Expunere de motive a Consiliului: Poziția în primă lectură (UE) nr. 2/2015 a Consiliului în vederea adoptării unei directive a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 98/70/CE privind calitatea benzinei și a motorinei și de modificare a Directivei 2009/28/CE privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile

(2015/C 50/02)

I.   INTRODUCERE

La 18 octombrie 2012, Comisia a transmis propunerea menționată în subiect, în temeiul articolului 192 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, precum și al articolului 114 în legătură cu o serie de dispoziții propuse.

Propunerea (1) vizează modificarea Directivei privind calitatea carburanților (98/70/CE, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/30/CE; denumită în continuare „Directiva privind calitatea carburanților”) și a Directivei privind energia din surse regenerabile (2009/28/CE; denumită în continuare „Directiva privind energia din surse regenerabile”), pe baza cerinței incluse în aceste două directive care prevede furnizarea de către Comisie a unui raport în care să examineze impactul schimbării indirecte a utilizării terenurilor (2) asupra emisiilor de gaze cu efect de seră și să abordeze modalități de minimizare a respectivului impact, raportul fiind însoțit, dacă este cazul, de o propunere (3).

Comisia pentru mediu, sănătate publică și siguranță alimentară a Parlamentului European și-a votat raportul la 11 iulie 2013, după care a urmat adoptarea de către Parlamentul European a poziției sale în primă lectură la 11 septembrie 2013 (4).

La 13 iunie 2014, Consiliul a ajuns la un acord politic cu privire la proiectul de propunere. În urma revizuirii textului de către experții juriști-lingviști, Consiliul a adoptat poziția sa la 9 decembrie 2014, în conformitate cu procedura legislativă ordinară prevăzută la articolul 294 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

În cursul lucrărilor sale, Consiliul a ținut seama de avizul Comitetului Economic și Social European. Comitetul Regiunilor a hotărât să nu emită niciun aviz.

II.   OBIECTIV

Obiectivul propunerii Comisiei este de a demara tranziția către biocarburanții care duc la reduceri importante de emisii de gaze cu efect de seră atunci când sunt raportate și emisiile estimate legate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor. Comisia subliniază că investițiile existente ar trebui protejate, iar obiectivele și principalele elemente ale propunerii sale sunt:

III.   ANALIZA POZIȚIEI CONSILIULUI

1.   Generalități

Deși Consiliul este de acord cu Comisia și Parlamentul în ceea ce privește obiectivele principale ale propunerii, abordarea Consiliului implică modificări ale propunerii inițiale. Consiliul vizează o abordare echilibrată care ține seama de necesitatea de a lua în considerare

Ca rezultat al acestei abordări, poziția Consiliului modifică, într-o anumită măsură, propunerea inițială a Comisiei în scopul de a reflecta în special situația actuală și incertitudinile privind estimările ILUC, precum și circumstanțele și perspectivele producției și consumului de biocarburanți, prin reformularea acesteia și eliminarea mai multor dispoziții din text. Aceasta înseamnă că niciun amendament din poziția Parlamentului European în primă lectură legat de aceste dispoziții eliminate nu a fost acceptat de către Consiliu. În plus, mai multe amendamente propuse nu au fost acceptate deoarece s-a considerat că nu contribuie în mod corespunzător la obiectivele directivei, iar alte dispoziții au fost reformulate în scopul clarificării și consolidării directivei în cauză.

Următoarele secțiuni descriu modificările de fond.

2.   Aspecte strategice esențiale

(i)   Pragul pentru biocarburanții convenționali și instalațiile noi

Comisia a propus limitarea la 5 % a contribuției biocarburanților și biolichidelor produse din culturi de cereale și alte culturi bogate în amidon, din culturi de plante zaharoase și din culturi de plante oleaginoase la atingerea obiectivelor Directivei privind energia din surse regenerabile, fără a stabili vreo limită cu privire la consumul lor global.

