COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 31.3.2016
COM(2016) 168 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
Evaluarea REFIT a Directivei 2000/59/CE privind instalațiile portuare de preluare a deșeurilor provenite din exploatarea navelor și a reziduurilor de încărcătură
Evaluarea REFIT a Directivei 2000/59/CE privind instalațiile portuare de preluare a deșeurilor provenite din exploatarea navelor și a reziduurilor de încărcătură
Structură:
1. Introducere
1.1 Directiva 2000/59/CE și rolul acesteia în combaterea poluării cauzate de nave
1.2 Evaluare și monitorizare
2. Principalele constatări ale evaluării
2.1 A fost directiva relevantă având în vedere obiectivele sale?
2.2 A fost directiva eficace în atingerea obiectivelor sale?
2.3 Și-a atins directiva obiectivele într-un mod eficient?
2.4 Generează directiva valoare adăugată europeană?
2.5 Este directiva coerentă cu alte acte din legislația UE relevantă?
3. Opiniile Comisiei
3.1 Disponibilitatea instalațiilor portuare de preluare adecvate
3.2 Deversarea deșeurilor în instalațiile portuare de preluare
3.2.1 Monitorizare și aplicare
3.2.2 Utilizarea de stimulente
3.3 Sarcina administrativă
3.3.1 Definiții și formulare inconsecvente
3.3.2 Proceduri diferite pentru acordarea exceptărilor
3.4 Calitatea studiului
4. Etapele următoare
4.1 Măsuri pe termen scurt/mediu
4.1.1 Revizuirea anexei II la directivă
4.1.2 Elaborarea unor orientări interpretative
4.1.3 Dezvoltarea Sistemului comun de informare și supraveghere
4.2 Revizuirea legislativă a directivei
1. Introducere
1.1 Directiva 2000/59/CE și rolul acesteia în combaterea poluării cauzate de nave
Deversările operaționale de deșeuri efectuate de nave constituie o amenințare semnificativă la adresa mediului marin. Pentru a inversa această tendință, UE a adoptat Directiva 2000/59/CE 1 privind instalațiile portuare de preluare a deșeurilor provenite din exploatarea navelor și a reziduurilor de încărcătură („Directiva IPP”). Directiva IPP vizează „reducerea deversării deșeurilor provenite din exploatarea navelor și a reziduurilor de încărcătură în mare, și în special deversările ilicite, efectuate de navele care utilizează porturile din UE, îmbunătățind disponibilitatea și utilizarea instalațiilor portuare de preluare” (articolul 1).
Directiva IPP are un rol esențial în atingerea obiectivului de transport maritim fără deșeuri, astfel cum este definit în Comunicarea Comisiei privind politica UE în domeniul transportului maritim până în 2018 2 . Aceasta contribuie, de asemenea, la punerea adecvată în aplicare a ierarhiei deșeurilor a UE, prin aplicarea principiilor legislației UE privind deșeurile în contextul preluării și tratării deșeurilor provenite din exploatarea navelor, precum și la reducerea deșeurilor marine provenite din surse marine. Prin urmare, Directiva IPP sprijină obiectivele și țintele definite în Pachetul privind economia circulară 3 și în cel de al 7-lea Program de acțiune pentru mediu 4 .
Directiva IPP se bazează pe cerințele prevăzute în Convenția internațională pentru prevenirea poluării de către nave (Convenția MARPOL). MARPOL solicită părților contractante 5 să asigure instalații portuare de preluare pentru deșeurile provenite din exploatarea navelor a căror deversare în mare este interzisă. Instalațiile în cauză trebuie să fie adecvate pentru a răspunde cerințelor navelor care utilizează portul, fără a cauza întârzieri inutile.
Pe lângă obligațiile care decurg din Convenția MARPOL în ceea ce privește instalațiile portuare de preluare, Directiva IPP prevede o serie de cerințe suplimentare pentru utilizatorii și operatorii portuari, în special:
stabilirea de planuri de preluare și tratare a deșeurilor în porturi;
notificarea în avans a deșeurilor de către nave înainte de intrarea în port;
deversarea obligatorie a deșeurilor provenite din exploatarea navelor;
achitarea unor taxe de către nave pentru preluarea deșeurilor provenite din exploatarea navelor;
exceptări pentru navele care efectuează transporturi maritime regulate, cu escale frecvente și regulate;
inspecții în vederea verificării conformității navelor cu cerințele privind deversarea deșeurilor;
dezvoltarea unui sistem de informare și supraveghere.
Aceste elemente cheie vizează garantarea faptului că porturile UE asigură instalații portuare de preluare adecvate, astfel cum este stabilit în planurile de preluare și tratare a deșeurilor (PTD) și garantarea faptului că toate navele își deversează deșeurile provenite din exploatarea navelor și reziduurile de încărcătură în instalațiile de preluare din porturi, prin cerința deversării obligatorii și un sistem adecvat de recuperare a costurilor. Raportarea informațiilor privind deversarea deșeurilor (prevăzută) de pe nave în porturi reprezintă un element cheie pentru garantarea planificării eficiente a preluării deșeurilor și monitorizarea deversării obligatorii. În acest scop, Directiva IPP impune utilizarea unui formular de notificare, identificând deșeurile provenite din exploatarea navelor și reziduurile de încărcătură care urmează să fie deversate și/sau cele rămase la bord pe baza exceptării privind capacitatea de stocare suficientă. Pentru a asigura buna funcționare a transportului maritim și pentru a evita impunerea unor obligații excesive pentru navele care efectuează transporturi maritime regulate, cu escale regulate, astfel de nave pot fi exceptate de la unele obligații prevăzute în directivă, în anumite condiții. De asemenea, Directiva IPP prevede un sistem de monitorizare și de punere în executare, bazat în mare parte pe efectuarea de inspecții. Instituirea unui sistem de informare și supraveghere ar trebui să contribuie, în primul rând, la identificarea navelor care nu și-au deversat deșeurile provenite din exploatarea navelor și reziduurile de încărcătură.
