru reducerea riscurilor de dezastre 26 , au consolidat substanțial impulsul politic de sprijinire a adaptării la schimbările climatice în întreaga lume. Pentru a soluționa efectiv problemele urgente generate de degradarea ecosistemelor, de efectele schimbărilor climatice, de creșterea inegalității și de instabilitatea politică, este necesar un efort concertat în vederea îndeplinirii angajamentelor privind acțiunea climatică și obiectivele de dezvoltare durabilă 27 . Întrucât strategia nu s-a axat decât pe efectele schimbărilor climatice pe teritoriul UE, ea nu a abordat potențialele interdependențe cu adaptarea la schimbările climatice în regiuni din afara UE. De asemenea, din cauza dovezilor limitate, strategia a luat în considerare doar parțial posibilele efecte produse de schimbările climatice în afara Europei și consecințele acestora pentru Uniunea Europeană.
Cu toate acestea, din ce în ce mai multe dovezi evidențiază în prezent necesitatea ca UE să ia în considerare legăturile cu securitatea climatică și efectele transfrontaliere ale adaptării sau ale neadaptării țărilor din afara UE.
3.2.Eficacitatea
Obiectivele cuprinzătoare ale strategiei nu au fost complet aduse la îndeplinire în cinci ani, dar s-au înregistrat progrese. În general, atenția politică s-a reorientat către aspectele din domeniul adaptării și către necesitatea pregătirii pentru efectele inevitabile ale schimbărilor climatice.
La nivel național, 25 de state membre au în prezent o strategie privind adaptarea, față de numai 15 în 2013. Începând cu 2014, programul LIFE a finanțat
60 de proiecte legate de adaptare cu 184 de milioane EUR, estimându-se că, după finalizare, acestea vor avea impact, prin replicare și transfer, asupra unei suprafețe de 1,8 milioane km2, echivalentă cu un sfert din teritoriul UE. Prin proiecte specifice, programul LIFE contribuie și la punerea în aplicare a strategiilor naționale și regionale privind adaptarea din Grecia și Cipru. În plus, adoptarea strategiilor privind adaptarea a fost accelerată de fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI), care au introdus condiția prealabilă a efectuării unor evaluări ale riscurilor care să ia în considerare adaptarea la schimbările climatice, pentru asigurarea eficienței și a eficacității cheltuielilor
28
.
La nivel regional și local, Comisia a introdus adaptarea în Convenția primarilor și a sporit gradul de sensibilizare, mobilizând orașele și ajutându-le să adopte strategii locale privind adaptarea. Până în aprilie 2018, 1 076 de semnatari ai Convenției din 25 de state membre ale UE, reprezentând aproximativ 60 de milioane de locuitori, se angajaseră să efectueze evaluări ale vulnerabilității și ale riscurilor și să elaboreze planuri de adaptare pe care să le pună în aplicare și să raporteze cu privire la acestea. La nivelul UE, se estimează că aproximativ 40 % dintre orașele cu peste
150 000 de locuitori au adoptat planuri de adaptare pentru protejarea europenilor de efectele schimbărilor climatice
29
.
Evaluarea confirmă și o creștere substanțială a cunoștințelor despre adaptare ca urmare a eforturilor Comisiei, în special prin intermediul programelor-cadru de cercetare și inovare ale UE și prin Platforma europeană pentru adaptarea la schimbările climatice (Climate-ADAPT). Cu toate acestea, deficitele de cunoștințe, inclusiv cunoștințe prioritare, nu au fost complet surmontate, și au apărut alte segmente deficitare sub raportul expertizei. În 2013, elementele definitorii pentru identificarea deficitului de cunoștințe au fost formulate pe baza unor tipuri de întrebări cu răspuns deschis (nu prin întrebări sectoriale specifice), ceea ce face mai dificilă măsurarea progreselor în reducerea acestor deficite. În al doilea rând, așa cum se întâmplă adesea și în cazul lacunelor din alte domenii științifice, cunoștințele nu pot fi niciodată complete și sigure. Incertitudinea poate fi însă integrată în modelare pentru un proces decizional transparent și deschis, ea nu este o scuză pentru lipsa de acțiune.
Progrese remarcabile s-au înregistrat și în ceea ce privește integrarea adaptării în politicile și programele actuale ale UE. În această privință, o marjă de îmbunătățire semnificativă persistă în cazul anumitor politici comune ale Uniunii, cum ar fi cele privind comerțul și pescuitul. În cazul comerțului, persistă o cunoaștere limitată a efectelor colaterale generate dinspre țări terțe; înțelegerea acestora ar permite integrarea efectivă a adaptării în politica comercială a Uniunii Europene. În cazul pescuitului, motivele derivă, în mare măsură, din insuficienta atenție acordată adaptării la schimbările climatice în cadrul fondului UE aferent acestui domeniu.
