COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 6.12.2017
COM(2017) 824 final
2017/0335(CNS)
Propunere de
DIRECTIVĂ A CONSILIULUI
de stabilire a unor dispoziții de consolidare a responsabilității fiscal-bugetare și a orientării bugetare pe termen mediu în statele membre
EXPUNERE DE MOTIVE
1.CONTEXTUL PROPUNERII
Temeiurile și obiectivele propunerii
În urmă cu un deceniu, economiile statelor din Uniunea Europeană (UE) au fost lovite de o criză economică și financiară fără precedent. Deși nu a izbucnit în zona euro, criza a scos în evidență unele dintre slăbiciunile sale instituționale. Pentru a remedia aceste slăbiciuni, UE a încercat să consolideze mecanismele de guvernanță economică ale Uniunii și ale zonei euro, în special prin adoptarea a două pachete legislative, cunoscute sub numele de „pachetul privind guvernanța economică” (constând din cinci regulamente și o directivă, adoptate în 2011, de unde și denumirea de „pachetul de șase”) și „pachetul privind supravegherea și monitorizarea bugetare” (constând din două regulamente adoptate în anul 2013). Aceste pachete legislative au contribuit la asigurarea supravegherii mai stricte a bugetelor naționale, la stabilirea unor cadre fiscal-bugetare mai solide și la acordarea unei atenții sporite nivelului datoriei.
Cu toate acestea, încercarea de a remedia cauzele profunde ale crizei a evidențiat necesitatea completării cadrului fiscal-bugetar bazat pe norme de la nivelul UE cu dispoziții naționale cu forță juridică obligatorie, care să favorizeze aplicarea unor politici bugetare sănătoase în toate statele membre și să acționeze ca un mecanism durabil menit să descurajeze acumularea deficitelor excesive.
În acest context, a fost analizată oportunitatea utilizării legislației Uniunii drept punct de plecare pentru elaborarea unor astfel de norme naționale. La momentul respectiv, Comisia era ferm în favoarea continuării reformelor în domeniul guvernanței economice, pe baza metodei comunitare 1 . Însă Consiliul European nu a reușit, în cadrul reuniunii sale din decembrie 2011, să ajungă la un acord cu privire la măsurile avute în vedere. Ca urmare a acestei situații, statele membre care au dorit să se angajeze în comun să elaboreze astfel de norme interne au făcut acest lucru la nivel interguvernamental, ceea ce a condus la încheierea Tratatului privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare (TSCG) ca un pas esențial în vederea încorporării cât mai curând posibil a dispozițiilor sale în tratate.
TSCG a fost semnat la 2 martie 2012 de către 25 de părți contractante (toate statele membre, cu excepția Republicii Cehe și a Regatului Unit 2 ) și a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2013. Chintesența TSCG se regăsește în titlul III, care cuprinde așa-numitul „pact bugetar”. Cea mai importantă dispoziție a sa se referă la obligația părților contractante de a consacra regula echilibrului bugetar ajustat ciclic în dispoziții naționale cu forță juridică obligatorie și cu caracter permanent, de preferință constituționale. Regula reflectă una dintre cerințele fundamentale ale componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere (PSC), și anume obiectivul bugetar pe termen mediu. 22 de părți contractante au aderat la pactul bugetar (toate statele membre ale zonei euro și, pe bază voluntară, Bulgaria, Danemarca și România). Alte secțiuni din TSCG vizează consolidarea coordonării politicilor economice și a guvernanței zonei euro.
Abordarea interguvernamentală utilizată pentru adoptarea TSCG a fost întotdeauna privită de către toate părțile interesate drept o cale de a adopta imediat măsurile care se impuneau în condițiile în care, în momentul culminant al crizei economice și financiare, se ajunsese la un impas în cadrul Consiliului European. Prin urmare, părțile contractante au convenit să încerce să integreze dispozițiile centrale ale TSCG în legislația Uniunii în termen de cel mult cinci ani de la data intrării în vigoare a tratatului, respectiv până la 1 ianuarie 2018.
Acest acord politic este consacrat la articolul 16 din TSCG, potrivit căruia „În termen de cel mult cinci ani de la intrarea în vigoare a prezentului tratat, pe baza unei evaluări a experienței privind punerea sa în aplicare, se iau măsurile necesare, în conformitate cu dispozițiile Tratatului privind Uniunea Europeană și ale Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene, cu scopul de a include dispozițiile prezentului tratat în cadrul juridic al Uniunii Europene.”
Documentul de reflecție al Comisiei din mai 2017 privind aprofundarea uniunii economice și monetare 3 a reamintit acest acord și a menționat eventuala integrare a pactului bugetar în cadrul juridic al UE în perioada 2017-2019. În plus, în discursul său din 2017 privind starea Uniunii și în scrisoarea de intenție care a însoțit acest discurs 4 , președintele JeanClaude Juncker a propus, printre altele, integrarea dispozițiilor de fond ale TSCG în legislația UE, ținând cont de marja de flexibilitate adecvată prevăzută de PSC și identificată de Comisie din luna ianuarie 2015 până în prezent.
Parlamentul European a cerut, de asemenea, în mod repetat ca dispozițiile de fond ale TSCG să fie aduse în cadrul tratatelor 5 , argumentând că, pentru a fi cu adevărat legitimă și democratică, guvernanța unei uniuni economice și monetare (UEM) reale trebuie ancorată în cadrul instituțional al Uniunii.
Pactul bugetar a fost adoptat ca o soluție provizorie într-un moment de criză profundă, însă principiul său fundamental rămâne în continuare pe deplin valabil; este în interesul UE și al zonei euro să promoveze politici responsabile pentru a evita deficitele excesive. Prezenta propunere face parte dintr-un set mai amplu de inițiative ambițioase de reformare a uniunii economice și monetare, prezentat de Comisie la 6 decembrie 2017. Recunoscând relevanța sa deosebită pentru finalizarea UEM, propunerea răspunde voinței exprimate de părțile contractante la TSCG, apelurilor formulate de Parlamentul European privind integrarea dispozițiilor TSCG în cadrul juridic al Uniunii și apelului la unitate, eficiență și responsabilitate democratică lansat de președintele Juncker în discursul său privind starea Uniunii din septembrie 2017.
