Recomandare de

RECOMANDARE A CONSILIULUI

privind Programul național de reformă al Poloniei pentru 2014 și care include un aviz al Consiliului privind Programul de convergență al Poloniei pentru 2014

CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 121 alineatul (2) și articolul 148 alineatul (4),

având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice[1], în special articolul 9 alineatul (2),

având în vedere recomandarea Comisiei Europene[2],

având în vedere rezoluțiile Parlamentului European[3],

având în vedere concluziile Consiliului European,

având în vedere avizul Comitetului pentru ocuparea forței de muncă,

având în vedere avizul Comitetului economic și financiar,

având în vedere avizul Comitetului pentru protecție socială,

având în vedere avizul Comitetului pentru politică economică,

întrucât:

(1) La 26 martie 2010, Consiliul European a aprobat propunerea Comisiei de a lansa o nouă strategie pentru creștere economică și ocuparea forței de muncă, Strategia Europa 2020, bazată pe coordonarea sporită a politicilor economice, care se va concentra pe domeniile-cheie în care sunt necesare acțiuni în vederea stimulării potențialului de creștere durabilă și de competitivitate al Europei.

(2) La 13 iulie 2010, Consiliul a adoptat, pe baza propunerilor Comisiei, o recomandare privind orientările generale pentru politicile economice ale statelor membre și ale Uniunii (2010-2014), iar la 21 octombrie 2010 a adoptat o decizie privind orientările pentru politicile de ocupare a forței de muncă ale statelor membre, care formează împreună „orientările integrate”. Statele membre au fost invitate să țină seama de orientările integrate în cadrul politicilor economice și de ocupare a forței de muncă aplicate la nivel național.

(3) La 29 iunie 2012, șefii de stat sau de guvern au convenit asupra unui Pact pentru creștere economică și locuri de muncă, prin care se oferă un cadru coerent de acțiune la nivel național, dar și la nivelul UE și al zonei euro, și care utilizează toate pârghiile, instrumentele și politicile posibile. Ei au stabilit acțiunile care trebuie întreprinse la nivelul statelor membre, exprimându-și în special angajamentul deplin față de îndeplinirea obiectivelor Strategiei Europa 2020 și față de punerea în aplicare a recomandărilor specifice fiecărei țări.

(4) La 9 iulie 2013, Consiliul a adoptat o recomandare privind Programul național de reformă al Poloniei pentru 2013 și a emis avizul cu privire la Programul actualizat de convergență al Poloniei pentru perioada 2012-2016.

(5) La 13 noiembrie 2013, Comisia a adoptat Analiza anuală a creșterii[4], care marchează începutul semestrului european pentru coordonarea politicilor economice din 2014. În aceeași zi, Comisia a adoptat, în temeiul Regulamentului (UE) nr. 1176/2011, Raportul privind mecanismul de alertă[5], în care nu a identificat Polonia ca fiind unul dintre statele membre pentru care urma să se efectueze un bilanț aprofundat.

(6) La 20 decembrie 2013, Consiliul European a aprobat prioritățile pentru asigurarea stabilității financiare, a consolidării bugetare și a acțiunilor de promovare a creșterii economice. Consiliul European a evidențiat că este necesar să se continue consolidarea bugetară într-un mod diferențiat și favorabil creșterii economice, să fie restabilite condițiile normale de creditare a economiei, să se promoveze creșterea economică și competitivitatea, să se combată șomajul și consecințele sociale ale crizei și să se modernizeze administrația publică.

(7) La 24 aprilie 2014, Polonia și-a prezentat Programul național de reformă pentru 2014, iar la 30 aprilie 2014 și-a prezentat Programul de convergență pentru 2014. Pentru a ține seama de legăturile dintre cele două programe, acestea au fost evaluate în același timp.

