COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 12.5.2017
COM(2017) 235 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI PARLAMENTUL EUROPEAN
Raport privind progresele înregistrate cu privire la punerea în aplicare a Comunicării Comisiei „Intensificarea luptei împotriva contrabandei cu țigări și a altor forme de comerț ilicit cu produse din tutun - O strategie globală a UE [Com (2013) 324 final din 6.6.2013]”
Secțiunea A: Introducere
Contrabanda cu țigarete reprezintă de mai mult timp o preocupare majoră în Europa. Din cauza comerțului ilicit cu tutun, țigaretele sunt disponibile la prețuri mai mici decât cele stabilite pentru a descuraja fumatul. În același timp, produsele ilicite nu respectă, în general, reglementările referitoare la produse, cum ar fi cele în materie de etichetare. Comerțul ilicit cu tutun duce și la pierderi consistente pentru veniturile publice: dacă toate țigaretele vândute pe piața neagră ar fi vândute legal, în bugetul UE și al statelor sale membre ar intra peste 10 miliarde EUR anual. Nu în ultimul rând, contrabanda cu țigarete reprezintă o sursă de venit pentru grupurile infracționale organizate din Europa și din alte zone și există indicii că, în unele cazuri, este legată și de finanțarea terorismului 1 . Lupta împotriva comerțului ilicit cu tutun este, prin urmare, esențială pentru protejarea securității UE 2 .
În 2013, Comisia a prezentat o strategie 3 cuprinzătoare pentru intensificarea luptei împotriva comerțului ilicit cu tutun. Având la bază o analiză detaliată a fenomenului de contrabandă în UE și a factorilor care îl determină, strategia a propus modalități de combatere a comerțului ilicit cu tutun pornind de la un plan de acțiune anterior de combatere a contrabandei cu țigarete și cu alcool de-a lungul frontierei estice a Uniunii Europene 4 . Strategia din 2013 a fost însoțită de un nou plan de acțiune 5 , cu 50 de măsuri care urmează să fie puse în aplicare de Comisie și/sau de statele membre. Strategia și planul de acțiune au fost avizate de Consiliu prin concluziile din 10 decembrie 2013 6 . Parlamentul European a subliniat recent necesitatea intensificării luptei împotriva comerțului ilicit cu tutun, în special în ceea ce privește țigaretele fără marcă („cheap whites” - țigări albe ieftine 7 ).
Raportul de față îndeplinește angajamentul din 2013 al Comisiei de a monitoriza punerea în aplicare a strategiei și a planului de acțiune 8 , acordând o atenție deosebită factorilor concreți care generează problema. Secțiunea B a raportului oferă o imagine de ansamblu a principalelor inițiative luate de la prezentarea strategiei din 2013. Secțiunea C descrie pe scurt situația actuală a pieței ilicite. În secțiunea D se discută lecțiile învățate de atunci și se formulează unele sugestii pentru o analiză mai aprofundată.
Secțiunea B: Principalele inițiative puse în aplicare începând cu 2013
Strategia din 2013 a solicitat luarea de măsuri interne și externe care să ducă la intensificarea luptei împotriva contrabandei transfrontaliere cu țigarete și cu alte produse din tutun. Scopurile principale ale acestor măsuri au fost securizarea lanțului legal de aprovizionare, consolidarea aplicării legii și contracararea stimulentelor care stau la baza comerțului ilicit. În cele din urmă, prin strategie s-a recunoscut faptul că limitele teritoriale ale legislației naționale impun, pe lângă măsurile luate la nivel național, o acțiune coordonată la nivel european și internațional pentru ca acest fenomen global să poată fi combătut în mod adecvat. Având în vedere acest lucru, din 2013 și până acum au fost luate mai multe măsuri importante:
1. Modificări aduse cadrului legislativ și de politici
a) La nivel mondial, Comisia s-a aflat de la bun început în prima linie a demersurilor privind Protocolul pentru eliminarea comerțului ilicit cu produse din tutun la Convenția-cadru a Organizației Mondiale a Sănătății pentru controlul tutunului („Protocolul CCCT”) (acțiunile 2.1, 2.2). Protocolul urmărește securizarea lanțului de aprovizionare cu țigarete originale, în special prin localizarea și urmărirea produselor din tutun de către părțile la protocol, în termen de cinci ani de la intrarea sa în vigoare. De asemenea, sunt prevăzute autorizarea anumitor activități, norme pentru producători în vederea îndeplinirii obligației de diligență și norme privind vânzările pe internet, vânzările scutite de taxe vamale și zonele libere. În plus, protocolul sprijină cooperarea internațională între autoritățile de aplicarea a legii.
În prezent, protocolul reprezintă răspunsul principal al comunității internaționale față de comerțul transfrontalier ilicit cu tutun. Arătându-și angajamentul față de protocol, UE a fost printre primele părți care l-au ratificat 9 în iunie 2016. Pentru a intra în vigoare, protocolul trebuie să fie ratificat de 40 de părți. La 31 decembrie 2016 îl ratificaseră 25 de părți, printre care șase state membre ale UE 10 .