Directiva propusă consolidează responsabilitatea fiscal-bugetară și orientarea bugetară pe termen mediu în statele membre și, astfel, în tandem cu dispozițiile existente ale PSC, urmărește îndeplinirea obiectivului subiacent al pactului bugetar, respectiv asigurarea convergenței datoriei publice către un nivel prudent. Într-adevăr, va fi nevoie de timp pentru ca nivelurile ridicate ale datoriei publice care se pot constata și astăzi să fie pe deplin resorbite. Prin urmare, este imperativ să se realizeze progrese suplimentare, atât pe termen scurt, cât și pe termen lung.
Pentru a se înregistra progrese în sensul aducerii datoriei la niveluri prudente, este necesar ca deciziile bugetare anuale să urmeze o orientare constantă care să permită atingerea și menținerea obiectivului bugetar pe termen mediu. Traiectoria bugetară trebuie să fie explicitată prin intermediul politicilor întreprinse sub controlul guvernelor și ținând seama de condițiile economice. Cu toate acestea, recalibrarea frecventă a traiectoriei subminează credibilitatea și eficacitatea oricărei strategii de diminuare a datoriei. Parțial din cauza circumstanțelor economice excepționale, care au predominat în momentul intrării în vigoare a pactului bugetar, o astfel de orientare consecventă pe termen mediu a politicilor bugetare nu s-a materializat încă pe deplin. Dată fiind tendința de normalizare a condițiilor economice, a sosit momentul ca această orientare să fie operaționalizată și consolidată, astfel încât toate statele membre să conveargă în mod eficace către obiectivele convenite.
Așa cum se susținea și în Documentul de reflecție privind UEM, UEM și finalizarea sa trebuie să rămână un proces deschis pentru toate statele membre. Ceea ce se prevede pentru zona euro ar trebui să se prevadă și pentru statele membre care vor adera la moneda euro în viitorul previzibil, precum și împreună cu acestea. Acest lucru este esențial pentru a avea o monedă unică pe deplin funcțională. În consecință, Propunerea de directivă ar trebui să se aplice atât statelor membre a căror monedă este euro, cât și altor state membre care doresc să participe la acest proces.
Articolul 3 (care face parte din pactul bugetar) este de departe dispoziția cea mai relevantă din TSCG din perspectiva UEM, întrucât încearcă să răspundă nevoii de a menține soliditatea și sustenabilitatea finanțelor publice și de a preveni acumularea unui deficit public și a unei datorii publice excesive. În conformitate cu articolul 3 alineatul (1), părțile contractante se angajează să aibă poziții bugetare echilibrate sau excedentare, cu o limită inferioară a deficitului structural de 0,5 % din PIB, care poate deveni 1,0 % din PIB pentru statele membre cu un nivel al datoriei cu mult sub 60 % din PIB și cu riscuri scăzute în ceea ce privește sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice. Această regulă a echilibrului bugetar trebuie să fie acompaniată de un mecanism de corecție care să fie activat automat în cazul unei deviații semnificative. Articolul 3 alineatul (2) obligă părțile contractante să integreze aceste norme în ordinea lor juridică internă. Alte dispoziții ale TSCG fie au fost deja integrate în legislația UE (în special prin intermediul „pachetului privind supravegherea și monitorizarea bugetare”, în cazul zonei euro), fie ar necesita modificări ale tratatelor, fie nu se pretează la a fi integrate în legislația UE din diverse motive (de exemplu, unele reiau prevederi deja existente în legislația UE). În consecință, dispozițiile de fond propuse a fi încorporate în cadrul juridic al Uniunii sunt concentrate la articolul 3 din TSCG.
Motivele pentru integrarea dispozițiilor de fond ale TSCG în corpusul de norme care alcătuiesc cadrul fiscal-bugetar al UE sunt numeroase. În acest fel s-ar asigura simplificarea cadrului juridic și monitorizarea mai eficace și mai sistematică a punerii în aplicare și a asigurării respectării normelor fiscal-bugetare, atât la nivelul UE, cât și la nivel național, ca parte a cadrului de guvernanță economică globală al UE, spre deosebire de cadrul interguvernamental aplicat în prezent. S-ar diminua riscul unor eventuale suprapuneri și al întreprinderii de acțiuni contradictorii care este inerent coexistenței unor acorduri interguvernamentale în paralel cu mecanismele prevăzute de dreptul Uniunii. Un cadru consolidat guvernat de dreptul UE ar facilita, totodată, evoluția coerentă și coordonată a normelor fiscal-bugetare de la nivel european și național în cadrul procesului mai amplu de aprofundare a UEM. Mai presus de toate, astfel cum se argumentează în Raportul celor cinci președinți privind finalizarea uniunii economice și monetare a Europei 6 , integrarea în cadrul juridic al Uniunii a tuturor instrumentelor interguvernamentale create în timpul crizei ar contribui la sporirea responsabilității democratice și a legitimității în întreaga Uniune.
Directiva propusă se bazează pe observația că o abordare descendentă nu este suficientă pentru a asigura în mod eficace respectarea cadrului fiscal-bugetar al UE. Dat fiind caracterul descentralizat aparte al elaborării politicilor fiscal-bugetare în UE și nevoia generală de asumare la nivel național a normelor fiscal-bugetare, este esențial ca obiectivele cadrului de coordonare bugetară al UEM să se reflecte, de asemenea, în cadrele fiscal-bugetare ale statelor membre. În condițiile în care Directiva (UE) nr. 2011/85 a Consiliului 7 a stabilit deja caracteristici minime pentru cadrele fiscal-bugetare naționale, părțile contractante la TSCG au întărit temeiul pentru aplicarea unor politici fiscal-bugetare responsabile prin instituirea obligației de a consacra o cerință privind echilibrul bugetar prin intermediul unor „dispoziții [naționale] cu forță juridică obligatorie și caracter permanent, de preferință constituționale, sau a căror respectare deplină este garantată prin alte metode pe toată durata proceselor bugetare naționale”.