(8) Obiectivul strategiei bugetare prezentate în Programul de convergență pentru 2014 este reducerea deficitului sub valoarea de referință din tratat de 3 % din PIB până în 2015 și atingerea obiectivului pe termen mediu până în 2018. Acest obiectiv pe termen mediu (-1 % din PIB din punct de vedere structural) este mai strict decât cerințele din Pactul de stabilitate și de creștere. Obiectivele pentru deficitul global prezentate în Programul de convergență pentru 2014 corespund corectării la timp a deficitului excesiv. Mai mult, deși în 2014 ajustarea structurală (recalculată) este în concordanță cu recomandarea Consiliului din cadrul procedurii aplicabile deficitelor excesive, în 2015 aceasta se situează sub nivelul îmbunătățit necesar. În anii ulteriori corectării planificate a deficitului excesiv, progresul anual (recalculat) planificat în direcția obiectivului pe termen mediu este mai scăzut decât cerința din Pactul de stabilitate și de creștere. Prin urmare, obiectivele programului sunt parțial conforme cu cerințele Pactului de stabilitate și de creștere. Se preconizează că datoria publică va rămâne sub 60 % din PIB pe perioada programului. Autoritățile poloneze preconizează că aceasta va scădea vertiginos de la 57,1 % din PIB în 2013 la 49,5 % în 2014, în principal datorită transferului masiv excepțional de active ale fondului de pensii, și va rămâne la acest nivel în 2015. Scenariul macroeconomic care stă la baza previziunilor bugetare din program este plauzibil pentru 2014 și optimist pentru 2015, cu o rată mai ridicată de creștere reală a PIB-ului, de 3,8 %, față de rata de 3,4 % din previziunile Comisiei din primăvara anului 2014. Pe baza evaluării programului și a previziunilor Comisiei, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1466/97 al Consiliului, Consiliul consideră că, deși se preconizează că Polonia va respecta plafonul deficitului global recomandat de Consiliu pentru 2014, există riscuri care afectează corectarea durabilă a deficitului excesiv în 2015 și, prin urmare, calea de ajustare corespunzătoare în vederea atingerii obiectivului pe termen mediu.

(9) Pentru a asigura succesul strategiei de consolidare bugetară, este important ca această consolidare să fie susținută de reforme structurale cuprinzătoare. O pondere scăzută a cheltuielilor favorabile creșterii economice (educație, cercetare și inovare) afectează perspectivele de creștere economică pe termen lung. Din cauza îmbătrânirii populației, se preconizează că cheltuielile din sectorul sănătății vor crește considerabil pe termen mediu și lung. Presiunea asupra finanțelor publice ar putea fi redusă, iar accesul la serviciile medicale ar putea fi îmbunătățit prin consolidarea asistenței medicale primare și a sistemelor de trimitere, precum și prin valorificarea potențialului de sporire a eficienței din punctul de vedere al costurilor a serviciilor medicale spitalicești. Gradul scăzut de respectare a obligațiilor fiscale rămâne o problemă, mai ales în ceea ce privește eficiența administrației fiscale și nivelul sarcinii administrative impuse contribuabililor. Polonia are un sistem extins de cote reduse de TVA, care contribuie la cel mai mare decalaj din UE dintre veniturile fiscale teoretice și cele reale în ceea ce privește colectarea TVA-ului. Acest decalaj duce la pierderi de venituri și la costuri sporite de respectare a obligațiilor fiscale. Nivelul de impozitare a energiei este relativ scăzut. Recent s-au luat măsuri de îmbunătățire a cadrului bugetar din Polonia. Cu toate acestea, cadrul ar profita de pe urma introducerii unui consiliu bugetar independent cu drepturi depline, care să fie responsabil de verificarea ex-ante a respectării regulilor de politică bugetară, de evaluarea previziunilor macroeconomice și bugetare și de analizarea sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice, precum și de evaluarea ex-post a respectării regulilor de politică bugetară.

