14.7.2015   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 230/24

Raportor:

dl Carlos TRIAS PINTÓ

Coraportor:

dl Petru Sorin DANDEA

1.1.

Faptul că, în Europa, redresarea are loc într-un ritm mai lent decât în celelalte părți ale lumii indică prezența unei disfuncționalități serioase, care trebuie remediată prin aprofundarea uniunii economice și monetare. Prezentul aviz se declară în favoarea acestui proces, în special în zona euro, din perspectiva rolului impozitării. Progresele sub aspectul coordonării impozitării directe au fost și sunt în continuare greu de realizat, deoarece domeniul rămâne de competența statelor membre și este intim legat de modul în care țara respectivă a ales de-a lungul vremii să își finanțeze cheltuielile guvernamentale pe care le consideră necesare. Orice modificare legată de impozitare va trebui să ducă la un regim fiscal mai competitiv la nivel global și mai durabil.

1.2.

Pentru ca uniunea economică și monetară să poată funcționa așa cum se cuvine, va trebui ca noua legislatură să pună bazele unei tranziții treptate către o uniune bugetară capabilă se depășească marea diversitate de reglementări naționale, care îngreunează integrarea reală și realizarea unei piețe unice, și chiar către un buget comun mai consolidat al zonei euro.

1.3.

Pe lângă pilonul monetar reprezentat de BCE, va trebui creat, pe termen mediu, și un „pilon bugetar comun” care să asigure stabilizarea macroeconomică în cadrul UEM, mai ales în cazul unor șocuri asimetrice.

1.4.

Eliminarea deficiențelor și a lacunelor din politica fiscală presupune realizarea unor progrese mai ambițioase în zona euro, cu scopul de a reduce și omogeniza impozitele, de a extinde bazele de impozitare și de a apropia ratele de impozitare, de a consolida instrumentele de cooperare și schimb de informații pentru combaterea fraudei și a evaziunii.

1.5.

Noua legislatură va trebui să coopereze îndeaproape cu OCDE și cu G20 pentru găsirea rapidă a unei soluții la problema mondială ridicată de erodarea bazei impozabile și transferul profiturilor (BEPS). OCDE a făcut progrese considerabile în ceea ce privește instituirea unui model global de impozitare a societăților care urmărește să perceapă impozitul acolo unde este localizată substanța economică. Acesta ar urma să constituie baza impozitului pe profit în UE.

1.6.

Pentru a înainta pe calea unei uniuni bugetare mai aprofundate, este esențial ca supravegherea bugetară să continue în conformitate cu „Pachetul de două măsuri” (Two Pack) și să se introducă un fond de resurse proprii în zona euro, vizând corectarea dezechilibrelor macroeconomice (1).

1.7.

Comitetul sprijină pe deplin continuarea semestrului european, care ar trebui revizuit pentru a i se putea garanta eficiența. Recomandările specifice fiecărei țări ar putea constitui o modalitate de găsire a unui teren comun.

1.8.

Este necesar să se depășească minusculul buget comun, de abia 1 % din PIB-ul UE, în special în zona euro. În orientările politice prezentate de președintele Comisiei, domnul Juncker, sub titlul „Un nou început pentru Europa” se solicită ca bugetul să fie orientat în direcția creării de locuri de muncă, a creșterii și a competitivității. CESE susține această abordare și subliniază necesitatea utilizării oportunității reprezentate de revizuirea cadrului financiar multianual, la sfârșitul lui 2016, pentru a pune bazele creșterii bugetului, astfel încât să se asigure funcționarea adecvată a uniunii monetare.

1.9.

Comisia ar trebui să dea urmare Comunicării sale intitulate „Către o Uniune economică și monetară profundă și veritabilă” (2), din martie 2013, și să introducă un instrument de convergență și competitivitate privind înțelegerile contractuale prin care statele membre s-ar angaja să pună în aplicare reforme de interes național și european pentru corectarea dezechilibrelor, reforme care nu ar putea fi întreprinse fără sprijin financiar. Acest fond ar trebui să se transforme într-un sistem dotat cu resurse proprii, menit să creeze capacitate fiscală și capabil să acorde sprijin ocazional în combaterea șocurilor regionale (3).

