COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 17.11.2015
COM(2015) 568 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
cu privire la aplicarea Directivei privind serviciile poștale
(Directiva 97/67/CE, modificată prin Directivele 2002/39/CE și 2008/6/CE)
{SWD(2015) 207 final}
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU
cu privire la aplicarea Directivei privind serviciile poștale
(Directiva 97/67/CE, modificată prin Directivele 2002/39/CE și 2008/6/CE)
1.Prezentul raport privind aplicarea prezintă modul în care a fost pusă în aplicare Directiva privind serviciile poștale și modul în care se dezvoltă piața serviciilor poștale
În februarie 2008, Parlamentul European și Consiliul au adoptat Directiva 2008/6/CE (denumită în continuare „a treia directivă privind serviciile poștale”) 1 , care a introdus baza legală pentru realizarea pieței interne a serviciilor poștale, prin parcurgerea ultimei etape legislative în procesul de deschidere progresivă a pieței. Aceasta stabilește un termen pentru deschiderea completă a pieței - 31 decembrie 2010 pentru 16 state membre 2 și 31 decembrie 2012 pentru cele (la momentul respectiv) 11 state membre rămase 3 . A treia directivă privind serviciile poștale a consolidat de asemenea sarcinile și competențele autorităților naționale de reglementare, a schimbat modul în care pot fi furnizate și finanțate serviciile poștale universale, a prevăzut obligația permiterii accesului la anumite elemente ale infrastructurii poștale și a extins aria de aplicare a dispozițiilor privind protecția consumatorului; de asemenea, a prevăzut obligația Comisiei de a oferi asistență statelor membre cu privire la punerea în aplicare a directivei, inclusiv cu privire la calcularea oricărui cost net al serviciului universal.
În plus, articolul 23 din Directiva 2008/6/CE prevede obligația Comisiei de a prezenta Parlamentului European și Consiliului, o dată la patru ani, un raport privind punerea în aplicare a Directivei, cu informații adecvate privind evoluțiile din acest sector. Deși, conform acestei dispoziții, ar trebui prezentat un raport până în decembrie 2013, prezentarea a fost amânată pentru a acorda timp suficient examinării primelor efecte ale deschiderii complete a piețelor din toate statele membre.
Acest raport privind aplicarea rezumă modul în care Directiva privind serviciile poștale (Directiva 97/67/CE, modificată prin Directivele 2002/39 și 2008/6/CE) a fost pusă în aplicare în întreaga Uniune Europeană, precum și principalele evoluții care au avut loc pe piața serviciilor poștale începând din decembrie 2008 4 . În conformitate cu articolul 23 din Directiva 2008/6/CE, raportul oferă informații privind aspectele tehnologice și modelele economice, sociale și de ocupare a forței de muncă, precum și cu privire la calitatea serviciului. Raportul privind aplicarea este însoțit de un document de lucru al serviciilor Comisiei care oferă informații mai detaliate și include o anexă referitoare la calcularea costului net generat de obligația serviciului universal.
Pentru elaborarea raportului și a documentului de lucru al serviciilor Comisiei, s-au utilizat diverse surse, printre care s-au numărat studii privind Main Developments in the Postal Sector (Principale evoluții în sectorul serviciilor poștale) (2008-2010,) 5 Pricing behaviour of postal operators (Comportamentul în materie de tarifare al operatorilor poștali), 6 Main Developments in the Postal Sector (Principale evoluții în sectorul serviciilor poștale) (2010-2013), 7 un număr de rapoarte ale Grupului autorităților europene de reglementare din domeniul serviciilor poștale (ERGP), 8 contribuții în cadrul Comitetului responsabil de Directiva privind serviciile poștale și al Forumului utilizatorilor de servicii poștale, 9 date ale Eurostat până în 2012 10 și propriile statistici poștale ale Comisiei pentru perioada de după 2012, în urma deciziei Eurostat de a întrerupe colectarea de date statistice privind sectorul serviciilor poștale, precum și cifre ale Uniunii Poștale Universale 11 . Având în vedere intervalul de timp dintre colectarea datelor și producerea statisticilor, în multe cazuri, cele mai recente statistici disponibile sunt pentru anul 2013, însă, atunci când a fost posibil, s-au utilizat informații mai recente pentru a oferi indicii cu privire la cele mai recente evoluții.