În aceeași ordine de idei, prezenta propunere impune statelor membre obligația de a dispune de un cadru alcătuit din norme fiscal-bugetare numerice cu forță juridică obligatorie și cu caracter permanent care, pe de o parte, ar fi în concordanță cu normele fiscal-bugetare prevăzute în cadrul Uniunii, iar, pe de altă parte, ar putea reflecta caracteristicile specifice relevante pentru statul membru în cauză. Cadrul respectiv ar trebui să consolideze aplicarea de către statul în cauză a unor politici fiscal-bugetare responsabile și să favorizeze respectarea obligațiilor bugetare care decurg din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). Acesta ar trebui să asigure convergența datoriei publice către niveluri prudente (respectiv valoarea de referință prevăzută în Protocolul nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive anexat la tratate), în special prin ancorarea sa cu ajutorul unui obiectiv bugetar pe termen mediu, exprimat ca sold structural, care să fie obligatoriu pentru autoritățile bugetare naționale în deciziile lor anuale. Această abordare bazată pe obiective reflectă un scop comun, acela de a asigura sustenabilitatea finanțelor publice, valabil atât pentru normele și mecanismele bugetare naționale, cât și pentru cadrul fiscal-bugetar al UE. Scopul orientării pe termen mediu este acela de a oferi o bază mai solidă pentru derularea unor politici bugetare sănătoase, dat fiind că majoritatea măsurilor fiscal-bugetare au implicații bugetare care se răsfrâng dincolo de ciclul bugetar anual. Tot astfel, realizarea unor reforme structurale de anvergură, cu un impact pozitiv verificabil asupra sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice, ar trebui integrată în mod corespunzător în perspectiva fiscal-bugetară pe termen mediu.
Dacă se dorește o ancorare pe termen mediu în scopuri bugetare, planificarea fiscal-bugetară trebuie să includă o traiectorie pe termen mediu a cheltuielilor din care se deduc măsurile discreționare privind veniturile, conformă cu obiectivul pe termen mediu sau cu traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia. Pentru a asigura un grad sporit de asumare la nivel național a politicilor fiscal-bugetare și pentru a reflecta specificitățile fiecărui stat membru, traiectoria respectivă ar trebui stabilită pentru a acoperi toată durata legislaturii instituite în conformitate cu ordinea juridică constituțională internă a statului respectiv, de îndată ce își începe mandatul unui nou guvern. Este esențial ca această traiectorie să fie respectată de bugetele anuale pe parcursul întregii perioade vizate.
Pentru a asigura credibilitatea obiectivului pe termen mediu și a țintei operaționale asociate acestuia, este necesar să se prevadă mecanisme eficace de remediere a situațiilor de neconformitate. Deși se poate întâmpla ca circumstanțe excepționale să conducă la o deviație temporară de la obiectivul pe termen mediu sau de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia, deviațiile semnificative constatate trebuie corectate prin activarea automată a unui mecanism de corecție predefinit, în special prin compensarea deviațiilor de la traiectoria de ajustare a cheltuielilor pe termen mediu.
Politicile bugetare sănătoase pe termen lung sunt puse în pericol de tendința de a avea un deficit de cont curent și, pe un plan mai general, de orientarea prociclică ce poate fi observată în mai multe state membre. Normele fiscal-bugetare și instituțiile bugetare independente s-au dovedit a fi instrumente auxiliare utile pentru a remedia aceste probleme. S-a demonstrat că normele fiscal-bugetare care sunt însoțite de mecanisme independente de monitorizare sunt asociate cu o transparență sporită, cu rezultate fiscal-bugetare mai bune și cu costuri mai mici de finanțare a datoriei publice. Din acest motiv, directiva propusă prevede implicarea instituțiilor bugetare independente în procesul de monitorizare a conformității cu cadrul de norme fiscal-bugetare numerice, inclusiv prin evaluarea caracterului adecvat al orientării bugetare pe termen mediu, precum și în procesul de monitorizare a modului în care este activat și aplicat mecanismul de corecție. Atunci când constată deviații semnificative de la obiectivul pe termen mediu sau de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia, instituțiile bugetare independente ar trebui să solicite autorităților bugetare naționale să activeze prompt mecanismul de corecție și ar trebui să evalueze măsurile corective prevăzute și felul în care sunt puse în aplicare. Evaluările publice elaborate de instituțiile bugetare independente în contextul exercitării atribuțiilor lor, alături de obligația autorităților bugetare ale statelor membre de a „se conforma sau a se justifica” în raport cu recomandările instituțiilor bugetare independente, ar spori costurile reputaționale ale neconformării și, așadar, credibilitatea și eficacitatea respectării orientării pe termen mediu. Întrucât adoptarea pachetului privind guvernanța economică, a pachetului privind supravegherea și monitorizarea bugetare și a TSCG 8 a condus deja la înființarea de instituții bugetare independente în aproape toate statele membre, este puțin probabil ca directiva propusă să necesite crearea de noi structuri, cu toate că este posibil să se impună unele modificări ale sferei de competență actuale a instituțiilor bugetare independente existente, alături de un acces îmbunătățit la informații și unele măsuri de consolidare a resurselor.
