11.4.2018   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 129/65

Raportor:

Cillian LOHAN

Coraportor:

Brian CURTIS

1.1.

CESE salută această comunicare interpretativă, dat fiind că oferă o vedere de ansamblu valoroasă a actualei jurisprudențe a Curții de Justiție a UE cu privire la accesul la justiție la nivel național în cauzele privind probleme de mediu, până la data publicării documentului. Comunicarea va aduce și alte beneficii, constând în mai multă securitate juridică și claritate pentru factorii de decizie din cadrul instanțelor naționale și al structurilor administrative, precum și pentru întreprinderi și cetățeni, cu condiția ca difuzarea sa să fie efectivă.

1.2.

CESE recunoaște că asigurarea coerenței în ceea ce privește accesul la justiție în întreaga UE este un factor esențial pentru sprijinirea pieței unice și aplicarea coerentă a drepturilor prevăzute de dreptul Uniunii și că oferă claritatea și securitatea juridică necesare pentru piețe și investitori.

1.3.

CESE solicită o legislație cuprinzătoare și cu caracter obligatoriu la nivelul UE, necesară pentru a garanta o punere în aplicare în egală măsură coerentă și deplină a accesului la justiție în întreaga Uniune, pentru a consolida acest demers bine-venit privind accesul la justiție, inițiat prin prezenta comunicare. Documentul de lucru (1) al serviciilor Comisiei a considerat adoptarea legislației obligatorii a UE ca fiind abordarea ideală. De asemenea, CESE ia notă de analiza și recomandările raportului Darpö (2) pe această temă, elaborat la cererea Comisiei Europene. Statele membre trebuie să sprijine astfel de obiective și să nu împiedice îndeplinirea lor.

1.4.

Pentru a avea un efect real, comunicarea trebuie să fie însoțită de acțiuni de formare și educație la nivelul statelor membre, destinate publicului vizat și în special organismelor judiciare și administrative de control jurisdicțional, precum și cetățenilor.

1.5.

Comisia, dar totodată și statele membre trebuie să acorde prioritate alocării de fonduri și resurse suficiente pentru a sprijini în mod eficace aceste planuri.

1.6.

Comunicarea nu dorește să aducă atingere prerogativelor jurisdicțiilor naționale, ci enunță doar hotărâri și precizări ale Curții de Justiție care reprezintă cerințe obligatorii de bază. Acest aspect, împreună cu cerința de a nu fi permise derogări sau regrese, ar trebui să se regăsească în versiunile viitoare ale comunicării.

1.7.

Această comunicare interpretativă va trebui să fie actualizată constant. Pentru a asigura acuratețea și caracterul actual, este esențial să se actualizeze conținutul în timp util și să se organizeze regulat acțiuni de formare pentru publicul vizat, astfel încât să fie reflectate evoluțiile jurisprudenței CJUE. Ar trebui analizată posibilitatea unui instrument dinamic și actualizat destinat societății civile, administrațiilor publice și organismelor judiciare.

1.8.

De asemenea, ar trebui abordate în mod prioritar – alături de feedbackul de la comunitățile de experți – lacunele și omisiunile din comunicarea adresată statelor membre, inclusiv prin analizarea modului în care trebuie procedat în domeniile în care există lacune în actuala jurisprudență a Curții.

1.9.

Este necesar să se elaboreze și să se mențină un sistem de referință independent, obiectiv, cuprinzător și actualizat, care să reflecte evoluțiile pozitive și problematicile legate de accesul la justiție la nivelul statelor membre, precum și toate elementele menționate la articolul 9 din Convenția de la Aarhus.

1.10.

Având în vedere importanța trimiterilor preliminare pentru asigurarea coerenței dreptului Uniunii în acest domeniu (3), Comisia ar trebui să examineze în detaliu și să raporteze despre utilizarea și respectarea acestei dispoziții în toate statele membre, să investigheze și să urmărească toate obstacolele din calea aplicării acesteia.

1.11.

Într-un context global în care apărătorii mediului sunt hărțuiți și persecutați, UE ar trebui să fie un exemplu de urmat în ce privește facilitarea accesului la justiție.

1.12.

CESE subliniază limitările comunicării interpretative, dat fiind că nu include constatările Comitetului independent pentru controlul conformității cu dispozițiile Convenției de la Aarhus (ACCC). Rezultatele acestor lucrări importante și utile pot completa comunicarea Comisiei și pot sprijini factorii de decizie și cetățenii în ceea ce privește accesul la justiție, motiv pentru care ar trebui să se țină seama de ele.

1.13.

CESE sprijină Convenția de la Aarhus și punerea sa în aplicare deplină de către UE și pe teritoriul acesteia. Ca atare, este esențial ca constatările referitoare la conformitate, prezentate de ACCC, desemnat de părți, să fie însușite pe deplin de către acestea din urmă.

1.14.

CESE este conștient de chestiunile sensibile legate de recentele constatări ale ACCC referitoare la neîndeplinirea obligațiilor cu privire la accesul la justiție în cadrul instituțiilor UE. În acest sens, CESE insistă pentru luarea de către UE a unor angajamente urgente și constructive înainte de următoarea reuniune a părților. Va fi mai ales important ca, împreună cu ONG-urile din domeniul mediului și cu societatea civilă, să se acorde prioritate unei abordări vaste și ambițioase a modalităților și a domeniilor în care UE poate îmbunătăți punerea în aplicare a Convenției și accesul la justiție în cadrul instituțiilor UE și de către acestea. De asemenea, instituțiile UE ar trebui să procedeze la o abordare paralelă și complementară a accesului la justiție în propriul lor cadru și, totodată, să asigure îndrumarea și activitățile de implementare aferente.

2.1.

Documentul publicat de Comisie este o comunicare interpretativă. Acesta oferă o vedere de ansamblu a jurisprudenței Curții de Justiție a UE (CJUE) în ceea ce privește accesul la justiție la nivel național în cauzele privind probleme de mediu. Documentul se prezintă sub forma unei analize juridice detaliate care clarifică anumite cerințe și standarde juridice și procedurale referitoare la cauzele privind probleme de mediu. Sunt incluse subiecte precum căile de atac, costurile, calendarele, termenele, domeniul de aplicare, calitățile procesuale active și eficiența.

2.2.

Comunicarea are drept obiectiv să asigure „claritate […] și o sursă de referință” pentru administrațiile naționale, pentru instanțele naționale și pentru persoanele fizice și ONG-urile care exercită, în interesul publicului, un rol de reprezentare, precum și pentru „operatorii economici care au un interes comun în aplicarea previzibilă a legislației” (punctul A.9). La punctul 8 se stabilește contextul pentru acest obiectiv în ceea ce privește problemele cu care se confruntă publicul vizat, care include întreprinderile, IMM-urile, persoanele fizice, ONG-urile și publicul larg, fără a se limita la acestea, ca urmare a problemelor legate de punerea în aplicare a accesului la justiție în statele membre.

2.3.

Se precizează, de asemenea, importanța mediului ca fiind „sistemul nostru de susținere a vieții” și modul în care conservarea, protecția și îmbunătățirea acestuia reprezintă „o valoare europeană comună”.

2.4.

Se precizează contextul general din UE referitor la accesul la justiție, cu trimitere la tratate și la principiul protecției judiciare efective, precum și la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și la Convenția privind drepturile omului referitoare la „accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu” („Convenția de la Aarhus”). UE și cele 28 de state membre se numără printre cele 47 de părți la Convenție, pe lângă țările din Europa și Asia Centrală.

2.5.

În 2003, UE a adoptat două propuneri legislative, una privind accesul publicului la informațiile despre mediu  (4), iar cealaltă privind participarea publicului  (5). Prin acestea era asigurat accesul la justiție într-o măsură limitată în anumite directive existente specifice. În 2006, a fost adoptat un regulament suplimentar privind punerea în aplicare a Convenției de la Aarhus în UE („Regulamentul privind aplicarea Convenției de la Aarhus” (6)). Comisia a adoptat o propunere legislativă privind accesul la justiție în 2003 (7), însă pozițiile divergente ale statelor membre și lipsa voinței politice de a o adopta au dus la retragerea acesteia în 2014 (8). Lipsa unei directive este în continuare o problemă și trebuie abordată. CESE solicită o legislație cuprinzătoare și cu caracter obligatoriu la nivelul UE privind accesul la justiție.

2.6.

UE și statele membre sunt semnatare ale Convenției de la Aarhus și au ratificat-o. În cadrul primei sale sesiuni, din 2002, reuniunea părților la convenție (MoP) a stabilit un mecanism de asigurare a conformității pentru convenție, inclusiv ACCC. ACCC investighează comunicările legate de nerespectarea convenției de către o parte și prezintă constatări și recomandări în acest sens. Aceste aspecte sunt prezentate în reuniunea părților. Fără excepție, până la cea de-a șasea reuniune a părților (din 2017), acestea au fost întotdeauna și pe deplin aprobate de părți.

2.7.

Comisia recunoaște că continuă să existe obstacole majore la nivelul anumitor state membre. Unele țări blochează accesul aproape în întregime, altele limitează domeniul de aplicare, în alte state costurile substanțiale reprezintă o problemă, iar altele nu dispun de prevederi juridice pentru a asigura căi de atac eficace. Ar trebui să fie elaborat un raport independent și actualizat constant privind situația de referință, care să ofere claritate cu privire la problemele specifice de la nivelul statelor membre și să evidențieze bunele practici existente.

2.8.

Comunicarea enunță hotărâri și precizări ale Curții de Justiție care reprezintă cerințe obligatorii de bază. Acest aspect, împreună cu cerința de a nu fi permise derogări sau regrese, ar trebui să se regăsească în mod clar în versiunile viitoare ale comunicării.

2.9.

Publicarea comunicării Comisiei intervine într-o perioadă de intensă controversă legată de întrebarea dacă UE își respectă sau nu pe deplin obligațiile asumate în temeiul articolului 9 din Convenție. Întrebarea intervine în siajul unei comunicări a ACCC, care susține neîndeplinirea obligațiilor de către UE: ACCC constata (9) neîndeplinirea propriilor obligații legate de aplicarea cerințelor privind accesul la justiție, formulând recomandări în acest sens.

2.10.

În iulie 2017, Consiliul UE a decis în unanimitate să accepte aceste constatări, cu anumite modificări (o poziție susținută de Comisie), și și-a reiterat, de asemenea, sprijinul pentru Convenția de la Aarhus (10). Modificările propuse pentru decizia MoP privind constatările ACCCA menționează, printre altele, că MoP ar trebui „să ia act de” constatări, mai degrabă decât să le aprobe. CESE evidențiază o contradicție: UE nu acceptă constatările ACCC, deși își reafirmă sprijinul pentru Convenție. Dacă este adoptată de celelalte părți la Convenție, această abordare ar putea compromite serios mecanismul independent de asigurare a conformității și, pe cale de consecință, forța și eficacitatea convenției ca atare.

2.11.

În cadrul reuniunii din septembrie 2017 a părților la Convenție, care a avut loc în Muntenegru, s-a hotărât amânarea deciziei MoP privind constatările ACCC, conform cărora UE nu respectă convenția, ca urmare a unor declarații severe exprimând puncte de vedere alternative și dezbateri în cadrul MoP. MoP a decis întotdeauna prin consens, însă în acest caz nu a fost atins niciun punct de vedere comun, iar după o ședință de coordonare a statelor membre ale UE s-a luat hotărârea amânării unei decizii până la următoarea reuniune a părților, din 2021.

2.12.

CESE este conștient de chestiunile sensibile legate de recentele constatări ale ACCC referitoare la neîndeplinirea obligațiilor de către UE. CESE pledează pentru angajamente urgente, prompte și constructive din partea UE înainte de viitoarea reuniune a părților. Pentru UE, va fi mai ales important să se angajeze și să acorde prioritate, împreună cu ONG-urile din domeniul mediului și cu societatea civilă în general, unei abordări vaste și ambițioase a modalităților și a domeniilor în care UE poate îmbunătăți punerea în aplicare a Convenției și accesul la justiție în cadrul instituțiilor UE și de către acestea. De asemenea, instituțiile UE ar trebui să procedeze la o abordare paralelă și complementară de punere în aplicare a accesului la justiție în propriul lor cadru, asigurând totodată orientările și activitățile de implementare aferente.

2.13.

Comunicarea interpretativă a Comisiei face parte dintr-un proces îndelungat și nereușit de adoptare a unor măsuri specifice la nivelul UE privind accesul la justiție. Printre acestea s-au numărat:

2.14.

Sunt necesare măsuri de armonizare a modului în care instanțele naționale examinează cauzele privind mediul: normele juridice ale UE par să nu fie destul de specifice. Ca atare, a crescut numărul trimiterilor preliminare adresate CJUE. Comunicarea Comisiei vizează clarificarea normelor și a standardelor care decurg din jurisprudența CJUE și care, prin urmare, consolidează securitatea juridică pentru părțile interesate.

2.15.