Comisia promovează în mod activ protocolul pe teritoriul UE și la nivel mondial, utilizându-și influența diplomatică în relațiile sale internaționale, inclusiv în contextul cadrelor instituționale cu țările din vecinătatea europeană (acțiunea 3.2.12) și cu Asia de Est (acțiunea 3.2.1). În acest context, Comisia a sprijinit Secretariatul CCCT în organizarea unui atelier regional în Myanmar în decembrie 2014. La cea de a șaptea Conferință a părților la Convenția-cadru a OMS din noiembrie 2016, UE a inițiat discuții globale cu privire la aplicarea protocolului în viitor (acțiunea 3.2.13). De asemenea, Comisia a oferit încă de la început și alte forme de sprijin financiar pentru acest proces 11 .
b) În paralel, UE și-a actualizat și consolidat legislația privind controlul tutunului. În 2014 a fost adoptată versiunea revizuită a Directivei privind produsele din tutun 12 (DPT). În ceea ce privește comerțul ilicit cu tutun, DPT își propune să securizeze lanțul de aprovizionare pe baza unui sistem de urmărire și asigurare a trasabilității la nivelul UE și a unor elemente de securitate care să prevină intervenția necorespunzătoare la nivel de pachet unitar. Prin îndeplinirea obligațiilor relevante impuse de DPT privind urmărirea și asigurarea trasabilității, statele membre se vor conforma și prevederilor corespunzătoare ale Protocolului CCCT. Țigaretele produse în sau pentru piața unică a UE vor fi urmărite și trasabilitatea lor va fi asigurată în conformitate cu Directiva DPT începând din mai 2019. În prezent, Comisia pregătește actele legislative necesare pentru a stabili viitorul sistem de urmărire și asigurare a trasabilității al UE (acțiunile 2.3, 2.4).
c) UE și-a consolidat măsurile de investigare pentru detectarea fraudelor vamale și a celor cu produse accizabile prin reformarea Regulamentului (CE) nr. 515/97 al Consiliului privind asistența reciprocă între autoritățile administrative în domeniul vamal 13 . Noul regulament permite anchetatorilor să compare circulația fizică a containerelor cu datele privind importurile și tranzitul, precum și cu datele privind exporturile în cazul produselor accizabile, în special al țigaretelor. De asemenea, regulamentul facilitează utilizarea probelor din alte jurisdicții ale UE în procedurile administrative și judiciare naționale. După ce va fi pus în aplicare pe deplin, noul Cod vamal al Uniunii (CVU) 14 va crea un mediu informatic care va contribui la un control vamal mai eficace, bazat pe riscuri, inclusiv în domeniul contrabandei cu țigarete.
În același spirit, în 2014 Comisia a adoptat o strategie și un plan de acțiune ale UE pentru gestionarea riscurilor 15 vamale, în vederea protejării securității și a siguranței Uniunii Europene și a cetățenilor săi, a intereselor comercianților legitimi și a intereselor financiare ale UE, permițând, în același timp, fluidizarea fluxurilor comerciale. În iulie 2016, Comisia a adoptat un raport intermediar privind realizarea acțiunilor 16 .
d) În plus, Comisia efectuează în prezent o evaluare a impactului posibilei revizuiri a cadrului fiscal, și anume a Directivei 2011/64/UE 17 privind structura și ratele accizelor aplicate tutunului prelucrat. Un raport de evaluare extern 18 a contribuit la identificarea unor opțiuni în vederea diminuării sarcinilor administrative și a costurilor atât pentru statele membre, cât și pentru operatorii economici, pentru a reduce denaturările 19 din cadrul pieței interne și pentru a reduce stimulentele care stau la baza comerțului ilicit cu tutun. Comisia studiază în prezent impactul acestor opțiuni și, în acest context, analizează și definițiile și tratamentul fiscal al produselor din tutun în întreaga UE (acțiunea 1.1). În plus, Comisia reflectează asupra includerii tutunului brut între produsele accizabile reglementate de Directiva 2011/64/UE, ceea ce nu este valabil în prezent. Prin urmare, în prezent nu este posibil să se utilizeze măsurile principale de combatere a fraudei (și anume cooperarea administrativă, schimbul de informații și sistemul pentru monitorizarea și circulația produselor supuse accizelor – EMCS) în ceea ce privește tutunul brut.
În acest context, Comisia a analizat posibilitatea de armonizare a măsurilor anti-forestalling în UE (acțiunea 1.3). Acest lucru nu a fost însă considerat nici fezabil, nici de dorit de către statele membre. În ceea ce privește cantitățile permise pentru călători (în temeiul Directivei 2007/74/CE 20 privind scutirea de TVA și de accize pentru bunurile importate de călători), Comisia a concluzionat că această problemă ar putea fi abordată prin măsuri nelegislative 21 (acțiunea 1.2).
e) Directiva (UE) 2015/849 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului („a patra Directivă privind combaterea spălării banilor”) 22 a reprezentat un pas semnificativ către îmbunătățirea eficacității eforturilor UE de combatere a spălării banilor din activități infracționale și de contracarare a finanțării activităților teroriste. Aceasta stabilește standarde înalte în vederea prevenirii spălării banilor, cum ar fi obligația statelor membre de a institui registre naționale ale beneficiarilor reali ai societăților și fiduciilor desemnate. Acest lucru va contribui la o mai bună urmărire a fluxurilor financiare legate, de exemplu, de comerțul ilicit cu tutun și va împiedica infractorii să spele produsele generate din astfel de activități.
În plus, Comisia a adoptat un plan de acțiune cuprinzător pentru consolidarea combaterii finanțării terorismului 23 . Unul dintre obiectivele planului este acela de a introduce măsuri de incriminare a spălării banilor prin stabilirea unei definiții comune a infracțiunilor de spălare a banilor și a sancțiunilor aferente în întreaga UE 24 .
f) Pe lângă acestea, Comisia a luat și inițiativa de apropiere a sancțiunilor pentru infracțiunile din domeniul vamal, inclusiv pentru contrabanda cu țigarete. În acest sens, Comisia a prezentat o propunere legislativă 25 , pe care Consiliul și Parlamentul European o negociază în prezent. În plus, după acordul politic dintre colegiuitori cu privire la o nouă directivă privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal 26 , Consiliul a adoptat poziția sa în primă lectură în aprilie 2017.
În paralel, Comisia a sponsorizat un studiu privind eficacitatea sancțiunilor aplicate în statele membre cu privire la infracțiunile legate de comerțul ilicit cu tutun (acțiunea 3.3.1). Studiul confirmă faptul că sancțiunile existente pentru contrabanda cu țigarete și modul în care instanțele judecătorești aplică legislația relevantă în practică diferă substanțial de la un stat membru la altul.
