COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 29.6.2018
COM(2018) 507 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR
privind evaluarea intermediară a punerii în aplicare a programului „Justiție” 2014-2020
{SWD(2018) 356 final}
{SWD(2018) 357 final}
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR
privind evaluarea intermediară a punerii în aplicare a programului „Justiție” 2014-2020
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene prevede instaurarea unui spațiu european de libertate, securitate și justiție pe baza recunoașterii reciproce a deciziilor judiciare și a încrederii reciproce dintre statele membre, în care persoanele sunt libere să circule și se pot baza pe respectarea drepturilor fundamentale, precum și a principiilor comune (cum ar fi nediscriminarea, egalitatea de gen, accesul efectiv la justiție al tuturor, statul de drept și sisteme judiciare independente care funcționează corespunzător).
Aceste obiective ambițioase, stabilite prin Tratat, au fost reafirmate și de Consiliul European în cadrul Programului Stockholm 1 . Realizarea unei Europe a dreptului și a justiției reprezintă una dintre prioritățile politice ale UE și programul „Justiție” 2014-2020 reprezintă unul dintre instrumentele care contribuie la realizarea acestui obiectiv.
Prezentul raport prezintă rezultatele intermediare obținute de programul „Justiție” și aspectele calitative și cantitative ale punerii în aplicare a acestuia, conform cerințelor articolului 14 alineatul (2) litera (b) din Regulamentul de instituire a programului „Justiție” pentru perioada 2014-2020 2 .
Perioada de referință pentru evaluarea intermediară o reprezintă prima jumătate a perioadei de punere în aplicare a programului, din 2014 până la jumătatea anului 2017. Evaluarea a acoperit programele anuale de lucru 2014, 2015 și 2016. Pe de altă parte, programul anual de lucru 2017 a fost analizat în principal în ceea ce privește conceptul și structura, însă nu cu privire la executare.
Prezentul raport se bazează pe constatările evaluării care a fost elaborată de Comisia Europeană 3 și susținută de o evaluare externă 4 .
1.Introducere și context
Programul „Justiție” 2014-2020 a fost instituit prin Regulamentul (UE) nr. 1382/2013 al Parlamentului European și al Consiliului.
Regulamentul stabilește obiectivul său general, și anume:
·de a contribui la dezvoltarea în continuare a unui spațiu european de justiție pe baza recunoașterii și a încrederii reciproce, în special prin promovarea cooperării în materie civilă și în materie penală
Obiectivele specifice ale programului sunt:
·facilitarea și sprijinirea cooperării judiciare în materie civilă și penală;
·sprijinirea și promovarea formării judiciare a profesioniștilor (precum judecători, procurori, notari, personalul penitenciarelor și avocați) în domeniul instrumentelor UE în materie de drept civil și penal, al drepturilor fundamentale, al eticii judiciare și al statului de drept, inclusiv promovarea formării lingvistice privind terminologia juridică, pentru a favoriza o cultură juridică și judiciară comună;
·facilitarea accesului efectiv al tuturor la justiție, inclusiv promovarea și sprijinirea drepturilor victimelor infracțiunilor, respectând totodată drepturile procedurale ale suspecților și ale persoanelor acuzate în procesele penale;
·promovarea inițiativelor în domeniul politicii privind drogurile, în ceea ce privește aspectele referitoare la cooperarea judiciară și prevenirea criminalității, în măsura în care acest tip de inițiative nu intră sub incidența instrumentului de sprijin financiar pentru cooperarea polițienească, prevenirea și combaterea criminalității și gestionarea crizelor din cadrul Fondului pentru securitate internă sau a programului „Sănătate pentru creștere economică” 5 .
Programul este pus în aplicare de către Comisia Europeană prin gestiune centralizată directă.
Din punct de vedere geografic, programul este deschis tuturor statelor membre ale UE (Regatul Unit și Danemarca nu participă), precum și statelor Asociației Europene a Liberului Schimb care fac parte din Spațiul Economic European, țărilor candidate, țărilor potențial candidate și țărilor în curs de aderare la Uniune, cu condiția să încheie un acord cu Uniunea care să prevadă detaliile participării lor la program. Albania s-a alăturat programului în 2017.
2.Principalele elemente ale programului și punerea sa în aplicare
Potrivit articolului 6 din Regulament, programul finanțează o gamă largă de activități precum activități analitice, învățare reciprocă, cooperare, activități de sensibilizare și diseminare, activități de formare și acțiuni de sprijin pentru actorii principali ale căror activități contribuie la realizarea obiectivelor sale specifice. Programul sprijină organizațiile care sunt active în domeniul cooperării judiciare, al formării judiciare, al accesului la justiție și al prevenirii traficului de droguri în Europa, cum ar fi rețelele europene, organizațiile publice sau private care sunt, de obicei, organizații fără scop lucrativ, autoritățile naționale, regionale și locale din statele membre ale UE, organizațiile neguvernamentale; universitățile și institutele de cercetare, precum și organizațiile internaționale.
În privința grupurilor țintă, desemnate drept grupurile care pot beneficia, în mod direct (prin participare la activitățile proiectelor din cadrul programului „Justiție”) sau indirect, de punerea în aplicare a programului, acestea pot include toți cetățenii UE, deoarece programul „Justiție” are scopul de a crea spațiul european de justiție în care toți cetățenii își cunosc și își pot exercita drepturile.
După cum se prevede în regulament, programul utilizează granturi pentru acțiuni, granturi de funcționare și acțiuni de achiziții ca mecanisme de finanțare principale pentru sprijinirea acțiunilor aferente obiectivelor sale.