1.10.

Bugetul zonei euro ar trebui să contribuie la mai buna funcționare a uniunii monetare, să sprijine fiscal realizarea unei uniuni bancare depline și să compenseze șocurile asimetrice. Aceste funcții au lipsit când s-a declanșat criza economică, ducând la adâncirea dramatică a disparităților, ceea ce necesită adoptarea unor măsuri fiscale.

1.11.

Conștient fiind de complexitatea chestiunii, CESE propune o serie de măsuri, care trebuie adoptate treptat, în conformitate cu obiectivele formulate în tratatele europene (4):

Pe termen scurt (între 6 și 18 luni):

Pe termen mediu (între 18 luni și 5 ani):

2.1.1.

Cele 28 de state membre ale UE au pornit pe drumul integrării, cu angajamente și obligații majore în zona euro în ceea ce privește realizarea uniunii monetare, completată în prezent de o uniune bancară în dezvoltare și de Tratatul interguvernamental privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare.

2.1.2.

Politica fiscală reunește în prezent mai mult de 600 de impozite distincte. Acestea furnizează cea mai mare parte a veniturilor – echivalentul per total (impozite și contribuții la sistemul de asigurări sociale) a 39,4 % din PIB-ul statelor membre (13) și a 40,4 % în zona euro. Este nevoie de o mai mare coordonare a politicilor fiscale ale statelor membre din zona euro, care să vină în completarea politicii monetare unice a BCE.

2.1.3.

Înaintarea pe calea uniunii fiscale, în cazul zonei euro, ar oferi posibilitatea de a depinde de propriile resurse și de a trece la sprijinirea efectivă a reformelor structurale importante pentru economiile aflate în dificultate, precum și de a activa politicile de solidaritate și de redistribuire, indispensabile în vederea absorbției șocurilor asimetrice.

2.1.4.

În comparație cu alte economii avansate, UE și, în special, zona euro înregistrează o rată de creștere (a PIB) și de ocupare a forței de muncă mai scăzută. Majoritatea teoriilor privind integrarea economică propun modele care includ atât uniunea monetară, cât și cea fiscală. TFUE impune însă luarea de decizii în unanimitate în domeniul impozitării, ceea ce creează mari dificultăți în adoptarea actelor legislative.

2.1.5.

Lipsa de eficiență macroeconomică în zona euro poate fi pusă parțial pe seama discrepanței dintre politica fiscală, care este foarte descentralizată, fiind de competența statelor membre, și politica monetară, care, în statele din zona euro, este din ce în ce mai centralizată, sub autoritatea BCE.

2.1.6.

Competențele limitate ale BCE o împiedică pe aceasta să finanțeze deficitele bugetare prin crearea de bani. Acest lucru poate fi pozitiv pentru stabilitatea prețurilor și valoarea monedei, dar nu și pentru creștere, ocuparea forței de muncă și alte obiective. De la crearea uniunii monetare, s-au realizat în UE puține progrese către o uniune fiscală. Acest fapt îngreunează mobilitatea forței de muncă și a capitalului și răspunsul la criză și la șocuri asimetrice.

2.2.1.

Coordonarea de tip minimalist a politicii fiscale aplicate până în prezent abia reușește să prevină denaturarea concurenței dintre statele membre și uniformizarea concurențială la nivel inferior, care afectează în special ratele nominale și efective ale impozitelor pe profitul societăților și pe venitul persoanelor fizice, fapt de apreciat dacă ar fi rezultatul unei acțiuni concertate a statelor membre. Din păcate, pentru moment, acesta este un joc cu sumă negativă, în care câștigătorii sunt profitul pe capital și forța de muncă extrem de mobilă, marea majoritate fiind constituită din perdanți.