1.2 Evaluare și monitorizare
De-a lungul timpului, Comisia a evaluat punerea în aplicare și eficacitatea Directivei IPP. Într-o primă etapă, au fost primite rapoarte privind punerea în aplicare de la toate statele membre 6 . Ulterior, au fost organizate mai multe ateliere de lucru și discuții cu părțile interesate, iar Agenția Europeană pentru Siguranță Maritimă (EMSA) 7 a elaborat un raport de evaluare orizontală în urma unei serii de vizite efectuate în statele membre în vederea verificării punerii în aplicare a directivei 8 .
În 2014, Comisia a decis să întreprindă o evaluare REFIT a Directivei IPP și, în acest scop, a lansat un studiu de evaluare care a fost finalizat în mai 2015 9 . Obiectivul evaluării REFIT a fost de a evalua punerea în aplicare și eficacitatea Directivei IPP. Evaluarea a adus în discuție aspecte legate de relevanța, eficacitatea, eficiența, valoarea adăugată europeană și coerența Directivei IPP.
Prezentul raport va prezenta principalele constatări ale studiului cu privire la aceste aspecte, urmate de opiniile Comisiei, precum și următoarele etape recomandate.
2. Principalele constatări ale evaluării
Constatările evaluării prezentate în continuare au fost formulate, în unele cazuri, pe baza ipotezelor conform cărora atât impacturile, cât și beneficiile și costurile pot fi pe deplin atribuite Directivei IPP. În alte situații, limitările datelor a impus aplicarea unor indicatori comparabili pentru deversările de deșeuri în mare sau extrapolarea volumelor de deșeuri deversate la nivelul UE, fapt care a avut un impact asupra robusteții datelor prezentate și asupra concluziilor formulate pe această bază.
2.1 A fost directiva relevantă având în vedere obiectivele sale?
Sectorul transportului maritim contribuie în mod substanțial la prezența deșeurilor uleioase, a apelor uzate și a gunoiului în mediul marin. Se estimează că deversările operaționale ale navelor reprezintă 45% din cantitatea totală estimată de hidrocarburi vărsate anual în mediul marin 10 . Apele uzate produse la bordul navelor sunt relevante în mod deosebit ca tip de deșeuri pentru transportul de călători, cu estimări cuprinse între 40-50 de litri pe călător pe zi 11 . În medie, 20% din deșeurile marine (gunoi) din mediul marin provin din exploatarea navelor, cu diferențe substanțiale între diferitele bazine maritime 12 . Prin cerința asigurării unor instalații adecvate de preluare în porturi, precum și prin deversarea obligatorie a deșeurilor în instalațiile respective, Directiva IPP vizează reducerea la minimum a riscului ca navele să deverseze deșeurile în mare. Combinația dintre deversarea obligatorie a deșeurilor și asigurarea de instalații adecvate de preluare în porturi, pe de o parte, și stimulentele acordate în vederea influențării comportamentului referitor la deversare al utilizatorilor portuari, pe de altă parte, s-a dovedit relevantă pentru atingerea obiectivelor de mediu ale directivei.
Obligația de a asigura instalații adecvate de preluare în porturi, împreună cu dispoziția referitoare la deversarea obligatorie a deșeurilor în instalațiile portuare de preluare sunt relevante și necesare pentru atingerea obiectivelor generale ale directivei prin faptul că acestea corespund unui număr mai mic de deversări de deșeuri provenite din exploatarea navelor și de reziduuri de încărcătură în mare.
2.2 A fost directiva eficace în atingerea obiectivelor sale?
În general, disponibilitatea instalațiilor portuare adecvate de preluare, precum și funcționarea și planificarea acestora s-au îmbunătățit prin introducerea planurilor de preluare și tratare a deșeurilor actualizate în mod regulat. Pe baza sondajelor realizate în rândul părților interesate și a rapoartelor anterioare ale EMSA 13 s-a concluzionat că, de la intrarea în vigoare a directivei, capacitatea porturilor din UE de a prelua și a trata diferitele tipuri de deșeuri care fac obiectul directivei s-a îmbunătățit. În general, în prezent, porturile din UE au capacitatea de a prelua și a trata diferitele tipuri de deșeuri, cu câteva excepții în ceea ce privește reziduurile de încărcătură uleioase și unele tipuri specifice de deșeuri periculoase. Cu toate acestea, nu a fost efectuată nicio evaluare detaliată cu privire la măsura în care situația preexistentă s-a îmbunătățit ca rezultat al directivei. În pofida îmbunătățirilor generale ale instalațiilor portuare de preluare, unele aspecte rămân problematice în contextul adecvării, în special în ceea ce privește deversarea gunoiului (separarea deșeurilor solide la bord versus lipsa colectării separate pe uscat), aspecte legate de capacitate în ceea ce privește apele uzate și preluarea deșeurilor care intră sub incidența anexei VI la MARPOL (reziduuri provenite din sistemele de epurare a gazelor de eșapament). Mai mult, directiva nu a putut asigura angajamentul total al tuturor părților interesate printr-o consultare adecvată a planurilor respective. Utilizatorii portuari sunt deseori implicați insuficient în dezvoltarea, punerea în aplicare și revizuirea planurilor, astfel încât nevoile acestora nu sunt pe deplin avute în vedere.
