1. Introducere

Parlamentul European și Consiliul au adoptat în 2006 un regulament de stabilire a normelor referitoare la micul trafic de frontieră la frontierele terestre externe ale statelor membre („Regulamentul privind micul trafic de frontieră”)[1], care permite derogarea, pentru persoanele care locuiesc într-o zonă de frontieră, de la normele generale privind controalele la frontieră prevăzute în Codul frontierelor Schengen. Regulamentul autorizează statele membre să încheie acorduri bilaterale cu țările terțe vecine, cu condiția ca aceste acorduri să respecte pe deplin parametrii stabiliți în regulament.

În februarie 2011, Comisia a formulat, în cel de Al doilea raport privind punerea în aplicare și funcționarea regimului specific micului trafic de frontieră[2], concluzia potrivit căreia acest regim specific ușurează în mod semnificativ viața persoanelor care locuiesc în apropierea frontierelor terestre externe asigurând, în același timp, securitatea internă a spațiului Schengen.

De asemenea, Comisia a declarat în raportul respectiv că modificarea Regulamentului privind micul trafic de frontieră este justificată, având în vedere poziția specifică a Kaliningradului, pentru a evita izolarea acestei regiuni de țările din imediata sa vecinătate și pentru a facilita deplasările locuitorilor săi. Kaliningradul este o regiune a Federației Ruse, cu o populație de aproape un milion de locuitori, care, în urma extinderii din 2004 a Uniunii, a devenit singura enclavă din UE, fiind înconjurată de două state membre. Modificarea menționată ar permite întregii regiuni Kaliningrad să fie eligibilă ca zonă de frontieră în cadrul unui acord bilateral încheiat între un stat membru și Federația Rusă.

Deși Acordul dintre UE și Federația Rusă privind facilitarea eliberării vizelor, în vigoare din 2007, a reprezentat deja un progres semnificativ pentru îmbunătățirea oportunităților de mobilitate, regimul specific micului trafic de frontieră are vocația de a oferi facilități suplimentare, axate în special pe necesitățile frecvente de deplasare în interiorul zonei frontaliere. Rezidenții din zonele de frontieră nu ar fi obligați să facă dovada unor mijloace suficiente de întreținere, ar exista posibilitatea ca permisele să fie eliberate gratuit sau ar putea fi rezervate ori create benzi separate și/sau puncte de trecere a frontierei specifice pentru micul trafic de frontieră. De asemenea, de aceste facilități ar beneficia toți rezidenții din zona Kaliningrad, inclusiv locuitorii orașului Kaliningrad, în timp ce unele facilități din Acordul dintre UE și Federația Rusă privind facilitarea eliberării vizelor se aplică numai anumitor categorii de persoane.

Având în vedere această situație specială, a fost introdusă o derogare de la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1931/2006, care permite ca întregul oblast Kaliningrad să fie considerat drept zonă de frontieră.

Pentru a facilita și a consolida cooperarea dintre oblastul Kaliningrad, pe de o parte, și marile centre din nordul Poloniei, pe de altă parte, în zona de frontieră eligibilă a fost, de asemenea, inclusă o zonă specifică de frontieră din partea poloneză.

Această extindere excepțională a zonei de frontieră din zona Kaliningrad nu a afectat nici definiția generală a unei zone de frontieră eligibile (zona de 30/50 km), nici alte norme și condiții prevăzute în Regulamentul privind micul trafic de frontieră în scopul garantării securității întregului spațiu Schengen.

Regulamentul (UE) nr. 1342/2011 al Consiliului din 13 decembrie 2011[3] de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1931/2006 a intrat în vigoare în ianuarie 2012. Acordul bilateral dintre Polonia și Federația Rusă a intrat în vigoare la 27 iulie 2012.

La adoptarea acestui regulament, Consiliul și Comisia au emis o declarație comună prin care se afirmă următoarele (extras):

„(...) Se va acorda o atenție deosebită măsurilor de securitate aferente punerii concrete în aplicare pe teritoriul Republicii Polonia a regulamentului modificat. Autoritățile poloneze relevante vor asigura aplicarea garanțiilor de securitate, în conformitate cu standardele stabilite în regulament. Comisia va prezenta Parlamentului European și Consiliului, o dată la doi ani și pentru prima dată la un an după intrarea în vigoare a prezentului regulament, un raport cu privire la punerea în aplicare și funcționarea prezentului regulament modificat și la acordul bilateral încheiat în conformitate cu acesta, în special pentru a evalua impactul acestora în domeniile securității și migrației (...).”

