COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 26.2.2016
COM(2016) 112 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ, CONSILIU ȘI PARLAMENTUL EUROPEAN
Răspunsurile statelor membre la Raportul anual pe 2014 al Curții de Conturi Europene
{SWD(2016) 48 final}
CUPRINS
1. Domeniul de aplicare al raportului
2 Principalele caracteristici ale Raportului pe 2014 al CCE
3 Rezumatul răspunsurilor primite de la statele membre
3.1 Măsurarea rezultatelor în materie de performanță
3.2 Tipurile de erori cuantificabile — încălcări ale normelor privind ajutoarele de stat și privind achizițiile publice
3.3 Buna gestiune financiară
4. Concluzie
RAPORT AL COMISIEI
Răspunsurile statelor membre la Raportul anual pe 2014 al Curții de Conturi Europene
1.Domeniul de aplicare al raportului
În conformitate cu articolul 162 alineatul (5) din Regulamentul financiar 1 , în urma publicării raportului anual al Curții de Conturi pentru exercițiul bugetar 2014, Comisia a informat în mod corespunzător statele membre cu privire la detaliile acestui raport.
Aceste informații au fost prezentate sub forma unei scrisori și a trei anexe, care trebuiau completate de către fiecare stat membru, precum și a orientărilor însoțitoare privind pregătirea și prezentarea răspunsurilor la chestionare. Anexa I cuprindea un chestionar privind paragrafele referitoare la statele membre individuale, anexa II cuprindea un chestionar privind constatările auditului care se referă la fiecare stat membru, iar anexa III cuprindea un chestionar referitor la constatările punctuale privind gestiunea partajată pentru declarația de asigurare (DAS) pe 2014.
Pentru raportul din acest an, au fost identificate trei teme principale. Acestea sunt următoarele: (1) Măsurarea rezultatelor în materie de performanță, (2) Tipurile de erori cuantificabile — încălcări ale normelor privind ajutoarele de stat și privind achizițiile publice și (3) Buna gestiune financiară. Raportul este însoțit, de asemenea, de un document de lucru al serviciilor Comisiei (Staff Working Document - SWD), care conține răspunsurile statelor membre la anexele I și III.
2Principalele caracteristici ale Raportului pe 2014 al CCE
În Raportul anual pe 2014, Curtea și-a actualizat abordarea în materie de audit, precum și structura raportului. Principala modificare a abordării sale constă în cuantificarea încălcărilor grave ale normelor privind achizițiile publice și în ajustarea corespunzătoare a cifrelor din 2013 și 2012, pentru a asigura comparabilitatea rezultatelor 2 . Noua structură a raportului — capitolele 5-9 — reflectă rubricile cadrului financiar multianual (CFM) 2014-2020.
Conform rezultatelor auditului desfășurat de Curte pentru anul 2014, conturile nu au fost afectate de denaturări semnificative și, prin urmare, Curtea a emis o opinie fără rezerve cu privire la fiabilitatea conturilor 3 , așa cum o face din 2007. În ceea ce privește cheltuielile, Curtea a constatat că nivelul estimat de eroare este de 4,4 % pentru plățile aferente exercițiului 2014, apropiat de nivelul de 4,5 % 4 aferent anului 2013. În afară de rubrica 5 din CFM (Administrație), cheltuielile aferente tuturor celorlalte rubrici au fost afectate de erori semnificative. În cazul rubricilor Competitivitate, Coeziune și Europa în lume, nivelurile estimate de eroare au fost de 5,6 %, respectiv 5,7 % și 2,7 %, toate fiind mai mari decât rezultatele echivalente din 2013 5 . Pentru Resurse naturale însă, nivelul de eroare estimat a fost de 3,6 %, ceea ce reprezintă o scădere față de rezultatul echivalent pentru 2013. Rubrica Coeziune a contribuit cel mai mult la rata de eroare globală, fiind urmată de Competitivitate și de Europa în lume. Graficul de mai jos prezintă contribuția la rata de eroare globală estimată pe 2014 pe rubrici din CFM. 6
Raportul Curții a identificat, de asemenea, două tipuri de programe de cheltuieli — programele pe bază de drepturi la plată și sistemele bazate pe rambursarea costurilor — care implică modele de risc diferite 7 . Potrivit raportului, în rândul erorilor detectate pentru exercițiul 2014, predominante sunt erorile privind eligibilitatea survenite în sistemele bazate pe rambursarea costurilor. Erorile din categoria rambursării costurilor includ, în principal, încălcările grave ale normelor privind achizițiile publice în cadrul procesului de atribuire a contractelor și la nivelul execuției contractului. În ceea ce privește programele pe bază de drepturi la plată, printre erorile tipice se numără supradeclararea suprafețelor agricole de către fermieri și erori de ordin administrativ care afectează plățile efectuate către fermieri 8 . Graficul de mai jos prezintă contribuția la eroarea globală estimată, pe tipuri de eroare.