Directiva IPP a contribuit la deversarea unui volum mai mare de gunoi (MARPOL anexa V) în porturile UE. Datele indică faptul că, în 2013, navele deversează o cantitate de deșeuri de două ori mai mare decât în 2004. Volumul de ape uzate descărcate (MARPOL anexa IV) în instalațiile portuare de preluare a fost relativ stabil și, pe ansamblu, s-a constatat o tendință negativă în ceea ce privește deșeurile uleioase (MARPOL anexa I) deversate în porturi, cu un declin accentuat din 2008 până în 2010, după care cantitatea de deșeuri uleioase deversate a rămas, în general, la același nivel. În același timp, deversările estimate de deșeuri uleioase în mare au scăzut considerabil, pe baza tendințelor observate în cadrul monitorizării și detectării potențialelor scurgeri de petrol, care au scăzut de la o medie de 10,77 detectări de scurgeri de petrol la 1000 km2 în 2008 la o medie de 3,89 detectări în 2013. Această tendință este influențată, de asemenea, de evoluțiile tehnologice ale motoarelor navelor și de combustibili care reduc cantitatea de deșeuri uleioase de la bordul navelor. Volumul crescut de deșeuri deversate în porturi indică un efect pozitiv al Directivei IPP în ceea ce privește obiectivul acesteia de a reduce deversările în mare. Un factor extern care influențează tendința înregistrată de deversările de ape uzate îl reprezintă capacitatea crescută a navelor de croazieră de a trata apele uzate la bord.
Variațiile în ceea ce privește deversările de deșeuri sunt influențate parțial de sistemele de recuperare a costurilor instituite în porturi. Aceste sisteme variază substanțial de la un port la altul și de la o regiune la alta în ceea ce privește contribuția indirectă minimă în vederea furnizării stimulentului necesar pentru a nu deversa în mare. S-a demonstrat că se deversează o cantitate considerabil mai mică de deșeuri în porturile care aplică sistemul de taxare directă 100% prin care taxele pentru deșeuri sunt percepute integral pe baza volumelor deversate. Deversările de deșeuri uleioase în cadrul acestor sisteme reprezintă în perioada analizată (2004-2013) doar jumătate din volumele deversate în cadrul celorlalte sisteme de recuperare a costurilor, în timp ce volumul de gunoi deversat în cadrul sistemelor de costuri directe nu reprezintă nici o treime din volumul de gunoi deversat în cadrul celorlalte sisteme instituite în porturile UE. Marea varietate de sisteme de recuperare a costurilor instituite în diferitele state membre, în special modul în care este calculată taxa pentru eliminarea deșeurilor, conduce la diminuarea transparenței pentru utilizatorii portuari și dă naștere percepției potrivit căreia taxele pentru instalațiile portuare de preluare sunt prea ridicate.
În același timp, există diferențe semnificative între porturi și regiuni în ceea ce privește interpretarea și punerea în aplicare a cerinței privind deversarea obligatorie a deșeurilor provenite din exploatarea navelor, precum și punerea în aplicare a exceptărilor pentru navele care efectuează transporturi maritime regulate. În timp ce în unele porturi cerința privind deversarea deșeurilor este pusă în aplicare în mod strict, în altele, autoritățile competente nu impun deversarea tuturor deșeurilor provenite din exploatarea navelor, astfel cum este prevăzut în directivă, și tind să facă o excepție pentru descărcarea apelor uzate, care pot fi deversate în mare în temeiul cerințelor operaționale ale MARPOL. Diferențele în punerea în aplicare a regimului de exceptări, în special în aplicarea criteriilor pentru acordarea unei exceptări, au un impact asupra eficacității operațiunilor de gestionare a deșeurilor și pot cauza întârzieri nejustificate navelor. De asemenea, datele indică faptul că nu există garanții suficiente privind existența unor aranjamente în vederea asigurării deversării, astfel cum se prevede în directivă în cazul exceptărilor, fapt care are drept rezultat o reducere a deversărilor de deșeuri în porturi. Datele sprijină ideea conform căreia astfel de diferențe au limitat eficacitatea pe ansamblu a directivei printr-o reducere a deversărilor de deșeuri, însă nu sunt suficient de detaliate pentru a identifica măsura în care s-a realizat această reducere.
Directiva IPP a fost doar parțial eficientă în atingerea obiectivelor prevăzute.
2.3 Și-a atins directiva obiectivele într-un mod eficient?
Deși beneficiile Directivei IPP sunt evidente, și anume toate deșeurile care nu mai sunt deversate în mare pot fi considerate un beneficiu direct pentru societate, cuantificarea acestui beneficiu reprezintă o provocare. Evaluarea a comparat beneficiile „gunoiului nedeversat în mare”, care s-au bazat pe o estimare a costurilor de curățare 14 , cu costurile anuale aferente punerii în aplicare a Directivei IPP 15 , care au fost asociate, în principal, cu cerința privind notificarea deșeurilor și elaborarea planurilor de preluare și tratare a deșeurilor. Comparația a arătat că beneficiile depășesc cu mult costurile punerii în aplicare. Diferența dintre beneficii și costuri, estimată la 71 de milioane EUR anual, se bazează, în principal, pe evitarea deversărilor de deșeuri în mare și ar fi în mod semnificativ mai mare dacă ar fi incluse în estimare și beneficiile rezultate din evitarea deversărilor de deșeuri uleioase și de ape uzate. De asemenea, ar trebui notat că acestea sunt estimări foarte generale, astfel cum sunt descrise detaliat în raportul studiului 16 .