În ceea ce privește fondurile UE, au existat grade variabile de integrare în fondurile structurale și de investiții europene: s-a introdus un sistem de urmărire a cheltuielilor legate de climă, dar beneficiul concret al investițiilor pentru adaptare este uneori dificil de evaluat. Sinergiile dintre politicile de atenuare și cele de adaptare, în special în sectorul agricol, nu permit separarea sau distincția completă a cheltuielilor pentru cele două tipuri de politici. Cu toate acestea, în cadrul Fondului european de dezvoltare regională (FEDR) și al Fondului de coeziune (FC), un volum substanțial de finanțare poate fi direct asociat investițiilor legate de adaptare. În plus, actuala politică agricolă comună, adoptată la câteva luni după strategia privind adaptarea, cuprinde o serie de măsuri relevante atât pentru adaptare, cât și pentru atenuare (inclusiv anumite cerințe privind ecocondiționalitatea și ecologizarea), care sunt valabile pentru mai multe priorități. În tabelul de mai jos sunt prezentate sumele alocate pentru adaptare în cadrul diferitelor programe de finanțare.
Fondurile structurale și de investiții ale UE 2014-2020 - alocări legate de climă (în miliarde EUR și ca % din total)
|
Sprijin UE |
În domeniul climei |
Din care |
|||
|
Atenuare directă |
Adaptare directă |
Măsuri de sprijin pentru ambele |
|||
|
FEDR și CTE 30 |
196,7 |
37,9 |
30,8 |
3,4 |
3,6 |
|
[19,3 %] |
[15,7 %] |
[1,7 %] |
[1,8 %] |
||
|
FC |
63,4 |
17,6 |
13,4 |
3,0 |
1,3 |
|
[27,8 %] |
[21,1 %] |
[4,7 %] |
[2,0 %] |
||
|
FSE 31 și inițiativa „Locuri de muncă pentru tineri” |
88,9 |
1,2 |
1,2 |
- |
- |
|
[1,3 %] |
[1,3 %] |
- |
- |
||
|
FEPAM 32 |
5,7 |
1,0 |
1,0 |
- |
- |
|
[18,2 %] |
[18,2 %] |
||||
|
FEADR 33 |
99,0 |
56,5 |
5,4 |
7,5 |
43,6 |
|
[57,1 %] |
[5,5 %] |
[7,6 %] |
[44 %] |
||
|
Total |
453,7 |
114,2 |
51,9 |
13,9 |
48,5 |
|
[25,4 %] |
[11,4 %] |
[3,1 %] |
[10,8 %] |
||
În plus, toate proiectele majore 34 finanțate prin Fondul european de dezvoltare regională și prin Fondul de coeziune fac obiectul unui proces de securizare la impactul schimbărilor climatice în perioada 2014-2020, care abordează reziliența climatică prin evaluări ale vulnerabilității și ale riscurilor, urmate de identificarea, evaluarea și realizarea măsurilor de adaptare relevante.
Fondul social european și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime nu au abordat în mod specific obiectivul tematic 5 („Promovarea adaptării la schimbările climatice, a prevenirii și a gestionării riscurilor”), în pofida impactului asupra populației vulnerabile, a ocupării forței de muncă și a stocurilor de pește.
Fondul european de garantare agricolă (FEGA), care finanțează plățile directe ale PAC, nu face parte dintre fondurile ESI, dar aproximativ 20 % din plățile directe pot fi considerate relevante pentru climă.
3.3.Eficiența
Costurile administrative rezultate direct din strategie au fost mici, iar majoritatea au rămas în sarcina Comisiei, cu excepția programelor de finanțare în care alte organizații (de exemplu, naționale) completează fondurile UE 35 . Costurile suportate de alte părți interesate au fost, în majoritatea cazurilor, voluntare și legate în principal de accesarea fondurilor UE.
Beneficiile asociate strategiei au fost obținute la un cost redus datorită efectelor multiplicatoare ale măsurilor sale de îndrumare, coordonare, diseminare, demonstrație și integrare în alte politici și programe de finanțare.
În ansamblu, strategia UE oferă o eficiență ridicată a costurilor pentru toate cele opt măsuri ale sale. De exemplu, se estimează că proiectele LIFE, inclusiv cele de adaptare, au adus beneficii pentru societate în valoare de aproximativ
1,7 miliarde EUR în 2014, de patru ori mai mult decât bugetul total al programului LIFE pentru anul respectiv
36
.