2.Existența unor servicii poștale și de coletărie accesibile și fiabile este esențială pentru piața unică
Serviciile poștale continuă să joace un rol vital în întreaga Uniune Europeană, deși natura rolului se schimbă, dat fiind că noile tehnologii conduc la înlocuirea corespondenței tradiționale cu corespondența electronică (e-substitution) și la creșterea volumului de achiziții online. Capacitatea de a trimite, contra unui preț dinainte stabilit, scrisori și colete care să ajungă într-un timp dat în orice parte a Uniunii Europene rămâne un factor fundamental pentru asigurarea coeziunii sociale, economice și teritoriale, precum și pentru dezvoltarea pieței unice. Comerțul electronic are un potențial enorm; existența unor servicii de coletărie accesibile și fiabile este mai importantă ca niciodată pentru realizarea potențialului pieței unice digitale 12 .
3.Supravegherea reglementară independentă a înregistrat progrese, însă este nevoie de o supraveghere mai eficientă a pieței de coletărie pentru a ține pasul cu evoluțiile pieței
Autoritățile naționale de reglementare continuă să îndeplinească un rol esențial, susținând și supraveghind aplicarea și asigurarea respectării Directivei privind serviciile poștale în statele membre. Din ce în ce mai des, ele colaborează cu autorități de reglementare a altor servicii de comunicații (de exemplu, servicii de comunicații electronice, radiodifuziune și televiziune). Grupul autorităților europene de reglementare din domeniul serviciilor poștale (ERGP), înființat în 2010, a îmbunătățit consultarea, coordonarea și cooperarea între autoritățile naționale de reglementare la nivel european. 13
De-a lungul timpului, autoritățile naționale de reglementare au avut tendința de a se concentra pe scrisori. Având în vedere scăderea volumului de scrisori și creșterea numărului de colete determinată de vânzările prin comerțul electronic, pentru a obține o imagine completă și exactă a piețelor poștale și de coletărie globale și pentru a dezvolta pe deplin potențialul pieței unice digitale, sunt necesare o supraveghere reglementară mai eficientă și date mai cuprinzătoare privind piața serviciilor de coletărie.
4.Un serviciu universal accesibil și fiabil pentru scrisori
Statele membre au obligația de a asigura colectarea și livrarea scrisorilor și a coletelor în cel puțin cinci zile lucrătoare pe săptămână, în anumite condiții de calitate, în toate punctele de pe teritoriul lor 14 . Numărul de state membre în care frecvența depășește această cerință (și anume, livrarea se efectuează în șase zile) este în scădere 15 . În general, există o tendință de reducere a tipurilor de articole care intră sub incidența obligației serviciului universal, deși multe state membre includ și alte articole decât scrisorile individuale 16 în domeniul de aplicare al obligației serviciului universal, de exemplu scrisorile în vrac sau coletele, corespondența publicitară ori ziarele. Toate statele membre, cu excepția Germaniei, și-au desemnat în mod oficial operatorul poștal național tradițional drept „furnizor al serviciului universal”. În Germania, operatorul poștal național istoric acționează ca furnizor al serviciului universal.
Marea majoritate a scrisorilor interne sunt livrate în următoarea zi lucrătoare (cu condiția ca acestea să fie expediate printr-un serviciu de livrare în ziua următoare, și nu printr-un serviciu alternativ care este în mod deliberat mai lent și mai ieftin), iar livrarea scrisorilor în interiorul UE continuă să depășească standardele de calitate specificate în directivă 17 . Majoritatea statelor membre au stabilit un plafon al prețurilor, pentru a se asigura că serviciile poștale de bază rămân accesibile. În multe state membre, prețul timbrelor a crescut în ultimii ani, în general, pentru a ține pasul cu inflația și pentru a compensa scăderea numărului de scrisori expediate 18 . Între 2012 și 2013, tarifele pentru o scrisoare de 20 de grame au crescut în medie cu aproximativ 5,6 % 19 , însă acest lucru nu a avut un impact semnificativ asupra accesibilității pentru cetățenii UE; serviciul rămâne accesibil, în special în comparație cu cheltuielile gospodăriilor pentru alte mijloace de comunicare (de exemplu, telecomunicațiile mobile).
Toate statele membre se asigură că toți furnizorii de servicii poștale au proceduri transparente, simple și necostisitoare pentru soluționarea reclamațiilor utilizatorilor, iar majoritatea furnizorilor serviciului universal au un sistem de compensare.
5.Informațiile exacte și comparabile cu privire la orice cost net al serviciului universal sunt esențiale
Pentru cazul în care furnizarea serviciului universal într-un stat membru are drept rezultat un cost net care creează o povară neechitabilă furnizorului serviciului universal, Directiva privind serviciile poștale prevede modalități prin care se poate compensa așa-numitul „cost net” al îndeplinirii obligației serviciului universal, dacă acesta reprezintă o povară financiară neechitabilă pentru furnizorul sau furnizorii serviciului universal desemnați. Cu toate acestea, pentru a asigura finanțarea și compatibilitatea acesteia cu normele privind ajutoarele de stat, costurile trebuie să fie calculate într-un mod comparabil. Anexa la documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește prezentul raport prezintă diferite metode pentru calcularea costurilor nete ale îndeplinirii obligației serviciului poștal universal; metodele s-au dovedit a fi în acord cu anexa I din Directiva privind serviciile poștale.
6.Concurența s-a dezvoltat lent pentru serviciile de expediere a scrisorilor, iar unii operatori au acționat într-un mod anticoncurențial
În ciuda deschiderii complete a piețelor din întreaga UE până în 2013, concurența pe piețele scrisorilor s-a dezvoltat lent în majoritatea statelor membre, iar furnizorii serviciului universal și-au menținut cote de piață majoritare în statele membre. Dintre cele cincisprezece state membre care și-au deschis complet piețele înainte de 2011, opt aveau peste 5 % concurență pe piața scrisorilor (ca volum) în 2013. În statele membre care și-au deschis piețele după 2011, concurenții au obținut peste 5 % din piața scrisorilor până la mijlocul anului 2013 în cinci state membre. 20 Acolo unde s-a dezvoltat concurența pe piața scrisorilor, aceasta este mai răspândită pentru livrarea end-to-end (de la expeditor la destinatar), oferită de operatori care și-au creat propria rețea de distribuție pentru a expedia scrisorile direct destinatarilor. Concurența în ceea ce privește colectarea - alți operatori predau scrisorile furnizorului serviciului universal pentru livrarea finală, după presortare - s-a dezvoltat în Slovenia și în Regatul Unit, precum și în Germania. În mai multe state membre, autoritățile naționale din domeniul concurenței au sancționat furnizorul serviciului universal pentru comportament anticoncurențial sub forma unui abuz de poziție dominantă. Printre cazurile identificate se numără reducerile ilegale aplicate clienților comerciali, micșorarea anormală a marjei și prețurile de ruinare a concurenței. Aceste practici pot avea drept consecință blocarea concurenței. Intrarea pe piață și dezvoltarea concurenței pot fi descurajate, de asemenea, prin anumite practici în materie de reglementare, cum ar fi impunerea pentru nou-veniți a unor condiții de licență care depășesc domeniul de aplicare permis de directivă.
7.Numărul de scrisori trimise a scăzut ca urmare a înlocuirii lor din ce în ce mai mult cu corespondența electronică
Numărul de scrisori trimise prin intermediul furnizorilor serviciului universal a scăzut în UE de la aproximativ 107,6 miliarde în 2008 la 85,5 miliarde în 2013 21 . În medie, între 2007 și 2010, scăderea a fost de 4,3 % pe an, ca volum, și de 5,2 % pe an, ca venituri 22 . Între 2010 și 2011, rata de scădere a încetinit la 3,3 % și, respectiv, 1,4 %, dar a crescut la 4,85 % între 2012 și 2013 (ca volum) pentru UE28 23 . În general, publicitatea prin poștă și publicațiile au fost mai puțin afectate decât scrisorile, deși statele membre cu piețe ale scrisorilor mai mature au cunoscut cea mai mare scădere; se preconizează că această tendință va continua. În Danemarca, de exemplu, volumul expedierilor poștale a scăzut cu peste 60 % între 2000 și 2014, cu o scădere suplimentară de 15 % în primul trimestru al anului 2015 24 . În Țările de Jos, s-a înregistrat o scădere de 13 % în primul trimestru al anului 2015 și se preconizează că volumele vor scădea cu 32 % - 49 % între 2010 și 2020 25 .
Dat fiind că volumul scrisorilor diferă semnificativ între statele membre și ținând cont de ratele actuale de scădere, unele state membre nu vor atinge probabil niciodată nivelul volumului de scrisori pe care l-au avut în trecut statele membre cu piețe mature ale serviciilor poștale. Prin urmare, chiar dacă scăderea volumului de scrisori de pe piețele poștale mai puțin dezvoltate este mai mică în termeni relativi, este totuși probabil ca aceasta să aibă un impact semnificativ, având în vedere economiile de scară mai scăzute decât cele de pe piețele mai mature.
8.Coletele reprezintă un sector de creștere, însă consumatorii și operatorii de comerț electronic cu amănuntul se plâng de costurile și de calitatea serviciilor de livrare transfrontalieră
Nu există un consens clar cu privire la dimensiunea pieței europene a coletelor 26 . De exemplu, estimările privind dimensiunea pieței europene a coletelor sugerează pentru 2010 o valoare agregată de 60 miliarde EUR pentru piața de servicii de curierat, piața de coletărie și piața de expedieri rapide 27 ; 47 miliarde EUR în 2011 (inclusiv expedierile de până la 2 500 kg) 28 ; 37 miliarde EUR pentru piața coletăriei și piața de expedieri rapide în 2011 29 și 53,5 miliarde EUR în 2014 30 . Chiar luând în considerare doar coletele expediate de prestatorii serviciului universal, piața serviciilor de expediere a coletelor din UE a crescut de la aproximativ 1,65 miliarde de colete obișnuite în 2008 la aproximativ 1,96 miliarde în 2013 31 . Numărul de colete pe cap de locuitor variază totuși foarte mult între statele membre. Estimările pentru întreaga piață indică un interval cuprins între aproape 30 de colete pe cap de locuitor (Germania și Regatul Unit) și aproximativ două (Polonia, România, Croația, Letonia) în 2011 32 .
Dat fiind că serviciile de coletărie nu au făcut niciodată parte din zona anterior rezervată 33 , concurența pare să se fi dezvoltat într-o mai mare măsură pe piața serviciilor de coletărie decât pe piața scrisorilor. Operatorii de expedieri rapide (expres), cum ar fi UPS, DHL, TNT și FedEx, precum și companiile de curierat care s-au concentrat în mod tradițional mai mult pe serviciile de la întreprindere la întreprindere (B2B - (business-to-business) cu valoarea adăugată își dezvoltă din ce în ce mai mult serviciile de la întreprindere la consumator (B2C - business to consumer), pentru a profita de creșterea comerțului electronic, iar noi întreprinderi intră pe piață. În același timp, furnizorii serviciului universal dezvoltă servicii de coletărie mai sofisticate, de exemplu prin garantarea termenelor de livrare, pentru a profita de comerțul online. Există așadar o anumită convergență în ceea ce privește produsele și serviciile oferite de diferite tipuri de operatori de servicii de livrare, iar granițele dintre acestea devin din ce în ce mai puțin evidente.
Totuși, persistă îngrijorări cu privire la prețul, accesibilitatea și disponibilitatea serviciilor transfrontaliere de livrare: absența unor caracteristici ale serviciului de livrare (de exemplu, disponibilitatea informațiilor de urmărire și de trasabilitate - track-and-trace), o insuficientă transparență a prețurilor și nivelul ridicat al prețurilor se numără în mod repetat printre principalele nemulțumiri ale consumatorilor și ale operatorilor de comerț electronic cu amănuntul 34 . În paralel cu strategia privind piața unică digitală 35 , adoptată la 6 mai 2015, Comisia a lansat o consultare publică în vederea identificării unor soluții de îmbunătățire a serviciilor de coletărie transfrontalieră și în scopul dobândirii unei mai bune înțelegeri a modului în care funcționează această piață. În prima jumătate a anului 2016, Comisia va adopta măsuri în vederea îmbunătățirii transparenței prețurilor și a supravegherii reglementare a serviciilor de coletărie transfrontalieră. Acest demers vine în completarea acțiunilor întreprinse deja de Comisie și de diferite părți interesate după adoptarea de către Comisie, în 2013, a Foii de parcurs pentru realizarea pieței unice în domeniul livrării de colete 36 .
9.Numărul de angajați ai furnizorilor serviciului universal a scăzut, în principal ca urmare a înlocuirii cu e-corespondența, iar condițiile de muncă sunt mai variate
În 2013, aproximativ 1,2 milioane de persoane din UE erau angajate de furnizorii serviciului universal, iar în unele state membre, furnizorii serviciului universal erau responsabili pentru o parte semnificativă a locurilor de muncă de pe piața internă 37 . Numărul locurilor de muncă create de alți operatori poștali sporește această cifră totală; aproximativ 272 000 de persoane au fost angajate direct de către sectorul de expedieri rapide (expres) în 2010 38 .