3Rezumatul răspunsurilor primite de la statele membre
3.1Măsurarea rezultatelor în materie de performanță
În capitolul 3 din raportul său anual, „Obținerea de rezultate pornind de la bugetul UE” 9 , Curtea analizează performanța din perspectiva Strategiei Europa 2020 și examinează parametrii de performanță introduși odată cu noul CFM 2014-2020. Statele membre au fost întrebate dacă utilizează deja sau intenționează să utilizeze indicatorii comuni introduși pentru cele cinci fonduri ale UE. Pentru patru fonduri (Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală — FEADR, Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime — FEPAM, Fondul social european — FSE și Fondul european de dezvoltare regională — FEDR), răspunsurile au indicat faptul că aproape toate statele membre utilizau deja sau intenționau să utilizeze indicatorii comuni. Pentru Fondul de coeziune, 57 % dintre statele membre au indicat că utilizau indicatorii comuni, iar 14 % au declarat că utilizarea indicatorilor comuni nu era aplicabilă. Tabelul de mai jos oferă detalii privind răspunsurile statelor membre.
În ceea ce privește utilizarea unor indicatori suplimentari sau complementari, mai multe state membre — Franța, Grecia, Lituania, Luxemburg, Spania și Regatul Unit 10 — au răspuns că au utilizat indicatori suplimentari specifici programelor sau indicatori suplimentari, definiți adesea de către autoritățile de management și incluși în cadrul de performanță al programului operațional. În unele cazuri, indicatorii comuni sunt completați cu indicatori la nivel național. De exemplu, în cazul FEDR/FC/FSE, Polonia 11 utilizează:
„o serie de indicatori aplicați la nivel de proiect, derivați din Lista comună a indicatorilor-cheie elaborată de ministrul dezvoltării regionale. Lista include indicatorii comuni la nivel european stabiliți în regulamentele privind fondurile și indicatorii-cheie stabiliți la nivel național.”
Portugalia 12 a subliniat faptul că, pentru perioada 2014-2020, pentru programele operaționale cu obiective similare, indicatorii care trebuie utilizați au fost armonizați și „pe lângă lista indicatorilor comunitari comuni există o listă de indicatori naționali armonizați”.
Statele membre au prezentat, de asemenea, liste sau informații mai detaliate privind diverși indicatori specifici programelor utilizați pentru diferitele fonduri. Suedia 13 a declarat că, pentru cele 9 programe FEDR, există circa treizeci și cinci de indicatori privind realizările și „circa treizeci de indicatori privind performanța care sunt legați de prioritățile în materie de investiții și de obiectivele specifice din cadrul programelor”. Danemarca 14 și-a prezentat lista indicatorilor privind impactul, realizările și rezultatele pentru FEADR, FSE și FEPAM. Slovacia 15 a enumerat indicatorii elaborați de organismul de coordonare centrală care acoperă diversele programe, prezentând și o listă a indicatorilor utilizați pentru fondurile structurale și de investiții europene — fondurile ESI.
În fine, statele membre au fost întrebate dacă ar putea oferi date semnificative privind indicatorii disponibili, pentru a fi utilizate în revizuirea la jumătatea perioadei a CFM, prevăzută pentru 2017. Unele state membre, printre care Danemarca, Franța și Grecia 16 , au raportat că nu ar fi posibil să furnizeze date semnificative până în 2017, în principal din cauza faptului că rata de execuție pentru anumite programe operaționale ar fi prea scăzută, iar datele ar fi nesemnificative. Grecia 17 a declarat că:
„Informațiile privind realizarea obiectivelor naționale ale Strategiei «Europa 2020» vor fi disponibile în raportul SSE 18 privind progresele înregistrate în 2017 (și în 2019). Cu toate acestea, deoarece până la prezentarea raportului în 2017 nu se vor fi obținut rezultatele punerii în aplicare a programelor operaționale, se preconizează că nu vor fi disponibile date semnificative pentru revizuirea la jumătatea perioadei a CFM”.
Portugalia 19 și Polonia 20 au subliniat faptul că au instituit un sistem de raportare cuprinzător, care asigură faptul că se efectuează în mod regulat o raportare de calitate. Cu toate acestea, Polonia 21 a indicat că:
„nu va fi posibil să se sintetizeze impactul fondurilor UE asupra perspectivei financiare 2014-2020 până când nu se vor înregistra progrese suficiente, iar până în 2017 nu este suficient timp pentru a formula concluzii care să sintetizeze rezultatele.”
O serie de alte state membre, de exemplu Austria, Croația, Republica Cehă, Irlanda și Slovenia 22 , și-au exprimat certitudinea că ar putea prezenta până în 2017 date semnificative pentru programele din cadrul anumitor fonduri. Republica Cehă 23 a declarat că:
„va fi în măsură să prezinte date fiabile pe baza sistemului instituit în Republica Cehă pentru raportarea cu privire la situația actuală, progresele și evoluțiile înregistrate”.
Croația a declarat, de asemenea, că va furniza date cuprinzătoare și că, în plus:
„rezultatele evaluărilor pot fi utilizate, ceea ce ar trebui să contribuie la îmbunătățirea și posibila simplificare a sistemelor de gestionare și control”.
3.2 Tipurile de erori cuantificabile — încălcări ale normelor privind ajutoarele de stat și privind achizițiile publice
În Raportul anual pe 2014, Curtea a declarat că 14 proiecte din cadrul FEDR/FC din opt state membre au încălcat normele UE privind ajutoarele de stat. Potrivit Curții, erorile cuantificate în ceea ce privește încălcările în materie de norme privind ajutoarele de stat contribuie cu aproximativ 1,5 puncte procentuale la nivelul de eroare estimat pentru domeniul politicii regionale și urbane 24 . Statelor membre li s-a cerut să furnizeze informații referitoare la încălcările normelor privind ajutoarele de stat, precum și cu privire la orice măsuri de prevenire luate.
Răspunsurile statelor membre au indicat că, în unele cazuri, de exemplu în ceea ce privește Franța, Letonia și Slovenia 25 , nu au existat probleme sau deficiențe sistemice legate de normele privind ajutoarele de stat care intră în domeniul fondurilor ESI, deși este posibil să fi existat cazuri izolate de încălcări. Bulgaria 26 a evidențiat două astfel de cazuri de neconformitate, ambele fiind identificate în cursul auditurilor. Primul a fost constatat în programul operațional „Dezvoltarea competitivității economiei bulgare 2007-2013”, iar al doilea în sistemele de gestionare instituite în cadrul inițiativei „Resurse europene comune pentru microîntreprinderi și întreprinderi mici și mijlocii” (JEREMIE). În ambele cazuri, autoritatea de audit a informat autoritatea de management și, respectiv, intermediarii financiari cu privire la măsurile corective adecvate.
Deși problemele sau deficiențele sistemice au fost aparent puțin răspândite, unele state membre au raportat adoptarea de măsuri preventive.
Ungaria 27 a declarat că:
„în cazul cererilor de propuneri și al proiectelor prioritare, Oficiul de monitorizare a ajutoarelor de stat, care își desfășoară activitatea în cadrul Cabinetului primministrului, efectuează o examinare preliminară a respectării normelor privind ajutoarele de stat sau, în cadrul controalelor de prim-nivel, verificarea este efectuată de organismele intermediare/autoritățile de management pe baza declarațiilor ofertanților.”
Franța 28 a subliniat faptul că CGET 29 a întreprins o serie de acțiuni în contextul perioadei de programare 2014-2020, incluzând organizarea unui program de formare național și crearea unei rețele de experți regionali specializați în normele privind ajutoarele de stat.
Luxemburg și Slovenia 30 au menționat faptul că listele de verificare sunt o parte esențială a măsurilor lor preventive, în timp ce Spania 31 a indicat că, pe lângă listele de verificare, utilizează și o „matrice de evaluare a riscurilor”.
Curtea și-a actualizat modul în care cuantifică încălcările grave ale normelor privind achizițiile publice, iar erorile în materie de achiziții sunt o sursă principală de eroare pentru Coeziunea economică, socială și teritorială 32 . Statelor membre li s-a cerut să furnizeze informații privind măsurile naționale prevăzute pentru evaluarea și cuantificarea nerespectării normelor privind achizițiile publice. Unele state membre - Irlanda, Letonia, Lituania, Țările de Jos, Polonia și Slovenia 33 - au indicat faptul că exista legislație națională și că, foarte adesea, legislația UE era transpusă sau susținea legislația națională. În Lituania 34 , Oficiul pentru achiziții publice își asumă responsabilitatea generală pentru asigurarea punerii în aplicare corespunzătoare a programului operațional în conformitate cu cerințele prevăzute în regulamentele UE și previne neregulile. Letonia 35 a afirmat că:
„Procedurile de achiziții publice se desfășoară în conformitate cu legislația națională, care a fost elaborată pe baza/care transpune dispozițiile legislației UE”.
În fine, Irlanda 36 a declarat:
„În plus, în ceea ce privește problema erorilor intervenite în atribuirea contractelor publice, practicile în materie de achiziții publice fac obiectul unor audituri și controale în temeiul Legii din 1993 (modificate) privind controlorul și auditorul general și al Legii din 2014 privind reforma administrației locale, iar ordonatorii de credite sunt responsabili de cheltuielile suportate”.
În raportul său, Curtea a subliniat faptul că în unele state membre există cazuri de nerespectare a normelor privind achizițiile publice 37 . Statele membre în cauză au fost invitate să furnizeze informații cu privire la eventualele lacune și deficiențe din sistemele de control intern ale acestora care ar fi putut duce la aceste nereguli și să furnizeze informații cu privire la măsurile corective luate. Bulgaria și Franța 38 au subliniat faptul că neregulile sunt cauzate de complexitatea procedurilor de achiziții publice și de lipsa de personal calificat care să se ocupe de aceste chestiuni legate de achiziții. România 39 a raportat că:
„sistemele de control intern existente în domeniul achizițiilor publice la nivelul beneficiarilor sunt fragmentate, parțial redundante și se axează mai mult pe aspectele formale legate de regularitatea procesului, fără să evalueze în mod obiectiv aspectele legate de calitate.”
Pentru a remedia această situație, România a instituit „Strategia națională în domeniul achizițiilor publice pentru perioada 2014-2020”, care prevede acțiuni menite să asigure regularitatea și calitatea procesului de achiziții publice.
Franța, Polonia și Spania 40 au menționat că o măsură esențială pentru asigurarea unei mai bune gestionări a aspectelor legate de achizițiile publice a fost organizarea de programe de formare specifice destinate personalului care se ocupă de chestiunile legate de achizițiile publice.
3.3 Buna gestiune financiară
Statele membre își continuă eforturile de promovare a unei bune gestiuni financiare prin utilizarea pe scară largă a opțiunilor simplificate în materie de costuri, prin îmbunătățirea verificărilor în materie de gestiune și prin îmbunătățirea raportării cu privire la instrumentele financiare.
În capitolul 6 41 , Curtea le recomandă statelor membre să valorifice mai bine posibilitățile oferite de Regulamentul privind dispozițiile comune și de Regulamentul privind FSE pentru perioada 2014-2020 în ceea ce privește opțiunile simplificate în materie de costuri.
Majoritatea statelor membre, ca de exemplu Cipru, Finlanda, Franța, Germania, Ungaria, Letonia, Lituania, Luxemburg și Regatul Unit 42 , au raportat că utilizau opțiuni simplificate în materie de costuri în perioada de programare 2014-2020 pentru toate fondurile, în măsura posibilului. Lituania 43 a declarat că în 2015 autoritatea de management a organizat o conferință intitulată „Posibilitățile aplicării unei proceduri simplificate pentru plata cheltuielilor în 2014-2020”, pentru a informa participanții cu privire la:
„posibilitățile aplicării unei proceduri simplificate pentru plata cheltuielilor și beneficiile acesteia în procesul de administrare a fondurilor structurale ale UE.”
Grecia 44 a subliniat faptul că asigura actualizarea cunoștințelor operatorilor și îi forma pe toți operatorii în ceea ce privește utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri, în timp ce Polonia 45 a afirmat că, deși existau dispoziții privind utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri „folosirea acestora era facultativă, iar decizia finală cu privire la această chestiune era luată de fiecare autoritate de management.”
Suedia 46 a subliniat faptul că instituise un model de simplificare pentru FSE și că „guvernul promovează în mod activ simplificarea”.
În fine, Portugalia 47 a instituit un Centru de simplificare în cadrul Agenției pentru Dezvoltare și Coeziune. Scopul acestuia este „de a informa autoritățile de management cu privire la aspectele relevante din acest domeniu, pentru a promova utilizarea pe scară largă a opțiunilor simplificate în materie de costuri în diferitele fonduri de coeziune (FEDR, FSE și Fondul de coeziune)”.
La fel ca în anii precedenți, în ceea ce privește politica regională, ocuparea forței de muncă și afacerile sociale 48 , Curtea a semnalat că, în cazul a numeroase tranzacții afectate de erori cuantificabile, autoritățile naționale avuseseră la dispoziție informații suficiente care să le fi permis să prevină, să detecteze și să corecteze erorile înainte de certificarea cheltuielilor Comisiei. Statele membre au fost invitate să raporteze dacă au instituit măsuri de îmbunătățire a verificărilor în materie de gestionare și de consolidare a eficacității controalelor efectuate înainte de certificarea cheltuielilor Comisiei.
În ceea ce privește unele dintre îmbunătățirile aduse verificărilor în materie de gestiune, Luxemburg 49 a prezentat o listă de măsuri în cadrul FEDR și FSE care include o nouă listă de verificare ex post, o notă de orientare, acțiuni de formare și reuniuni ce vizează sensibilizarea cu privire la opțiunile simplificate în materie de costuri.
Portugalia 50 a făcut referire la punerea în aplicare a planului de acțiune în anumite cazuri și a adăugat că, înainte de prezentarea cererilor de plată Comisiei Europene, autoritatea de certificare efectuează o serie de controale. În cazul în care există îndoieli în ceea ce privește:
„legalitatea și regularitatea cheltuielilor care trebuie certificate, sumele în cauză sunt deduse ca măsură de precauție până la rezolvarea problemelor respective”.
Spania 51 a raportat, de asemenea, că planurile de acțiune au fost puse în aplicare și:
„s-au adus îmbunătățiri procedurilor de selecție și de validare a situațiilor privind rambursarea, au fost îmbunătățite listele de verificare și au fost revizuite documentele de achiziție ale diverselor entități locale etc.”