Deși Consiliul consideră că un prag poate constitui un instrument de politică de atenuare a ILUC, acesta este de părere că propunerea Comisiei trebuie modificată în vederea atingerii obiectivelor menționate mai sus. Poziția Consiliului stabilește pragul la 7 %. Trebuie remarcat faptul că și Parlamentul a ridicat pragul propus de Comisie prin amendamentul său 181 (la 6 %, inclusiv culturile energetice). Consiliul nu sprijină amendamentul 184/REV al Parlamentului, care aplică pragul și în cazul obiectivului de reducere a intensității gazelor cu efect de seră din Directiva privind calitatea carburanților, și menționează că Comisia nu a inclus aplicarea pragului în propunerea sa. Consiliul consideră că aplicarea acestuia nu este adecvată, având în vedere că obiectivul Directivei privind calitatea carburanților reprezintă o țintă de reducere a intensității gazelor cu efect de seră generate de mixul de combustibili din UE.

În plus, deși Consiliul acceptă o limită pentru contribuția la atingerea obiectivelor Directivei privind energia din surse regenerabile, acesta consideră, de asemenea, că un prag nu ar trebui să limiteze flexibilitatea statelor membre prin stabilirea faptului că cantitățile de biocarburanți care depășesc pragul ar trebui considerate nedurabile și, prin urmare, nu ar trebui să aibă acces la sprijin în statele membre. În consecință, Consiliul nu poate accepta amendamentul 89 al Parlamentului European.

În ceea ce privește instalațiile noi, Consiliul poate, în principiu, să fie de acord cu abordarea Comisiei, care este susținută și de Parlament, de a devansa aplicarea pragului minim al reducerilor de emisii de gaze cu efect de seră de 60 % pentru biocarburanții/biolichidele produse în instalații noi (la data intrării în vigoare a directivei, în locul datei fixe propuse, și anume 1 iulie 2014).

(ii)   Estimări ILUC, raportare și revizuire

În textul său original, Comisia prevede o obligație pentru statele membre/furnizorii de carburanți de a include în rapoartele lor emisiile estimate legate de ILUC în scopul calculării reducerilor de emisii de gaze cu efect de seră de-a lungul ciclului de viață datorate utilizării de biocarburanți/biolichide. Se propun anexe noi (V pentru Directiva privind calitatea carburanților și, respectiv, VIII pentru Directiva privind energia din surse regenerabile) care conțin emisiile estimate legate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor provenite din anumite grupuri de materii prime (5).

Consiliul consideră că aceste dispoziții ar trebui să reflecte mai bine gradul de incertitudine privind modelarea, ipotezele și estimările ILUC rezultate, vizând în același timp înțelegerea fenomenului ILUC și susținând dezvoltarea în continuare a celor mai bune dovezi științifice. Textul Consiliului include, prin urmare, intervale care ilustrează această incertitudine privind emisiile legate de ILUC estimate provizoriu în anexele noi menționate mai sus. Statele membre/furnizorii de carburanți ar raporta cantitățile de biocarburanți/biolichide pentru fiecare dintre categoriile de materii prime enumerate în anexele respective, pe baza cărora Comisia și-ar efectua raportarea, care ar include intervalele de valori, în scopul reducerii gradului de incertitudine și creând astfel o bază științifică mai solidă. În plus, referitor la raportare și revizuire, Comisia ar analiza, de asemenea, care ar fi posibilele efecte ale politicilor UE, cum ar fi politicile privind mediul și clima și politica agricolă, și dacă acestea ar putea fi luate în considerare.

Au fost incluse și elemente ale unei revizuiri consolidate, combinate cu o nouă definiție a biocarburanților/biolichidelor care prezintă riscuri reduse din perspectiva ILUC, inclusiv stabilirea unor criterii de identificare și certificare a biocarburanților care prezintă riscuri reduse din perspectiva ILUC, cum ar fi cei obținuți prin creșterea randamentului recoltelor, precum și luarea în considerare a regimurilor de certificare pentru producția de biocarburanți și biolichide care prezintă riscuri reduse din perspectiva ILUC prin intermediul unor măsuri de atenuare la nivelul proiectului. Clauza de revizuire menține posibilitatea introducerii printre criteriile de durabilitate a unor factori estimați ajustați aferenți emisiilor ILUC. În plus, în articolul din poziția sa privind revizuirea, Consiliul invită Comisia, astfel cum s-a menționat și în amendamentele 189, 107 și 190 ale Parlamentului, să includă în raportul său cele mai recente informații disponibile cu privire la ipotezele fundamentale privind estimările ILUC, precum tendințele randamentului și productivității agricole, alocarea coproduselor și ratele observate la nivel mondial ale schimbării utilizării terenurilor și ale despăduririlor.