2.           funcționarea în practică a regimului specific micului trafic de frontieră

Prezentul raport a fost elaborat pe baza informațiilor furnizate de Polonia și a rezultatelor vizitei unei delegații comune UE-Rusia desfășurate în iulie 2013 la punctele de trecere a frontierei Mamonovo II (Federația Rusă) și Grzechotki (Polonia).

Potrivit Poloniei, punerea în aplicare a acordului cu Federația Rusă privind micul trafic de frontieră, la un an după intrarea sa în vigoare, se dovedește a fi pozitivă și nu s-au constatat încălcări grave.

Intrarea în vigoare a noului regim a fost precedată de o importantă campanie de informare. În timpul acestei campanii, locuitorilor din regiune le-au fost furnizate informații privind micul trafic de frontieră, în special prin intermediul asociațiilor de transportatori, al operatorilor de turism și al tur-operatorilor. De asemenea, o broșură informativă în limbile polonă și rusă a fost distribuită și trimisă prin e-mail tuturor instituțiilor publice locale ale căror zone fac obiectul acordului privind micul trafic de frontieră. Au fost elaborate panouri de informare care prezintă cele mai importante informații legate de regimul specific micului trafic de frontieră, acestea fiind amplasate în locuri adecvate, de exemplu, la punctele rutiere de trecere a frontierei și de-a lungul drumurilor naționale și districtuale.

O serie de măsuri au fost adoptate pentru a asigura utilizarea corectă a drepturilor prevăzute în acordul privind micul trafic de frontieră. Printre acestea se numără un modul special privind micul trafic de frontieră, conectat direct la baza de date conținând informații referitoare la acest trafic a Oficiului pentru cetățeni străini, care este autoritatea centrală responsabilă cu aceste chestiuni în Polonia. Sistemul permite funcționarilor poliției de frontieră să controleze trecerile frontierei și durata șederii titularilor de permise de trecere locală a frontierei, precum și să înregistreze cazurile de nerespectare a cerințelor acordului sau a oricăror alte decizii sau măsuri luate în legătură cu acest acord.

Mișcările de trecere a frontierei în temeiul regimului specific micului trafic de frontieră sunt înregistrate sistematic atât de către Polonia, cu excepția propriilor cetățeni, cât și de Rusia în sistemele lor respective de intrare/ieșire.

2.1.        Măsuri de facilitare utilizate de statele membre

2.1.1.     Numărul de permise eliberate

Până la 31 ianuarie 2013, Consulatul general polonez din Kaliningrad a primit 29 000 de cereri și a eliberat aproape 19 000 de permise de trecere a frontierei în temeiul acordului privind micul trafic de frontieră. În cursul anului 2013 a fost constatată o creștere semnificativă a acestor cifre, statisticile indicând, la 31 octombrie, un total de peste 160 000 de cereri primite și de peste 140 000 de permise eliberate de la intrarea în vigoare a acordului.

Principalele motive invocate pentru cererile de permis sunt dorința de a beneficia de serviciile pentru consumatori, turismul și vizitarea prietenilor și a familiei.

Ambele părți recurg în mod eficace la externalizare pentru prelucrarea majorității cererilor de permis de trecere locală a frontierei.

O entitate externă, selecționată prin intermediul unei proceduri de licitație, a înființat centre de depunere a cererilor de permis în Kaliningrad, Chernyakhovsk și Sovetsk. Aceste centre primesc aproximativ 90 % din cereri, consulatul primind direct restul cererilor. Rusia a creat centre externalizate de depunere a cererilor de permis în Olsztyn și în Gdansk, acestea primind două treimi din totalul de cereri de permis de trecere locală a frontierei în Polonia. Perioada de așteptare pentru depunerea cererilor este de aproximativ două săptămâni.

La sfârșitul lunii ianuarie 2013, Consulatul general al Rusiei din Gdansk primise 15 500 de cereri și eliberase cetățenilor polonezi 14 500 de permise. Numărul total de permise eliberate de autoritățile ruse a fost de 22 589 până în august 2013.

Permisele poloneze de trecere locală a frontierei sunt eliberate în format ID 1 și nu conțin deocamdată cipuri de contact. Comisia evaluează în prezent dacă toate acordurile existente privind micul trafic de frontieră sunt conforme cu cerințele stabilite în Regulamentul (CE) nr. 1030/2002 al Consiliului din 13 iunie 2002[4] de instituire a unui model uniform de permis de ședere pentru resortisanții țărilor terțe, inclusiv în ceea ce privește utilizarea datelor biometrice. În conformitate cu noua Lege poloneză privind străinii din 12 decembrie 2013, permisele de trecere locală a frontierei vor conține date biometrice începând din 1 mai 2014.