3.4.Coerența
Efectele schimbărilor climatice vor fi larg răspândite în Europa viitorului. Este nevoie de adaptare pentru ca măsurile luate la toate nivelurile de guvernanță să capete suficientă forță transformatoare încât să facă față schimbărilor sistemice survenite pe plan climatic, ecologic și societal.
Strategia este, în linii mari, coerentă cu alte politici și măsuri de adaptare locale, regionale, naționale și ale UE. Orientările Comisiei elaborate în baza strategiei au contribuit la coordonarea sectoarelor și a politicilor naționale și au ajutat la combaterea câtorva probleme transfrontaliere cauzate de schimbările climatice în statele membre. De asemenea, strategiile macroregionale ale Uniunii Europene 37 și Convenția primarilor au consolidat abordări similare în statele membre ale UE care se confruntă cu riscuri climatice similare.
Imaginea este mai nuanțată în ceea ce privește coerența cu politicile și inițiativele internaționale. La momentul elaborării strategiei, Comisia a decis să se axeze pe abordarea efectelor schimbărilor climatice pe teritoriul UE, analizând într-o măsură mai redusă legăturile dintre migrație și schimbările climatice 38 și posibilele repercusiuni asupra Uniunii.
În pofida acestui lucru, transpunerea strategiei în practică a contribuit la consolidarea acțiunii externe a UE în domeniul rezilienței la schimbările climatice, deoarece a îmbunătățit baza de cunoștințe și a oferit o platformă de testare a unor opțiuni și răspunsuri în materie de adaptare care ar putea fi relevante și în afara Uniunii 39 .
Privind în perspectivă, strategia ar putea fi regândită pentru a se plia mai bine pe evoluțiile politicii internaționale de după anul 2013, precum și pentru a evalua mai bine implicațiile pentru Uniunea Europeană ale consecințelor transfrontaliere produse de efectele schimbărilor climatice în țările terțe, de exemplu prin intermediul fluxurilor migratorii, comerciale și financiare.
În calitate de parte la CCONUSC 40 , UE trebuie să raporteze cu privire la progresele și acțiunile realizate în materie de adaptare și, eventual, să își redefinească ambițiile în ceea ce privește adaptarea prin revizuirea strategiilor și a politicilor sale. Strategia trebuie să sprijine acest proces prin eforturi asociate depuse la nivel european și mondial în vederea adaptării.
Există bune oportunități pentru crearea de conexiuni între viitoarea politică de adaptare a UE și atingerea obiectivelor de dezvoltare durabilă, Convenția privind diversitatea biologică 41 și Cadrul de la Sendai pentru reducerea riscurilor de dezastre. De exemplu, mulți dintre indicatorii elaborați pentru a monitoriza progresul acestor cadre globale sunt deosebit de relevanți pentru adaptare. În plus, în prezent se dezvoltă instrumente de modelare care integrează sustenabilitatea, scenariile climatice și dificultățile aferente (pentru adaptare și atenuare) 42 .
În ceea ce privește coerența internă (conținutul), strategia s-a dovedit a fi foarte coerentă, multe măsuri completându-se reciproc. De exemplu, cunoștințele în materie de adaptare au circulat intens între entitățile care au generat sau compilat aceste cunoștințe la nivelul UE 43 , Climate-ADAPT 44 și autoritățile locale care au pus la lucru informațiile necesare pentru a se implica în Convenția primarilor. Totuși, coerența internă putea fi îmbunătățită suplimentar printr-o explorare și o utilizare sporită a corelațiilor dintre măsuri 45 .
3.5.Valoarea adăugată europeană
Strategia generează valoare adăugată pentru Europa, în special deoarece permite integrarea adaptării în sectoare-cheie, la principalele niveluri de guvernanță și în politicile esențiale ale UE.
Părțile interesate au apreciat avantajele cercetărilor derulate la nivelul UE în domeniul adaptării și diseminarea cunoștințelor prin intermediul unor inițiative precum Climate-ADAPT.
Factorii de decizie de la nivel național, regional și local ar fi putut fi determinați să ia în considerare adaptarea chiar și fără strategia UE. Părțile interesate au confirmat însă faptul că, în absența acestui sprijin clar orientat al Uniunii înspre adaptare, ar fi existat mai puțin progres și mai puțină încurajare în sensul consolidării capacității de adaptare, în special la nivel transfrontalier în macroregiunile UE care se confruntă cu riscuri climatice comune 46 , cum sunt bazinele hidrografice și zonele alpine. De asemenea, fără Convenția primarilor, orașele din UE ar fi mai vulnerabile, iar actorii locali și regionali ar avea la dispoziție mai puține resurse științifice care să sprijine planificarea pe termen lung.