2. Consolidarea autorităților de aplicare a legii și a cooperării între agenții
Un element important al strategiei din 2013 a constat în consolidarea aplicării legii la nivelul UE și al statelor membre și în îmbunătățirea cooperării dintre factorii relevanți.
a) Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) este singurul organ de anchetă al Uniunii Europene în domeniul protecției bugetului UE, atât pe partea de cheltuieli, cât și pe partea de venituri. Rolul Oficiului include detectarea și investigarea cazurilor de fraudă vamală și coordonarea operațiunilor transnaționale de combatere a contrabandei. Regulamentul nr. 883/2013 revizuit 27 , care reglementează activitatea OLAF, se bazează pe experiența dobândită de la crearea organismului în 1999 (acțiunea 3.1.19). Acesta codifică practica anterioară și consolidează eficacitatea activităților de anchetă ale OLAF. Regulamentul prevede, de asemenea, o mai bună cooperare și un mai bun schimb de informații între OLAF și partenerii săi. Din 2012, funcțiile de elaborare a politicilor și de anchetă ale OLAF sunt clar separate. A fost creată o echipă de politică specializată, care se axează pe combaterea comerțului ilicit cu tutun. Activitatea OLAF în acest domeniu este sprijinită de ofițerii de legătură din Ucraina, China și Emiratele Arabe Unite (acțiunea 3.2.10), toate acestea fiind importante țări de origine și de tranzit.
b) Regulamentul (UE) 2016/794 28 a consolidat cadrul juridic al activităților Europol; statele membre își păstrează competențele executorii. Lupta împotriva comerțului ilicit cu tutun reprezintă o prioritate atât pentru OLAF, cât și pentru Europol, iar ambele instituții își intensifică în prezent cooperarea bilaterală. Aceasta include acces reciproc la rețelele de date și la rețelele tehnice, astfel încât instituțiile să se poată completa reciproc și să își valorifice punctele forte (acțiunea 3.1.20). De asemenea, au loc discuții privind consolidarea Eurojust 29 (acțiunea 3.1.21).
c) Într-un sens mai general, în ultimul timp s-au depus eforturi pentru consolidarea cooperării între agenții în acest domeniu. După cum se arată mai jos (a se vedea punctul 3), funcționarii din cadrul OLAF, al Europol, al Frontex, al Organizației Mondiale a Vămilor și al Interpol desfășoară periodic operațiuni comune (acțiunile 3.1.17, 3.1.18). În plus, în 2013 UE a creat un nou sistem european de supraveghere a frontierelor 30 , EUROSUR, pentru a îmbunătăți cunoașterea situației și capacitatea de reacție a statelor membre în combaterea criminalității transfrontaliere și a migrației neregulamentare (acțiunea 3.1.22).
d) Comisia sprijină statele membre oferindu-le asistență tehnică pentru consolidarea capacităților operaționale și de obținere de informații. Programul Hercule III 31 are un buget de 104,9 milioane EUR pentru perioada 2014-2020 pentru a ajuta autoritățile relevante din statele membre să lupte împotriva fraudei, a corupției și a altor activități ilegale. Hercule III sprijină acțiuni cum ar fi achiziționarea de scanere cu raze X (care ajută, de exemplu, la detectarea țigaretelor ascunse în camioane) și de alte echipamente tehnice de către autoritățile vamale, precum și activități de instruire în vederea schimbului de bune practici. În plus, platforma informatică AFIS (Sistemul de informații antifraudă al Comisiei) sprijină alte inițiative ale statelor membre în acest domeniu, cum ar fi operațiunile vamale comune (a se vedea punctul 3b de mai jos). De asemenea, pe parcursul activității fostului grup operativ pentru Grecia, Comisia a furnizat Vămii elene cunoștințe de specialitate instituționale în materie de combatere a fraudelor (acțiunea 3.1.23).
3. Intensificarea aplicării legii: activitățile operaționale, gestionarea riscurilor și culegerea de informații
Acțiunile de politică încununate de succes în reducerea comerțului ilicit cu tutun trebuie să fie completate de activități solide și coordonate de aplicare a legii.
a) Agențiile de aplicare a legii din UE și-au intensificat lupta împotriva comerțului ilicit cu tutun: confiscările de astfel de produse (în special țigarete), care înregistraseră o scădere începând din 2011, sunt din nou în creștere. Conform cifrelor transmis de statele membre, cantitățile confiscate au crescut de la 3,1 miliarde în 2013 la 3,8 miliarde în 2015 (a se vedea graficul 1). Aceste cifre reprezintă, în primul rând, rezultatul activității cotidiene a autorităților naționale. În ultimii doi ani, operațiunile OLAF au contribuit la confiscarea a peste un miliard de țigarete.
Graficul 1: Evoluția cantității totale de țigarete confiscate în UE în perioada 2005-2015
b) Operațiunile vamale comune (OVC) sunt măsuri operaționale, coordonate și direcționate, desfășurate de autoritățile vamale pe o perioadă limitată pentru a combate traficul transfrontalier de bunuri. Pe lângă rezultatele operaționale, OVC contribuie în mare măsură la intensificarea cooperării transfrontaliere și la consolidarea încrederii între agențiile de aplicare a legii din statele membre. Începând din 2013, OLAF a organizat sau a contribuit la o serie de OVC axate, în întregime sau parțial, pe comerțul ilicit cu tutun. Câteva dintre aceste operațiuni (a se vedea tabelul 1) s-au concentrat asupra frontierei de est a Uniunii Europene, deoarece aproximativ jumătate dintre confiscările de țigarete din UE au loc în statele membre din această regiune (acțiunile 3.1.3, 3.1.7).