Scăderea volumului de scrisori, combinată cu modernizarea și cu creșterea gradului de automatizare, a avut impact asupra numărului de locuri de muncă. Cifrele Uniunii Poștale Universale indică o scădere cu aproximativ 250 000, între 2008 și 2013, a numărului total de persoane angajate de furnizorii serviciului universal 39 . Numărul locurilor de muncă puse la dispoziție de furnizorii serviciului universal a scăzut, între 2012 și 2013, cu o rată medie de 4,4 % în cele 28 de state membre 40 . Angajații furnizorilor serviciului universal sunt în general constituiți în sindicate, salariile și condițiile de muncă fiind reglementate prin acorduri sectoriale colective și/sau contracte de muncă cadru. În multe cazuri, modernizarea a fost gestionată împreună cu sindicatele, într-un mod responsabil din punct de vedere social, iar pensionările anticipate și plecările voluntare au fost utilizate pentru a reduce numărul concedierilor obligatorii. În ciuda reducerii forței de muncă, o mare parte dintre lucrători continuă să fie implicați în operațiunile de livrare. Totuși, în unele state membre a existat o creștere semnificativă a proporției de salariați care lucrează cu fracțiune de normă și, în general, există o tendință de trecere la forme mai flexibile de contracte de muncă.
10.Este nevoie de o monitorizare atentă, deoarece piața continuă să evolueze
În general, cele două obiective fundamentale ale politicii europene în materie de servicii poștale - asigurarea unui set minim de servicii, de o anumită calitate și la prețuri accesibile, pentru toți utilizatorii și deschiderea pieței în condiții de concurență loială - au fost în linii mari atinse, deși persistă îngrijorări cu privire la piața de coletărie transfrontalieră. Cu toate acestea, piața serviciilor poștale continuă să evolueze rapid; este nevoie de o monitorizare atentă și continuă, precum și de o analiză aprofundată a pieței poștale globale și a efectelor cadrului de reglementare. Acest lucru este deosebit de important având în vedere impactul pe care scăderea volumului de scrisori și creșterea numărului de colete îl au asupra îndeplinirii obligației serviciului universal; totodată, acest efort este necesar pentru a putea reacționa, dacă este cazul, la schimbările de ordin tehnic, economic și social și pentru a putea răspunde nevoilor utilizatorilor, în vederea asigurării sustenabilității acestui sector. Comisia va publica statistici anuale, începând din 2016, pentru a oferi actualizări periodice cu privire la evoluția pieței de scrisori și a celei de colete din Uniunea Europeană.
Copenhagen Economics, Main Developments in the Postal Sector (2008-2010), Copenhaga, Danemarca, 2010
Copenhagen Economics, Pricing behaviour of postal operators, Copenhaga, Danemarca, 2012
WIK-Consult, Main Developments in the Postal Sector (2010-2013)¸ Bad Honnef, Germania, 2012
Pentru informații suplimentare cu privire la ERGP, inclusiv rapoartele, consultați http://ec.europa.eu/growth/sectors/postal-services/ergp/index_en.htm
Acest grup de dialog a fost creat în 2011 de Michel Barnier, fostul comisar pentru piața internă și servicii. Acesta reunește utilizatori ai serviciilor poștale (consumatori finali, IMM-uri, întreprinderi și operatori de comerț electronic cu amănuntul), operatori poștali și sindicate, care analizează efectele liberalizării serviciilor poștale și încearcă să găsească modalități constructive de a se furniza clienților servicii poștale mai bune. Forumul, care are loc în fiecare an la Bruxelles, a fost conceput ca o modalitate de a obține direct de la clienți feedback în ceea ce privește efectele reformei poștale europene, cerințele privind sustenabilitatea în sectorul serviciilor poștale și legătura directă cu comerțul electronic.
A se vedea, de exemplu, studiul realizat de Civic Consulting pentru Executive Agency for Health and Consumers (Agenția Executivă pentru Sănătate și Consumatori), intitulat Consumer market study on the functioning of e-commerce and internet marketing and selling techniques in the retail of goods, 2011) (Studiu de piață în rândul consumatorilor privind funcționarea comerțului electronic și a pieței internetului și privind tehnicile de vânzare în comerțul de mărfuri cu amănuntul, 2011); FTI Consulting, Study on intra-community cross-border parcel delivery (Studiu privind livrarea transfrontalieră intracomunitară a pachetelor) , 2011; Copenhagen Economics, Study on the state of play of EU parcel markets with particular emphasis on e-commerce (Studiu privind situația actuală a piețelor de coletărie din UE, cu accent pe comerțul electronic). 2013; Eurobarometru special 398, Raport privind piața internă, 2013; Eurobarometru Flash nr. 413: Companies Engaged in Online Activities (Companii angajate în activități online), 2015 și Comisia Europeană, Consumer survey identifying the main cross-border obstacles to the DSM and where they matter most (Sondaj în rândul consumatorilor pentru identificarea principalelor obstacole în calea pieței unice digitale ), 2015
http://ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/market_studies/obstacles_dsm/index_en.htm