2.1.Obiectivele specifice ale programului
·Obiectivul specific 1: Cooperarea judiciară
Programul sprijină activitățile care contribuie la aplicarea efectivă și coerentă a acquis-ului UE referitor la cooperarea judiciară în materie civilă și penală, inclusiv prin construirea și/sau îmbunătățirea colectării datelor și a statisticilor privind aplicarea acquis-ului UE. Activitățile finanțate contribuie, de asemenea, la aplicarea instrumentelor UE și a deciziilor judiciare, care rezultă în special din litigiile transfrontaliere. Programul finanțează, de asemenea, proiecte având scopul de a îmbunătăți schimbul de informații între profesioniști pentru consolidarea cooperării operaționale și a încrederii reciproce în UE.
·Obiectivul specific 2: Formarea judiciară
Programul sprijină acțiunile care încurajează formarea profesioniștilor din sectorul juridic în domeniul dreptului UE, inclusiv formarea lingvistică privind terminologia juridică, pentru a favoriza o cultură juridică și judiciară comună în UE. Formarea judiciară poate implica componente de „bază”, cum ar fi competențe lingvistice și terminologie, precum și aspecte mai specializate, cum ar fi seminare pe aspecte specifice ale dreptului civil și penal, e-învățare și schimburi de personal și de experiență. Activitățile finanțate sprijină în principal formarea membrilor sistemului judiciar și a personalului judiciar, precum și a altor profesioniști din sectorul juridic asociați sistemului judiciar, precum și dezvoltarea de instrumente pentru formarea furnizorilor.
·Obiectivul 3: Accesul la justiție
Acțiunile finanțate în acest domeniu au scopul de a asigura cetățenilor UE măsuri reparatorii efective în cazul încălcării dreptului UE, în special în cazul în care procedurile naționale sunt prea dificile pentru capacitarea cetățenilor. În special, programul promovează utilizarea altor tipuri de măsuri reparatorii și măsuri care nu au caracter reparatoriu, dezvoltate în UE, care pot oferi o soluționare rapidă, eficientă și mai puțin costisitoare a litigiilor, cum ar fi, de exemplu, cele sprijinite de portalul e-justiție. Scopul acestuia este de a încuraja cooperarea strânsă dintre autoritățile naționale sau organele administrative, ceea ce este în special important pentru eficacitatea unor drepturi UE.
·Obiectivul 4: Politica privind drogurile
În domeniul politicii privind drogurile, programul „Justiție” promovează inițiative care se concentrează pe cooperarea judiciară și prevenirea criminalității. Principalele priorități sunt promovarea aplicării practice a cercetărilor privind drogurile, sprijinirea organizațiilor societății civile și a principalelor părți interesate și extinderea bazei de cunoștințe și dezvoltarea unor metode inovatoare de abordare a fenomenului noilor substanțe psihoactive.
2.2.Buget
Bugetul inițial total al programului „Justiție” pentru perioada 2014-2020 este de 377 604 000 EUR. Cea mai mare rată de angajament a fost obținută în 2016 (94,60 %).
Suma de 143 de milioane EUR a fost planificată în programele anuale de lucru 2014-2016. Potrivit surselor disponibile, contribuția totală solicitată și angajată a UE nu a atins încă suma planificată(a se vedea Tabelul 1). În general, majoritatea resurselor alocate granturilor au fost angajate (cu o rată de angajament de aproape 90 %), însă rata de angajament pentru activitățile de achiziții a fost mult mai mică, în jurul valorii de 60 %-70 %.
Tabelul 1: Angajamentul anual al programului în perioada 2014-2016
|
Anul |
Suma angajată (EUR) |
|
2014 |
36 671 240,16 |
|
2015 |
39 675 719,11 |
|
2016 |
47 535 032,81 |
|
Total 2014-2016 |
123 881 992,08 |
Surse: Rapoartele anuale de monitorizare (rapoarte privind punerea în aplicare a programelor anuale de lucru (PAL) și date extrase din Sygma pentru 2016)
În special, bugetul angajat pentru granturi a fost împărțit între obiectivele specifice ale programului, după cum se prezintă în Figura 1.
Figura 1: Bugetul angajat în funcție de tipul de intervenție pe obiectiv specific
Sursă: Rapoartele de monitorizare ale programului anual de lucru pentru 2014 și 2015, Baza de date a proiectelor pentru 2016. AG (grant pentru acțiuni), OG (grant de funcționare), PROC (achiziții), JCOO (cooperare judiciară), JTRA (formare judiciară ), JACC (acces la justiție), JDRU (politica privind drogurile).
Obiectivele specifice referitoare la „politica privind drogurile” și „formarea judiciară” sunt cel mai bine aliniate programelor anuale de lucru corespunzătoare în privința cheltuielilor angajate, iar obiectivul specific privind „formarea judiciară” a atins, de asemenea, cea mai mare rată de angajament. Rata de angajament a obiectivului specific privind „accesul efectiv la justiție” a fost inițial destul de scăzută; cu toate acestea, situația s-a îmbunătățit în decursul anilor. În final, obiectivul specific caracterizat de cea mai mare diferență între resursele planificate și resursele angajate a fost cel referitor la cooperarea judiciară în materie civilă și penală, din cauza faptului că s-a bazat în mare parte pe acțiuni de achiziții.
2.3.Solicitări primite și proiecte selectate
Datele pentru 2014 și 2015, referitoare atât la granturile pentru acțiuni, cât și la granturile de funcționare, arată că cererea de finanțare a depășit considerabil oferta în privința inițiativelor în domeniul obiectivului specific referitor la politica privind drogurile (a se vedea Figura 2).