Consiliul nu poate accepta amendamentul 60 al Parlamentului, care vizează includerea factorilor ILUC în calculul emisiilor de gaze cu efect de seră pe durata ciclului de viață provenite de la biocarburanți începând cu 2020 în Directiva privind calitatea carburanților, din cauza unor considerații privind natura estimărilor ILUC, astfel cum s-a subliniat anterior. În plus, ca abordare generală, poziția Consiliului vizează o coerență cât mai mare a modificărilor aduse Directivei privind calitatea carburanților și Directivei privind energia din surse regenerabile.

Consiliul este de părere că, din motive de coerență între cele două directive modificate, noua anexă VIII din Directiva privind energia din surse regenerabile, astfel cum a fost modificată prin poziția Consiliului, ar trebui menținută împreună cu noua anexă V la Directiva privind calitatea carburanților, și nu ar trebui eliminată, astfel cum prevede amendamentul 164 al Parlamentului.

(iii)   Stimulente pentru biocarburanții avansați

În vederea intensificării stimulentelor pentru biocarburanții avansați, pe lângă pragul privind biocarburanții convenționali, Comisia a propus un program pentru a promova în continuare astfel de biocarburanți proveniți din materii prime care nu ar crea o cerere suplimentară de terenuri, sugerând că conținutul lor energetic ar trebui luat în calcul de patru ori în vederea atingerii obiectivului de 10 % stabilit pentru sectorul transporturilor de Directiva privind energia din surse regenerabile. Se propune o nouă anexă IX la directiva respectivă, care include astfel de materii prime, cum ar fi deșeuri și reziduuri.

În poziția sa, Parlamentul a inclus obiective obligatorii pentru statele membre pentru a ajunge treptat la o proporție de biocarburanți avansați de cel puțin 0,5 % din consumul de energie în 2016 și la cel puțin 2,5 % în 2020. Anexa IX conține trei categorii diferite corespunzătoare părților A, B și C, în care unele materii prime ar fi luate în considerare o singură dată, altele de două ori, iar altele de patru ori în vederea atingerii obiectivului de 10 % stabilit pentru sectorul transporturilor, iar pentru îndeplinirea obiectivelor privind biocombustibilii avansați, numai cele din părțile A și C.

Consiliul împărtășește obiectivul promovării consumului de biocarburanți avansați cu riscuri reduse de a provoca ILUC. Cu toate acestea, în cadrul Consiliului, s-au exprimat dubii serioase cu privire la beneficiile luării în calcul de patru ori a anumitor materii prime, astfel cum a propus Comisia, din cauza unor preocupări cu privire la posibile denaturări ale pieței și fraude, iar un astfel de sistem nu a fost considerat ca fiind instrumentul cel mai eficace pentru a stimula biocarburanții avansați. Prin urmare, poziția Consiliului conține o serie de elemente care vizează promovarea biocarburanților avansați, acordând în același timp flexibilitate statelor membre în funcție de potențialul lor și de circumstanțele naționale: Statele membre trebuie să stabilească obiective naționale în materie de biocarburanți avansați pe baza unei valori de referință de 0,5 puncte procentuale din obiectivul de 10 % privind energia regenerabilă în sectorul transporturilor stabilit în Directiva privind energia din surse regenerabile. Ele pot stabili un obiectiv mai redus, pe baza a trei categorii de motive. Cu toate acestea, ele ar trebui să justifice orice stabilire a unui obiectiv sub 0,5 puncte procentuale și să raporteze eventualele motive pentru neatingerea obiectivului lor național în materie de biocarburanți avansați. Comisia urmează să publice un raport de sinteză privind progresele realizate de statele membre în vederea atingerii obiectivelor lor naționale în materie de biocarburanți avansați.