2.2.        Utilizarea acordului bilateral de către rezidenții din zonele de frontieră

De când părțile au început să elibereze permise de trecere locală a frontierei s-a observat o creștere constantă a numărului de persoane care trec frontiera pe baza acestor permise. În 2012, volumul total al trecerilor frontierei poloneze dinspre oblastul Kaliningrad a atins nivelul înregistrat înainte de aderarea Poloniei la spațiul Schengen, ceea ce este, de asemenea, considerat a fi rezultatul punerii în aplicare a acordului privind micul trafic de frontieră.

2.2.1.     Numărul de treceri ale frontierei

În perioada iulie 2012 - ianuarie 2013, mai mult de 1,2 milioane de resortisanți ne-polonezi au trecut frontiera dintre Polonia și Rusia pentru a merge în Polonia, 43 653 de persoane (aproximativ 3,6 %) trecând frontiera pe baza permiselor de trecere locală a frontierei. În decembrie 2012 s-a înregistrat o creștere a numărului acestor persoane cu aproape 100 % în comparație cu luna anterioară. În ianuarie 2013, resortisanții ne-polonezi care au trecut frontiera pe baza permiselor de trecere locală a frontierei reprezentau aproximativ 8 % din numărul total de călători ne-polonezi din zonă. Aceste cifre au crescut exponențial în cursul anului 2013, peste 400 000 de resortisanți ne-polonezi intrând în Polonia până în luna octombrie pe baza unui permis de trecere locală a frontierei, ceea ce reprezintă 31 % din volumul total al traficului către Polonia la frontiera terestră cu Rusia. Între noiembrie 2012 și sfârșitul lunii ianuarie 2013, s-au înregistrat mai mult de 150 000 de treceri ale frontierei de către cetățeni polonezi pe baza permiselor de trecere locală a frontierei, acest număr reprezentând aproximativ 31,2 % din totalul trecerilor frontierei de către cetățeni polonezi. Acest număr de treceri ale frontierei depășea deja 350 000 până la sfârșitul lunii octombrie 2013.

2.2.2.     Cazuri de abuz și retrageri de permise

Nici Rusia, nici Polonia nu au raportat până acum încălcări grave ale normelor privind șederile legate de micul trafic de frontieră în zonele de frontieră, nici eventuale depășiri ale duratei permise de ședere și nici cazuri de cetățeni înregistrați ca autori sau ca victime ale unor infracțiuni. În total, Polonia a semnalat doar 25 de cazuri[5] de refuz al intrării.

Conform informațiilor furnizate până în prezent, doar 14 cazuri s-au prezentat de la intrarea în vigoare a acordului. Nouă dintre acestea se refereau la cetățeni ruși care au fost găsiți în afara zonei de frontieră, iar celelalte cinci la persoane care depășiseră perioada de ședere autorizată. Permisele respectivilor resortisanți străini au fost revocate, acestora li s-a aplicat o amendă, li s-a impus obligația de a părăsi teritoriul Poloniei și li s-a interzis intrarea pe teritoriu pentru o perioadă de șase luni. Înainte de intrarea în vigoare a acordului privind micul trafic de frontieră, zonele din apropierea punctelor de trecere a frontierei (pe partea rusă) erau marcate de incidente în care erau implicate persoane care așteptau autorizația de intrare pe teritoriu, aceste incidente încetând ulterior.

Comisia nu a primit niciun raport din partea statelor membre și nici plângeri provenite de la alte părți interesate cu privire la eventuale cazuri în care sistemul ar fi fost supus abuzurilor.

Informațiile disponibile sugerează faptul că acordul privind micul trafic de frontieră dintre Polonia și Rusia a scăzut numărul de treceri ilegale ale frontierei sau de tentative de trecere ilegală a frontierei la granița dintre Polonia și Rusia.

2.3. Fluxuri de călători la frontieră

La punctele poloneze de trecere a frontierei amplasate de-a lungul graniței cu Rusia nu există benzi specifice rezervate beneficiarilor de permise de trecere locală a frontierei.