Figura 2: Numărul de granturi pentru acțiuni și granturi de funcționare atribuite și numărul de solicitări în funcție de obiectivul specific și de an (2014, 2015 și 2016)
Sursă: Rapoarte anuale privind punerea în aplicare a PAL 2014 și 2015, analiza proiectelor atribuite în 2016 și date Sygma (nu au fost disponibile date complete privind solicitanții pentru 2016). JCOO (cooperare judiciară), JTRA (formare judiciară), JACC (acces la justiție), JDRU (politica privind drogurile).
În medie, analizând rata de atribuire a cererilor de propuneri din 2014 și 2015, rata de atribuire pentru aproape toate obiectivele specifice s-a situat între aproximativ 16 % și aproximativ 47 %. Cu toate acestea, în cadrul obiectivelor privind cooperarea judiciară și formarea judiciară, aproape jumătate dintre solicitările depuse au fost atribuite.
O ușoară scădere a numărul de solicitări de granturi primite (și, prin urmare, atribuite) a fost observată pentru 2015 pentru aproape toate obiectivele specifice. În plus, pentru cererile de propuneri din 2016, s-a înregistrat o scădere semnificativă a solicitărilor (aproape 51 %): În total, au fost primite numai 127 de solicitări de granturi pentru acțiuni, comparativ cu 262 de solicitări în cadrul cererilor de propuneri din 2015. Acest lucru se explică parțial prin funcționarea portalului destinat participanților care, potrivit rezultatelor evaluării, nu este adaptat solicitanților tipici din cadrul programului „Justiție” (cum ar fi organizațiile de formare), deoarece portalul a fost proiectat inițial luând în considerare institutele de cercetare și granturi voluminoase 6 . Fără a lua în considerare această scădere a numărului de solicitări, numărul de proiecte atribuite a rămas, în general, stabil în cadrul celor patru obiective specifice și chiar a crescut semnificativ în cazul proiectelor de cooperare judiciară. Această scădere a determinat, de asemenea, o creștere a ratei de atribuire 7 .
2.4.Principalele realizări ale programului
Introducerea unui sistem de indicatori pentru programul actual „Justiție” s-a dovedit adecvată pentru măsurarea realizărilor programului.
Indicatorul referitor la „formarea judiciară” este măsurat prin numărul și procentul de membri ai sectorului judiciar și ai personalului judiciar care au participat la activitățile de formare, de schimb de personal, vizite de studiu, ateliere și seminare finanțate prin program. Indicatorii cu privire la „cooperarea judiciară în materie civilă și penală” se concentrează pe simplificarea aplicării instrumentelor de la nivel european în dreptul penal (durata medie a procedurii de predare în temeiul mandatului european de arestare) și utilizarea sistemelor IT (numărul de schimburi de informații în Sistemul european de informații cu privire la cazierele judiciare 8 ). Indicatorii cu privire la „accesul la justiție” se concentrează, de asemenea, pe rolul sistemelor IT (numărul de rezultate în portalul e-justiție 9 ), precum și pe chestiunea referitoare la drepturile victimelor (numărul de organizații de sprijinire a victimelor din fiecare stat membru). În final, indicatorii referitori la „politica privind drogurile” se concentrează pe numărul de substanțe psihoactive noi căutate și numărul de utilizatori de opioide aflați în tratament pentru consumul de droguri.
În ceea ce privește realizarea obiectivului general al programului (și anume acela „de a contribui la dezvoltarea în continuare a unui spațiu european de justiție pe baza recunoașterii și a încrederii reciproce, în special prin promovarea cooperării în materie civilă și în materie penală”), principalul indicator (respectiv procentul de profesioniști din sectorul juridic care au beneficiat de formare, nu numai prin acest program, în dreptul UE sau în dreptul altor state membre, inclusiv dreptul civil, dreptul penal și drepturile fundamentale) a arătat un progres semnificativ constant în vederea atingerii țintei (și anume, 700 000 de profesioniști din sectorul juridic care beneficiază de formare până în 2020). Într-adevăr, numărul de profesioniști din sectorul juridic care au beneficiat de formare a crescut constant în perioada 2013-2016, iar ținta pentru 2020 a fost aproape atinsă deja din 2017.
În plus, de asemenea, principalul indicator utilizat pentru a măsura realizarea obiectivului specific privind formarea judiciară (și anume, numărul și procentul de membri ai sectorului judiciar și ai personalului judiciar care au participat la activitățile de formare, de schimb de personal, vizite de studiu, ateliere și seminare finanțate prin program) a arătat un progres relevant, iar obiectivul de formare a 20 000 de profesioniști (pentru întreaga Comisie) până în 2020 a fost deja realizat în 2015. În această privință, programul „Justiție” a asigurat cea mai mare contribuție unică la realizarea obiectivelor de formare stabilite pentru 2020. Numărul de personal judiciar format anual în cadrul programului „Justiție” se ridică la aproximativ 14 000 în 2016 (datele din 2017 nu sunt încă disponibile).
Toate aceste realizări reflectă prioritatea programului privind formarea judiciară.
În ceea ce privește obiectivele specifice ale programului, în general, indicatorii reflectă în mod adecvat prioritățile pentru fiecare obiectiv specific și sunt măsurabile în raport cu situația de referință. În plus, evaluarea efectuată a arătat un progres semnificativ pe mai multe fronturi, deoarece mai multe ține sunt aproape de realizare.
Mai exact, pot fi observate realizări importante cu privire la obiectivul specific „cooperare judiciară în materie civilă și penală”, în care este probabil să se atingă obiectivul pentru 2020 (respectiv numărul de schimburi de informații în Sistemul european de informații cu privire la cazierele judiciare). De asemenea, în ceea ce privește obiectivul specific „accesul la justiție”, obiectivul declarat pentru 2020 (respectiv numărul de rezultate pe portalul e-justiție și numărul de organizații de sprijinire a victimelor la nivel național) a fost deja depășit.