Există în directiva propusă dispoziții detaliate în care sunt descrise aspecte specifice ale mecanismului de corecție și caracteristicile necesare legate de înființarea instituțiilor bugetare independente și atribuțiile specifice ale acestora, astfel cum reies din prezenta propunere. Aceste elemente încorporează aspecte-cheie ale Comunicării intitulate „Principii comune privind mecanismele naționale de corecție fiscală” 9 , care au fost utilizate de statele membre atunci când au adoptat măsuri în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) din TSCG.
Directiva propusă nu afectează angajamentul asumat la articolul 7 din TSCG de către părțile contractante a căror monedă este euro de a-și coordona punctele de vedere înaintea votului din Consiliu cu privire la propunerile și recomandările făcute de Comisie în contextul procedurii aplicabile deficitelor excesive. Este, de asemenea, menținută practica descrisă la articolul 13 din TSCG de a purta discuții în cadrul reuniunilor interparlamentare organizate de Parlamentul European și de parlamentele naționale ale părților contractante. Aceste discuții contribuie la consolidarea responsabilității democratice în contextul guvernanței economice a Uniunii.
·Coerența cu dispozițiile politice existente din UE
Principalul instrument de coordonare și supraveghere a politicilor fiscal-bugetare în UE și în zona euro este Pactul de stabilitate și de creștere, care pune în aplicare prevederile din tratat referitoare la disciplina bugetară. Pactul bugetar corespunde în multe privințe componentei preventive a PSC. Într-adevăr, regula echilibrului bugetar în termeni structurali reflectă într-o măsură foarte mare obiectivul bugetar pe termen mediu stabilit la articolul 2a din Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice 10 .
Directiva propusă instituie un cadru de norme fiscal-bugetare numerice și de specificații conexe care nu numai că este compatibil cu PSC, dar este și conceput special cu scopul de a fi complementar acestuia. Acest cadru trebuie să încurajeze în mod eficace respectarea de către statele membre a obligațiilor care le revin în temeiul TFUE în domeniul politicii bugetare, ceea ce înseamnă, printre altele, că obiectivul pe termen mediu, care se speră că va avea, pentru procesele bugetare naționale, rolul unei ancore menite să asigure un nivel sustenabil al datoriei, trebuie să fie conform cu obiectivul bugetar pe termen mediu prevăzut la articolul 2a din Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului. Pentru a ține seama de marja de flexibilitate adecvată care constituie o caracteristică intrinsecă a normelor PSC și în conformitate cu cerințele sale procedurale, propunerea include dispoziții specifice care permit să se ia în considerare implementarea de către statele membre a unor reforme structurale care au un impact pozitiv asupra sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice.
2.REZULTATELE CONSULTĂRILOR CU PĂRȚILE INTERESATE
Articolul 16 din TSCG și considerentul asociat acestuia exprimă voința fermă și neechivocă a părților contractante de a încorpora cât mai curând posibil dispozițiile de fond ale tratatului respectiv în cadrul juridic al Uniunii.
Comisia a dat curs acestui angajament asumat de cele 25 de state membre care sunt părți contractante prin înaintarea prezentei propuneri. Comisia și-a anunțat pentru prima dată intenția de a lua inițiativa în această privință și de a da curs angajamentului respectiv în Documentul de reflecție privind aprofundarea uniunii economice și monetare, care a reamintit acordul părților contractante cu privire la integrarea dispozițiilor de fond ale TSCG în dreptul Uniunii. În discursul său din 2017 privind starea Uniunii și în scrisoarea de intenție care a însoțit discursul, președintele Juncker a anunțat o propunere de încorporare ca parte a pachetului din 6 decembrie 2017 privind aprofundarea UEM.
Directiva propusă se bazează pe cunoașterea aprofundată de către Comisie a arhitecturii pactului bugetar (în special a interacțiunilor dintre pact și cadrul fiscal-bugetar al Uniunii) și a felului în care aceasta a fost consacrată de statele membre în ordinea lor juridică internă. În vederea pregătirii raportului său din februarie 2017 referitor la evaluarea conformității dispozițiilor naționale adoptate de părțile contractante care au aderat la pactul bugetar, Comisia a inițiat ample consultări cu statele membre în cauză. Aceste schimburi bilaterale i-au permis Comisiei să dobândească o înțelegere temeinică și exactă a felului în care măsurile legislative și instituționale luate de aceste state conferă forță juridică dispozițiilor articolului 3 din TSCG.
Discuțiile purtate între statele membre în cadrul Consiliului ECOFIN și al comisiilor sale pregătitoare cu privire la pactul bugetar, în special cu privire la evaluarea conformității dispozițiilor naționale de transpunere, au abordat și chestiunea încorporării pactului bugetar în dreptul Uniunii și au reamintit necesitatea de a se face demersuri în acest sens până la 1 ianuarie 2018.
3.ELEMENTELE JURIDICE ALE PROPUNERII
·Temeiul juridic
Temeiul juridic pentru directiva propusă îl constituie articolul 126 alineatul (14) al doilea paragraf din TFUE. Prin consolidarea responsabilității fiscal-bugetare și a orientării bugetare pe termen mediu în statele membre se are în vedere completarea și consolidarea cadrului de politică existent pentru a evita acumularea de deficite excesive, astfel cum se prevede la articolul 126 din TFUE. Directiva propusă nu modifică normele de fond și normele procedurale ale PSC, ci sporește eficacitatea dispozițiilor respective. Propunerea se aplică tuturor statelor membre din zona euro și include opțiuni de participare pentru statele membre din afara zonei euro.
·Subsidiaritate și proporționalitate
Propunerea este conformă cu principiile subsidiarității și proporționalității prevăzute la articolul 5 din Tratatul privind Uniunea Europeană. Obiectivul său nu poate fi realizat în mod satisfăcător de către statele membre, ci poate fi realizat mai bine la nivelul Uniunii. Directiva propusă nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea acestui obiectiv.