Prin urmare, deși consideră că obiectivele secundare, neobligatorii din punct de vedere juridic, de la nivel național privind biocarburanții avansați sunt un stimulent eficient și un semnal clar de investiții, Consiliul nu poate susține nici natura, nici traiectoria pentru îndeplinirea unui obiectiv privind biocarburanții avansați inclus în poziția Parlamentului, din cauza preocupărilor privind disponibilitatea și costurile acestor biocarburanți. Consiliul și Parlamentul (în amendamentul său 111) par a fi de acord cu privire la necesitatea ca revizuirea să includă o evaluare a disponibilității acestor biocarburanți și să țină seama de aspectele economice, sociale și de mediu în contextul respectiv, precum și la posibilitatea de a stabili criterii suplimentare pentru a asigura durabilitatea lor.

Ca stimulente suplimentare pentru biocarburanții avansați, poziția Consiliului extinde instrumentul transferurilor statistice din Directiva privind energia din surse regenerabile pentru a acoperi biocarburanții avansați, iar dubla contabilizare a contribuției acestor biocarburanți este extinsă la obiectivele globale ale directivei respective.

Poziția Consiliului conține o nouă anexă IX modificată, care a fost extinsă pentru a include, în partea sa A, mai multe elemente precum deșeurile și reziduurile din silvicultură și deșeurile biologice din gospodăriile private, al căror conținut energetic total ar conta de două ori în vederea atingerii obiectivelor. Partea B ar conține numai uleiuri de gătit și grăsimi animale uzate, a căror contribuție nu ar contribui la îndeplinirea obiectivului național dedicat privind biocarburanții avansați.

Drept clauză de anterioritate, materiile prime folosite pentru producerea biocarburanților care nu sunt enumerate în anexa IX, care au fost identificate ca fiind deșeuri, reziduuri, materiale celulozice de origine nealimentară sau materiale ligno-celulozice și care sunt utilizate în instalațiile existente înainte de adoptarea directivei pot fi luate în calcul în vederea atingerii obiectivului național privind biocarburanții avansați. Împărțirea pe categorii simplificată și clară din anexa IX este, în opinia Consiliului, de preferat în locul structurii complexe a anexei IX astfel cum a fost inclusă în poziția Parlamentului.

În linii mari, Consiliul împărtășește dorința Parlamentului de a consolida dispozițiile pentru a reduce eventualele riscuri de fraudă, precum solicitarea loturilor unice de mai multe ori în UE sau modificarea intenționată a materialelor pentru a se încadra în anexa IX, și a preluat în poziția sa respectivele elemente incluse în amendamentele 101 și 185, astfel încât statele membre să încurajeze dezvoltarea și utilizarea sistemelor care monitorizează și identifică materiile prime, precum și biocarburanții rezultați, de-a lungul întregului lanț valoric, și să se asigure că se iau măsuri atunci când sunt detectate acte de fraudă. În plus, poziția Consiliului include o obligație de raportare pentru statele membre, care îi va permite Comisiei să evalueze eficacitatea măsurilor luate în ceea ce privește prevenirea și combaterea fraudei și să stabilească dacă sunt necesare măsuri suplimentare, inclusiv la nivelul Uniunii.

În ceea ce privește raportarea de către statele membre și Comisie privind disponibilitatea și durabilitatea biocarburanților produși din materiile prime enumerate în anexa IX, poziția Consiliului include, de asemenea, o obligație ca statele membre și Comisia să țină seama în mod adecvat de principiile ierarhiei deșeurilor, stabilită în Directiva-cadru privind deșeurile, principiul „în cascadă” a biomasei, menținerea stocului necesar de carbon în sol și calitatea solului și a ecosistemelor, dar consideră că amendamentul 59 al Parlamentului, care împuternicește Comisia să adopte acte delegate în vederea verificării respectării ierarhiei deșeurilor, nu este adecvat și nu poate fi pus în aplicare. Consiliul ia act de faptul că, în mod similar, amendamentele 12 și 109 ale Parlamentului invită Comisia să prezinte un raport inclusiv cu privire la disponibilitatea biocarburanților avansați și la impacturile economice și asupra mediului ale biocarburanților produși din deșeuri, reziduuri, coproduse sau materii prime care nu utilizează terenuri.