Cu toate acestea, s-a constatat că porturile și autoritățile abilitate să efectueze inspecții utilizează în mod insuficient informațiile raportate prin intermediul notificării în avans a deșeurilor și că nu se face un schimb sistematic de informații între autoritățile competente din statelor membre pentru a asigura baza unei monitorizări și a unei aplicări eficiente. Acest fapt ridică întrebări legitime cu privire la proporționalitatea măsurii. În același timp, raportarea notificării deșeurilor prin intermediul interfeței naționale unice, creată în temeiul Directivei 2010/65/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind formalitățile de raportare aplicabile navelor la sosirea în și/sau la plecarea din porturile statelor membre (Directiva privind formalitățile de raportare), a devenit obligatorie în iunie 2015. Se preconizează că interfața națională unică va reduce timpul alocat de nave și de autoritățile portuare pentru notificările în avans, reducând astfel sarcina administrativă. În plus, se preconizează că aceasta va îmbunătăți schimbul de informații între autoritățile competente. Elaborarea și evaluarea planurilor de preluare și tratare a deșeurilor este considerată o problemă pentru un mare număr de porturi mai mici 17 , care deseori nu dispun de resursele necesare pentru a elabora planuri detaliate acoperind toate aspectele, astfel cum sunt prevăzute în directivă. Evaluările au indicat faptul că mai puțin de jumătate din planurile elaborate de porturile mai mici includeau o evaluare privind necesitatea unor instalații portuare de preluare și descrieri ale tipurilor și cantităților de deșeuri acceptate. Acest lucru ridică întrebări importante cu privire la capacitatea porturilor mai mici de a se conforma cerințelor directivei, justificând, de asemenea, examinarea în continuare a impactului asupra poziției porturilor mai mici având în vedere obiectivele generale ale directivei.
Deși costurile asociate cu punerea în aplicare a directivei sunt, în general, compensate de beneficiile generate, costurile nu sunt întotdeauna proporționale cu ceea ce se câștigă prin respectarea dispozițiilor directivei.
2.4 Generează directiva valoare adăugată europeană?
Încorporarea cerințelor internaționale (MARPOL) în legislația UE permite armonizarea punerii lor în aplicare în statele membre, precum și un control eficient al conformității pe teritoriul UE. De asemenea, directiva prevede un număr de obligații suplimentare, în special deversarea obligatorie a deșeurilor în porturi. Astfel, Directiva IPP este concepută să ofere o valoare adăugată europeană clară în plus față de MARPOL prin crearea de prevederi comune pentru porturi și statele membre ca răspuns la cerințele MARPOL. Aceste prevederi au drept obiective nu doar interzicerea deversărilor ilegale în mare, ci și reducerea, în ansamblu, a deversărilor operaționale. Acest lucru este realizat prin punerea în aplicare și asigurarea respectării aplicării dispozițiilor comune ale Directivei IPP, precum și prin schimbul regulat de bune practici. În practică însă, statele membre au interpretat elemente-cheie ale Directivei IPP în moduri diferite, în special principiul deversării obligatorii, cerințele privind sistemele de recuperare a costurilor și dispozițiile referitoare la inspecții. Ca urmare a practicilor divergente în ceea ce privește punerea în aplicare și executarea, Directiva IPP nu își realizează pe deplin potențiala valoare adăugată la nivelul UE. Această deficiență este semnificativă având în vedere că diferențele în ceea ce privește punerea în aplicare au drept rezultat niveluri diferite de deșeuri deversate în porturi. Prin urmare, obiectivul directivei nu este atins la același nivel în toate statele membre, subminând prin aceasta valoarea adăugată a directivei comparativ cu obligațiile internaționale.
Deși Directiva IPP oferă valoare adăugată europeană, acest lucru nu a fost pe deplin realizat astfel cum s-a preconizat inițial.
2.5 Este directiva coerentă cu alte acte din legislația UE relevantă?
Directiva IPP completează Directiva 2005/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind poluarea cauzată de nave și introducerea unor sancțiuni, inclusiv sancțiuni penale, pentru infracțiunile de poluare, care interzice deversările ilegale de deșeuri incluse în anexele I și II la MARPOL și prevede ca cei responsabili să facă obiectul unor sancțiuni adecvate. De asemenea, Directiva IPP este coerentă, în general, cu obiectivele stabilite de legislația UE în domeniul mediului, în special Directiva 2008/56/CE a Parlamentului European și a Consiliului de instituire a unui cadru de acțiune comunitară în domeniul politicii privind mediul marin (Directiva-cadru „Strategia pentru mediul marin”) și Directiva 2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive (Directiva-cadru privind deșeurile). Directiva este esențială în realizarea de progrese cu privire la indicatorii monitorizați în Directiva-cadru „Strategia pentru mediul marin”, inclusiv reducerea deșeurilor marine provenite din surse maritime. În pofida acestui lucru, există o serie de incoerențe în legătură cu dispoziții mai specifice din legislația UE privind deșeurile. Având în vedere evoluțiile internaționale către practici mai durabile din punct de vedere ecologic la bordul navelor, diferitele abordări utilizate pe uscat în temeiul legislației UE privind deșeurile au cauzat ineficiențe în colectarea și tratarea deșeurilor în instalațiile de preluare din porturi. În plus, există o serie de alte discrepanțe între Directiva IPP și legislația privind deșeurile maritime, în special în sfera competențelor la nivel național și local/municipal și în definirea diferitelor tipuri de deșeuri, care influențează în mod negativ colectarea și tratarea deșeurilor în instalațiile portuare de preluare, pe de o parte, și deversarea deșeurilor de către utilizatorii portuari, pe de altă parte.
Un aspect mai specific a fost identificat în legătură cu Directiva 1999/32/CE a Consiliului privind reducerea conținutului de sulf din combustibilii marini, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2012/33/UE, care prevede instalații adecvate de preluare pentru deșeurile provenite de la nave care utilizează sisteme de epurare a gazelor de eșapament. Directiva IPP nu include acest tip specific de deșeuri (anexa VI la MARPOL) în deșeurile provenite din exploatarea navelor acoperite și, prin urmare, nu poate îndeplini această funcție de sprijin. Acest lucru este considerat o omisiune importantă, întrucât statele membre se află sub presiunea de a-și îndeplini obligațiile în temeiul MARPOL și de a pune pe deplin în aplicare Directiva 2012/33/UE.
În final, a fost examinată coerența cu Directiva privind formalitățile de raportare, ținându-se seama de raportarea obligatorie a notificării deșeurilor în SafeSeaNet prin intermediul interfeței naționale unice care a devenit operațională din iunie 2015. Cu toate acestea, inconsecvențele existente în definirea deșeurilor între Directiva IPP și MARPOL au avut drept rezultat elaborarea unor formulare și proceduri de raportare complicate în vederea respectării diferitelor cerințe la nivel internațional și la nivel european. Acestea ar putea fi simplificate într-o mare măsură dacă ar fi înlăturate inconsecvențele.
În pofida faptului că Directiva IPP contribuie la îndeplinirea acelorași obiective ca cele urmărite de alte acte legislative relevante ale UE bazate pe abordări juridice diferite, inconsecvențele identificate afectează în mod considerabil și complică punerea practică în aplicare a Directivei IPP care, prin urmare, este doar parțial coerentă cu alte acte legislative ale UE.
3. Opiniile Comisiei
În acest capitol, Comisia își va prezenta punctele de vedere cu privire la diferitele constatări și concluzii ale studiului, precum și cu privire la calitatea studiului și la soliditatea probelor colectate.
Comisia a identificat o serie de probleme-cheie care vor trebui abordate pentru a garanta faptul că directiva își poate îndeplini obiectivul principal: reducerea deversărilor în mare în vederea protejării mediului marin. Aceste aspecte se încadrează, în general, în următoarele trei categorii:
1.disponibilitatea instalațiilor portuare de preluare adecvate;
2.deversarea deșeurilor provenite din exploatarea navelor în instalațiile de preluare;
3.sarcina administrativă asociată cu funcționarea directivei.
3.1 Disponibilitatea instalațiilor portuare de preluare adecvate
Instalațiile portuare de preluare adecvate sunt o condiție sine qua non pentru creșterea gradului de deversare a deșeurilor pe uscat și reducerea deversărilor în mare. Comisia reamintește că directiva prevede că „pentru a fi adecvate, instalațiile de preluare trebuie să fie în măsură să colecteze tipurile și cantitățile de deșeuri provenite din exploatarea navelor și reziduurile de încărcătură provenite de la navele care utilizează în mod obișnuit portul”. Cu toate acestea, rămân în continuare întrebări referitoare la sensul exact al acestui concept, precum și probleme în ceea ce privește preluarea și tratarea deșeurilor. În special, următoarele aspecte constituie o provocare pentru garantarea caracterului adecvat al instalațiilor:
-Utilizarea sporită a sistemelor de epurare a gazelor de eșapament, denumite, de asemenea, „instalații de epurare", în vederea reducerii poluării atmosferice generate de nave, astfel cum se prevede din 2012 în temeiul Directivei 1999/32/CE a Consiliului privind reducerea conținutului de sulf din combustibilii marini 18 necesită o preluare adecvată a deșeurilor generate de aceste sisteme în instalații portuare de preluare. Cu toate acestea, cerința prevăzută în directivă referitoare la deversarea obligatorie nu este aplicabilă, în prezent, deșeurilor generate de instalațiile de epurare.
-Deșeurile triate la bord în conformitate cu normele și standardele internaționale (în special, standarde ISO) nu sunt colectate separat pe uscat. Această aplicare inconsecventă descurajează respectarea normelor internaționale privind trierea deșeurilor la bordul navelor.
-Planurile de preluare și tratare a deșeurilor elaborate de porturi și aprobate de autoritățile (locale) relevante nu iau întotdeauna în considerare în mod suficient ierarhia deșeurilor, astfel cum se prevede în Directiva-cadru privind deșeurile 19 , întrucât aceasta nu este reflectată adecvat în Directiva IPP, fapt care conduce, de asemenea, la ineficiențe între nave și porturi. Diferențele semnificative în ceea ce privește dimensiunea porturilor din UE ar putea să contribuie și mai mult la această aplicare inconsecventă.
-Utilizatorii portuari nu sunt consultați întotdeauna corespunzător, în mod continuu cu privire la elaborarea și punerea în aplicare a planurilor de preluare și tratare a deșeurilor. Deși directiva prevede în mod expres consultarea părților relevante în etapa de elaborare a unui nou plan, aceasta este mai puțin clară cu privire la consultările în etapele de evaluare și reaprobare. Lipsa consultării contribuie deseori la inadvertențele percepute în legătură cu instalațiile de preluare din porturi.
3.2 Deversarea deșeurilor în instalațiile portuare de preluare
Deversarea tuturor deșeurilor provenite din exploatarea navelor în instalațiile de preluare din porturi reprezintă una dintre pietrele de temelie ale Directivei IPP și poate fi garantată printr-o strictă monitorizare și asigurare a respectării aplicării cerinței privind deversarea obligatorie a deșeurilor provenite din exploatarea navelor, precum și prin utilizarea de stimulente eficiente.
Există în continuare diferențe substanțiale între diferitele porturi și între statele membre în ceea ce privește interpretarea și punerea în aplicare a acestor elemente ale Directivei IPP, în special domeniul de aplicare a principiului deversării obligatorii și includerea apelor uzate, principiile obligatorii ale sistemelor de recuperare a costurilor și dispozițiile privind executarea.
3.2.1 Monitorizare și aplicare
Relația dintre cerința prevăzută în directivă privind deversarea obligatorie care se aplică „tuturor” deșeurilor provenite din exploatarea navelor și normele privind deversarea ale MARPOL, în special atunci când următorul port de escală nu este un port UE, rămâne neclară. Mai mult, exceptarea de la cerința privind deversarea obligatorie pe baza „capacității suficiente de stocare” a condus, de asemenea, la confuzii în rândul utilizatorilor portuari și al autorităților portuare. Ambiguitățile existente au avut drept rezultat inconsecvența monitorizării și punerii în executare a unuia dintre elementele cheie ale directivei.
Inspecțiile IPP ar trebui să se bazeze, în primul rând, pe informațiile comunicate prin intermediul notificării în avans a deșeurilor. Întrucât autoritățile din statele membre nu folosesc întotdeauna informațiile notificate în acest scop sau nu împărtășesc informațiile cu organismele de executare, devine dificilă selectarea navelor pentru inspectare pe baza criteriilor prevăzute în directivă.