Cipru 52 a raportat că au existat mai multe erori:
„în principal în contractele de construcții executate de autoritățile locale și în contractele de dezvoltare de programe informatice executate de universitățile publice, iar autoritățile contractante trebuie să contacteze Comitetul central pentru modificări și reclamații pentru ca acesta să examineze cererile de modificare a unor astfel de contracte, să ofere orientări și avize și să medieze în ceea ce îi privește pe contractanți, în vederea soluționării litigiilor.”
În ceea ce privește calitatea raportării cu privire la instrumentele financiare, unele state membre (de exemplu, Cipru, Slovenia și Suedia 53 ) au răspuns că au urmat orientările Comisiei, au utilizat noile modele și, în anumite cazuri, nu au fost necesare îmbunătățiri deoarece calitatea raportării a fost considerată bună.
Alte state membre au menționat progresele realizate. În noiembrie 2015, Franța 54 a instituit un grup de lucru privind instrumentele financiare cu scopul de a urmări evoluția instrumentelor și a asigura consolidarea informațiilor. Bulgaria 55 a instituit un sistem amplu de raportare semestrială și anuală pentru instrumentul financiar, JESSICA.
4.Concluzie
Comisia s-a angajat deja să pună în aplicare un buget al UE axat pe rezultate, în conformitate cu „abordarea complet nouă” privind investițiile și cheltuielile UE cerută de Curte în Raportul său anual pe 2014 56 . Un element-cheie al acestei noi abordări este evaluarea performanței pe baza principiilor bunei gestiuni financiare 57 .
Răspunsurile statelor membre la anexe au demonstrat un angajament continuu față de buna gestiune financiară, prin promovarea activă a utilizării opțiunilor simplificate în materie de costuri, prin îmbunătățirea verificărilor în materie de gestionare și prin raportarea cu privire la instrumentele financiare. Conform mai multor state membre, aspectele legate de achizițiile publice sunt abordate și prin alinierea legislației naționale la cea a UE. În cazul în care se constată lacune, printre măsurile întreprinse pentru remedierea deficiențelor în domeniul achizițiilor publice se numără programele de formare, creșterea numărului de controale la fața locului și recuperările sumelor, așa cum atestă Republica Cehă, Croația, Belgia, Finlanda și Germania 58 .
Răspunsurile primite de la statele membre în acest an indică, de asemenea, că se conștientizează tot mai mult importanța creării unei culturi a performanței efective și a punerii accentului pe rezultate. Aproape toate statele membre au raportat utilizarea la nivel național și regional a indicatorilor comuni și specifici pentru toate fondurile, în vederea măsurării performanței. Cu toate acestea, nivelurile scăzute de execuție a programelor ar putea însemna faptul că nu vor putea fi furnizate date semnificative privind performanța până la efectuarea în 2017 a revizuirii la jumătatea perioadei a CFM. Există probabilitatea să fie disponibile date mai relevante, în conformitate cu cadrele de performanță a numeroase programe planificate pentru 2018 sau 2019. Letonia 59 rezumă situația prin următoarea declarație:
„volumul de date privind rezultatele obținute poate varia de la o axă prioritară la alta, în funcție de fondul în cauză, de îndeplinirea condițiilor ex ante și de elaborarea legislației statutare la nivel național.”
În declarația sa finală, Danemarca recapitulează angajamentul global aparent al statelor membre față de performanță și de un buget al UE axat pe rezultate 60 :
„Un aspect esențial al punerii în aplicare satisfăcătoare a bugetului UE este generarea de rezultate și garantarea faptului că aceste rezultate vin în sprijinul obiectivelor de politică globale. Prin urmare, pentru Danemarca este important ca accentul să rămână pe stabilirea cadrului pentru un sistem orientat spre rezultate, cu un accent mai mare pe rezultatele și pe impactul proiectelor UE. Prin urmare, avem o opinie pozitivă cu privire la faptul că raportul anual se axează mai mult pe acest aspect.”