(iv)   Stimulente pentru energia electrică din surse regenerabile și măsuri privind eficiența energetică

Propunerea Comisiei a abordat modalități de atenuare a riscurilor ILUC în legătură directă cu producția și consumul de biocarburanți. Cu toate acestea, Consiliul este de părere că decarbonizarea transporturilor ca obiectiv global poate, de asemenea, să fie promovată printr-o mai bună utilizare a energiei electrice din surse regenerabile. Textul Consiliului mărește, așadar, factorii de multiplicare pentru calcularea contribuției energiei electrice din surse regenerabile consumate de transportul feroviar electrificat și autovehiculele electrice, astfel încât să consolideze implementarea și pătrunderea lor pe piață.

În poziția Parlamentului nu se regăsesc dispoziții comparabile. Cu toate acestea, Parlamentul invită Comisia să formuleze recomandări privind măsuri suplimentare pentru a încuraja eficiența energetică și economiile de energie în sectorul transporturilor, care ar putea fi luate în considerare pentru a calcula cantitatea de energie din surse regenerabile consumată pentru transport în ceea ce privește obiectivul de 10 % în sectorul transporturilor din Directiva privind energia din surse regenerabile (amendamentele 153 și 154). Deși opinia Consiliului este că o mai mare eficiență energetică în general are o contribuție importantă la decarbonizarea transporturilor, acesta nu consideră că măsurile în această privință și efectul acestora ar trebui să facă obiectul unei directive de modificare a Directivei privind energia din surse regenerabile.

(v)   Respectarea criteriilor de durabilitate: sistemele voluntare și recunoașterea reciprocă

În ceea ce privește raportarea și revizuirea funcționării sistemelor voluntare stabilite în conformitate cu directivele privind calitatea combustibililor și, respectiv, energia din surse regenerabile, atât Consiliul, cât și Parlamentul au inclus dispoziții de raportare detaliate și foarte similare pentru a-i permite Comisiei să evalueze, de exemplu, independența, transparența și implicarea părților interesate, precum și robustețea globală a sistemelor (amendamentele 54, 58 și 103), iar textul Consiliului invită Comisia să înainteze o propunere de modificare a dispozițiilor directivelor privind calitatea combustibililor și, respectiv, energia din surse regenerabile în ceea ce privește sistemele voluntare, după caz, în vederea promovării bunelor practici.

În ceea ce privește recunoașterea reciprocă a sistemelor voluntare și a sistemelor naționale pentru verificarea respectării criteriilor de durabilitate pentru biocarburanți/biolichide, Consiliul constată că condițiile în care principiul recunoașterii reciproce se aplică între toate sistemele ar trebui clarificate pentru a facilita buna funcționare a pieței interne. În acest scop, poziția Consiliului conține dispoziții pentru directivele privind calitatea carburanților și, respectiv, energia din surse regenerabile prin care un stat membru poate comunica sistemul său național Comisiei, care ar urma să-l evalueze cu prioritate. O decizie privind conformitatea sistemelor naționale astfel comunicate ar fi adoptată prin intermediul unei proceduri de examinare, iar recunoașterea reciprocă a unui sistem evaluat favorabil de către alte sisteme, inclusiv sisteme voluntare, stabilite în conformitate cu articolele relevante, nu poate fi refuzată. Poziția Parlamentului include recunoașterea reciprocă automată a sistemelor de verificare (amendamentul 102), pe care Consiliul nu o consideră oportună.

(vi)   Acte delegate

Comisia a propus un mare număr de adaptări la directivele privind calitatea carburanților și, respectiv, energia din surse regenerabile, în special în ceea ce privește conferirea de competențe Comisiei pentru a adopta acte în temeiul articolelor 290 și 291 din TFUE.