Deși directiva prevede faptul că inspecțiile IPP pot fi efectuate în cadrul Directivei privind controlul statului portului 20 , inspecțiile în temeiul Directivei IPP nu sunt inspecții de control al statului portului (și anume, acestea vizează mai mult decât verificarea cerințelor și certificatelor internaționale). Trebuie asigurată punerea corectă în aplicare și executarea directivei prin aplicarea de criterii specifice și utilizarea de liste de verificare pe baza Directivei IPP. Acest lucru a generat incertitudini juridice și constituie o cauză importantă pentru faptul că, în realitate, sunt efectuate mai puține inspecții de verificare a conformității cu Directiva IPP decât este prevăzut în directivă. În același timp, obligația de a realiza inspecțiile în procent de minimum 25% stabilită în directivă nu mai corespunde abordării adoptate pentru inspecțiile de control al statului portului, care prevede identificarea eficientă a navelor pe baza profilului de risc al acestora.
În sfârșit, nu toate autoritățile portuare țin o evidență a cantităților specifice de deșeuri deversate în porturile acestora în timp, întrucât, în general, nu există mijloacele electronice pentru realizarea acestui lucru și nu există nicio cerință juridică de a face acest lucru. Porturile care colectează aceste informații acționează pe baza propriilor lor necesități privind datele, utilizând propriile lor unități de măsură, ceea ce complică monitorizarea conformității și a progreselor înregistrate în îndeplinirea obiectivelor generale și a cerințelor Directivei IPP. În special, aceste date sunt necesare pentru a putea monitoriza conformitatea cu cerința prevăzută în directivă referitoare la deversarea obligatorie, precum și pentru a evalua eficacitatea directivei în ceea ce privește cantitățile și tipurile de deșeuri deversate în IPP.
3.2.2 Utilizarea de stimulente
Directiva stabilește ca respectivele costuri asociate instalațiilor portuare de preluare să fie acoperite prin colectarea unei taxe de la nave. Pentru a garanta faptul că sistemele de recuperare a costurilor nu încurajează navele să-și deverseze deșeurile în mare, toate navele trebuie să contribuie în mod semnificativ la costurile instalațiilor, indiferent de utilizarea efectivă a instalației de către acestea („contribuție indirectă“). În același timp, porturile au posibilitatea de a face distincții pe bază de categorie, tip și dimensiunea navei, precum și pe baza performanței de mediu și a exploatării (taxe reduse pentru navele care generează cantități reduse de deșeuri).
Deși, în general, este necesar un grad mai ridicat de aliniere cu privire la modul în care sunt interpretate și aplicate diferitele principii și stimulente prevăzute la articolul 8, Comisia consideră că diferențele locale și regionale dintre porturi necesită un anumit grad de flexibilitate în ceea ce privește tipul de sistem de recuperare a costurilor instituit, cu condiția respectării cerinței privind contribuția indirectă.
De asemenea, caracterul netransparent al taxelor și baza de calcul al acestora constituie un motiv de preocupare, întrucât acest lucru determină perceperea taxelor ca nefiind „echitabile, nediscriminatorii și reflectând costurile reale“, astfel cum impune directiva [articolul 8 alineatul (3)]. Indiferent de tipul de sistem de recuperare a costurilor instituit, porturile trebuie să fie transparente în ceea ce privește calculul costurilor percepute utilizatorilor portuari pentru tratarea deșeurilor 21 . Cu toate acestea, deseori relația dintre taxele percepute navelor și costurile aferente IPP nu este clară.
3.3 Sarcina administrativă
Costurile suportate de părțile interesate în vederea conformității cu Directiva IPP, care sunt legate în mare parte de costurile inspecțiilor și de notificarea în avans a deșeurilor, sunt compensate de beneficii. Cu toate acestea, există în continuare potențial pentru reducerea sarcinii administrative cu care se confruntă principalele părți interesate, și anume utilizatorii portuari și operatorii/autoritățile portuare.
3.3.1 Definiții inconsecvente și incomplete
Există diferențe între definițiile utilizate în directivă și cele cuprinse în Convenția MARPOL. Acest lucru este valabil, în special, în cazul „deșeurilor provenite din exploatarea navelor“ din directivă care acoperă doar anumite categorii de deșeuri conținute în MARPOL (anexele I, IV și V) și al definirii „reziduurilor de încărcătură“ care, pe lângă reziduurile de încărcătură cuprinse în anexa V la MARPOL, acoperă, de asemenea, resturile din încărcătură rămase la finalul operațiunilor de curățire și, prin urmare, reziduurile de spălare a cisternei care se încadrează în anexele I și II la MARPOL.
Divergența actuală dintre directivă și MARPOL creează confuzie în rândul diferiților actori în ceea ce privește punerea în aplicare a directivei, complicând în același timp conformitatea cu normele și cerințele MARPOL. De exemplu, diferențele dintre definiții împiedică alinierea deplină cu circulara OMI privind notificarea deșeurilor, întrucât există diferențe semnificative în ceea ce privește diferitele categorii de deșeuri și reziduuri de încărcătură. Aceasta creează o sarcină administrativă inutilă pentru utilizatorii portuari, care se confruntă cu diferite formulare și cerințe de raportare în funcție de portul de escală.
3.3.2 Proceduri diferite pentru acordarea exceptărilor
Pe teritoriul UE sunt utilizate diferite proceduri pentru evaluarea cererilor de exceptare, fapt care ar putea determina o creștere a sarcinii administrative pentru utilizatorii portuari limitând în același timp potențialul de colaborare între autoritățile relevante din diferite state membre.