Tabelul 1: Principalele operațiuni vamale comune organizate în întreaga UE începând din 2013
|
Anul |
Denumirea OVC |
Condusă de |
Țigarete confiscate |
|
2013 |
Romoluk |
RO, OLAF |
23 de milioane |
|
2013 |
Warehouse |
LT, OLAF |
45 de milioane |
|
2014 |
Replica |
OLAF |
130 de milioane |
|
2015 |
Baltica |
PL, OLAF |
13 milioane |
|
2015 |
Romoluk II |
RO, OLAF |
3,74 milioane |
|
2016 |
Magnum |
EE, OLAF |
11 milioane |
În plus, Comisia a coordonat acțiunea prioritară de control vamal „DISMANTLE” în 2013 și 2014 32 , în conformitate cu cadrul comun de gestionare a riscurilor încheiat cu toate statele membre ale UE. Aceasta a durat mai mult de 12 luni și a dus la confiscarea a 816 milioane de țigarete, iar pe baza constatărilor sale au fost prezentate o serie de recomandări specifice pentru o mai bună identificare produselor accizabile de contrabandă pe baza riscurilor (acțiunea 3.1.2). În 2015 și 2016, OLAF a sprijinit, de asemenea, ziua de acțiune comună „HANSA”, desfășurată de statele membre cu sprijinul Europol ca parte a acțiunii prioritare privind frauda cu produse accizabile, în cadrul ciclului de politici ale UE privind criminalitatea organizată și gravă 33 .
c) Pe lângă aceste activități operaționale desfășurate în Europa, au loc și acțiuni la nivel mondial. Aproximativ 100 de administrații vamale au participat la operațiunile GRYPHON I și II, inițiate și coordonate de Organizația Mondială a Vămilor (în 2014 și, cu sprijinul OLAF și al Europol, din nou în 2016). Acestea au condus la confiscarea a 1,39 miliarde de țigarete, 287 000 de trabucuri și câteva sute de tone de alte produse din tutun în întreaga lume. De asemenea, au fost confiscate mai multe mașini și componente utilizate pentru fabricarea țigaretelor, împreună cu 12 milioane de timbre de accize. Au fost dezafectate mai multe fabrici ilegale de tutun și peste 150 de persoane implicate au fost arestate în aceste două operațiuni.
d) De asemenea, autoritățile vamale și-au intensificat eforturile pentru a analiza mai bine tendințele de pe piața ilicită a tutunului. În mai 2014 a avut loc o reuniune între experți pentru a discuta modalitățile de consolidare a colectării datelor cu privire la confiscări (acțiunea 3.1.12). Aceste eforturi, împreună cu instrumentele noi 34 și cu cele îmbunătățite, au oferit o perspectivă mai clară a confiscărilor de pe întregul continent (acțiunile 3.1.11, 3.1.10).
e) Atunci când autoritățile vamale confiscă țigarete, adesea este dificil să se stabilească legătura dintre confiscările individuale efectuate într-un loc și țigaretele din același lot ilicit, confiscate într-un alt loc. Laboratoarele vamale pot oferi sprijin analitic anchetatorilor în acest sens. În acest scop, în 2015 Centrul Comun de Cercetare al Comisiei a înființat un laborator pentru analiza independentă a oricărui tip de țigarete confiscate. Laboratorul este conceput și pentru a efectua verificări în contextul aplicării acordurilor antifraudă cu trei producători majori de tutun (acțiunile 3.1.8, 3.1.9).
4. Consolidarea cooperării bilaterale cu principalele țări de origine și de tranzit
Pentru a îmbunătăți coordonarea și cooperarea transfrontalieră în lupta împotriva comerțului ilicit cu tutun, Comisia a desfășurat și activități bilaterale cu principalele țări de origine și de tranzit:
a) În procesul de combatere a fraudei vamale, autoritățile vamale cooperează transfrontalier pe baza normelor privind asistența reciprocă între autoritățile administrative din tratatele internaționale. Din 2013 au intrat în vigoare dispoziții privind asistența reciprocă între autoritățile administrative ale unui număr de încă 14 țări. În prezent sunt în vigoare tratate care cuprind astfel de norme cu peste 70 de țări.
b) Din 2015, experții din statele membre și din cadrul Comisiei/al OLAF și-au intensificat dialogurile bilaterale 35 pe probleme vamale, în special cu Rusia, Belarus și Ucraina. Aceste reuniuni la nivel tehnic vizează îmbunătățirea cooperării transfrontaliere cotidiene, axându-se în special pe comerțul ilicit cu tutun (acțiunile 3.2.4, 3.2.5).
c) Un factor-cheie al comerțului transfrontalier în general și al comerțului ilicit în special este reprezentat de diferențele mari de preț dintre statele membre ale UE și țările vecine, cum ar fi Belarus, Ucraina și Rusia. Pentru a reduce acest stimulent fiscal pentru contrabandă, în cadrul acordurilor de asociere încheiate recent cu Uniunea Europeană, Moldova, Ucraina și Georgia se angajează să mărească și să adapteze nivelul ratelor și al structurii accizelor pe produsele din tutun (acțiunea 3.2.3).
d) Uniunea Europeană are o politică consacrată de negociere a clauzelor antifraudă atunci când acordă preferințe tarifare țărilor terțe. În prezent sunt în vigoare astfel de clauze cu numeroase țări partenere, pentru a promova cooperarea în cadrul anchetelor vamale care vizează și cazuri de comerț ilicit cu tutun. Începând din 2013 au fost negociate clauze antifraudă cu Canada, Georgia, Moldova, Singapore și Vietnam, fiind în desfășurare negocieri și cu alte țări (acțiunea 3.2.11).
e) OLAF utilizează, de asemenea, acorduri de cooperare administrativă (ACA) cu autoritățile competente din țările terțe, pentru a facilita cooperarea practică în cadrul anchetelor. În ultimii ani, OLAF a intensificat negocierea acordurilor de acest tip în domeniul vamal. În prezent, OLAF a încheiat ACA cu autoritățile vamale din Australia, Bangladesh, Belarus, China, Moldova, Maroc, Taiwan și Ucraina (acțiunile 3.2.6, 3.2.7).