De asemenea, Comisia a adăugat și opiniile sale la analiza juridică.

2.16.

Comunicarea și exercițiul de clarificare care stă la baza ei sunt în consonanță cu evaluarea punerii în aplicare a politicilor de mediu și vizează consolidarea acesteia. CESE și-a afirmat, într-un aviz recent (12), sprijinul pentru procesul de evaluare a punerii în aplicare a politicilor de mediu și a solicitat acțiuni decisive pentru punerea în aplicare a acquis-ului în domeniul mediului, pe deplin și la întregul său potențial.

2.17.

Lipsa unei directive privind accesul la justiție lasă un gol în vârful ierarhiei normelor juridice care ar ajuta la clarificarea multor chestiuni care au creat confuzii și incoerențe în statele membre, cu problemele aferente pentru întreprinderi și cetățeni.

2.18.

Unele state membre au ratificat Convenția de la Aarhus fără a preciza modul în care accesul la justiție s-ar aplica în cazuri specifice; în alte cazuri, punerea în aplicare a fost neclară ori incompletă.

3.1.

CESE sprijină Convenția de la Aarhus și punerea sa în aplicare deplină de către UE și pe teritoriul acesteia. Pentru valabilitatea și integritatea Convenției de la Aarhus, este esențial ca constatările CCCA să fie aprobate în totalitate de către părți.

3.2.

CESE constată că Convenția de la Aarhus face parte din corpusul de legi internaționale în materie de drepturi ale omului și că este pe deplin compatibilă cu principiile fundamentale ale UE, prevăzute atât de tratate, cât și de Carta drepturilor fundamentale. CESE subliniază că UE trebuie să apere drepturile omului și să fie un lider mondial în acest domeniu.

3.3.

CESE îndeamnă statele membre să accelereze punerea în aplicare efectivă a Convenției de la Aarhus și, în special, să se asigure că accesul la justiție prin căi de atac administrative și prin instanțe naționale este garantat în conformitate cu cerințele Convenției și cu caracteristicile esențiale ale respectivelor căi de atac impuse de articolul 9 alineatul (4) din Convenție. De asemenea, CESE recunoaște interdependența fundamentală a celor trei piloni ai Convenției și faptul că aceștia trebuie să fie puși în aplicare în mod complementar pentru a avea efectul scontat.

3.4.

Documentul publicat de Comisie este bine-venit și este considerat a fi o comunicare foarte utilă și importantă. CESE recunoaște că asigurarea coerenței în ceea ce privește accesul la justiție în întreaga UE reprezintă un factor esențial pentru asigurarea unor condiții omogene de piață, ceea ce este fundamental pentru succesul pieței unice și constituie o condiție necesară pentru punerea în aplicare eficace și coerentă a drepturilor fundamentale prevăzute de dreptul Uniunii, în întreaga Uniune. Prezenta comunicare contribuie la acest lucru.

3.5.

CESE salută declarația Comisiei conform căreia „[î]n caz de neîndeplinire a cerințelor legale prevăzute în prezent prin acquis-ul UE, Comisia va continua, de asemenea, să recurgă la proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pentru a asigura îndeplinirea acestora” (punctul A.13), întrucât Comisia deține un rol necesar și clar în această privință în temeiul tratatelor UE. Exercitarea efectivă a acestui rol este esențială pentru a garanta că statele membre își îndeplinesc angajamentele în mod coerent, că statele membre care respectă dispozițiile nu sunt dezavantajate pe nedrept și că sunt garantate condiții de piață și drepturi omogene.

3.6.

CESE este de părere că legislația în domeniul mediului pusă în aplicare în mod eficace oferă claritate și securitate juridică pentru piețe și investitori, facilitând, în același timp, dezvoltarea durabilă în cadrul acestui proces. Prezentul ghid al Comisiei, menit să asigure mai multă securitate juridică și claritate în ceea ce privește legislația în domeniul mediului, este bine-venit, în pofida limitărilor domeniului său de aplicare.

3.7.

În opinia CESE, Comisia Europeană a procedat bine solicitând efectuarea de analize referitoare la accesul la justiție în probleme de mediu, un exemplu în acest sens fiind raportul Darpö (13). Acest raport, alături de alte analize independente, oferă evaluări importante privind punerea în aplicare, de care statele membre ar trebui să țină seama.

3.8.