Parametrii pentru acordarea scutirilor în temeiul articolului 9 din directivă nu sunt bine definiți și lasă loc pentru interpretări și aplicări diferite de către statele membre. Astfel, sunt utilizate criterii diferite pentru evaluarea cererilor de exceptare pe teritoriul UE, fapt care determină o creștere a sarcinii administrative pentru utilizatorii portuari, limitând în același timp capacitatea autorităților relevante din diferite state membre de a coordona scutirile acordate navelor. Coordonarea redusă se datorează, de asemenea, unui schimb insuficient de informații între autoritățile competente din statele membre, fapt care ar putea pune probleme în momentul evaluării îndeplinirii condițiilor pentru acordarea exceptărilor. Aplicarea inconsecventă și lipsa schimburilor de informații au drept rezultat o sarcină administrativă disproporționată atât pentru utilizatorii portuari, cât și pentru autoritățile din statele membre.
3.4 Calitatea studiului
Studiul de evaluare abordează integral întrebările de evaluare și oferă răspunsuri la acestea. Limitările datelor și limitările rezultate în cadrul analizei au fost descrise în mod clar.
Pentru studiul de evaluare, a fost evaluată o gamă largă de studii relevante și rapoarte privind funcționarea directivei, iar analiza o furnizat o imagine cuprinzătoare cu privire la funcționarea directivei. Datele extrase din rapoarte au fost corect prezentate, iar calitatea datelor a fost verificată și stabilită. Toate părțile interesate relevante au fost consultate prin intermediul consultărilor specifice. Concluziile formulate în acest studiu se bazează pe criterii transparente și pe o analiză detaliată.
Există lacune în ceea ce privește datele referitoare la volumul de deșeuri deversate în mare. Pentru evaluarea deversărilor de gunoi și a scurgerilor de petrol, sunt folosiți indicatori proxy. Acești indicatori acoperă însă deversările potențiale și nu au permis evaluarea contribuției navelor la generarea deșeurilor marine versus contribuția din surse terestre și nici nu oferă o estimare exactă a deversărilor de deșeuri conducând la o potențială supraestimare. Nu a putut fi identificat niciun indicator pentru deversarea apelor uzate, conducând la o subestimare a deversărilor de deșeuri. Beneficiile au fost calculate pe baza costurilor de curățare a plajelor de gunoi, conducând la o posibilă subestimare a costurilor.
Există limitări în legătură cu datele privind volumul deșeurilor deversate. Chiar dacă a fost folosit un eșantion de porturi reprezentative în ceea ce privește dimensiunea și localizarea geografică în vederea evaluării volumelor de deșeuri deversate, porturile alese nu sunt în mod obligatoriu reprezentative pentru deversările de deșeuri. Acest fapt are drept rezultat lipsa robusteții volumelor de deșeuri deversate extrapolate la nivelul UE.
Deseori, costurile de utilizare a instalațiilor portuare de preluare nu au fost dezvăluite. Astfel, există limitări în ceea ce privește evaluarea celui mai important factor de cost, costul deversării, preluării și tratării deșeurilor.
Atât deversările în mare, cât și volumele de deșeuri deversate au fost folosite în evaluarea costurilor și a beneficiilor care, prin urmare, oferă doar o indicație cu privire la relația cost/beneficiu, însă nu și un calcul fiabil al costurilor înregistrate și al beneficiilor.
În ceea ce privește sarcina administrativă, datele calitative obținute din chestionare, interviuri și rapoarte permit identificarea factorilor care conduc la sarcina administrativă; cu toate acestea, lipsesc datele cantitative pentru evaluarea amplorii sarcinii administrative.
4. Acțiuni de urmărire
Comisia are în vedere o abordare în două etape pentru a răspunde la problemele identificate: 1. un răspuns pe termen scurt/mediu, în principal prin instrumente juridice neobligatorii și 2. un răspuns pe termen lung, printr-o revizuire legislativă completă a directivei.
4.1. Măsuri pe termen scurt/mediu
Sunt avute în vedere o serie de măsuri pe termen scurt și mediu. Acestea includ o revizuire a notificării deșeurilor inclusă în anexa II la directivă, elaborarea unui set de orientări interpretative, precum și dezvoltarea în continuare a unui sistem de informare și supraveghere la nivelul UE.
4.1.1 Revizuirea anexei II la directivă (notificarea deșeurilor)
Pentru a aborda lipsa datelor privind deversările reale de deșeuri în instalațiile portuare de preluare, precum și categoriile caduce incluse în formularul de notificare a deșeurilor, a fost adoptată o Directivă a Comisiei de modificare a anexei II la Directiva IPP 22 . Această măsură se bazează pe articolul 15 din directivă care permite modificarea anexelor la directivă cu scopul de a fi aliniate la măsurile OMI atât timp cât modificarea nu extinde domeniul de aplicare a directivei. Obiectivul acestei revizuiri a fost de a alinia anexa II la cele mai recente modificări aduse anexei V la MARPOL, care au introdus o nouă clasificare a gunoiului, precum și de a încorpora informațiile privind tipurile și cantitățile de deșeuri deversate. Cu toate acestea, ar trebui notat faptul că alinierea completă la MARPOL este posibilă doar printr-o revizuire legislativă, întrucât aceasta ar implica modificarea unora dintre definițiile prevăzute în directivă.
4.1.2 Dezvoltarea unor orientări interpretative
Pentru a aborda diferențele în interpretarea și punerea în aplicare a principalelor dispoziții ale directivei, Comisia elaborează, în prezent, o serie de Orientări privind interpretarea Directivei IPP. În orientări, Comisia își va expune punctele de vedere cu privire la modul în care ar trebui puse în aplicare anumite concepte și obligații prevăzute în directivă. În special, orientările vor viza caracterul adecvat al instalațiilor portuare de preluare (articolul 4), elaborarea și monitorizarea planurilor de preluare și tratare a deșeurilor (articolul 5), punerea în aplicare și asigurarea respectării aplicării cerinței privind deversarea obligatorie a deșeurilor provenite din exploatarea navelor (articolul 7 și articolul 11), precum și aplicarea exceptărilor (articolul 9) 23 .