5. Abordarea cererii de pe piața ilicită a tutunului
În strategia din 2013 s-a observat și nevoia de a înțelege mai bine aspectele care țin de cerere. În acest scop, Comisia a finanțat 36 un sondaj Eurobarometru 37 privind percepția oamenilor asupra comerțului ilicit cu tutun. Principalele constatări ale acestui prim sondaj în domeniu au arătat că: preocuparea principală a oamenilor legată de țigaretele de pe piața neagră este pierderea veniturilor la bugetul de stat; oamenii le cumpără pentru că sunt ieftine; și răspândirea țigaretelor de pe piața neagră este semnificativ mai mare în Europa Centrală și de Est. Doar 14 % dintre oameni consideră că aceasta este o sursă importantă de venit pentru grupurile infracționale organizate (acțiunea 1.4).
Secțiunea C: Informații actualizate privind piața ilicită a tutunului în UE
În pofida punerii în aplicare a strategiei din 2013 la nivel european și național în ultimii ani, comerțul ilicit cu tutun în UE rămâne în general la un nivel ridicat și îngrijorător.
Cuantificarea unei activități clandestine este în mod inerent dificilă. Ținându-se seama de acest lucru, diverse surse 38 au estimat că, în UE, consumul de tutun ilicit a rămas în general stabil – între 55 și 65 miliarde de bare – în pofida scăderii generale a consumului de tutun în UE 39 . Confiscările de produse ilicite din tutun în UE au crescut cu o cincime în ultimii doi ani (a se vedea punctul 3a de mai sus), ceea ce indică o pondere stabilă sau chiar o posibilă creștere a ponderii țigaretelor ilicite. În unele state membre, ponderea pieței ilicite poate reprezenta mult peste un sfert din piața totală a tutunului.
Dimensiunea medie a confiscărilor individuale a scăzut în ultimii ani. Contrabanda cu produse ilicite din tutun în cantități foarte mari, în special în containere, este mai puțin frecventă în prezent. În schimb, sunt din ce în ce mai des întâlnite situațiile de trecere a frontierei cu cantități mai mici; unele dintre acestea sunt operațiuni organizate ale unor bande infracționale. Aceste activități la scară mică prezintă alte dificultăți pentru autoritățile de aplicare a legii decât traficul în containere.
După cum s-a observat în februarie 2016 40 , componența pieței ilicite a tutunului s-a schimbat semnificativ de-a lungul anilor. Contrabanda cu produse ale marilor producători internaționali reprezintă în prezent o parte mult mai mică din confiscările mari din UE decât se întâmpla în trecut. Pe de altă parte, țigaretele „cheap whites” și cele contrafăcute (inclusiv țigaretele „cheap whites” contrafăcute) sunt predominante în confiscările de mari dimensiuni 41 , în special în confiscările de bunuri transportate în containere. În acest context, Parlamentul European a solicitat Comisiei să întreprindă acțiuni prin care să stabilească noi măsuri de soluționare a problemei țigaretelor „cheap whites” 42 .
Consumul tot mai mare de shisha în UE se reflectă în confiscările substanțiale de tutun pentru narghilea de contrabandă din statele membre.
În plus, se pare că există o creștere rapidă a producției ilicite de tutun în interiorul UE, ipoteză susținută de cantitățile mari de tutun brut confiscate și de descoperirea a numeroase fabrici de tutun ilegale 43 . Este posibil ca, prin creșterea producției ilicite în interiorul UE, contrabandiștii să reacționeze la monitorizarea mai strictă a frontierelor externe ale UE.
Țările identificate drept țări principale de origine și de tranzit în strategia din 2013 rămân un motiv de îngrijorare, deși implicarea fiecărei țări pare să se modifice. În prezent, pare că există o aprovizionare mai diversificată în Asia Orientală, în timp ce contrabanda cu produse din China este posibil să fi scăzut. În plus, slăbirea structurilor de guvernanță în țări precum Libia facilitează contrabanda în Marea Mediterană. Contrabanda cu țigarete „cheap whites” din Belarus și activitățile de tranzit și de producție ilicită în zonele libere din Emiratele Arabe Unite rămân o preocupare deosebită.
Infractorii și contrabandiștii continuă să profite de anumite proceduri vamale și în domeniul accizelor care permit circulația mărfurilor în regim suspensiv. Unul dintre scenariile folosite, care este profitabil pentru infractori, presupune producerea țigaretelor în interiorul UE și declararea lor pentru export, deși exportul nu are loc în realitate sau țigaretele sunt introduse ilegal înapoi în UE după export. În mod similar, importurile pot fi deplasate în interiorul uniunii vamale în regim de tranzit, prin deplasări fictive multiple, pentru a ascunde destinația reală a țigaretelor. În realitate, aceste țigarete sunt distribuite ilegal pe piața ilicită a Uniunii Europene fără plata TVA și a accizelor.
Secțiunea D: Experiențe esențiale și analiză aprofundată
1. Valorificarea rezultatelor strategiei din 2013
Principalii piloni ai strategiei din 2013 și practic toate elementele planului de acțiune au fost puse în aplicare. Deoarece fenomenul încă persistă, iar unele măsuri esențiale încă așteaptă să fie puse în aplicare, ar trebui să se desfășoare în continuare activități în direcția actuală, cu unele ajustări:
a)Împreună, DPT și Protocolul CCCT vor contribui în mod esențial la securizarea lanțului de aprovizionare cu țigarete produse legal și destinate pieței din UE, împreună cu țigaretele produse în UE pentru export. Efectul deplin al acestor două instrumente va fi resimțit însă abia după câțiva ani.