În plus, părțile interesate au apreciat foarte mult rolul de catalizator al programului LIFE. Acesta a îmbunătățit adoptarea de jos în sus a măsurilor de adaptare la schimbările climatice și învățarea de la bază la vârf în acest domeniu, optimizând astfel instituirea politicilor UE cu privire la mediu și la schimbările climatice în general.
Este posibil ca măsurile referitoare la asigurări și la sectorul financiar prevăzute în strategie să nu fi fost suficiente pentru a depăși obstacolele din calea cooperării dintre sectorul public și cel privat până acum. Chiar dacă au contribuit la o mai bună înțelegere a modului în care funcționează piețele de asigurări ca instrument esențial de adaptare în statele membre, în special în ceea ce privește rolul asigurărilor în gestionarea riscurilor climatice, măsurile întreprinse de UE nu au produs încă rezultate clare. În acest domeniu, valoarea adăugată europeană constă în facilitarea cooperării între guverne și asigurători, precum și într-o mai mare conștientizare a decalajului privind acoperirea riscurilor și a necesității ca guvernele să integreze asigurările în gestionarea tuturor riscurilor climatice.
Deși strategia a inclus în acțiunea sa numărul 8 promovarea produselor financiare pentru investiții reziliente, impactul planului de acțiune al Comisiei din 2018 privind finanțarea creșterii durabile 47 nu face parte din evaluare, având în vedere calendarul acestuia. Totuși, este foarte posibil ca el să se dovedească util pentru asigurarea stabilității sistemului financiar al UE, prin includerea riscurilor climatice în procesele de gestionare a riscurilor derulate de companii și de instituțiile financiare. Planul de acțiune are și scopul de a promova transparența și durabilitatea deciziilor de investiții în ceea ce privește atât necesitățile de adaptare, cât și oportunitățile de reducere a emisiilor.
4.Învățămintele desprinse
Rezultatele și exemplele menționate mai sus ilustrează faptul că o strategie privind adaptarea la nivelul UE este încă foarte relevantă și aduce un plus de valoare pe lângă eforturile de adaptare naționale, regionale și locale, rămânând totodată eficientă sub raportul costurilor. Strategia – un instrument de politică fără mari implicații administrative pentru majoritatea părților interesate – a reușit să determine factorii de decizie să se concentreze asupra necesității de a se pregăti pentru pericolele schimbărilor climatice. Strategia a acționat ca un punct de referință care a focalizat și a catalizat acțiunile luate la alte niveluri de guvernanță. În plus, a reușit să canalizeze eforturile de integrare continuă a analizelor pe tema schimbărilor climatice în politicile și bugetele de la nivelul UE.
Pe parcursul procesului de evaluare, Comisia a acumulat observații valoroase referitoare la primii cinci ani de punere în practică a strategiei:
·Este posibil ca deficitul de cunoștințe privind adaptarea să nu fie niciodată eliminat în întregime, dar valoarea adăugată a acțiunilor UE în domeniul cercetării și inovării desfășurate începând din 2013 a fost deosebit de apreciată de părțile interesate. Poate fi momentul propice pentru mutarea accentului de la generarea de cunoștințe la aplicarea acestora în vederea luării de decizii în condiții de incertitudine, în special în sectoarele economice sau în regiunile potențial mai vulnerabile, cum ar fi agricultura în regiunile mediteraneene sau în regiunile ultraperiferice ale Europei. În acest scop, Comisia ar putea lua în considerare schimburile de informații între părțile interesate și comunitatea științifică cu privire la măsuri de succes în domeniul adaptării. Într-o anumită măsură, conceperea în comun a unor măsuri de adaptare, de la bază la vârf, poate stimula acțiunea și învățarea, în pofida informației limitate, în conformitate cu principiul precauției 48 . S-ar putea organiza regulat dialoguri științifice și politice structurate, de exemplu în contextul conferinței europene bienale pe tema adaptării la schimbările climatice (European Climate Change Adaptation - ECCA) 49 . În plus, s-ar putea institui un forum de analiză și modelare în domeniul adaptării, pentru a îmbunătăți utilizarea modelelor privind adaptarea și impactul schimbărilor climatice, în procesul de elaborare a politicilor . Forumul ar putea să valorifice capacitățile colective ale diverselor modele, să aducă în discuție punctele forte și limitările metodologiilor concurente adoptate de cercetările în domeniul adaptării și să ofere îndrumare constantă în viitoarele eforturi si demersuri.