CESE recunoaște că definiția noțiunii de „autoritate publică” de la articolul 2 din Convenție cuprinde „instituțiile oricărei organizații de integrare economică regională la care se face referire în articolul 17 și care este parte la prezenta convenție”. Prin această definiție și în temeiul articolului 17 însuși, CESE recunoaște aplicarea Convenției tuturor părților, și, pe cale de consecință, și Uniunii Europene, care, la rândul ei, a semnat și a ratificat Convenția (14). CESE consideră că instrumentul de ratificare al UE în ceea ce privește Convenția nu scutește instituțiile UE de obligațiile lor referitoare la accesul la justiție.

4.1.

Sunt necesare mai multe comunicări sau orientări care să includă constatările și recomandările ACCC, pentru a facilita un plus de claritate și punerea în aplicare și în practică a Convenției. O directivă privind accesul la justiție ar putea contribui enorm la asigurarea clarității și coerenței.

4.2.

O abordare mai coerentă a punerii în aplicare ar asigura la nivelul statelor membre o mai mare omogenitate a condițiilor pentru întreprinderi și ar încuraja dezvoltarea. Insecuritatea generează în prezent întârzieri, costuri suplimentare și împiedică dezvoltarea durabilă.

4.3.

Este urgent nevoie de o amplă consultare la nivelul întregii UE, pentru a se elabora și a se actualiza în mod regulat o evaluare independentă de referință a accesului la justiție la nivelul statelor membre. Acest demers trebuie să ia în considerare atât nivelurile de sensibilizare din societatea civilă, cât și situația din cadrul instanțelor și al căilor de atac administrative. Deosebit de important este să fie identifice cauzele acceptate, cele care nu sunt acceptate sau cele a căror acceptare este împiedicată din pricina unor chestiuni privind accesul la justiție. CESE poate interveni prin utilizarea propriei rețele de organizații ale societății civile pentru a ajunge la un public larg, fiind dispus, totodată, să asigure un rol de monitorizare în comunicarea rezultatelor unei asemenea evaluări. Evaluarea în sine trebuie să fie independentă și obiectivă.

4.4.

Această referință trebuie să meargă dincolo de limitările evaluării punerii în aplicare a politicilor de mediu, care decurg din domeniul său de aplicare și din lipsa participării publicului, precum și dincolo de limitările tabloului de bord al UE privind justiția. Domeniul de aplicare al referinței ar trebui să includă toate aspectele de la articolul 9 din Convenția de la Aarhus, în special toate caracteristicile evaluărilor specificate la articolul 9 alineatul (4) din Convenție, și să sprijine obligația prevăzută la articolul 9 alineatul (5). Actualizări complete ale acestei referințe ar trebui efectuate cel puțin din doi în doi ani.

4.5.

Comisia recunoaște, iar CESE susține rolul esențial al cetățenilor și al ONG-urilor în evidențierea responsabilității în temeiul Convenției de la Aarhus. Formarea și educația la nivelul statelor membre sunt esențiale atât pentru cetățeni, cât și la nivel judiciar. Comisia:

4.6.

Natura prohibitivă a costurilor în anumite jurisdicții poate reprezenta un obstacol însemnat pentru justiție. Ca atare, accesul la justiție poate fi blocat din cauza riscului de a suporta costuri prohibitive. Într-un context global în care apărătorii mediului sunt hărțuiți și persecutați, UE ar trebui să fie un exemplu de urmat în ce privește facilitarea accesului la justiție și să fie deosebit de proactivă în abordarea cauzelor unde există hărțuire și a celor în cazul cărora costurile reprezintă obstacole.

4.7.

Este nevoie de un mecanism prin intermediul căruia constatările CCCA să poată fi folosite pentru a completa comunicarea către statele membre și să poată consolida claritatea privind obligațiile.

4.8.

Prezenta comunicare interpretativă va trebui să fie revizuită și adusă la zi în mod periodic, cu raportări actualizate continue și cu acțiuni de formare pentru publicul vizat. Trebuie să se pună la dispoziție suficiente resurse și fonduri pentru a sprijini planuri eficace atât la nivelul statelor membre, cât și la cel al Comisiei.

4.9.

Având în vedere importanța trimiterilor preliminare (15) pentru asigurarea unei aplicări coerente a dreptului Uniunii în acest domeniu, Comisia ar trebui să examineze în detaliu și să raporteze cu privire la utilizarea și respectarea acestei dispoziții în toate statele membre, precum și să investigheze și să urmărească toate obstacolele din calea aplicării acesteia.