Promovarea Protocolului CCCT în rândul țărilor terțe (precum și în rândul statelor membre) în vederea securizării lanțurilor globale de aprovizionare și realizarea de progrese în aplicarea sa internă în UE vor constitui o parte esențială a activităților Comisiei de combatere a comerțului ilicit cu tutun în următorii ani. În cele din urmă, comerțul ilicit cu produse din tutun va fi abordat în modul cel mai eficace dacă Protocolul CCCT va fi pus în aplicare printr-un cadru de acțiuni coordonate la nivel internațional, european și național.
b)Autoritățile de aplicare a legii, cum este și OLAF, au fost consolidate, iar coordonarea dintre agenții se intensifică. Acest cadru îmbunătățit de aplicare a legii a contribuit la confiscarea unor cantități semnificativ mai mari în întreaga UE începând din 2013. Pentru a contracara transferarea producției din exteriorul în interiorul UE de către producătorii ilegali de tutun, ar trebui pusă în discuție consolidarea aplicării legii la nivelul UE, inclusiv consolidarea competențelor OLAF.
c)În acest sens, UE și statele sale membre au înregistrat progrese și în ceea ce privește integrarea capacităților analitice, informatice și de raportare. Autoritățile vamale își perfecționează deja capacitatea și cunoștințele analitice pentru a valorifica pe deplin sursele de date disponibile 44 . Acest proces ar putea fi sprijinit printr-o mai mare punere în comun a capacităților analitice disponibile la nivel european, de exemplu prin asigurarea accesului la sistemele informatice și la bazele de date relevante. De asemenea, anchetatorii ar trebui încurajați să valorifice pe deplin potențialul laboratorului de tutun disponibil la Centrul Comun de Cercetare al Comisiei.
d)Colaborarea cu principalele țări de origine și de tranzit câștigă teren, deși va trece, inevitabil, ceva timp înainte ca inițiativele diplomatice să fie transpuse într-o aplicare mai eficace. S-au înregistrat progrese importante în ceea ce privește colaborarea cu țările terțe la nivel instituțional și operațional, iar contactele bilaterale cu țările principale ar trebui consolidate în continuare. Aceste contacte ar putea fi utilizate și pentru promovarea Protocolului CCCT, iar UE se află într-o poziție adecvată pentru a-și folosi influența diplomatică în acest sens. În acest context, ar trebui luată în considerare și creșterea numărului de ofițeri de legătură din cadrul OLAF – față de cei trei din prezent –, sub rezerva resurselor disponibile.
e)Comunitatea autorităților de aplicare a legii se concentrează pe aspectele care țin de cererea de produse ilicite mai puțin consecvent precum, de exemplu, autoritățile publice din domeniul sănătății. Cu toate acestea, unele state membre, cum ar fi Estonia, au întreprins inițiative interesante în acest domeniu, desfășurând campanii de sensibilizare a opiniei publice prin care se evidențiază legăturile dintre țigaretele ilicite și crima organizată. Potențialul măsurilor axate pe cerere ar putea fi exploatat în mod curent.
2. Analiză aprofundată
În pofida acțiunilor întreprinse până în prezent, dimensiunea comerțului ilicit rămâne în general stabilă. În special, fenomenul țigaretelor „cheap whites” și contrafăcute, deși nu este complet nou, a devenit din ce în ce mai problematic în ultimii ani. Prin urmare, pare a fi momentul potrivit pentru luarea în considerare a unor măsuri suplimentare care să completeze în mod eficient strategia din 2013 în viitor. Se propun următoarele teme pentru o analiză mai aprofundată:
a)stimulentele pentru contrabandiști ar trebui reduse. În prezent, stimulentul principal pentru comerțul ilicit cu tutun îl reprezintă posibilitatea de a exploata diferențele de preț dintre statele membre ale UE și țările vecine, dar și între piețele din statele membre ale UE 45 . Un container standard de 40 de picioare, care conține aproximativ 20 de milioane de țigarete introduse ilegal în UE, poate genera venituri ilegale de până la 2 milioane EUR, în funcție de sarcina fiscală. Nivelul de impozitare constituie un factor major în prețul produselor din tutun, care la rândul său influențează obiceiurile consumatorilor legate de fumat, urmând regulile care guvernează elasticitatea prețurilor. Un anumit grad de convergență ascendentă între nivelurile impozitelor aplicate în statele membre ar contribui la reducerea fraudelor și a contrabandei. Țările vecine cu o rată de impozitare excesiv de mică pentru produsele din tutun, cum ar fi Belarus, ar trebui să fie îndemnate să își apropie ratele accizelor de ratele minime din UE, nu în ultimul rând în interesul comun al politicii în domeniul sănătății și al creșterii veniturilor publice;
b)efectul reducerii stimulentelor ar putea fi sporit dacă, în paralel, costurile de producție și de distribuție ale traficanților ar fi forțate să crească, iar sancțiunile ar avea un efect suficient de descurajator. Printre aceste inițiative s-ar putea număra:
I.reducerea accesului la materiile prime, esențiale pentru fabricanții de produse ilicite din tutun. Reducerea accesului la principalele materii prime le-ar perturba activitatea. Parlamentul European a solicitat Comisiei să ia măsuri pentru a asigura controlul eficace al materiilor prime 46 . În afară de echipamentele de producție, ar putea fi luate în considerare, din acest punct de vedere, trei grupuri principale de produse:
§controlul circulației tutunului brut, asupra căruia nu se aplică accize în prezent, este în curs de revizuire [a se vedea secțiunea B punctul (1) litera (d) de mai sus]. Piața tutunului brut este însă fragmentată, mulți producători operând atât în interiorul, cât și în afara Uniunii Europene;
§hârtia utilizată pentru țigarete are caracteristici speciale. Monitorizarea și controlul hârtiei sunt complicate de faptul că există numeroși producători de hârtie în întreaga lume;
§în schimb, numărul producătorilor de fibre de acetat utilizate în filtrele de țigarete este redus, ceea ce ar îmbunătăți perspectiva unui control efectiv al ofertei. Având însă în vedere posibilitățile de aprovizionare la nivel mondial ale acestei industrii (nemenționându-i pe producătorii de țigarete din țările terțe), ar fi dificil să ne imaginăm că un sistem de control limitat la Europa ar putea fi eficace. Prin urmare, ar fi necesară mai întâi cooperarea dintre industrie și țările gazdă;
II.strângerea lanțului logistic exploatat de contrabandiști. Aceasta presupune o monitorizare mai atentă a proceselor vamale de care contrabandiștii abuzează frecvent (a se vedea secțiunea C). Regimul fiscal aplicabil țigaretelor importate reprezintă o serie de norme fiscale și vamale, adesea aplicate de autorități diferite. Cooperarea dintre aceste autorități naționale poate fi intensificată și mai mult, de exemplu prin interoperabilitatea sistemelor informatice;
III.sancțiuni și garanții. Există dubii cu privire la caracterul suficient de descurajant al sancțiunilor administrative și/sau penale aplicate efectiv în statele membre pentru infracțiunile de contrabandă. Acest lucru este cu atât mai relevant în contextul pieței interne, deoarece atractivitatea comerțului ilicit cu tutun dintr-un stat membru poate declanșa cu ușurință o activitate semnificativă de contrabandă într-un alt stat membru.