·În cazul investițiilor pe termen lung în infrastructură, reziliența climatică este esențială: ea presupune, printre altele, standarde specifice de adaptare 50 , date privind observarea Pământului, alte date și servicii spațiale, implicarea cetățenilor în activități științifice și orientări care să fie accesibile atât experților, cât și factorilor de decizie. Integrarea adaptării în domeniul infrastructurii poate fi extinsă și mai mult, de exemplu prin introducerea cerințelor de securizare privind impactul la schimbările climatice a oricărei infrastructuri finanțate de UE 51 , în special atunci când infrastructura este vitală pentru eforturile de reducere a emisiilor.
·Măsurile prevăzute în strategie ar putea fi integrate mai bine între ele. Legăturile între măsuri, dintre care unele au apărut în mod spontan, ar putea fi identificate și exploatate mai bine. De exemplu, platforma Climate-ADAPT ar putea oferi o mai bună perspectivă de ansamblu asupra proiectelor actuale de cercetare finanțate de UE sau asupra activităților operaționale, cum sunt diversele servicii Copernicus. În plus, metodologiile și constatările care se adresează practicienilor și platformelor naționale și europene relevante trebuie frecvent comunicate, ,de exemplu prin instrumente sau webinare interactive.
·De asemenea, strategia ar trebui să integreze mai bine dimensiunea internațională a adaptării, pentru a se sincroniza cu politica și cu acțiunile concertate la nivel global privind dezvoltarea durabilă, biodiversitatea și reducerea riscurilor de dezastre, pentru a menționa doar câteva. În consecință, Comisia intenționează să contribuie la acestea cu propriile eforturi și procese de integrare pentru îndeplinirea obiectivelor de dezvoltare durabilă (ODD) și a angajamentelor legate de schimbările climatice, atât în interiorul UE, cât și prin cooperarea sa cu țările în curs de dezvoltare și prin sprijinul oferit acestora.
·Strategia a promovat planuri de adaptare la toate nivelurile, dar a fost mai puțin eficace în ceea ce privește îndeplinirea și monitorizarea acestor planuri în statele membre. Măsurile de adaptare ar putea fi accelerate prin simplificarea procesului de monitorizare a progreselor realizate în urma măsurilor naționale de adaptare și prin facilitarea învățării reciproce. Adaptarea este prevăzută în Regulamentul privind guvernanța uniunii energetice
52
, care va permite o raportare periodică mai sistematică din partea statelor membre, cu privire la o serie de obiective de adaptare și la progresele înregistrate. Acest lucru va contribui și la atingerea obiectivelor Acordului de la Paris, precum și la îmbunătățirea cadrului de monitorizare a strategiilor naționale, și/sau regionale și/sau locale din
întreaga UE. La rândul său, acest cadru ar putea să semnaleze în ce domenii e nevoie de mai multă acțiune și cooperare și unde rezidă provocări sau incertitudini comune.
·În ceea ce privește numărul strategiilor locale privind adaptarea, progresul a fost mai lent decât se prevăzuse în 2013 și nu este același în toate state membre. Diferențele au fost determinate, probabil, de contextele naționale, și anume de existența sau inexistența unei legislații naționale care să impună autorităților locale să adopte planuri locale de adaptare 53 . Pentru a promova elaborarea de strategii locale privind adaptarea și realizarea acestora, Comisia trebuie:
(1)să încurajeze statele membre să analizeze oportunitatea unor cadre menite să îmbunătățească în mod activ și permanent acțiunile la nivel local și
(2)să sensibilizeze mai puternic autoritățile locale și să suplimenteze asistența tehnică și financiară acordată acestora, de exemplu prin intermediul Convenției primarilor sau al altor inițiative, în special în statele membre în care ponderea strategiilor locale privind adaptarea este mai mică (adică în sudul și estul Europei) 54 .
·Cei cinci ani de la adoptarea strategiei reprezintă o perioadă prea scurtă pentru a analiza efectele distributive ale adaptării (sau ale neadaptării). Efectele prognozate variază din punct de vedere calitativ și cantitativ între regiunile UE. Instrumentele de solidaritate ale Uniunii Europene și coeziunea sa economică și socială pot fi testate: pot exista câștigători și perdanți atât la nivel regional, cât și la nivel social și în rândul agenților economici. Ar fi necesari indicatori de performanță adecvați, agregați la nivelul UE pentru a măsura efectele specifice asupra țărilor, regiunilor, categoriilor de populație sau sectoarelor. După încheierea proiectelor finanțate prin cadrul financiar multianual 2014-2020, devine fezabilă agregarea unor indicatori societali relevanți și inovatori, care să reflecte mai precis efectele socioeconomice ale politicilor de adaptare și din domeniul schimbărilor climatice. Acest lucru ar putea duce la o abordare îmbunătățită a politicii de coeziune a Comisiei pentru perioada de programare post-2027.