2017/0335 (CNS)
Propunere de
DIRECTIVĂ A CONSILIULUI
de stabilire a unor dispoziții de consolidare a responsabilității fiscal-bugetare și a orientării bugetare pe termen mediu în statele membre
CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 126 alineatul (14) al doilea paragraf,
având în vedere propunerea Comisiei Europene,
având în vedere avizul Parlamentului European,
având în vedere avizul Băncii Centrale Europene,
hotărând în conformitate cu o procedură legislativă specială,
întrucât:
(1)Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) prevede că statele membre trebuie să considere că politicile lor economice constituie o chestiune de interes comun, că politicile lor bugetare sunt călăuzite de necesitatea de a avea finanțe publice solide și că politicile lor economice nu riscă să pună în pericol buna funcționare a uniunii economice și monetare.
(2)Pactul de stabilitate și de creștere (PSC) include sistemul de supraveghere multilaterală și supravegherea și coordonarea politicilor economice prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului 11 și procedura de evitare a deficitului excesiv în statele membre, prevăzută la articolul 126 din TFUE și detaliată în Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului 12 . PSC a fost consolidat și mai mult prin Regulamentul (UE) nr. 1175/2011 al Parlamentului European și al Consiliului 13 și prin Regulamentul (UE) nr. 1177/2011 al Consiliului 14 . Regulamentul (UE) nr. 1173/2011 al Parlamentului European și al Consiliului 15 a adăugat un sistem de mecanisme de punere în aplicare eficace, preventive și progresive, sub forma impunerii unor sancțiuni statelor membre a căror monedă este euro.
(3)Pentru a încuraja statele membre să își îndeplinească obligațiile care le revin în temeiul TFUE în domeniul politicii bugetare, au fost prevăzute norme detaliate referitoare la caracteristicile cadrelor bugetare ale statelor membre în Directiva 2011/85/UE a Consiliului 16 .
(4)Întrucât există o interdependență mai mare între statele membre a căror monedă este euro și, prin urmare, există riscul unui efect de propagare mai puternic al politicilor bugetare ale unui stat din zona euro către celelalte state din zona euro, pentru a spori și mai mult integrarea, convergența și coordonarea economică între statele respective, au fost introduse, prin Regulamentul (UE) nr. 472/2013 al Parlamentului European și al Consiliului 17 și prin Regulamentul (UE) nr. 473/2013 al Parlamentului European și al Consiliului 18 , o serie de îmbunătățiri legate de coordonarea bugetară și supravegherea bugetară.
(5)În vederea întăririi fundamentelor care asigură disciplina bugetară pe tot parcursul ciclului economic, la 2 martie 2012, 25 de state membre au semnat și au ratificat Tratatul interguvernamental privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța (TSCG) în cadrul uniunii economice și monetare. Titlul III din TSCG, „pactul bugetar”, are forță juridică obligatorie pentru statele membre a căror monedă este euro și, pe bază voluntară, pentru Bulgaria, Danemarca și România (denumite în continuare „părți contractante”) și stabilește obligația consacrării în ordinea juridică națională a părților contractante respective a regulii echilibrului bugetar în termeni structurali, însoțită de un mecanism de corecție activat automat în cazul unei deviații semnificative și monitorizat de instituții independente. Părțile contractate și-au exprimat voința de a utiliza acest instrument interguvernamental ca o soluție temporară. Această voință este reflectată la articolul 16 din TSCG, care stipulează că, în termen de cel mult cinci ani de la intrarea sa în vigoare, trebuie luate măsurile necesare pentru includerea dispozițiilor sale în cadrul juridic al Uniunii. Prin urmare, ar trebui introduse în cadrul juridic al Uniunii acele dispoziții care permit ca dispozițiile de fond ale TSCG să producă efecte.
(6)În vederea menținerii unor finanțe publice solide și sustenabile și pentru a se evita deficitele excesive, în conformitate cu dispozițiile TFUE, precum și pentru a spori reziliența zonei euro în ansamblul său, ar trebui să existe dispoziții specifice în legislația națională a statelor membre a căror monedă este euro pentru a le consolida responsabilitatea fiscal-bugetară și orientarea bugetară pe termen mediu, dincolo de dispozițiile Directivei 2011/85/UE.
(7)Întrucât criza economică și financiară a lăsat moștenire mai multor state membre o datorie publică ridicată, un cadru de norme fiscal-bugetare numerice specifice fiecărui stat membru, care să vizeze, pe de o parte, consolidarea aplicării unor politici fiscal-bugetare responsabile, iar, pe de altă parte, favorizarea în mod eficace a respectării obligațiilor bugetare care le revin statelor membre în temeiul TFUE are un rol esențial în asigurarea convergenței datoriei publice către niveluri prudente. Un astfel de cadru ar trebui să funcționeze în special prin stabilirea unui obiectiv pe termen mediu, exprimat ca sold structural, care să fie obligatoriu pentru autoritățile bugetare naționale și deciziile lor anuale. Obiectivele pe termen mediu pentru poziția bugetară permit luarea în considerare a diferitelor ponderi ale datoriei publice în PIB și a diferitelor riscuri de sustenabilitate existente în statele membre, ancorând evoluția nivelului datoriei către valoarea de referință prevăzută la articolul 1 din Protocolul nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive, anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană și la TFUE.
(8)În vederea atingerii și a menținerii obiectivului pe termen mediu în termeni structurali, este necesar ca statele membre să stabilească o traiectorie de ajustare coerentă, bazată pe variabile aflate sub controlul autorităților bugetare. Existența unei planificări bugetare naționale bazate pe o traiectorie a cheltuielilor publice ajustată în funcție de impactul măsurilor discreționare privind veniturile contribuie la asigurarea eficacității, a transparenței și a responsabilității în contextul monitorizării evoluțiilor din domeniul fiscal-bugetar. Pentru a corela strâns planurile cu rezultatele fiscal-bugetare globale pe termen mediu și pentru a asigura o asumare sporită la nivel național a politicilor fiscal-bugetare, ar trebui stabilită o traiectorie de creștere pe termen mediu a cheltuielilor publice din care se deduc măsurile discreționare privind veniturile, care să acopere toată durata legislaturii instituite în conformitate cu ordinea juridică constituțională a fiecărui stat membru. Această traiectorie ar trebui stabilită de îndată ce își începe mandatul un nou guvern, iar bugetele anuale ar trebui să se muleze pe aceasta, astfel încât să se asigure o convergență susținută către obiectivul pe termen mediu.
(9)Dat fiind impactul lor pozitiv în viitor, implementarea unor reforme structurale majore care să favorizeze sustenabilitatea pe termen lung ar putea justifica modificarea traiectoriei de ajustare către obiectivul pe termen mediu, cu condiția ca reformele respective să aibă un impact pozitiv verificabil asupra bugetului, care să fie confirmat în cadrul evaluării realizate în conformitate cu cerințele procedurale ale PSC. Pentru a facilita stabilizarea economică, existența unor circumstanțe excepționale – sub forma unei recesiuni economice severe a zonei euro sau a Uniunii în ansamblul său sau a unor evenimente neobișnuite, care sunt în afara controlului statului membru în cauză și care au un impact major asupra bugetului – ar trebui să poată justifica deviația temporară de la obiectivul pe termen mediu sau de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia, în măsura în care o astfel de deviație nu periclitează sustenabilitatea pe termen mediu a finanțelor publice.
(10)Dacă nu sunt corectate în mod corespunzător, deviațiile semnificative de la obiectivul pe termen mediu sau de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia afectează credibilitatea planurilor bugetare și riscă să perturbe grav evoluțiile nivelului datoriei publice. Pentru a spori credibilitatea angajamentului statelor membre față de obiectivul pe termen mediu, ar trebui activat automat un mecanism de corecție în cazul în care se constată o deviație semnificativă. Un mecanism de corecție credibil ar trebui să stabilească măsurile care trebuie luate pentru a corecta deviația într-un interval de timp definit, ținând seama de natura și anvergura acesteia. Mai exact, mecanismul de corecție ar trebui să compenseze deviațiile de la traiectoria de creștere pe termen mediu a cheltuielilor publice, din care se deduc măsurile discreționare privind veniturile.
(11)Existența unor organisme independente însărcinate cu monitorizarea finanțelor publice în statele membre constituie una dintre condițiile esențiale pe care se sprijină cadrele fiscal-bugetare eficace. Pentru a încuraja disciplina fiscal-bugetară și a spori credibilitatea politicii fiscal-bugetare, aceste organisme ar trebui să efectueze evaluări independente ale cadrului de norme fiscal-bugetare numerice, în special ale orientării bugetare pe termen mediu, și ar trebui să monitorizeze respectarea acestui cadru de norme și funcționarea mecanismelor de corecție aferente.
(12)Pentru a consolida responsabilitatea fiscal-bugetară la nivel național și pentru a asigura o orientare multianuală obligatorie a politicii fiscal-bugetare, este nevoie ca instituțiile fiscal-bugetare să fie independente și să dispună de resurse proprii pentru a monitoriza în mod activ evoluțiile fiscal-bugetare și a formula recomandări pe tot parcursul ciclului bugetar pe termen mediu, în special atunci când se constată o deviație semnificativă de la obiectivul pe termen mediu sau de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia. Pentru a spori credibilitatea și eficacitatea respectării obiectivului pe termen mediu, a traiectoriei cheltuielilor publice care stă la baza acestuia și a mecanismului de corecție aferent în cazul unor deviații semnificative, autoritățile bugetare ale statelor membre ar trebui să dea curs recomandărilor formulate în evaluările organismelor independente sau să își justifice public decizia de a nu se conforma acestora. Ancorarea acestui principiu în ordinea juridică națională poate juca un rol crucial în acest sens.
(13)Pentru a asigura o eficacitate sporită a scopului comun al normelor și mecanismelor bugetare naționale și al cadrului fiscal-bugetar al Uniunii, respectiv convergența datoriei publice către niveluri prudente, statele membre ar trebui să pună în aplicare normele prevăzute în prezenta directivă cu ajutorul unor dispoziții cu forță juridică obligatorie și cu caracter permanent, de natură constituțională sau a căror respectare deplină este garantată prin alte metode pe toată durata proceselor bugetare naționale.
(14)Consiliul European din 19 octombrie 2012 a concluzionat că procesul de aprofundare a uniunii economice și monetare ar trebui să se bazeze pe cadrul instituțional și juridic al Uniunii și să fie caracterizat de deschidere și transparență față de statele membre a căror monedă nu este euro. Adoptarea unor măsuri naționale menite să consolideze responsabilitatea fiscal-bugetară în statele membre respective ar facilita adoptarea de către acestea a monedei euro; prin urmare, mecanismele instituite prin prezenta directivă ar trebui să fie deschise tuturor statelor membre care doresc să participe. Așadar, ar trebui să se prevadă ca prezenta directivă să se aplice statelor membre a căror monedă nu este euro în cazul în care statele membre respective hotărăsc acest lucru.
(15)Ar trebui remarcat că articolul 7 din TSCG prevede că părțile contractante a căror monedă este euro s-au angajat să susțină propunerile sau recomandările prezentate de Comisie în situația în care aceasta consideră că un stat membru a cărui monedă este euro încalcă criteriul deficitului în cadrul procedurii aplicabile deficitelor excesive, cu excepția situației în care se constată că, dintre părțile contractante a căror monedă este euro, o majoritate calificată a acestora, calculată prin analogie cu dispozițiile relevante din tratatele pe care se întemeiază Uniunea, fără a lua în considerare poziția părții contractante în cauză, se opune deciziei propuse sau recomandate.
(16)Cu toate că încorporarea dispozițiilor de fond ale TSCG în ordinea juridică a Uniunii așa cum se prezintă ea astăzi nu se referă și la modificarea modalităților prevăzute în TFUE cu privire la luarea deciziilor, prezenta directiva ar trebui totuși să nu aducă atingere angajamentelor asumate de părțile contractante în temeiul articolului 7 din TSCG.
(17)Articolul 13 din TSCG prevede că politicile bugetare și alte chestiuni abordate de tratatul respectiv vor fi discutate în cadrul reuniunilor interparlamentare organizate de Parlamentul European și de parlamentele naționale ale părților contractante în temeiul Titlului II din Protocolul nr. 1 privind rolul parlamentelor naționale în Uniunea Europeană, atașat la tratate. Prezenta directivă ar trebui să se aplice fără a aduce atingere acestei practici, întrucât un astfel de dialog contribuie la consolidarea responsabilității democratice în contextul guvernanței economice a Uniunii.
(18)Prezenta directivă ar trebui să sporească eficacitatea PSC, pe de o parte, prin asigurarea unei integrări sporite a dispozițiilor acestuia în ordinile juridice ale statelor membre și, pe de altă parte, prin diminuarea riscului unor eventuale suprapuneri și al întreprinderii unor acțiuni contradictorii, care este inerent coexistenței unor acorduri interguvernamentale în paralel cu mecanismele prevăzute de dreptul Uniunii. Normele materiale și procedurale ale PSC nu ar trebui să fie afectate de prezenta directivă.
(19)În conformitate cu Declarația politică comună din 28 septembrie 2011 a statelor membre și a Comisiei privind documentele explicative 19 , statele membre s-au angajat ca, în anumite cazuri justificate, să completeze notificarea măsurilor de transpunere adoptate cu unul sau mai multe documente care să explice relația dintre componentele unei directive și părțile corespunzătoare din instrumentele naționale de transpunere. În ceea ce privește prezenta directivă, legislatorul consideră justificată transmiterea unor astfel de documente.
(20)Întrucât obiectivul acțiunilor care se impun, respectiv consolidarea responsabilității fiscal-bugetare prin adoptarea la nivel național a unei orientări bugetare pe termen mediu cu un caracter obligatoriu mai pronunțat, nu poate fi realizat într-o măsură suficientă de către statele membre și poate fi realizat mai bine la nivelul Uniunii, Uniunea poate adopta măsuri, în conformitate cu principiul subsidiarității, stabilit la articolul 5 din Tratatul privind Uniunea Europeană. În conformitate cu principiul proporționalității, astfel cum este stabilit la articolul respectiv, prezenta directivă nu depășește ceea ce este necesar pentru realizarea acestui obiectiv,
ADOPTĂ PREZENTA DIRECTIVĂ:
Articolul 1
Obiectul și domeniul de aplicare
1.Prezenta directivă stabilește dispoziții menite să consolideze responsabilitatea fiscal-bugetară și orientarea bugetară pe termen mediu în statele membre în vederea asigurării respectării obligațiilor legate de evitarea acumulării de deficite publice excesive.
2.Prezenta directivă se aplică statelor membre a căror monedă este euro și altor state membre, în conformitate cu articolul 4.
Articolul 2
Definiții
În sensul prezentei directive, se aplică definițiile termenilor „public”, „deficit” și „datorie” prevăzute la articolul 2 din Protocolul nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive anexat la TUE și la TFUE.
În plus, se aplică și următoarele definiții:
a)„circumstanțe excepționale” înseamnă un eveniment neobișnuit, aflat în afara controlului respectivului stat membru și care are o influență majoră asupra poziției financiare a administrației centrale sau rezultă într-o recesiune economică gravă a zonei euro sau a Uniunii în ansamblul său;
b)„organisme independente” înseamnă organisme independente din punct de vedere structural sau organisme care au autonomie funcțională față de autoritățile bugetare ale statelor membre și care funcționează în temeiul unor dispoziții legale naționale ce asigură un înalt grad de autonomie funcțională și responsabilitate.
(c)„sold structural” înseamnă soldul administrației publice ajustat ciclic, din care se deduc măsurile punctuale și măsurile temporare.
Articolul 3
Responsabilitatea fiscal-bugetară și orientarea bugetară pe termen mediu
1.Fiecare stat membru instituie un cadru alcătuit din norme fiscal-bugetare numerice cu forță juridică obligatorie și cu caracter permanent, specifice statului membru în cauză, asigură aplicarea unei politici fiscal-bugetare mai responsabile și încurajează în mod eficace respectarea obligațiilor ce îi revin în temeiul TFUE în domeniul politicii bugetare, pe durata unui orizont multianual stabilit pentru administrația publică în ansamblul său. Acest cadru include, în special, următoarele elemente:
(a)se stabilește un obiectiv pe termen mediu exprimat ca sold structural, menit să garanteze faptul că ponderea datoriei publice în produsul intern brut la prețurile pieței nu depășește valoarea de referință stabilită la articolul 1 din Protocolul nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive sau se apropie de aceasta într-un ritm satisfăcător;
(b)planificarea fiscal-bugetară include o traiectorie de creștere pe termen mediu a cheltuielilor publice din care se deduc măsurile discreționare privind veniturile care este conformă cu obiectivul pe termen mediu sau cu orizontul de timp necesar pentru asigurarea convergenței cu acesta. Această traiectorie se stabilește de îndată ce un nou guvern își începe mandatul în statul membru vizat și acoperă toată durata legislaturii instituite în conformitate cu ordinea juridică constituțională a statului membru respectiv, iar bugetele anuale trebuie să o respecte pe tot parcursul respectivului mandat.