În mod similar, se pune întrebarea dacă garanțiile solicitate de statele membre pentru anumite activități sensibile legate de gestionarea produselor accizabile scutite de taxe vamale (de exemplu, gestionarea unui antrepozit vamal) sunt calibrate suficient în raport cu profiturile ilicite pe care le pot obține bandele infracționale;
c)de mai mulți ani, Comisia sprijină statele membre în lupta împotriva contrabandei cu tutun. În special statele membre care se află la frontiera de est a Uniunii Europene se află în prima linie de luptă împotriva introducerii de tutun ilicit pe teritoriul UE prin trecerea frontierelor terestre. Prin urmare, se pune întrebarea dacă ar fi în interesul general ca aceste autorități vamale să beneficieze de un sprijin mai bine direcționat. Această întrebare ar putea fi analizată în contextul revizuirii programului Hercule, luându-se în considerare și noile obligații prevăzute de Protocolul CCCT;
d)o dezbatere în curs analizează dacă actualele instrumente juridice, cum ar fi acordurile de asistență reciprocă între autoritățile administrative, oferă suficiente posibilități pentru schimbul sistematic de date din domeniul vamal cu țările vecine. Prin urmare, Consiliul a solicitat noi instrumente 47 de îmbunătățire a acestei situații, pe baza noului articol 12 din Codul vamal al Uniunii;
e)în lanțul de aprovizionare sunt implicați numeroși factori intermediari legitimi, privați și statali – de exemplu, expeditori, transportatori, porturi, agenți de expediție, agenți vamali sau societăți de depozitare. Aceștia au grijă de buna lor reputație și ar putea deveni aliați și mai valoroși în lupta împotriva comerțului ilicit cu tutun.
Așa cum se recunoaște și în cadrul Protocolului CCCT, producția și traficul în și din zonele libere ridică probleme deosebite. Adesea, dificultățile actuale pot fi depășite numai prin cooperarea autorităților locale. În acest scop, ar putea fi avute în vedere acorduri de cooperare în domeniul vamal cu țările relevante, inclusiv cu EAU/Dubai, în cazul în care astfel de acorduri nu există încă;
f)în plus, în prezent nu există nicio estimare independentă a dimensiunii și a evoluției pieței ilicite a tutunului din UE. Deși statisticile s-au îmbunătățit, acestea se bazează în mod inevitabil pe confiscări, care nu pot oferi o imagine completă și independentă a pieței ilicite. Prin urmare, pot fi necesare informații suplimentare, de exemplu bazate pe modelele de consum, pentru a sprijini în continuare elaborarea de politici fundamentate și direcționate.
Secțiunea E: Concluzii
În pofida măsurilor întreprinse începând din 2013, problema reprezentată de comerțul ilicit cu tutun rămâne la fel de îngrijorătoare în prezent ca și în trecut. UE și statele sale membre nu au altă soluție decât să continue să contracareze cu hotărâre amenințarea reprezentată de tutunul ilicit și de tiparele sale în schimbare, întrucât această activitate ilicită este în detrimentul sănătății publice, al finanțelor și al securității.
Datorită combinației între răspunsurile legislative puternice, aplicarea riguroasă a legii și cooperarea consolidată la nivel național, european și internațional, strategia din 2013 este în continuare relevantă. Este prea devreme pentru a decide definitiv cu privire la eficacitatea acesteia, deoarece componentele esențiale – cum ar fi localizarea și urmărirea – nu sunt încă aplicabile.
Analizând amenințarea din ce în ce mai mare a țigaretelor „cheap whites”, Protocolul CCCT – după ce va fi pus în aplicare pe deplin de către o masă critică de țări, inclusiv de principalele țări de origine și de tranzit – va reprezenta un instrument esențial în combaterea comerțului ilicit cu tutun de la nivel mondial. Cu toate acestea, deși mai ales localizarea și urmărirea vor contribui la securizarea lanțului legal de aprovizionare, vor fi necesare instrumente suplimentare pentru a contracara efectiv producția clandestină de țigarete la nivel intern sau extern.
În acest context, pe baza prezentei analize și a dialogului ulterior cu părțile interesate, Comisia va finaliza evaluarea strategiei curente și va lua o decizie cu privire la măsurile adecvate de urmărire în 2018.
A se vedea și Rezoluția nr. 2199 a Consiliului de Securitate al ONU din 12 februarie 2015.
Agenda europeană privind securitatea, COM(2015) 185 final din 28 aprilie 2015, p. 4 și 6.
COM(2013) 324 final din 6 iunie 2013.
SEC(2011) 791 final din 24 iunie 2011.
SWD(2013) 193 final din 6 iunie 2013.
https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/docs/body/council_conclusions_en.pdf
Rezoluția Parlamentului European din 9 martie 2016 [2016/2555 (RSP)].
Din motive de claritate, raportul de față face legătura între anumite alineate și măsurile cuprinse în planul de acțiune din 2013.
Deciziile (UE) 2016/1750 și 2016/1749 ale Consiliului din 17 iunie 2016, JO L 268 din 1.10.2016, p. 1.
Ratificarea de către UE nu se contabilizează pentru cerința de 40 de ratificări.
De exemplu, cel mai recent din programul UE în domeniul sănătății (400 000 EUR).
Directiva 2014/40/UE din 3 aprilie 2014, JO L 127, 29.4.2014, p. 1.
Regulamentul (UE) 2015/1525 din 9 septembrie 2015, JO L 243, 18.9.2015, p. 1.
Regulamentul (UE) nr. 952/2013 din 9 octombrie 2013, JO L 269, 10.10.2013, p. 1.
COM(2014) 527 final din 21 august 2014.
COM(2016) 476 final din 19 iulie 2016.
Directiva 2011/64/UE din 21 iunie 2011, JO L 176, 5.7.2011, p. 24.
Studiu privind măsurarea și reducerea costurilor administrative pentru operatorii economici și autoritățile fiscale și obținerea, în paralel, a unui nivel mai ridicat de conformitate și securitate în impunerea de accizelor asupra produselor din tutun http://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/resources/documents/taxation/excise_duties/tobacco_products/studies_reports/ramboll-tobacco-study.pdf .
COM(2015) 621 din 21 decembrie 2015.
Directiva CE/2007/74 din 20 decembrie 2007, JO L 346, 29.12.2007, p. 6.
COM(2013) 849 final din 3 decembrie 2013.
Directiva (UE) 2015/849 din 20 mai 2015, JO L 141, 5.6.2015, p. 73.
COM(2016) 50 final din 2 februarie 2016.
COM(2016) 826 final.
COM(2013) 884 final.
COM(2012) 363 final din 11 iulie 2012.
Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013 din 11 septembrie 2013, JO L 248, 18.9.2013, p. 1.
Regulamentul (UE) 2016/794 din 11 mai 2016, JO L 135, 24.5.2016, p. 53.
COM(2013) 535 final.
Regulamentul (UE) nr. 1052/2013 din 22 octombrie 2013, JO L 295, 6.11.2013, p. 11.
Regulamentul (UE) nr. 250/2014 din 26 februarie 2014, JO L 84, 20.3.2014, p. 6.
Comunicatul de presă al Comisiei este disponibil aici: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-679_en.htm
„Ciclul de politici ale UE” reprezintă o metodologie adoptată de UE în 2010 pentru a contracara cele mai importante amenințări infracționale care afectează Uniunea Europeană. Anual se elaborează planuri de acțiune operaționale pentru a coordona activitățile transfrontaliere de aplicare a legii conform priorităților stabilite de statele membre. Frauda cu produse accizabile reprezintă o astfel de prioritate pentru ciclul 20142017.
De exemplu, aplicația de gestionare a confiscărilor de tutun (Tobacco Seizure Management Application – ToSMA), pentru prelucrarea datelor privind confiscărilor efectuate în baza acordurilor antifraudă cu marii producători; a se vedea SWD(2016) 44 din 24 februarie 2016, p. 24.
De exemplu, în baza Acordului de liber schimb UE-Ucraina, a Cadrului strategic pentru cooperare vamală între UE și Rusia, a Grupului de lucru UE-Rusia privind problemele vamale de la frontieră sau a planului de acțiune pentru dialogul UE-Belarus în domeniul vamal.
În cadrul acestui sondaj au fost intervievați 27 672 de respondenți din toate statele membre, în toamna anului 2015.
https://ec.europa.eu/anti-fraud/public-perception-illicit-tobacco-trade_ro .
SWD(2016) 44 din 24 februarie 2016, p. 10-11.
Conform cifrelor compilate de Comisie pe baza datelor provenite de la statele membre, eliberarea de țigarete pentru consum a scăzut de la 728 de miliarde (2005) la 486 de miliarde (2014). A se vedea http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/excise_duties/tobacco_products/tobacco_products_releases-consumption.pdf .
SWD(2016) 44 din 24 februarie 2016.
Conform datelor transmise de statele membre privind confiscările din 2013, opt dintre principalele zece „mărci” de țigarete confiscate erau „cheap whites”. Dintre cele peste 1 miliard de țigarete confiscate cu sprijinul OLAF în ultimii doi ani, peste 90 % erau „mărci” de țigarete „cheap whites”.
Rezoluția Parlamentului European din 9 martie 2016 [2016/2555(RSP)].
Potrivit autorităților polone, numai în Polonia au fost descoperite mai mult de 40 de fabrici în 2016, cu o capacitate combinată de producție estimată la câteva miliarde de țigarete pe an.
Cum ar fi mesajele privind starea containerului și repertoriile privind importul, exportul și tranzitul instituite în baza Regulamentului (CE) nr. 515/97 al Consiliului.
Prețul mediu pentru 20 de țigarete în Finlanda este de 5,01 EUR. În Rusia, prețul este doar 0,95 EUR, iar în Belarus poate ajunge chiar și la jumătate. De asemenea, un pachet de 20 de țigarete are un preț mediu de 2,08 EUR în Polonia, față de 9,09 EUR pentru același pachet în Irlanda (a se vedea Frontex, Analiza anuală a riscurilor la frontierele Europei de Est din 2015, p. 24).
Rezoluția Parlamentului European din 9 martie 2016 [2016/2555(RSP)].
Concluziile Consiliului din 16 decembrie 2016.