Potrivit autorităților poloneze, cozile care se formează la punctele de trecere a frontierei sunt temporare și legate de acumularea traficului de persoane la anumite ore din zi sau din săptămână. În ciuda creșterii cu 80 % a numărului de vehicule autorizate anul acesta, în 95 % din turele efectuate de personalul vamal nu se formează cozi și, în medie, controlul la frontieră nu durează mai mult de o oră în total. La orele de vârf pentru trecerea frontierei, controalele pot dura aproximativ două ore. Tendința globală arată că traficul de frontieră este în creștere, în timp ce durata medie de efectuare a controalelor la punctele de trecere a frontierei este în scădere.

Polonia a organizat cursuri de formare pe tema drepturilor și responsabilităților care le revin în temeiul normelor privind micul trafic de frontieră diferitelor instituții, organisme și servicii implicate. Aceste cursuri au luat forma unor sesiuni de formare adresate polițiștilor din toate districtele din zona în cauză, funcționarilor din cadrul inspectoratului pentru transport rutier din Warmińsko-Mazurskie și polițiștilor din cadrul poliției pentru transporturi feroviare. Consulatul general al Poloniei din Kaliningrad a organizat cursuri de formare pentru VFS Global, societatea căreia i s-a atribuit contractul pentru primirea cererilor și eliberarea de permise de trecere locală a frontierei.

Acordul privind micul trafic de frontieră încheiat cu Federația Rusă este, de asemenea, un element standard prezent în programele de formare oferite personalului consular de către Ministerul polonez al afacerilor externe.

3. Calcularea duratei de ședere în zona de frontieră

În conformitate cu hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-254/11 (Shomodi), interpretarea articolului 5 din Regulamentul privind micul trafic de frontieră este că titularul permisului de trecere locală a frontierei are dreptul, la fiecare intrare, să rămână în zona de frontieră pentru o perioadă neîntreruptă de până la trei luni. În plus, persoana respectivă beneficiază de un nou drept de ședere de maximum trei luni după fiecare întrerupere a șederii sale. Articolul 4 din acordul dintre Polonia și Rusia privind micul trafic de frontieră autorizează șederea în zona de frontieră a celeilalte părți contractante pentru o perioadă de până la 30 de zile de fiecare dată, dar nu mai mult de un total de 90 de zile pentru fiecare perioadă de 6 luni de la data primei treceri a frontierei. Prin urmare, acest articol este mai restrictiv pentru titularii de permise de trecere locală a frontierei decât dispozițiile regulamentului.

În momentul de față, Comisia și Polonia poartă discuții pentru a asigura o aplicare a acordului conformă cu hotărârea Curții.

4.           Concluzii

Având în vedere că a trecut puțin timp de la intrarea în vigoare a acordului, orice evaluare cu privire la punerea în aplicare și funcționarea acestuia nu poate fi decât limitată în momentul de față.

Ținând seama de faptul că nu au fost raportate abuzuri și pe baza informațiilor disponibile, regimul specific micului trafic de frontieră în cazul particular al Kaliningradului pare a funcționa bine, contribuind la o creștere a numărului de treceri ale frontierei pe care le efectuează persoanele care locuiesc în zona de frontieră.

Potrivit autorităților regionale și locale din Polonia, punerea în aplicare a acordului a avut ca rezultat o creștere a numărului de persoane care vin în Polonia pentru a face cumpărături, pentru turism sau pentru a beneficia de servicii medicale și de îngrijire, ceea ce a avut efecte pozitive asupra economiei din zonele respective.

Ambele părți împărtășesc această evaluare pozitivă cu privire la funcționarea acordului, astfel cum a fost confirmat cu ocazia examinării interministeriale polono-ruse care a avut loc în Gdansk la 29 noiembrie 2012 și astfel cum au afirmat membrii misiunii comune în iulie 2013.

Comisia va continua să urmărească îndeaproape punerea în aplicare și funcționarea acordului. În acest scop, Comisia solicită colaborarea statelor membre și reamintește necesitatea de a raporta imediat orice abuz.

Între timp, Comisia încurajează Polonia și Federația Rusă să își continue eforturile de reducere a timpului de așteptare la frontieră, asigurând în același timp respectarea pe deplin a tuturor garanțiilor sistemului.

[1]               Regulamentul nr. 1931/2006 din 20 decembrie 2006, JO L 405, 30.12.2006, p. 1.

[2]               COM(2011) 47 final.

3           JO L 347, 30.12.2011, p. 41.

[4]           JO L 157, 15.6.2002, p. 1.

[5] 7 cazuri: absența permisului de trecere locală a frontierei sau permis falsificat;

  8 cazuri: alertă în SIS corespunzătoare refuzului intrării;

  10 cazuri: depășirea duratei maxime de ședere.