4.1.3 Dezvoltarea Sistemului comun de informare și supraveghere
Pentru a obține un schimb eficient de informații între autoritățile statelor membre și pentru a permite o monitorizare și aplicare adecvate a directivei, Comisia a solicitat EMSA să dezvolte în continuare sistemul, astfel cum este prevăzut la articolul 12 alineatul (3) din directivă, bazându-se cât mai mult posibil pe bazele de date existente care sunt folosite în acest scop. Acest lucru vizează o integrare ulterioară a raportării în sistemul SafeSeaNet (SSN), precum și dezvoltarea unui modul separat pentru inspecțiile IPP în cadrul THETIS (sistem de informare privind controlul statului portului) și conectarea acestui modul la SSN. Se așteaptă ca informațiile care vor deveni disponibile prin intermediul notificării revizuite a deșeurilor din anexa II (a se vedea mai sus) să faciliteze funcționarea sistemului și să eficientizeze și mai mult monitorizarea directivei.
4.2 Revizuirea legislativă a directivei
Unele dintre deficiențele identificate în evaluarea directivei pot fi abordate numai prin intermediul unei propuneri legislative.
În acest scop, Comisia a inițiat procesul de efectuare a unei evaluări a impactului care va analiza și măsura diferitele opțiuni pentru o astfel de propunere.
JO L 332, 28.12.2000, p. 81.
COM(2009)8 „Obiective strategice şi recomandări pentru politica UE în domeniul transportului maritim până în 2018”: http://eur-lex.europa.eu/procedure/EN/197854 .
COM(2015) „Închiderea buclei - Un plan de acțiune al UE pentru economia circulară”: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=CELEX%3A52015DC0614 ; secțiunea 5.1 se referă la revizuire planificată a Directivei 2000/59/CE și modul în care aceasta ar trebui să abordeze aspectul deșeurilor marine provenite din exploatarea navelor.
Decizia nr. 1386/2013/UE din 20 noiembrie 2013; UE și-a luat, de asemenea, o serie de angajamente internaționale în vederea reducerii deșeurilor marine, ref.: Conferința Rio+20 și punerea în aplicare a Obiectivelor de dezvoltare durabilă.
Și anume părțile contractante ale Convenției MARPOL: 152 de state, reprezentând 99,2% din tonajul mondial.
Rapoartele privind stadiul punerii în aplicare a Directivei 2000/59/CE care au fost prezentate de statele membre în 2006.
Rapoartele privind atelierele de lucru pot fi consultate la adresa: http://www.emsa.europa.eu/implementation-tasks/environment/port-waste-reception-facilities.html
Raport de evaluare orizontală – Directiva privind instalațiile portuare de preluare (Directiva 2000/59/CE), EMSA, 2010, http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/consultations/doc/prf/emsa-report.pdf
Evaluarea ex-post a Directivei 2000/59/CE privind instalațiile portuare de preluare a deșeurilor provenite din exploatarea navelor și a reziduurilor de încărcătură, raport final (Panteia/PwC, mai 2015), disponibil la adresa: http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2015-ex-post-evaluation-of-dir-2000-59-ec.pdf
GESAMP 2007, Raportul nr. 75: Estimări privind hidrocarburile deversate în mediul marin provenite din activități maritime.
Butt, N. 2007, „impactul deșeurilor provenite din exploatarea navelor de croazieră asupra porturilor de origine și a porturilor de escală: Politica maritimă 31”.
Site-ul web DG ENV, CE: http://ec.europa.eu/environment/marine/good-environmental-status/decsriptor-10/index_en.htm
Raport de evaluare orizontală – Instalațiile portuare de preluare (Directiva 2000/59/CE), EMSA, 2010; EMSA (2012), Study on the delivery of ship-generated waste and cargo residues (Ramboll).
Costurile de curățare estimate se ridicau la 297 de milioane EUR.
Costurile de punere în aplicare estimate se ridicau la aproximativ 226 de milioane EUR.
A se vedea: http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2015-ex-post-evaluation-of-dir-2000-59-ec.pdf p.p . 70 ++.
Conform studiilor efectuate de EMSA, în 55% din statele membre nu au fost elaborate sau puse în aplicare planuri de reducere și de tratare a deșeurilor, în special, în porturile de pescuit și de agrement și într-un număr mai mic în porturile comerciale mici.
Directiva 1999/32/CE a fost modificată prin Directiva 2012/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 noiembrie 2012.
Directiva-cadru privind deșeurile a UE prevede faptul că legislația și politica statelor membre ale UE în domeniul deșeurilor trebuie să aplice ierarhia gestionării deșeurilor, conform căreia prevenirea generării deșeurilor, urmată de reutilizare și reciclare sunt prioritare față de recuperarea și eliminarea acestora.
Directiva 2009/16/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind controlul statului portului (JO L 131, 28.5.2009, p. 57).
Astfel cum se prevede, de asemenea, în Comunicarea Comisiei „Porturile: un motor al creșterii economice“ (COM(2013) 295), precum și în propunerea de Regulament de stabilire a unui cadru privind accesul la piața serviciilor portuare și transparența financiară (COM(2013) 296) care o însoțește.
Directiva (UE) 2015/2087 a Comisiei din 18 noiembrie 2015 de modificare a anexei II la Directiva 2000/59/CE, JO L 302, 19.11.2015, p. 99.
În paralel, EMSA va furniza orientări tehnice suplimentare și cele mai bune practici dezvoltate în statele membre cu privire la aplicarea acestei directive ca parte a „Recomandărilor tehnice privind Directiva 2000/59/CE privind instalațiile portuare de preluare a deșeurilor provenite din exploatarea navelor și a reziduurilor de încărcătură”.