2.2.2.

Deși integrarea fiscală necesită un sistem de transferuri și o autoritate, bugetul UE se limitează la 1 % din PIB. Transferurile nete reprezintă doar o parte minimă a acestor resurse, în ciuda obiectivelor de coeziune și de dezvoltare durabilă ale Strategiei Europa 2020 și ale Proiectului Europa 2030.

2.2.3.

Foaia de parcurs către o uniune economică și monetară profundă și veritabilă, elaborată în 2012 (14), propune înaintarea (pe termen mediu) pe calea uniunii economice, monetare și fiscale, printre altele prin intermediul unor inițiative mai concrete, în vreme ce, pe termen scurt, se preconizează consolidarea guvernanței fiscale și economice („Pachetul de șase măsuri”, Pactul bugetar și „Pachetul de două măsuri”), a semestrului european și a recomandărilor sale și, în sfârșit, a Tratatului interguvernamental privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul UEM, semnat de 25 de țări, în afara TFUE. Sistemul este însă unidirecțional, rigid și greoi, incapabil să ofere flexibilitatea de care este nevoie pentru a aborda circumstanțele economice imediate într-o situație de criză și să instituie un mix de politici pentru zona euro.

2.2.4.

Într-adevăr, este de remarcat că, până în prezent, au fost adoptate doar măsuri legate de aspectul cheltuielilor, fiind complet ignorat aspectul veniturilor într-o uniune fiscală.

2.2.5.

Pe lângă faptul că a lipsit o autoritate de supraveghere fiscală, troica a acționat într-o manieră controversată și a impus politici de austeritate țărilor care au necesitat ajutor, atrăgându-și criticile Parlamentului European (15) și ale CESE pentru lipsa de eficiență și transparență a acestor politici.

2.2.6.

CESE susține orientările politice ale președintelui Comisiei, domnul Juncker, prezentate sub titlul „Un nou început pentru Europa” și în care se solicită ca UE să înlocuiască „troica” cu o structură cu mai mare legitimitate democratică și mai responsabilă, care să aibă la bază instituțiile europene și un control parlamentar sporit, atât la nivel european, cât și la nivel național.

2.2.7.

Între timp, politicile de devalorizare fiscală implementate în unele din țările cele mai vulnerabile ale zonei euro mai degrabă au dăunat modelului social european (16) decât au îmbunătățit competitivitatea, întrucât reducerea presiunii fiscale asupra muncii ca factor de producție a avut un impact nesemnificativ în ceea ce privește creșterea economică, ocuparea forței de muncă și datoria, implicând în cele din urmă o pierdere inutilă de venituri fiscale. În unele state membre, însă, corectarea anumitor dezechilibre pare să înceapă să dea roade.

3.1.1.

Dificultatea realizării unor progrese pe calea integrării în domeniul impozitării a devenit evidentă în două domenii: tranzacțiile financiare și tranzacțiile din economia digitală; Comisia trebuie să răspundă rapid la evoluțiile rapide din ultimul domeniu (care se datorează în special companiilor transnaționale neeuropene), ținând seama de anchetele realizate de DG Concurență și de recomandările Grupului de experți privind impozitarea economiei digitale (17), precum și de propunerile inițiale ale OCDE (18) privind o abordare internațională coordonată în domeniul combaterii evaziunii fiscale a întreprinderilor multinaționale, în contextul proiectului OCDE și al G20 referitor la erodarea bazei impozabile și transferul profiturilor (menit să instituie un set unic de norme internaționale de impozitare, pentru a pune capăt erodării bazei impozabile și transferului artificial al profiturilor către anumite jurisdicții, pentru a evita plata impozitelor).

3.1.2.