Cu toate acestea, câteodată indicatorii selectați sunt dificil de măsurat deoarece, de exemplu, aceștia sunt influențați de factori exogeni (cum ar fi gradul diferit de includere a directivelor UE la nivel național, priorități politice și urgențe naționale diferite, condiții macroeconomice etc.) și, prin urmare, este dificil să se estimeze contribuția exactă a programului la realizarea acestora.
Există în continuare loc pentru mai multe îmbunătățiri de asemenea, din cauza lipsei instrumentelor adecvate (de exemplu, nu există un chestionar privind nivelul de satisfacție care să ajute la calibrarea percepției celor care au participat la activitățile de formare). În plus, unii indicatori, de exemplu, cei privind acoperirea geografică a programului, nu surprind dinamica pe care se bazează, cum ar fi faptul că, până în prezent, programul a fost dominat de beneficiari dintr-un număr mic de state membre.
2.5.Participanți și parteneriate
Datele colectate în evaluarea intermediară sugerează faptul că programul reușește să atragă mai multe parteneriate transnaționale și că acesta este unul dintre vectorii cheie prin care este sprijinit domeniul justiției în Europa.
Potrivit beneficiarilor, parteneriatele dezvoltate prin intermediul granturilor de funcționare și al granturilor pentru acțiuni în cadrul programului „Justiție” au avut efecte beneficie asupra capacităților organizațiilor lor respective, în special asupra capacității de a asigura sustenabilitatea rezultatelor și de a pune în aplicare proiectele. Prin granturile de funcționare, programul finanțează în principal rețelele europene active în domeniile facilitării și sprijinirii cooperării judiciare în materie civilă și/sau penală și al accesului la justiție care au semnat acorduri cadru de parteneriat cu Comisia.
Mai multe organizații care participă la programul „Justiție” sunt, de asemenea, active în cadrul programului „Drepturi, egalitate și cetățenie”. Astfel, se pare că programul „Justiție” a facilitat creșterea unor rețele europene durabile în domeniul politicii privind justiția și că există rețele de colaborări structurate și în legătură cu alte programe de finanțare ale UE.
Cu toate acestea, a rezultat că programul „Justiție” nu a implicat toate statele membre în mod omogen. Într-adevăr, aproximativ 25 % din toți beneficiarii sunt fie din Italia, fie din Belgia, iar aproximativ jumătate dintre organizațiile partenere sunt din cinci țări. Restul de 50 % sunt organizații din restul de 21 de state membre. Acest lucru înseamnă o distribuție neunitară a resurselor programului, în special în legătură cu organizațiile din statele membre din Europa centrală și de est.
3.Ce a realizat programul „Justiție”?
După cum s-a demonstrat în evaluare, programul „Justiție” are în general o performanță bună la jumătatea perioadei din punctul de vedere al obiectivelor sale specifice în ceea ce privește eficacitatea, eficiența, relevanța, coerența, complementaritatea, precum și sinergiile și valoarea adăugată pentru UE, Sunt necesare îmbunătățiri, în special în ceea ce privește echitatea.
3.1.Eficacitatea 10
Analiza indicatorilor a arătat că a fost obținut un progres semnificativ pe mai multe fronturi, având în vedere că unele ținte sunt aproape realizate, iar altele au fost deja atinse. Prin urmare, programul „Justiție” are o contribuție pozitivă la obiectivul general al programului prin progresele înregistrate în privința obiectivelor sale specifice.
Indicatorii specifici programului sunt adecvați pentru monitorizarea progresului în vederea atingerii obiectivelor, însă, câteodată, aceștia sunt dificil de măsurat sau necesită îmbunătățiri.
În general, programul „Justiție” 2014-2020 este perceput în sens larg de către solicitanți, beneficiari și de către părțile interesate ca reprezentând o îmbunătățire în raport cu cele trei programe precedente (respectiv programul „Justiție civilă”, programul „Justiție penală” și programul „Prevenirea și informarea cu privire la consumul de stupefiante”), atât în ceea ce privește îmbunătățirea orientării politicii, cât și îmbunătățirea implicării grupurilor adecvate de părți interesate.
Având în vedere aria largă de cuprindere a obiectivului general al programului, un număr mare de factori externi au influențat eficacitatea acestuia, cum ar fi criza migrației (în special, cu privire la obiectivul specific privind „accesul la justiție”) și, în general, ritmul neuniform în care statele membre transpun și pun în aplicare acquis-ul UE. Totuși, acest lucru nu a subminat logica de intervenție și flexibilitatea operațională a programului: programele anuale de lucru pot fi ușor adaptate nevoilor care apar în domeniul justiției (a se vedea mai multe informații la capitolul „Relevanță”).
În final, comparativ cu perioada 2007-2013, sustenabilitatea proiectelor (cu rezultatele și realizările acestora) după încheierea ciclului lor de viață a devenit un factor din ce în ce mai important de luat în considerare în procesul de evaluare. Cu toate acestea, proiectele care s-au concentrat pe crearea de instrumente/realizări s-ar putea confrunta cu dificultăți din punctul de vedere al sustenabilității deoarece, în aceste cazuri, sustenabilitatea depinde de faptul dacă organizațiile care au pus în aplicare proiectele pot primi resurse suficiente pentru menținerea instrumentelor după încetarea finanțării UE.
3.2.Eficiența 11
Programul „Justiție” a fost eficient din punctul de vedere al costurilor în privința acțiunilor pe care le-a finanțat până în prezent. Într-adevăr, rezultatele evaluării au arătat că percepția beneficiarilor asupra eficienței programului este pozitivă. Acest lucru este adevărat pentru program în ansamblu, dar și, în special, pentru obiectivul specific privind formarea judiciară.
O realizare esențială a programului, comparativ cu programele precedente, a fost reprezentată de o povară mai mică pentru beneficiari în ceea ce privește resursele de timp și financiare. Cu toate acestea, există loc de îmbunătățiri privind relaxarea cerințelor și a obligațiilor pentru o și mai mare eficientizare a punerii în aplicare a programului (a se vedea mai multe informații la capitolul „Posibilitatea simplificării programului”).
Potrivit beneficiarilor, instrumentele actuale (granturi pentru acțiuni, granturi de funcționare și activități de achiziții) sunt adecvate nevoilor programului și, prin urmare, nu este necesară utilizarea unor instrumente de finanțare alternative și inovatoare. Cu toate acestea, eficiența punerii lor în aplicare trebuie îmbunătățită în continuare, în special cu privire la acțiunile de achiziții, pentru asigurarea utilizării efective a finanțării alocate.
3.3.Relevanța 12
Potrivit tuturor beneficiarilor intervievați, programul este foarte relevant în abordarea nevoilor grupurilor țintă selectate. Într-adevăr, una dintre caracteristicile esențiale ale programului a constat în capacitatea sa de a adapta și de a modifica prioritățile în funcție de nevoile care apar. De exemplu, după o serie de atacuri teroriste în Europa, au fost publicate două cereri de propuneri pentru combaterea radicalizării deținuților din centrele de detenție. Acest lucru se poate realiza datorită structurii unice a programului „Justiție”, deoarece programul a fost conceput cu obiective specifice cuprinzătoare, având în vedere că a reunit cele trei programe din perioada de programare anterioară. Obiectivul general și obiectivele specifice au permis Comisiei să adapteze programul în funcție de evoluția nevoilor în cadrul UE, în special în ceea ce privește cooperarea judiciară. Cu toate acestea, obiectivul specific privind inițiativele din domeniul politicilor privind drogurile este câteodată dificil de pus în acord cu alte priorități ale programului, cum ar fi cooperarea judiciară și accesul la justiție, deoarece politicile privind prevenirea consumului de droguri tind să aibă o arie de cuprindere mai largă.
Totuși, în general nevoile identificate la momentul adoptării programului sunt încă reale și relevante, în special obiectivul general privind continuarea dezvoltării unui spațiu european de justiție bazat pe recunoaștere și încredere reciprocă.
În ceea ce privește nevoile părților interesate, există în continuare o marjă de creștere a relevanței programului prin analize sistematice privind principalul tip de părți interesate, precum și în funcție de obiectivul specific și de statele membre, astfel încât să se asigure că prioritățile aferente fiecărui obiectiv specific pentru fiecare cerere de propuneri, astfel cum sunt stabilite în programele anuale de lucru, sunt în conformitate cu nevoile esențiale actuale ale părților interesate. În plus, programul ar putea include și alte grupuri țintă care sunt relevante pentru realizarea obiectivului său general. Aceste grupuri includ personalul agențiilor de reglementare, tineri profesioniști din sectorul judiciar și studenți, precum și profesioniști din sectorul judiciar din țările candidate și din țările aflate sub incidența politicii europene de vecinătate. Acest lucru nu este însă posibil în prezent în conformitate cu temeiul juridic al programului „Justiție”.
3.4.Coerență, complementaritate, sinergii 13
Programul prezintă un nivel bun de coerență și complementaritate cu alte instrumente, programe și acțiuni ale UE (de exemplu, există un nivel de coerență foarte înalt cu Agenda europeană pentru justiție 2020 14 ), iar riscul de suprapunere sau incoerență este foarte scăzut. În special în cazul formării judiciare, reunirea programelor precedente a crescut nivelul de coerență cu alte inițiative ale UE și între diferite obiective de formare și a redus posibilitatea suprapunerii, atât în privința ariei de cuprindere, cât și a finanțării. Există un nivel crescut de coerență și complementaritate în privința obiectivului specific privind accesul la justiție cu programul de telecomunicații „Mecanismul pentru interconectarea Europei” care a contribuit, la rândul său, la dezvoltarea portalului e-justiție și e-Codex.
Există, în continuare, câteva suprapuneri excepționale în privința obiectivelor, grupurilor țintă și a acțiunilor, însă acestea sunt consecința naturală a obiectivelor largi și a grupurilor țintă acoperite de program, care se întind de la cooperarea judiciară în materie civilă și penală (acoperind, astfel, în mod esențial, întregul spectru al activității judiciare) la politica privind drogurile și formarea judiciară, precum și a faptului că proiectul vizează toți cetățenii UE.
În orice caz, este în continuare posibilă consolidarea sinergiilor cu alte programe și inițiative de finanțare ale UE. Acest lucru se întâmplă, de exemplu, în domeniul politicii privind drogurile, în care ar putea fi sporită coordonarea cu programul „Sănătate pentru creștere economică”.
Potrivit părților interesate intervievate, nivelul de coerență cu politicile și inițiativele naționale care au obiective similare și/sau care vizează aceleași domenii este înalt. Programul completează lacunele lăsate de acțiunile naționale, în timp ce proiectele și inițiativele naționale completează programul și nu se află în contradicție cu acesta și nici nu reprezintă o simplă dublare a acestuia. Într-adevăr, atunci când atât programul „Justiție”, cât și inițiativele naționale au aceleași obiective și grupuri țintă (sau obiective și grupuri țintă similare), există întotdeauna diferențe între ele, în privința dimensiunii ariei geografice (cu o arie de cuprindere mai mare în ceea ce privește grupurile țintă), a resurselor disponibile și a numărului de proiecte finanțate.
Programul „Justiție” este, de asemenea, coerent cu obligațiile internaționale, precum Agenda 2030 pentru dezvoltare durabilă a ONU. Într-adevăr, unele principii generale ale agendei ONU pot fi puse în legătură cu obiectivele și domeniile vizate de programul „Justiție”. Acest lucru este valabil în cazul obiectivului ONU de asigurare a păcii și securității, ce va fi realizat prin societăți juste și inclusive care asigură acces egal la justiție, eficacitatea statului de drept, precum și instituții judiciare transparente și efective. Toate aceste elemente se regăsesc ca părți integrante ale programului „Justiție”, atât în ceea ce privește accesul la justiție, cât și formarea judiciară. În plus, UE este parte la Conferința de la Haga de Drept Internațional Privat și își desfășoară acțiunile de la nivel internațional privind justiția civilă în principal prin această organizație internațională.
3.5.Valoarea adăugată pentru UE 15
Toate dovezile colectate confirmă nivelul înalt al valorii adăugate aduse de intervențiile din cadrul programului, care sunt considerate a avea un rol esențial de facto pentru o bună și eficientă realizare a obiectivelor din domeniul justiției.
Rezultatele evaluării arată că persoanele care au răspuns la chestionare au fost de acord că activitățile finanțate nu ar fi fost posibile fără intervenție din partea UE și, de asemenea, au confirmat faptul că aceste rezultate nu ar fi fost obținute numai cu intervenție din partea statelor membre, în ceea ce privește crearea de parteneriate, obținerea realizărilor, finanțarea unor acțiuni inovatoare, sustenabilitatea rezultatelor și, în special, punerea în aplicare a unor proiecte de dimensiune și scară transnațională. Într-adevăr, valoarea adăugată pentru UE adusă de programul „Justiție” este evidentă, înainte de toate, în promovarea proiectelor transnaționale cu dimensiune europeană pentru abordarea aspectelor transfrontaliere și în asigurarea resurselor financiare pentru finanțarea activităților din domenii cheie care nu se află neapărat în fruntea agendei statelor membre din cauza lipsei de voință politică (potrivit părților interesate, acest lucru este în special adevărat pentru obiectivul specific privind accesul la justiție).
Potrivit beneficiarilor intervievați, programul poate influența și poate alinia, cel puțin într-o măsură moderată, acțiunile naționale din domeniile vizate.
Programul permite, de asemenea, beneficiarilor să lucreze cu parteneri din alte state membre, iar această posibilitate le-a dezvoltat cunoștințele și înțelegerea cu privire la aspectele vizate de program, le-a lărgit orizontul de abordare și gama de competențe și le-a asigurat accesul la exemple de bune practici și instrumente dezvoltate în alte state membre. După cum s-a menționat deja mai sus, parteneriatele reprezintă un element esențial al reușitei programului „Justiție” și sunt prezente în majoritatea proiectelor.
Lipsa finanțării naționale reprezintă unul dintre principalele motive pentru care activitățile finanțate în cadrul programului nu ar fi fost posibile exclusiv prin acțiuni ale statelor membre. Acest lucru este adevărat în special în cazul inițiativelor din domeniul politicilor privind drogurile, în care inițiativele naționale adesea nu au o dimensiune transnațională crucială care este fundamentală în acest domeniu, și în cazul formării judiciare la nivelul UE care nu este asigurată, de obicei, la nivel național. În plus, programul „Justiție” asigură în continuare existența rețelelor europene precum Rețeaua Europeană de Formare Judiciară.
Importanța percepută a programului poate fi explicată și prin numărul mare de proiecte atribuite după numai trei ani, comparativ cu cele trei programe precedente 16 și creșterea numărului de solicitări anuale primite de la posibili beneficiari indică faptul că programul rămâne o sursă esențială de finanțare în cadrul UE.
De asemenea, formarea judiciară apare mai evident în logica de intervenție a programului „Justiție”, comparativ cu programele precedente. Acesta este un important pas înainte pentru valoarea adăugată generată de program pentru UE, deoarece formarea judiciară reprezintă un element central pentru crearea încrederii reciproce, pentru îmbunătățirea cooperării dintre autoritățile judiciare și profesioniștii din domeniul judiciar din statele membre și pentru ridicarea nivelului de coerență în aplicarea legislației UE.
Rezultatele evaluării arată că aspectele și domeniile abordate de programul „Justiție” vor necesita acțiuni și implicare suplimentare la nivelul UE. Într-adevăr, cererea de acțiuni la nivelul UE în aceste domenii și faptul că numărul de solicitări din cadrul programului este în continuare mai mare decât numărul de granturi atribuite demonstrează un interes clar privind prioritățile abordate de program.
3.6.Echitatea 17
Promovarea priorităților orizontale privind egalitatea de gen, drepturile copiilor și drepturile persoanelor cu dizabilități este foarte importantă pentru programul „Justiție” și este consacrată în temeiul său juridic. În special, principiile privind integrarea perspectivei de gen și a drepturilor copiilor sunt evaluate în cursul procesului de evaluare la calitatea propunerilor. Aspectul privind integrarea perspectivei de gen este menționat în mod specific în „partea B” a formularului de subscriere. Cu toate acestea, evaluarea a arătat că, în privința proiectelor dezvoltate, aspectele de gen și egalitate nu reprezintă o temă majoră în majoritatea acestora. Trimiteri la teme privind femeile sau egalitatea de gen se regăsesc, totuși, în cinci-șase proiecte care, fără a se concentra direct asupra acestui aspect, iau în considerare acest element în punerea lor în aplicare.
Programul „Justiție” sprijină drepturile copiilor atât în etapa de programare (conceperea cererilor de propuneri), cât și prin intermediul activităților proiectelor selectate pentru finanțare. Prin urmare, respectarea drepturilor copiilor este consolidată prin faptul că organizațiile care solicită finanțare (și oricare dintre partenerii lor), care vor lucra direct cu copii în cursul punerii în aplicare a proiectului, trebuie să furnizeze Comisiei o descriere a politicii lor privind protecția copiilor. În plus, cererile de propuneri finanțate în cadrul programului „Justiție” includ subiecte care sunt relevante pentru această temă. Rezultatele evaluării arată că majoritatea respondenților sunt de acord să integreze și să promoveze în continuare drepturile copiilor în cadrul programului.
În ceea ce privește prioritatea privind drepturile persoanelor cu dizabilități, aceasta pare a fi situată mai în fundal comparativ cu primele două. Într-adevăr, printre proiectele finanțate, numai unul a vizat în mod direct persoanele cu dizabilități, în cadrul obiectivului specific privind accesul la justiție 18 . În ceea ce privește nevoia de a promova în continuare drepturile persoanelor cu dizabilități în cadrul programului, părțile interesate au opinii destul de eterogene, însă toate categoriile tind să considere că există cel puțin o necesitate „moderată” de a face acest lucru.
Pentru a înțelege modul în care programul promovează echitatea prin activitățile finanțate, vor fi colectate datele participanților defalcate în funcție de sex, vârstă și handicap, astfel cum se prevede prin regulament. Totuși, acest lucru nu a fost încă efectuat.
În final, după cum s-a menționat deja, în viitor, programul ar trebui să încerce să își distribuie resursele într-un mod mai echilibrat în rândul diferitelor grupuri țintă de beneficiari și state membre.
3.7.Posibilitatea simplificării programului 19
Evaluarea nu a identificat o posibilitate clară de simplificări suplimentare privind modalitatea de gestiune a programului. Modalitatea actuală de gestiune directă pare adecvată luând în considerare dimensiunea programului.
Cu toate acestea, fără a lua în considerare îmbunătățirile aduse odată cu programul actual, atât funcționarii Comisiei, cât și beneficiarii intervievați au exprimat opinii critice privind procesul de punere în aplicare, în special cu privire la obligațiile de gestionare a bugetului și de raportare. Printre motivele invocate, beneficiarii au indicat faptul că raportarea financiară este prea detaliată și inflexibilă în comparație cu cele aplicate în cadrul altor programe UE (de exemplu, Orizont 2020 și Erasmus+).
În ceea ce privește sarcina administrativă, aproape 70 % dintre beneficiari și solicitanți au perceput că cerințele privind redactarea propunerilor, furnizarea informațiilor administrative și financiare necesare pentru participarea la cererile de propuneri și cerințele de monitorizare și raportare sunt în continuare împovărătoare. În general, beneficiarii au fost de acord că procedurile de solicitare și de raportare au fost complexe și lungi, însă au recunoscut că era probabil dificilă simplificarea lor în continuare, dată fiind necesitatea de a asigura asumarea răspunderii pentru resursele financiare europene.
Potrivit beneficiarilor, durata proiectelor finanțate prin program ar putea fi extinsă, în special cu privire la granturile pentru acțiuni. În special, o prelungire la trei ani a fost considerată ideală, deoarece ar reprezenta un interval de timp care este aliniat cu durata medie a parteneriatelor științifice dintre instituțiile de învățământ superior. În plus, beneficiarii au menționat că și granturile de funcționare ar putea fi extinse pentru a acoperi cel puțin doi ani (în loc de un an) pentru a reduce sarcina administrativă, în privința solicitării și raportării. Cu toate acestea, granturile anuale de funcționare permit Comisiei să supravegheze activitățile organizațiilor finanțate și permit o mai mare flexibilitate în adaptarea activității beneficiarilor în funcție de nevoile care apar în domeniile lor respective de expertiză.
O altă problemă esențială, potrivit organizațiilor mici ale societății civile, constă în dificultatea de a găsi sumele necesare pentru cofinanțare; prin urmare, organizațiile neguvernamentale mici ar putea fi sprijinite mai mult prin programul „Justiție” 20 .
Chiar dacă, la început, funcționarea noului portal destinat participanților a creat unele dificultăți, în prezent părțile interesate consideră că transmiterea propunerilor prin intermediul portalului destinat participanților reprezintă o îmbunătățire, comparativ cu sistemul IT anterior, deoarece numărul de documente necesare pentru verificarea eligibilității a scăzut și, prin urmare, a scăzut și sarcina administrativă aferentă. În plus, după înregistrare, aceste documente nu vor mai fi necesare decât în cazul unor modificări. Cu toate acestea, având în vedere că portalul destinat participanților a fost conceput luând în considerare institute de cercetare și granturi voluminoase, în forma sa actuală, portalul apare neadaptat solicitanților tipici din cadrul programului „Justiție”. Prin urmare, există posibilitatea unor îmbunătățiri în această privință.
În final, cerințele de monitorizare și indicatorii, atât de la nivelul programului, cât și de la nivelul proiectelor, ar putea fi simplificați și eficientizați.
4.Concluzii și perspective
Rolul crucial al programului „Justiție” în dezvoltarea unui spațiu european de justiție bazat pe recunoaștere și încredere reciprocă a fost deosebit de important la începutul programului, când efectele crizei economice puteau fi încă simțite în multe state membre.
Prezentul raport privind evaluarea intermediară a programului „Justiție” 2014-2020 confirmă relevanța programului care a contribuit la susținerea valorilor UE (cum ar fi statul de drept, independența sistemului judiciar și eficacitatea justiției) și la sprijinirea statelor membre pentru a realiza sisteme juridice mai eficace. Chiar de la începutul său, programul și-a arătat potențialul în favorizarea dobândirii de cunoștințe și competențe juridice durabile în statele membre.
Structura actuală a programului pare să fie adecvată și suficient de flexibilă pentru atingerea obiectivului său general și a obiectivelor sale specifice. În toți acești ani, a demonstrat valoarea adăugată pentru UE atât prin impactul pozitiv asupra participanților și a grupurilor țintă, cât și prin rolul său de completare a altor instrumente de finanțare și inițiative de politică ale UE.
În cadrul elaborării viitorului buget al UE și a programelor de finanțare, pe baza constatărilor evaluării intermediare, Comisia va aborda toate aspectele care au fost identificate în vederea îmbunătățirii, în special creșterea bazinului de posibili destinatari ai acțiunilor programului, revizuirea indicatorilor de monitorizare, obținerea unui echilibru geografic mai bun în rândul beneficiarilor și consolidarea sinergiilor cu alte programe și inițiative de finanțare relevante ale UE.
JO C 115, 4.5.2010, p. 1.
Regulamentul (UE) nr. 1382/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de instituire a programului „Justiție” pentru perioada 2014-2020 (JO L 354 din 28.12.2013).
Evaluarea intermediară a programului „Justiție” 2014-2020, Ernst & Young Financial-Business Advisors, Raport final, aprilie 2018.
Documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește raportul privind evaluarea intermediară a punerii în aplicare a programului „Justiție” 2014-2020.
Pentru mai multe informații, a se vedea https://ec.europa.eu/home-affairs/financing/fundings/security-and-safeguarding-liberties/internal-security-fund-police_en și https://ec.europa.eu/health/funding/programme/2014-2020_en .
Portalul destinat participanților este o platformă electronică utilizată pentru gestionarea solicitărilor primite pentru cererile de propuneri publicate în cadrul programului „Justiție”.
Pentru a consulta lista tuturor proiectelor finanțate în cadrul programului și exemple de proiecte reușite, vizitați următoarele linkuri: http://ec.europa.eu/justice/grants1/closed-calls/index_en.htm [apoi selectați „Results: closed calls” (Rezultate: cereri închise)→ „selected projects” (proiecte selectate)→ „award decisions” (decizii de atribuire) și „summaries” (rezumate)] și https://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/opportunities/index.html [apoi selectați „Justice Programme” (programul „Justiție”)]. De asemenea, a se vedea Anexa 4 a raportului intermediar (ibid), în care sunt prezentate 4 studii de caz de proiecte în legătură cu fiecare obiectiv specific al programului „Justiție”.
Sistemul european de informații cu privire la cazierele judiciare este o bază de date creată pentru a îmbunătăți schimbul de informații privind cazierele pe întreg teritoriul UE. Toate statele membre ale UE sunt conectate în prezent la acest sistem.
Portalul e-justiție oferă informații privind sistemele juridice și îmbunătățește și facilitează accesul la justiție în întreaga UE, în 23 de limbi. Mai multe informații sunt disponibile la următorul link: https://e-justice.europa.eu/home.do?action=home&plang=ro .
Eficacitatea: dacă și măsura în care programul „Justiție” și-a atins obiectivul general, precum și cele patru obiective specifice, și care sunt factorii care au contribuit la aceste realizări.
Eficiența: dacă și măsura în care costurile programului au fost proporționale având în vedere beneficiile obținute și parametrii/factorii care au participat la aceste rezultate.
Relevanța: dacă și măsura în care programul „Justiție” abordează nevoi și probleme ale grupurilor țintă identificate în Evaluarea impactului din 2011 și în temeiul juridic al programului (precum și nevoile care apar în legătură cu crearea unui spațiu european de justiție) și dacă obiectivele sale sunt încă relevante pentru nevoile și problemele beneficiarilor.
Coerență/complementaritate/sinergii: dacă și măsura în care programul este coerent cu alte intervenții de la nivelul UE și de la nivel internațional, cum ar fi programele UE precedente din acest domeniu, cu activități sprijinite prin alte instrumente ale Uniunii și, în general, cu prioritățile europene în domeniile care fac obiectul programului.
Obiectivele și domeniile abordate în Agenda europeană pentru justiție pentru 2020 sunt în conformitate cu programul „Justiție”, în special în domeniul cooperării judiciare, chiar dacă domeniile de priorități ale agendei, precum terorismul și criminalitatea cibernetică sunt mai puțin prezente în cadrul programului „Justiție”.
Valoarea adăugată pentru UE: Măsura în care efectele acțiunilor de la nivelul UE generează o valoare mai mare decât valoarea care ar fi rezultat din acțiunile desfășurate exclusiv la nivel național.
Programul „Justiție civilă”, programul „Justiție penală” și programul „Prevenirea și informarea cu privire la consumul de stupefiante” au atribuit 806 de proiecte în șapte ani (2007-2013). Programul „Justiție” a atribuit 418 de proiecte doar în perioada de trei ani 2014-2016.
Echitatea: dacă și măsura în care programul „Justiție” a distribuit resursele disponibile în mod echitabil între beneficiarii din diferite state membre, dacă a luat în considerare nevoile grupurilor țintă, dacă a promovat integrarea perspectivei de gen, drepturile copiilor și drepturile persoanelor cu dizabilități.
Proiectul „Promovarea drepturilor procedurale ale persoanelor cu dizabilități intelectuale și/sau psihiatrice în procedurile penale: Analizarea acțiunilor necesare”.
Posibilitatea simplificării programului: dacă și măsura în care gestiunea programului „Justiție” ar putea fi simplificată și mai mult.
Trebuie remarcat că valoarea medie a granturilor a fost majorată la nivelul actual în urma evaluării ex-post a programelor precedente care, astfel cum s-a prezentat mai sus, a constatat că diluarea fondurilor în multe proiecte mici a avut un impact limitat și o dimensiune UE limitată.