·Strategia poate aduce un plus de rezultate în viitor în anumite domenii,
cum ar fi:
oreducerea riscurilor de dezastre, în special în ceea ce privește integrarea perspectivelor de adaptare în metodologii și în indicatori, cunoștințele utilizate pentru evaluarea riscurilor și un dialog mai sistematic între practicienii din domeniul adaptării și cei din domeniul reducerii riscurilor de dezastre. Sensibilizarea sporită a cetățenilor este și ea demnă de luat în considerare.;
oo mai bună integrare a adaptării în politica UE pentru pescuit și afaceri maritime, precum și în zonele costiere în general. Chiar dacă emisiile și temperaturile se vor stabiliza, nivelul mării va continua să crească. Unul din trei cetățeni ai UE trăiește la o distanță de maximum 50 de km de malul mării, iar în lipsa unor măsuri de adaptare, milioane de oameni vor fi afectați de inundarea zonelor de coastă. Politicile UE care influențează interacțiunile dintre uscat și mare în zonele costiere, cum ar fi amenajarea spațiului maritim și managementul integrat al zonei costiere 55 , Orizont Europa și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime 56 , dar și măsurile prevăzute în agenda „Guvernanța internațională a oceanelor” 57 ar trebui să fie mai bine pregătite pentru a face față acestei situații în viitor.
odezvoltarea și utilizarea unor instrumente pentru investitorii și asigurătorii care tind să nu integreze suficient schimbările climatice în practicile lor de gestionare a riscurilor 58 . Există un potențial neexploatat de îmbunătățire a previziunilor și a analizelor de risc prin intermediul serviciilor climatice și printr-un schimb de date îmbunătățit 59 ; acest lucru ar putea ajuta la intensificarea adaptării prin intermediul oportunităților emergente pe piață, în special prin utilizarea informațiilor climatice furnizate de serviciul Copernicus 60 . Strategia spațială pentru Europa 61 a identificat problemele climatice drept una dintre cele mai importante nevoi emergente ale utilizatorilor;
outilizarea investițiilor private pentru adaptare. Resursele publice nu vor fi suficiente pentru asigurarea unei economii reziliente la schimbările climatice. Pentru a atrage și finanțare privată, planul de acțiune pentru finanțarea creșterii durabile 62 are în vedere să clarifice în ce măsură investițiile contribuie la adaptarea la schimbările climatice printr-o taxonomie a investițiilor durabile din punctul de vedere al mediului 63 . Această acțiune, împreună cu sprijinul pentru investiții oferit prin programul InvestEU, deschide drumuri spre orientarea sectorului privat către afaceri reziliente la schimbările climatice și spre crearea unei rezerve de proiecte de adaptare cu țintă clară. În mod ideal, acest lucru ar fi însoțit de crearea unor instrumente, de exemplu standarde tehnice privind reziliența la schimbările climatice și analize cost-beneficiu, care să evidențieze avantajele economice ale adaptării;
oadaptarea ecosistemică (de exemplu, practicile agricole care asigură conservarea, infrastructura verde, protejarea naturii) oferă beneficii multiple, inclusiv pentru biodiversitate, ecosisteme, adaptarea la schimbările climatice, atenuarea schimbărilor climatice, calitatea aerului și a solului și bunăstarea societății. Această multifuncționalitate ar trebui să fie mai bine integrată în evaluarea opțiunilor de adaptare, deoarece ar ajuta soluțiile de adaptare bazate pe natură să concureze pe termen scurt cu alte opțiuni de infrastructură mai convenționale, sau cu „infrastructura gri”. Adaptarea ecosistemică ar putea fi integrată, de asemenea, în mobilizarea capitalurilor și în investiții. La punerea în aplicare a planului de acțiune pentru finanțarea creșterii durabile trebuie utilizate învățămintele desprinse din programul LIFE (inclusiv din Mecanismul de finanțare a capitalului natural), din programul Orizont 2020 și din alte proiecte finanțate de UE, deoarece sunt utile pentru atragerea de investiții în infrastructura verde și în soluții bazate pe natură;
opromovarea adoptării unor strategii și măsuri de adaptare locale și a monitorizării acestora. Este important ca adaptarea să fie mai bine integrată în cadrul legislativ național/regional (de exemplu, în amenajarea urbană, spațială și a zonelor de coastă). Trebuie încurajată implicarea nivelului politic relevant, pentru îmbunătățirea asistenței tehnice oferite autorităților regionale și locale și pentru creșterea finanțării pentru adaptare. Pe baza dialogurilor naționale permanente, la diverse niveluri, cu privire la climă și la energie, prevăzute în Regulamentul privind guvernanța uniunii energetice, Convenția primarilor poate stimula implicarea orașelor, prin identificarea și diseminarea către acestea a bunelor practici naționale;
omai buna pregătire a zonelor geografice care se confruntă cu probleme de mediu specifice, cu constrângeri naturale sau cu vulnerabilități și care sunt foarte expuse la schimbările climatice, precum regiunile ultraperiferice;
opromovarea evaluării și cartografierii vulnerabilității sociale la evenimentele climatice, precum și identificarea categoriilor vulnerabile și implicarea lor în elaborarea unor politici de adaptare echitabile la toate nivelurile de guvernanță relevante. De exemplu, prin intermediul programelor de finanțare ale UE, Comisia ar putea determina o creștere a nevoii de evaluare, planificare și realizare a unei adaptări climatice juste din punct de vedere social în orașe, contribuind de pildă la consolidarea capacității municipalităților de a elabora astfel de politici de adaptare echitabile. Unele exemple din Finlanda, Slovacia și Franța ar putea constitui un punct de plecare 64 ;
oconsolidarea legăturilor dintre sănătatea publică și adaptare, în special pentru a îmbunătăți cooperarea intersectorială cu privire la evaluarea și supravegherea riscurilor și pentru a spori gradul de sensibilizare și capacitatea sectorului sănătății, inclusiv la nivel local, de a aborda riscurile actuale și emergente la adresa sănătății generate de schimbările climatice. De exemplu, Comisia ar putea sprijini mai intens elaborarea și schimbul de bune practici și de cunoștințe noi privind riscurile pentru sănătate generate de schimbările climatice, prin Orizont 2020 și prin programul ulterior, precum și prin programul LIFE și, eventual, prin componenta de sănătate din cadrul Fondului social european Plus 65 propus pentru 2021-2027;
opromovarea legăturilor cu politicile de reducere a emisiilor la toate nivelurile de guvernanță. La nivelul UE, Comisia va include adaptarea în viitoarea sa strategie de dezvoltare pe termen lung cu emisii reduse de dioxid de carbon. Adaptarea oferă stabilitate economică și socială, în schimb neadaptarea (sau „adaptarea eronată”) va adânci inegalitățile, va slăbi coeziunea teritorială și va crește riscurile pentru securitate și strămutările. La nivel național, obiectivele de adaptare vor face parte din planurile naționale integrate „Energie și schimbări climatice” (PNIESC) prevăzute în Regulamentul privind guvernanța uniunii energetice. Comisia preconizează că aceste planuri vor reflecta necesitatea de a securiza împotriva impactului schimbărilor climatice sectoarele esențiale pentru reducerea emisiilor (de exemplu, utilizarea terenurilor, agricultura, energia sau transporturile).
În general, în pofida caracterului lor voluntar și indirect, cele opt măsuri cuprinse în strategie (orientare, coordonare, cercetare, diseminare, integrarea adaptării în politici și în sectoare) au impulsionat și au sprijinit adaptarea la nivel național, regional, local și transfrontalier.
Strategia a devenit un cadru de cooperare de referință, capabil să actualizeze cunoștințele și să semnaleze necesitatea transformării societăților noastre pe măsură ce efectele schimbărilor climatice se materializează. Un progres similar, în special în producerea și schimbul de cunoștințe și integrarea adaptării în politicile Uniunii Europene, nu ar fi fost posibil în absența strategiei. . Obiectivul ambițios al Comisiei în materie de climă pentru bugetul 2021-2027 se bazează pe ideile deja consacrate în strategia din 2013.
Astfel, Comisia intenționează să utilizeze 25 % din următorul cadru financiar multianual (2021-2027) 66 pentru obiectivele de atenuare și adaptare la schimbările climatice 67 . Propunerea prevede cheltuirea a 35 % din sumele alocate programului-cadru de cercetare al Uniunii pentru aspecte legate de climă 68 . 30 % din sumele Fondului european de dezvoltare regională și 37 % din sumele Fondului de coeziune ar urma să fie utilizate pentru măsuri climatice, ceea ce reprezintă, pentru aceste două programe de finanțare, o creștere relativă semnificativă față de perioada curentă. În plus, propunerile Comisiei 69 prevăd ca:
(1)o gamă mai largă de investiții în infrastructură finanțate de UE să fie rezilientă la schimbările climatice, iar
(2)sprijinul acordat prin intermediul fondurilor pentru politica de coeziune să fie, după caz, condiționat de existența unor planuri de gestionare a riscurilor la dezastre coerente cu strategiile naționale privind adaptarea și a planurilor naționale integrate „Energie și schimbări climatice” (PNIESC).
Aceste propuneri vor fi sprijinite prin măsuri legislative și nelegislative în cadrul inițiativei lansate de Comisie privind finanțarea durabilă, cu scopul de a direcționa capital privat către activități de atenuare a schimbărilor climatice și de adaptare la acestea și de a asigura mai multe căi de acces pentru vehiculele financiare mixte.
În plus, Comisia a consolidat și mai mult adaptarea în propunerea sa legislativă privind viitoarea politică agricolă comună 70 , în care adaptarea la schimbările climatice este acum identificată în mod clar în unul dintre cele nouă obiective specifice, împreună cu indicatori de impact și de rezultat pentru a monitoriza progresele. Se preconizează că 40 % din viitorul buget al PAC va contribui la acțiuni climatice și, în plus, că planurile strategice PAC ale statelor membre vor dezvolta o strategie de intervenție bazată pe o evaluare a nevoilor, care va analiza politicile și planurile relevante privind schimbările climatice 71 .
În stadiul actual, Comisia consideră că strategia curentă este adecvată scopului, recunoscând totodată că necesitățile de adaptare au crescut și s-au diversificat față de 2013. Înainte de a decide asupra unei eventuale revizuiri a strategiei, trebuie luate în considerare o serie de evenimente și rezultatele acestora până în 2020; de exemplu:
·COP24 a CCONUSC 72 și dialogul facilitativ (Talanoa Dialogue) din cursul anului 2018. Adaptarea este un aspect important al programului de lucru al Acordului de la Paris, aflat în curs de negociere în prezent. COP24 și dialogul Talanoa vor promova o reflectare europeană și globală a progreselor colective și individuale realizate în vederea îndeplinirii obiectivelor pe termen lung ale Acordului de la Paris, cu. posibile implicații asupra discuțiilor privind adaptarea, în special prin prisma raportului special al Grupului interguvernamental privind schimbările climatice (IPCC) cu privire la impactul unei încălziri globale cu 1,5 °C și a viitorului raport special al IPCC asupra schimbărilor climatice, a oceanelor și a criosferei.
·Etapa inițială de aplicare a Regulamentului privind guvernanța uniunii energetice. Planurile naționale integrate „Energie și schimbări climatice” (PNIESC) vor include, după caz, și obiective legate de adaptare. Regulamentul impune Comisiei să evalueze proiectele planurilor și o împuternicește să formuleze recomandări cu privire la acestea. Statele membre vor trebui să țină seama în mod corespunzător de eventualele recomandări sau să facă cunoscut în mod public motivul pentru care nu le iau în considerare. Adaptarea va fi inclusă și în strategiile naționale pe termen lung, care vor trebui să fie în concordanță cu PNIESC. Progresele privind adaptarea vor fi raportate mai sistematic și mai regulat de statele membre, iar acest proces va fi înlesnit de acte de punere în aplicare privind structura și formatul rapoartelor respective.
·Strategia UE de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră pe termen lung. În această strategie pe termen lung va figura și adaptarea, subliniindu-se necesitatea planificării de către companiile private și de guvernele din Uniunea Europeană pentru combaterea efectelor climatice cu evoluție lentă, precum creșterea nivelului mării sau deficitul de apă. De asemenea, strategia va stimula combinarea atenuării și a adaptării în cadrul unor măsuri și răspunsuri coerente în domeniul climei.
Între timp, politicile de mediu și maritime ale Uniunii Europene (de exemplu, Strategia tematică pentru protecția solului sau Strategia în domeniul biodiversității), Strategia în domeniul bioeconomiei, evaluările curente ale politicii agricole comune, politicile regionale și de coeziune și următorul buget 2021-2027 vor continua să consolideze eforturile de integrare a adaptării. Programul LIFE, fondurile alocate politicii de coeziune și sprijinul pentru adaptare din cadrul programului
„Orizont 2020” vor fi menținute până în 2020. Se preconizează că, în cazul adoptării, mecanismul de protecție civilă revizuit va spori legăturile dintre adaptare și reducerea riscurilor de dezastre, iar la nivelul orașelor, Convenția primarilor va continua să avanseze cu hotărâre în direcția protejării cetățenilor Europei împotriva efectelor negative generate de schimbările climatice.