2.Cadrul menționat la alineatul (1) include următoarele specificații:
(a)bugetele anuale trebuie să asigure conformitatea cu obiectivul pe termen mediu menționat la alineatul (1) litera (a) sau convergența în vederea atingerii acestuia, în mod specific prin asigurarea respectării traiectoriei cheltuielilor publice menționată la respectivul alineat litera (b). Atunci când definesc traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu și respectă cerințele procedurale impuse de cadrul Uniunii, statele membre pot să ia în considerare implementarea unor reforme structurale majore care au un impact pozitiv direct pe termen lung asupra bugetului, inclusiv prin consolidarea creșterii durabile potențiale, și care au, așadar, un impact verificabil asupra sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice;
(b)un mecanism de corecție se activează automat în cazul constatării unei deviații semnificative de la obiectivul bugetar pe termen mediu sau de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia. Acest mecanism include obligația adoptării de măsuri în vederea corectării deviației într-un interval de timp definit și ținând cont de natura și anvergura deviației, în special prin compensarea deviațiilor de la traiectoria cheltuielilor publice menționată la alineatul (1) litera (b).
3. Statele membre se asigură că o deviație temporară de la obiectivul pe termen mediu sau de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia, care comportă o ajustare corespunzătoare a traiectoriei cheltuielilor publice menționată la alineatul (1) litera (b), nu este permisă decât în circumstanțe excepționale și cu condiția ca aceasta să nu pericliteze sustenabilitatea pe termen mediu a finanțelor publice. O deviație temporară care este rezultatul unor circumstanțe excepționale nu este considerată semnificativă în sensul alineatului (2) litera (b) și nu determină activarea mecanismului de corecție menționat la alineatul (2) litera (b).
(4) Statele membre desemnează organisme independente însărcinate cu monitorizarea respectării dispozițiilor alineatelor (1) și (2). Organismele independente furnizează evaluări publice pentru a determina:
(a)caracterul adecvat al obiectivului pe termen mediu menționat la alineatul (1) litera (a) și al traiectoriei cheltuielilor publice menționată la alineatul (1) litera (b). Evaluarea respectivă ține cont în special de caracterul plauzibil al previziunilor macroeconomice pe care se întemeiază, de gradul de detaliere a cheltuielilor și a veniturilor publice planificate și de impactul pozitiv direct pe termen lung pe care reformele structurale majore l-ar putea avea asupra bugetului;
(b)conformitatea cu obiectivul pe termen mediu și cu traiectoria cheltuielilor publice, inclusiv existența unui risc grav de deviație semnificativă de la obiectivul pe termen mediu sau de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii acestuia;
(c)apariția sau dispariția oricăror circumstanțe excepționale menționate la alineatul (3).
5. Statele membre se asigură că, în eventualitatea constatării unei deviații semnificative, astfel cum este menționată la alineatul (2) litera (b), organismele independente cer autorităților bugetare să activeze mecanismul de corecție. După activarea mecanismului de corecție, organismele independente furnizează evaluări publice pentru a determina:
(a) compatibilitatea măsurilor avute în vedere cu mecanismul de corecție stabilit, analizând în special dacă deviațiile de la traiectoria cheltuielilor publice stabilită în conformitate cu alineatul (1) litera (b) sunt compensate în mod adecvat;
(b) evoluția corecției în intervalul de timp definit;
(c) apariția sau dispariția oricăror circumstanțe excepționale care pot justifica o deviație temporară de la traiectoria de corecție.
6. Statele membre se asigură că autoritățile bugetare ale statelor membre în cauză respectă recomandările formulate de organismele independente în cadrul evaluărilor prevăzute la alineatele (4) și (5) sau își justifică public decizia de a nu se conforma recomandărilor respective.
7.Statele membre se asigură că organismele independente menționate la alineatul (4):
(a)sunt înființate în temeiul unui regim statutar bazat pe acte cu putere de lege și acte administrative naționale cu forță juridică obligatorie;
(b)nu primesc instrucțiuni de la autoritățile bugetare ale statelor membre în cauză sau de la orice alte organisme publice sau private;
(c)au capacitatea de a comunica în mod public în timp util;
(d)sunt formate din membri care sunt desemnați și numiți pe baza experienței și a competenței lor în domeniile finanțelor publice, macroeconomiei și gestiunii bugetare, prin proceduri transparente;
(e)dispun de resurse proprii adecvate și stabile pentru a-și îndeplini mandatul în mod eficace;
(f)au acces extins și în timp util la informații pentru a-și îndeplini atribuțiile încredințate.
Articolul 4
Participarea statelor membre a căror monedă nu este euro
1. Oricărui stat membru a cărui monedă nu este euro îi revin obligații în temeiul prezentei directive, cu condiția să notifice Comisiei decizia sa de participare. În notificarea respectivă trebuie precizată data de la care statul membru în cauză solicită să intre sub incidența prezentei directive.
2. Notificarea menționată la alineatul (1) se publică de către Comisie în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Notificarea capătă efect juridic de la data notificată de către statul membru în cauză sau de la data adoptării monedei euro ca monedă unică de către statul membru respectiv, luându-se în considerare data care survine mai întâi.
Articolul 5
Rapoarte
Până la data de 30 iunie 2024 și o dată la cinci ani după aceea, Comisia prezintă Parlamentului European și Consiliului un raport privind punerea în aplicare a prezentei directive, elaborat pe baza informațiilor relevante furnizate de statele membre.
Articolul 6
Dispoziții finale
1. Statele membre pun în aplicare actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 30 iunie 2019. Statele membre informează imediat Comisia în acest sens.
2. Atunci când statele membre adoptă aceste măsuri, ele cuprind o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o astfel de trimitere la data publicării lor oficiale. Statele membre stabilesc modalitatea de efectuare a acestei trimiteri.
3. Statele membre comunică Comisiei textul principalelor măsuri de drept intern pe care le adoptă în domeniul reglementat de prezenta directivă.
Articolul 7
Intrarea în vigoare
Prezenta directivă intră în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Articolul 8
Destinatari
Prezenta directivă se adresează statelor membre în conformitate cu tratatele.
Adoptată la Bruxelles,
Pentru Consiliu,
Președintele