Consiliul a revizuit aceste dispoziții ținând seama în mod corespunzător de modificările introduse de TFUE de la adoptarea celor două directive, în special articolul 290 privind competența de a adopta acte fără caracter legislativ cu domeniu de aplicare general pentru a completa sau modifica anumite elemente neesențiale ale actului legislativ. Prin urmare, Consiliul a decis să limiteze delegarea de competențe către Comisie, pentru o perioadă de cinci ani, la adăugarea de valori tipice și implicite estimate pentru căi de producție a biocarburanților, precum și a metodelor analitice autorizate legate de specificațiile carburanților și a derogării referitoare la presiunea vaporilor, autorizată în ceea ce privește benzina cu conținut de bioetanol, prin amendamente la Directiva privind calitatea carburanților, precum și în ceea ce privește eventuale adăugiri la lista materiilor prime și a carburanților din anexa IX și de valori tipice și implicite estimate pentru căi de producție a biocarburanților și a biolichidelor în Directiva privind energia din surse regenerabile. Prin urmare, Consiliul nu poate accepta amendamentele din poziția Parlamentului care revizuiesc sau completează dispozițiile privind delegarea de competențe către Comisie care nu sunt reținute de Consiliu.

În ceea ce privește alte dispoziții privind delegarea de competențe propuse de Comisie, Consiliul a concluzionat, după o analiză aprofundată de la caz la caz, că actele de punere în aplicare sau, respectiv, procedura legislativă ordinară sunt mai judicioase.

(vii)   Considerentele

Considerentele au fost modificate de Consiliu pentru a se corela cu părțile operaționale modificate ale directivei și, prin urmare, opinia Consiliului cu privire la considerente astfel cum au fost modificate de Parlament corespunde opiniei Consiliului cu privire la modificările aduse de Parlamentul European dispozițiilor operaționale. A se vedea, de asemenea, considerentele menționate la punctul 4 de mai jos.

3.   Alte aspecte strategice

În contextul emisiilor ILUC și al biocarburanților avansați, Consiliul a considerat că, pentru o mai mare claritate și coerență, este necesar să se adauge o serie de noi definiții la directivele privind calitatea carburanților și, respectiv, energia din surse regenerabile. În timp ce poziția Parlamentului conține un număr mai mare de noi definiții (amendamentele 34-37 și 69-76), care nu sunt necesare din punctul de vedere al Consiliului, se poate observa că unele dintre noile definiții propuse coincid, cel puțin în parte, cu unele definiții introduse de Consiliu (în special în ceea ce privește „materiale celulozice de origine nealimentară” și „materiale ligno-celulozice”).

În ceea ce privește calcularea impactului gazelor cu efect de seră provenite de la biocarburanți/biolichide, Consiliul a decis că, spre deosebire de propunerea Comisiei, bonusul de biocarburant/biolichid pentru biomasa obținută din terenuri degradate reabilitate trebuie menținut.

4.   Alte amendamente adoptate de Parlamentul European

Alte amendamente, care nu au fost considerate necesare sau adecvate pentru îndeplinirea obiectivelor directivei și, prin urmare, nu au fost incluse în poziția Consiliului, se referă la:

IV.   CONCLUZIE

Pentru adoptarea poziției sale, Consiliul a ținut seama pe deplin de propunerea Comisiei și de poziția în primă lectură a Parlamentului European. În ceea ce privește amendamentele propuse de Parlamentul European, Consiliul remarcă faptul că un anumit număr de amendamente au fost deja incluse – în principiu, parțial sau integral – în poziția sa.

(1)  15189/12 ENV 789 ENER 417 ENT 257 TRANS 346 AGRI 686 POLGEN 170 CODEC 2432.

(2)  „ILUC”.

(3)  Articolul 7d alineatul (6) din Directiva 2009/30/CE și articolul 19 alineatul (6) din Directiva 2009/28/CE.

(4)  A7-0279/2013.

(5)  Culturi de cereale și alte culturi bogate în amidon, culturi de plante zaharoase și culturi de plante oleaginoase.