(10) Șomajul în rândul tinerilor a crescut progresiv în ultimul an, situație cauzată parțial de necorelarea rezultatelor educaționale cu nevoile pieței forței de muncă, precum și de proporția din ce în ce mai mare de tineri care nu sunt încadrați profesional și nu urmează niciun program educațional sau de formare. În pofida eforturilor constante de reformare a învățământului profesional și tehnic, este necesar să se faciliteze și mai mult accesul la ucenicii de calitate și la învățarea la locul de muncă, să se consolideze cooperarea dintre unitățile de învățământ și angajatori și să se sprijine proactiv tinerii neînregistrați, în conformitate cu obiectivele unei garanții pentru tineret. Adaptarea competențelor la cerințele pieței forței de muncă este deosebit de importantă și în contextul învățării pe tot parcursul vieții, participarea în acest sens fiind în continuare foarte scăzută, mai ales în cazul lucrătorilor vârstnici, ale căror competențe sunt adesea depășite. Segmentarea pieței forței de muncă persistă, în condițiile unei utilizări extinse a angajării pe durată determinată, inclusiv a contractelor de muncă de drept civil. Ponderea angajării pe durată determinată este deosebit de ridicată în rândul tinerilor. Deși despre contractele cu durată determinată se afirmă deseori că sunt un instrument care le permite șomerilor să intre pe piața forței de muncă pentru ca, ulterior, să treacă la un contract cu durată nedeterminată, se pare că, în cazul majorității lucrătorilor din Polonia, nu se întâmplă acest lucru, având în vedere că rata de trecere de la un contract cu durată determinată la un contract cu durată nedeterminată este scăzută, fapt care tinde să influențeze negativ productivitatea și calitatea capitalului uman.

(11) Participarea femeilor la piața forței de muncă rămâne scăzută. Polonia a luat mai multe măsuri pentru a îmbunătăți capacitatea de inserție profesională a femeilor, printre care sporirea disponibilității serviciilor de îngrijire a copiilor preșcolari (creșe) și majorarea fondurilor publice pentru grădinițe, cu scopul de a încuraja părinții să își înscrie copiii în sistemul de învățământ preșcolar. Cu toate acestea, disponibilitatea serviciilor de îngrijire a copiilor preșcolari rămâne scăzută, mai ales în zonele rurale, și există în continuare disparități în ceea ce privește accesul la sistemul de învățământ preșcolar. Participarea lucrătorilor vârstnici la piața forței de muncă rămâne scăzută în Polonia. Posibilitățile de pensionare anticipată au fost reduse semnificativ, dar sunt necesare eforturi suplimentare pentru a spori capacitatea de inserție profesională a lucrătorilor vârstnici și durata efectivă a vieții active. Reformarea sistemelor speciale de pensii pentru mineri și fermieri rămâne o problemă. Sistemul pentru fermieri (KRUS) creează stimulente pentru ca micii fermieri să rămână în sectorul agricol, situație care duce la un șomaj ascuns în zonele rurale și stimulează economia informală. Minerii beneficiază în continuare de privilegii în ceea ce privește drepturile la pensie și vechimea în muncă necesară. Ambele sisteme de pensii împiedică mobilitatea sectorială și teritorială.

(12) Polonia este una dintre țările UE cu nivelul cel mai scăzut de cheltuieli pentru cercetare și dezvoltare și înregistrează unele dintre cele mai slabe rezultate în materie de indicatori ai inovării generale. Deosebit de scăzute sunt cheltuielile pentru cercetare și dezvoltare din sectorul privat. Cheltuielile scăzute pentru cercetare și dezvoltare sunt asociate unei activități slabe de cercetare și inovare a întreprinderilor și unui mediu de afaceri insuficient de favorabil inovării. În Polonia, sistemul de sprijinire a inovării evită riscurile, se bazează în cea mai mare parte pe granturi și sprijină absorbția și transferul tehnologiilor, fără să aibă un impact major asupra inovării cu adevărat noi. Stimulentele fiscale existente pentru cercetare și dezvoltare nu reușesc să favorizeze activitățile interne de cercetare și dezvoltare în sectorul privat și sunt utilizate doar de întreprinderi mari. Întreprinderile poloneze se bazează în mare măsură pe absorbția tehnologiilor, fapt care a reușit să asigure câștiguri de productivitate și creștere economică. Cu toate acestea, Polonia are nevoie în prezent de o tranziție către un model bazat în mai mare măsură pe inovarea autohtonă. Sporirea capacității de inovare a întreprinderilor poloneze, îmbunătățirea legăturilor dintre mediul științific și industrie și dezvoltarea de instrumente specifice adaptate întregului ciclu de inovare constituie în continuare o provocare.