Întrucât progresele legate de preconizata taxă asupra tranzacțiilor financiare care să se aplice în întreaga UE se limitează la Directiva din februarie 2013 privind cooperarea consolidată, care implică doar 11 țări din zona euro (19), solicită extinderea punerii sale în aplicare cel puțin în zona euro (pentru a contrabalansa lipsa progreselor din ultimele luni).

3.1.3.

CESE salută propunerea de modificare a Directivei privind impozitarea economiilor (20), pentru îmbunătățirea calității informației și a prevenirii evaziunii fiscale.

3.2.1.

UE pierde în fiecare an mai multe venituri fiscale decât SUA și alte state în care economia subterană, frauda fiscală sau în materie de ocupare a forței de muncă și evaziunea fiscală sunt mai reduse (21). Pentru a preveni disfuncționalități precum paradisurile fiscale este necesar să se simplifice, să se armonizeze și să se asigure o mai mare omogeneitate a structurilor fiscale extinse și complexe ale diferitelor state membre. Procesul respectiv ar trebui demarat în zona euro, sub coordonarea Comisiei și a Eurogrupului, de către un birou european de simplificare, așa cum există deja în anumite țări (22).

3.2.2.

În mod similar, CESE consideră oportun să se acorde prioritate convergenței politicilor fiscale în cadrul semestrului european (profitându-se de anumite recomandări specifice fiecărei țări), întrucât acesta constituie spațiul de coordonare a eforturilor de politică economică între statele membre, inclusiv în vederea îndeplinirii obiectivelor Strategiei Europa 2020, cu ajutorul celorlalte politici.

3.2.3.

CESE solicită un sistem mai eficient și mai echitabil, care să direcționeze reforma și armonizarea fiscală către transparență, extinderea bazei de impozitare și prevenirea evaziunii fiscale agresive, permițând astfel scăderea ratelor și redistribuirea poverii.

3.2.4.

CESE recomandă limitarea sistemului de scutiri, în funcție de natura fiecărui impozit, prin intermediul unor analize riguroase ale costurilor și beneficiilor economice și sociale, conform doctrinei internaționale a cheltuielilor fiscale (tax expenditures), consolidată din 1968 și având în vedere că, în conformitate cu studiile Comisiei (23), în ultimii cinci ani de criză, sistemele de înlesniri fiscale au fost în măsură să limiteze considerabil creșterea inegalității pe piață în majoritatea statelor membre.

3.2.5.

CESE îndeamnă Uniunea să participe, în mod mai activ, prin intermediul reprezentanților zonei euro, la dezbaterile vizând coordonarea activității sale de armonizare și de simplificare cu OCDE (24), FMI (25) și G20 (26), începând cu prețurile transferurilor, mergând până la fraudă și economia subterană și, înainte de toate, la problemele echității în distribuirea poverii impozitării.

3.2.6.

CESE consideră că planul de acțiune BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) (27) va fi esențial pentru a se face față evaziunii fiscale și planificării fiscale agresive la nivel mondial, motiv pentru care îndeamnă G20, OCDE și toate statele europene să îl extindă, creând nucleul unei agenții europene de compensare a TVA-ului și de combatere a fraudei fiscale, pentru eliminarea problemei ridicate de frauda de tip carusel (28) în tranzacțiile intracomunitare, aceasta fiind mai dăunătoare decât însăși economia subterană.

3.2.7.

În final, dat fiind că conduc la rate efective mult inferioare celor nominale, scutirile și avantajele fiscale ar trebui coordonate cu obiectivele europene privind ocuparea forței de muncă, investiția productivă, competitivitatea, incluziunea socială, precum și cu politicile Uniunii care configurează modelul social european.

3.3.1.

CESE susține că trebuie să se acorde prioritate armonizării impozitului pe profit pentru a se evolua către o uniune bugetară și fiscală coerentă (29), astfel încât să se evite riscul ca IMM-urile să plătească ratele efective cele mai ridicate. În afară de aceasta, CESE consideră abuzive practicile unor state membre care constau în a le acorda câtorva întreprinderi multinaționale anume alese degrevări fiscale speciale, fără a face public acest lucru; în acest context, solicită Comisiei Europene să facă tot ce îi stă în putință pentru a elimina astfel de practici. Această situație duce la o denaturare a concurenței care este incompatibilă cu spiritul pieței unice.

3.3.1.1.

Una din acțiunile principale și prioritare ar trebui să se axeze pe crearea unei „baze fiscale consolidate comune”. Această poziție a fost exprimată oficial de Comitet în 2006 (30) și confirmată ulterior (31). Încă din 1992, raportul Ruding semnala necesitatea de a dispune de norme comune pentru definirea bazei de impozitare pornind de la ratele minime și maxime.

3.3.1.2.

După modelul „șarpelui monetar” proiectat pentru combaterea fluctuațiilor monetare înainte de introducerea monedei euro, Comitetul sugerează ca autoritățile competente să fie încurajate să coopereze la stabilirea de limite maxime și minime ale impozitului pe profit. De asemenea, trebuie eliminate în mod coordonat scutirile care sunt mai puțin susceptibile să conducă la creșterea ocupării forței de muncă și a productivității.

3.3.2.

CESE întâmpină cu satisfacție propunerea de directivă privind societățile-mamă și filialele din diferite state membre, care se numără printre cele 34 de măsuri incluse în Planul de acțiune pentru consolidarea luptei împotriva fraudei și evaziunii fiscale  (32), prezentat de Comisie la sfârșitul anului 2012, dar ar prefera să fie pusă în aplicare prin intermediul unui regulament.

3.3.3.

În ceea ce privește comerțul intracomunitar cu bunuri și servicii, s-au înregistrat progrese cu privire la armonizarea TVA; în acest domeniu, armonizarea bazelor de impozitare s-a îmbunătățit, dar există încă diferențe majore în ce privește ratele de impozitare.

3.3.4.

În fine, având în vedere caracterul strategic al acestora, CESE recomandă să se acorde prioritate stimulentelor fiscale pentru cercetare și dezvoltare (33).

3.3.5.

În cazul tuturor măsurilor planificate trebuie să se asigure faptul că acestea nu afectează competitivitatea întreprinderilor europene.

3.4.1.

Persoanele fizice sunt supuse atât impozitării directe, cât și celei indirecte. Trebuie să se țină seama de faptul că impozitele indirecte, dar mai ales armonizarea ascendentă la nivelul impozitării indirecte au un caracter regresiv și pot afecta dramatic categoriile de populație cu cele mai mici venituri, dacă nu sunt oferite în compensație venituri suplimentare.

3.4.2.

Armonizarea impozitării directe a persoanelor fizice este limitată la cazuri specifice, iar sarcina fiscală a încetat să mai conveargă.

3.4.3.

Cel puțin în zona euro, numărul reglementărilor din legislația privind impozitul pe venit datorat de persoanele fizice și costurile contribuțiilor la sistemele de asigurări sociale ar trebui revizuite, pentru a preveni dumpingul social și a uniformiza în mai mare măsură „sarcina fiscală” asupra forței de muncă, facilitând astfel mobilitatea acesteia (34). Progresivitatea impozitării care grevează acest factor trebuie extinsă la profitul pe capital și la bogățiile din care provine, revigorând impozitele pe avere, pe succesiune și pe donații, ca instrument de control. În plus, efectul de reducere a cererii pe care îl produc aceste tipuri de impozite este mai mic decât în cazul impozitării muncii.

3.4.4.

Nevoia de a pune un accent sporit pe investiții mai degrabă decât pe consum presupune armonizarea și crearea de „șerpi de convergență”, în special în domeniul impozitării veniturilor din economii (35) și a celor din dividende încasate de persoane fizice, precum și al impozitării pensiilor transfrontaliere.

3.4.5.

CESE susține eforturile Comisiei de găsire a unor modalități de a conferi structurilor fiscale un caracter mai favorabil creșterii, precum și de analizare a rolului pe care impozitarea îl poate juca în îndeplinirea cerințelor de consolidare, în contextul lărgirii bazei de impozitare, ca în cazul impozitului imobiliar. Prin urmare, Comisia Europeană a recomandat statelor membre, în cadrul semestrului european, să utilizeze într-o măsură mai mare impozitele periodice pe proprietate, în vederea consolidării sau în contextul redirecționării impozitelor dinspre zona muncii (36).

3.4.6.

De asemenea, CESE propune adoptarea unor măsuri suplimentare pentru armonizarea taxelor de mediu, pe baza documentului Comisiei intitulat „Cadrul pentru 2030pentru politici în domeniul climei și al energiei”.

3.4.7.

Publicul va ajuta la combaterea problemei grave a fraudei fiscale și a fraudei în domeniul ocupării forței de muncă, dacă există stimulente în acest sens. Este necesară consolidarea instrumentelor respective, precum bonurile de servicii sau scutirile și avantajele fiscale destinate altor servicii de sprijinire a persoanelor, deoarece unifică obiectivele de bunăstare socială cu scoaterea la lumină a economiei subterane.

3.4.8.

Pentru a combate economia informală, CESE propune introducerea unor stimulente fiscale pentru utilizarea unor forme de plată care lasă urme, promovând incluziunea financiară și digitală, precum cardurile sau telefoanele mobile, prin intermediul unor avantaje sau scutiri fiscale armonizate acordate persoanelor și întreprinderilor care utilizează în tot mai mică măsură numerarul.

3.4.9.

De asemenea, colaborarea cetățenilor se poate consolida prin intermediul unor stimulente economice pentru eventuala detectare a unor operațiuni frauduloase, după modelul unei practici curente în SUA.

3.5.1.

Marea diversitate a impozitării încurajează frauda, corupția și economia subterană. CESE solicită statelor membre din zona euro să își asume competențe sporite în cele patru mari domenii ale impozitării: impozitarea directă a persoanelor fizice și juridice (inclusiv impozitarea veniturilor din capital și a proprietății, precum și alte impozite pe avere) și impozitarea indirectă sub forma TVA și a impozitelor speciale.

3.5.2.

Realizarea de progrese în legătură cu guvernanța fiscală presupune în mod inevitabil o cedare progresivă de suveranitate din partea statelor membre. Colectarea impozitelor ar putea rămâne în principal de competența statelor, în timp ce controalele, inspecțiile și distribuția veniturilor ar putea fi gestionate și de Uniune, și de statele membre. Din acest motiv, CESE propune crearea unei autorități fiscale în UE, începând cu zona euro.

3.5.3.

În conformitate cu principiul subsidiarității, este necesar să se respecte impozitele locale, însă CESE recomandă inițierea unei activități de simplificare, reducând, grupând și omogenizând multe din impozitele existente.

3.6.1.

O politică fiscală supranațională (37) ar fi un instrument eficient pentru îndeplinirea obiectivelor tratatelor, în special ale politicilor de coeziune și de durabilitate.

3.6.2.

CESE solicită stabilirea unui buget federal suplimentar, cel puțin în zona euro, care să permită colectarea impozitelor și finanțarea treptată a acelor politici care pot fi mai bine puse în aplicare în comun: cele în materie de asigurări de șomaj (care sunt legate de politicile active în domeniul pieței forței de muncă) (38), de cercetare și dezvoltare, de apărare, un mecanism comun de compensare a poverii dobânzilor datoriei (39) etc.

3.6.3.

În fine, CESE sprijină ferm inițiativele OCDE și ale G20 în materie de cooperare internațională în domeniul fiscal și de luptă împotriva fraudei fiscale și pledează pentru transformarea în standard internațional a schimbului automat de informații fiscale.