(13) Există beneficii potențiale foarte ridicate care pot fi obținute prin îmbunătățiri ale eficienței energetice în toate sectoarele economice din Polonia, beneficii care ar putea sprijini creșterea economică, îmbunătăți competitivitatea și contribui la reducerea dependenței energetice a Poloniei. Capacitatea internă de producție de energie se deteriorează, iar rețeaua de energie electrică este în continuare congestionată, dar proiectele de sporire a capacității de interconectare cu statele membre învecinate înregistrează progrese. Problema principală de pe piața gazelor naturale rămâne lipsa de diversificare și de concurență.

(14) Infrastructura de transporturi și infrastructura de bandă largă ale Poloniei sunt subdezvoltate, ceea ce constituie în continuare un obstacol major în calea creșterii. Mai precis, sunt necesare investiții semnificative în rețeaua feroviară degradată pentru a spori competitivitatea sectorului feroviar și a asigura un echilibru mai bun între transportul rutier și cel feroviar. Numai o treime din cei aproximativ 20 000 km de linii de cale ferată exploatate sunt într-o stare tehnică bună. Există în continuare probleme în ceea ce privește implementarea la timp a proiectelor feroviare. Eficiența utilizării resurselor poate fi sporită prin îmbunătățirea gestionării deșeurilor.

(15) În Polonia, executarea contractelor durează foarte mult timp, iar procedura de obținere a autorizațiilor de construire este lungă și complicată. Costurile aferente respectării obligațiilor fiscale sunt ridicate, constituind o problemă majoră pentru întreprinderi. Polonia a făcut progrese substanțiale în punerea în aplicare a unei reforme ambițioase care vizează facilitarea accesului la profesiile reglementate.

(16) În contextul semestrului european, Comisia a efectuat o analiză cuprinzătoare a politicii economice a Poloniei și a evaluat Programul de convergență și Programul național de reformă prezentate de această țară. Comisia a ținut seama nu numai de relevanța acestora pentru o politică bugetară și socioeconomică sustenabilă în Polonia, ci și de conformitatea acestora cu normele și orientările UE, având în vedere necesitatea de a consolida guvernanța economică globală a Uniunii Europene prin oferirea unei contribuții a UE la deciziile naționale viitoare. Recomandările formulate de Comisie în cadrul semestrului european se reflectă în recomandările 1-6 de mai jos.

(17) Prin prisma acestei evaluări, Consiliul a examinat Programul de convergență al Poloniei, iar avizul[6] său se reflectă îndeosebi în recomandarea 1 de mai jos.

RECOMANDĂ ca, în perioada 2014-2015, Polonia să întreprindă acțiuni astfel încât:

1.           Să consolideze strategia bugetară pentru a asigura corectarea durabilă a deficitului excesiv până în 2015 prin realizarea efortului de ajustare structurală specificat în recomandarea Consiliului formulată în cadrul procedurii aplicabile deficitelor excesive. După corectarea deficitului excesiv și până la atingerea obiectivului pe termen mediu, să urmărească, drept criteriu de referință, o ajustare structurală anuală de 0,5 % din PIB. O corectare durabilă a dezechilibrelor bugetare necesită implementarea credibilă a unor reforme structurale ambițioase pentru a mări capacitatea de ajustare și a stimula creșterea economică și ocuparea forței de muncă. Să minimizeze reducerile investițiilor favorabile creșterii economice, să îmbunătățească orientarea politicilor sociale, rentabilitatea cheltuielilor și eficiența globală a sectorului sănătății, să extindă baza de impozitare, prin rezolvarea problemei reprezentate de existența unui sistem extins de cote reduse de TVA, și să mărească gradul de respectare a obligațiilor fiscale, în special prin sporirea eficienței administrației fiscale. Să instituie un consiliu bugetar independent.

2.           Să intensifice eforturile de reducere a șomajului în rândul tinerilor, mai ales prin îmbunătățirea în continuare a relevanței studiilor pentru nevoile pieței forței de muncă, prin sporirea disponibilității uceniciilor și a posibilităților de învățare la locul de muncă, precum și prin consolidarea sprijinirii active a tinerilor neînregistrați și a cooperării dintre unitățile de învățământ și angajatori, în conformitate cu obiectivele unei garanții pentru tineret. Să sporească participarea adulților la învățarea pe tot parcursul vieții în vederea adaptării ofertei de competențe la cerere. Să combată segmentarea pieței forței de muncă prin intensificarea eforturilor de asigurare a unei tranziții mai bune de la angajarea pe durată determinată la cea pe durată nedeterminată și prin reducerea utilizării excesive a contractelor de muncă de drept civil.

3.           Să continue eforturile de sporire a participării femeilor la piața forței de muncă, mai ales prin luarea mai multor măsuri pentru a spori disponibilitatea serviciilor de îngrijire a copiilor de calitate și accesibile ca preț și a structurilor de învățământ preșcolar și prin asigurarea unei finanțări stabile. Să includă fermierii în sistemul general de pensii, începând cu accelerarea creării sistemului de evaluare și de înregistrare a veniturilor fermierilor. Să elimine treptat sistemul special de pensii pentru mineri în vederea integrării acestora în sistemul general. Să susțină reforma generală a pensiilor, intensificând eforturile de promovare a capacității de inserție profesională a lucrătorilor vârstnici pentru a majora vârstele de ieșire de pe piața forței de muncă.

4.           Să îmbunătățească eficacitatea stimulentelor fiscale în ceea ce privește promovarea cercetării și dezvoltării în sectorul privat, în cadrul eforturilor de consolidare a legăturilor dintre cercetare, inovare și politica industrială, și să orienteze mai bine instrumentele existente în diferitele stadii ale ciclului inovării.

5.           Să modernizeze și să extindă capacitatea de producție de energie și să îmbunătățească eficiența în întregul lanț energetic. Să accelereze și să extindă dezvoltarea rețelei de energie electrică, inclusiv a interconexiunilor transfrontaliere cu statele membre învecinate, și să dezvolte interconexiunea de gaze cu Lituania. Să asigure, fără întârziere, implementarea efectivă a proiectelor de investiții în sectorul feroviar și să consolideze capacitatea administrativă în acest sector. Să accelereze eforturile de extindere a acoperirii de bandă largă. Să îmbunătățească gestionarea deșeurilor.

6.           Să ia mai multe măsuri de îmbunătățire a mediului de afaceri prin simplificarea executării contractelor și a cerințelor pentru autorizațiile de construire. Să intensifice eforturile de reducere a costurilor suportate și a timpului petrecut de întreprinderi pentru a respecta obligațiile fiscale. Să finalizeze reforma în curs menită să faciliteze accesul la profesiile reglementate.

Adoptată la Bruxelles,

                                                                       Pentru Consiliu,

                                                                       Președintele

[1]               JO L 209, 2.8.1997, p. 1.

[2]               COM(2014) 422 final.

[3]               P7_TA(2014)0128 și P7_TA(2014)0129.

[4]               COM(2013) 800 final.

[5]               COM(2013) 790 final.

[6]               Emis în temeiul articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului.