RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI PARLAMENTUL EUROPEAN RAPORTUL ANTICORUPȚIE AL UE /* COM/2014/038 final */
I.
Introducere Contextul politic și obiectivele raportului Corupția aduce
prejudicii grave economiei și societății în ansamblul său. Numeroase țări din
întreaga lume au de suferit din cauza unei corupții adânc înrădăcinate, care
împiedică dezvoltarea economică, subminează democrația și dăunează justiției
sociale și statului de drept. Statele membre ale UE nu sunt ferite de această
realitate. Corupția variază de la o țară la alta, prin natură și intensitate,
însă afectează toate statele membre. Aceasta alterează buna guvernanță, buna
gestiune a banilor publici și piețele competitive. În cazuri extreme, aceasta
subminează încrederea cetățenilor în instituțiile și procesele democratice. Prezentul raport
oferă o analiză a corupției în statele membre ale UE și a măsurilor întreprinse
în vederea prevenirii și a combaterii acestui fenomen. Raportul are drept
obiectiv lansarea unei dezbateri care să implice Comisia, statele membre,
Parlamentul European și alte părți interesate, sprijinirea activității de
combatere a corupției și identificarea modalităților prin care dimensiunea
europeană poate contribui la acest demers. Statele membre
ale UE dispun în cea mai mare parte de instrumentele juridice și de instituțiile
necesare pentru a preveni și a combate corupția. Cu toate acestea, rezultatele
obținute nu sunt satisfăcătoare în ansamblul UE. Normele anticorupție nu sunt
întotdeauna aplicate cu strictețe, problemele sistemice nu sunt abordate în mod
suficient de eficace, iar instituțiile competente nu dispun întotdeauna de o
capacitate îndestulătoare pentru a asigura respectarea normelor. Pentru ca
intențiile declarate să fie urmate de rezultate concrete, trebuie depuse în
continuare multe eforturi, iar adevărata voință politică de a eradica acest
fenomen pare să lipsească deseori. Pentru
a concretiza contribuția UE, Comisia a adoptat, în iunie 2011, Comunicarea
privind combaterea corupției în UE[1], în care
se anunța elaborarea Raportului anticorupție al UE, menit să monitorizeze și să
evalueze eforturile statelor membre în acest domeniu în vederea unui angajament
politic mai puternic de a combate corupția în mod eficace. Raportul este
publicat acum pentru prima dată; ulterior, vor fi publicate alte rapoarte o
dată la doi ani. În conformitate
cu instrumentele juridice internaționale[2],
prezentul raport definește corupția în sens larg ca fiind orice „abuz de putere
prin care se urmărește obținerea de foloase în beneficiul propriu”. Prin
urmare, această definiție acoperă acte
de corupție specifice și măsurile adoptate în mod specific de către statele
membre pentru a preveni sau pentru a sancționa actele definite ca atare de
legislație, vizând totodată o serie de domenii și de măsuri care au un impact
asupra riscului de corupție ce poate apărea și
asupra capacității de a-l controla. Raportul
se concentrează asupra unor aspecte-cheie extrem de relevante pentru fiecare
stat membru. Acesta trece în revistă atât bunele practici, cât și lacunele,
identificând măsuri care vor permite statelor membre să combată corupția în mod
mai eficace. Comisia recunoaște că unele dintre aceste aspecte sunt exclusiv de
competență națională. Cu toate acestea, este în interesul comun al Uniunii să
se asigure faptul că toate statele membre dispun de politici anticorupție
eficiente și că UE sprijină statele membre în vederea îndeplinirii acestui
obiectiv. Prin urmare, raportul urmărește promovarea unor standarde ridicate în
materie de combatere a corupției pe întregul teritoriu al UE. Prin evidențierea
problemelor – dar și a bunelor practici – constatate în UE, raportul acordă, de
asemenea, credibilitate eforturilor depuse de UE în vederea promovării unor
standarde în materie de combatere a corupției în alte părți ale lumii. Corupția este un
fenomen complex ale cărui dimensiuni economice, sociale, politice și culturale
nu pot fi eliminate cu ușurință. Un răspuns politic eficace nu poate fi redus
la o panoplie de măsuri standard; nu există o „soluție universal valabilă”.
Prin urmare, raportul examinează corupția în contextul național al fiecărui
stat membru și sugerează modul în care aspectele cele mai relevante pentru
fiecare stat membru pot fi abordate în context național. În anexă se pot
găsi explicații suplimentare cu privire la metodologia utilizată în raport. Contextul politic mai
larg Criza
financiară a
exercitat o presiune suplimentară asupra cetățenilor europeni și a guvernelor
lor. În fața provocărilor economice actuale cu care se confruntă atât Europa,
cât și alte părți ale lumii, este necesar să se consolideze garanțiile de
integritate și de transparență a cheltuielilor publice. Cetățenii se așteaptă
ca UE să joace un rol important, ajutând statele membre să protejeze economia
licită împotriva criminalității organizate, a fraudei financiare și fiscale, a
spălării de bani și a corupției, îndeosebi într-o perioadă de criză economică și
de austeritate bugetară. Potrivit estimărilor, numai corupția antrenează pentru
economia UE cheltuieli de 120 de miliarde EUR pe an, ceea ce reprezintă o sumă
doar cu puțin mai mică decât bugetul anual al Uniunii Europene.[3] Strategia Europa
2020, care este strategia de creștere a UE pentru
deceniul în curs, vizează promovarea unei economii inteligente, durabile și
favorabile incluziunii, sprijinind astfel UE și statele sale membre în
eforturile lor menite să asigure niveluri ridicate de ocupare a forței de
muncă, de productivitate și de coeziune socială. Din cercetările efectuate în
acest sens reiese că succesul Strategiei Europa 2020 depinde, de asemenea, de
factori instituționali, cum ar fi buna guvernanță, statul de drept și ținerea
sub control a corupției.[4]
Combaterea corupției contribuie la competitivitatea UE în economia globală. În
acest context, au fost evidențiate măsuri anticorupție pentru un număr de state
membre în cadrul semestrului european – ciclul anual de coordonare a
politicilor economice care comportă o analiză detaliată a programelor statelor
membre în materie de reformă economică și structurală, precum și recomandările
specifice pentru fiecare țară. La un nivel mai general, îmbunătățirea eficienței
administrației publice poate contribui, în special dacă este însoțită de o mai
mare transparență, la atenuarea riscurilor legate de corupție. Prin urmare,
Comunicarea Comisiei din ianuarie 2014 intitulată „Pentru o renaștere
industrială europeană” pune accentul pe calitatea administrației publice ca
aspect important al strategiei de creștere a UE.[5] Structura raportului Raportul
anticorupție al UE vizează toate cele 28 de state membre ale UE. Acesta are
următoarea structură:
O introducere, în
care sunt descrise contextul politic și obiectivele.
Rezultatele unor sondaje
Eurobarometru din 2013 cu
privire la percepțiile și la experiența cetățenilor europeni în materie de
corupție.
Un capitol orizontal, în
care sunt descrise tendințele legate de corupție în întreaga UE. Acesta
sintetizează principalele constatări. Concluziile și sugestiile cu privire
la acțiunile care trebuie întreprinse în viitor de fiecare stat membru
sunt prezentate (numai) în capitolele referitoare la țara respectivă.
Un capitol tematic
focalizat pe o chestiune transversală deosebit de relevantă la nivelul UE.
Achizițiile publice – domeniu de o importanță crucială pentru piața
internă – reprezintă tema centrală a acestui prim raport; acestea sunt
reglementate de legislația UE și sunt expuse unor riscuri de corupție
semnificative. Acest capitol se referă la corupție și la măsurile de
combatere a acestui fenomen în cadrul sistemelor naționale de achiziții
publice.
O anexă privind metodologia,
în care sunt descrise modul în care a fost elaborat raportul, precum și opțiunile
și limitările metodologice care au intervenit în acest proces.
Capitole pe țări,
consacrate fiecăruia dintre cele 28 de state membre. Aceste capitole nu
conțin o descriere exhaustivă a aspectelor legate de corupție și a
măsurilor anticorupție. În schimb, acestea scot în evidență principalele
probleme identificate în urma evaluării individuale a fiecărei țări prin
prisma propriilor specificități și ținând seama de contextul național.
a) Introducerea oferă o
imagine a situației generale referitoare la corupție. Pe lângă fapte, tendințe,
provocări și evoluții relevante în materie de corupție și de combatere a corupției,
sunt prezentați mai mulți indicatori selecționați, inclusiv în ceea ce privește
percepțiile. b) Chestiuni
aflate în centrul atenției. Pentru fiecare țară în parte, sunt
identificate și analizate mai multe probleme. Deși se pune accentul pe punctele
vulnerabile și pe domeniile care trebuie îmbunătățite, analiza este orientată
către viitor și semnalează planurile și măsurile care se înscriu în direcția
cea bună, identificând totodată aspectele care necesită mai multă atenție.
Bunele practici care ar putea fi o sursă de inspirație sunt scoase în evidență.
Multiplele probleme evidențiate nu se limitează la chestiunile abordate de capitolul
tematic (și anume, cel referitor la achiziții publice). Cu toate acestea, unele
capitole consacrate țărilor în care au fost identificate probleme substanțiale
la nivelul achizițiilor publice includ o analiză specifică a acestei chestiuni. Selectarea
elementelor-cheie în fiecare capitol consacrat unei țări se întemeiază pe
următoarele considerente: ·
gravitatea
și impactul problemei în raport cu alte provocări legate de corupție în țara
respectivă; ·
amploarea
potențialelor repercusiuni ale acestei probleme asupra unei game mai largi de
politici (de exemplu, lacunele majore în mecanismele de control al achizițiilor
publice creează un risc semnificativ de deturnare de fonduri publice) și ·
faptul
că această problemă poate lăsa să se întrevadă etape viitoare constructive și
concrete. Etape viitoare și acțiuni
care urmează să fie întreprinse Elementele
care necesită mai multă atenție, semnalate în fiecare capitol consacrat unei țări,
reflectă eforturile Comisiei de a identifica măsuri care pot aduce o
valoare adăugată în soluționarea
principalelor probleme nerezolvate referitoare la prevenirea și la combaterea
corupției. Aceste măsuri sunt croite în funcție de contextul și de nevoile
fiecărei țări în parte. Acestea sunt concrete și specifice, fără a fi excesiv
de detaliate, vizând totodată declanșarea unor schimbări tangibile pe teren.
Raportul se bazează, dacă este cazul, pe recomandările
deja formulate în cadrul altor mecanisme de raportare în materie de corupție, susținându-le
pe acestea, (în special în cadrul Grupului de state împotriva corupției al
Consiliului Europei – GRECO – și al OCDE), unele dintre acestea nefiind încă
urmate de către statele membre. În
continuarea raportului, Comisia dorește să se angajeze într-o dezbatere
constructivă și orientată către viitor cu privire la cele mai bune modalități
de combatere a corupției, în special în ceea ce privește elementele pe care
le-a semnalat în vederea unei examinări mai amănunțite. Comisia speră ca
statele membre, Parlamentul European, parlamentele naționale, sectorul privat și
societatea civilă să participe în mod activ la o amplă dezbatere cu privire la
măsurile de combatere a corupției și așteaptă cu interes ca ea însăși să aibă
un rol activ în discuțiile atât la nivelul UE, cât și în statele membre. În
plus, Comisia intenționează să pună în aplicare un program de schimb
reciproc de experiență pentru a ajuta
statele membre, ONG-urile locale sau alte părți interesate să identifice cele
mai bune practici și să remedieze lacunele de la nivelul politicilor în materie
de anticorupție, să sensibilizeze publicul cu privire la acest subiect sau să
ofere cursuri de formare pe această temă. Aceste eforturi ar trebui să fie
legate cu problemele menționate în raport și să faciliteze acțiunile
ulterioare. Programul de schimb reciproc de experiență va fi lansat după
adoptarea raportului, ținând seama de reacțiile primite și de discuțiile
purtate cu părțile interesate referitoare la nevoile specifice la care acesta
ar putea să răspundă. Comisia intenționează
să analizeze cu rigurozitate reacțiile pe care le va primi în legătură cu acest
prim raport, să reflecteze asupra eventualelor lacune și erori și să valorifice
învățămintele acumulate, aplicându-le la cel de al doilea raport. Metodologia
va face obiectul unei revizuiri, iar posibilitatea elaborării unor noi
indicatori în materie de corupție va fi evaluată cu mai multă scrupulozitate. Activitățile
viitoare vor aduce în discuție aspecte precum modalitatea în care au fost puse
în aplicare măsurile sugerate în acest prim raport și vor face un bilanț al
programului de schimb reciproc de experiență. II.
Rezultatele unor sondaje Eurobarometru cu privire la percepțiile și la experiența
cetățenilor europeni în materie de corupție La începutul
anului 2013 au fost realizate două sondaje Eurobarometru în vederea elaborării
Raportului anticorupție al UE: 1) un sondaj Eurobarometru special[6] și 2) un sondaj „Flash” axat pe
întreprinderi[7]. Pentru
majoritatea țărilor, clasamentul obținut cu ajutorul indicelui de percepție a
corupției (IPC)[8] publicat
de Transparency International tinde să corespundă răspunsurilor furnizate de
respondenții la sondajele Eurobarometru. Având
în vedere datele cuprinse în sondajul Eurobarometru special în ceea ce privește,
în primul rând, percepția generală referitoare la prevalența corupției și, în
al doilea rând, situațiile concrete în care respondenților li s-a cerut dă dea
mită (experiența personală în materie de corupție), este clar că statele membre
pot fi caracterizate în moduri diferite. Răspunsurile
confirmă o percepție pozitivă și o experiență limitată a fenomenului de dare
sau luare de mită în cazul Danemarcei, al Finlandei, al Luxemburgului și al
Suediei. Respondenții din aceste țări au precizat că li s-a cerut rareori
să dea mită (mai puțin de 1 % din cazuri),
iar numărul persoanelor care sunt de părere că fenomenul corupției este larg
răspândit (20 %, 29 %, 42 %
și, respectiv, 44 %) este net
inferior mediei UE. În cazul Regatului Unit, numai 5 persoane din 1 115
s-au confruntat cu o situație în care li s-a cerut să dea mită (mai puțin de 1 %),
ceea ce constituie cel mai bun rezultat înregistrat în întreaga Europă; cu
toate acestea, potrivit datelor referitoare la percepție, 64 %
din respondenții britanici consideră că fenomenul corupției este larg răspândit
în țara lor (media UE fiind de 74 %). În
țări precum Germania, Țările de Jos, Belgia, Estonia și Franța, chiar
dacă mai mult de jumătate dintre respondenți consideră că fenomenul corupției
este larg răspândit, numărul real de persoane care au fost nevoite să dea mită
este scăzut (aproximativ 2 %). Aceste țări
figurează, de asemenea, printre cele care au avut rezultate bune în clasamentul
realizat cu indicele Transparency International. Austria prezintă
caracteristici similare cu celelalte țări din acest grup, cu excepția
faptului că un număr relativ mare de respondenți (5 %) au
semnalat că li s-a fi cerut să dea mită. În
unele țări, printre care Ungaria (13 %),
Slovacia (14 %) și Polonia (15 %), un
număr relativ mare de persoane au precizat că au avut de-a face personal cu
fenomenul corupției, această experiență fiind însă concentrată în mod clar
asupra unui număr limitat de sectoare. În aceste țări, majoritatea cazurilor de
corupție intervin într-un singur sector, și anume în cel al sănătății. Există dovezi
că problemele structurale care afectează sectorul sănătății reprezintă o
incitare la mituire în ceea ce privește personalul medical. Într-adevăr, în
toate țările sus-menționate, răspunsul detaliat demonstrează că sănătatea este
sectorul citat de cel mai mare număr de persoane, în timp ce toate celelalte
instituții sau sectoare (de exemplu, poliția, serviciile vamale, politicienii,
organele de urmărire penală etc.) au fost menționate de mai puțin de 1 %
din respondenți. Într-un sens mai general, corupția este percepută ca fiind
larg răspândită în aceste țări (82 % în
Polonia, 89 % în Ungaria și 90 %
în Slovacia). În
anumite țări, printre care se numără Portugalia, Slovenia, Spania și Italia,
mituirea pare să fie un fenomen rar, însă corupția în sens larg reprezintă un
motiv serios de îngrijorare: un număr relativ mic de respondenți au declarat că
li s-a solicitat în mod explicit sau implicit să dea mită în decursul ultimelor
12 luni. Chiar dacă experiențele personale în materie de corupție sunt rare (1-3 %),
percepția asupra acestui fenomen este atât de puternic influențată de
scandalurile politice recente și de criza financiară și economică, încât
aceasta se traduce printr-o impresie negativă pe care respondenții o au în ceea
ce privește corupția, în general (90, 91, 95 și, respectiv, 97 %).
Țările
care s-au clasat pe ultimele locuri în ceea ce privește atât percepția, cât și
experiența reală în materie de corupție, sunt Croația, Republica Cehă,
Lituania, Bulgaria, România și Grecia. În aceste țări, între 6 %
și 29 % din respondenți au indicat faptul că
li s-a cerut sau sugerat să dea mită în ultimele 12 luni, în timp ce între 84 %
și 99 % din respondenți sunt de părere că
fenomenul corupției este larg răspândit în țara lor. Croația și Republica Cehă
par să lase o impresie oarecum mai pozitivă cu rezultate relativ mai bune decât
restul țărilor din același grup. Țările
care nu au fost menționate (și anume, Letonia, Malta, Irlanda și Cipru)
prezintă rezultate care nu diferă în mod considerabil de media UE în niciunul
dintre aspectele abordate. La
nivel european, trei sferturi dintre respondenți (76 %)
consideră că fenomenul corupției este larg răspândit în țara lor. Grecia
(99 %), Italia (97 %),
Lituania, Spania și Republica Cehă (95 % în
fiecare în parte) sunt țările în care respondenții înclină să creadă că
fenomenul corupției este larg răspândit. Un sfert dintre europeni (26 %),
în comparație cu 29 %, conform sondajului Eurobarometru 2011,
consideră că sunt afectați personal de corupție în viața lor de zi cu zi.
Cetățenii din Spania și Grecia (63 % în
fiecare dintre cele două țări), Cipru și România (57 % în
fiecare dintre cele două țări) și Croația (55 %) înclină să spună că sunt
afectați personal de corupție; în timp ce în Danemarca (3 %), Franța
și Germania (6 % în fiecare dintre cele două țări)
este foarte puțin probabil ca cetățenii să afirme acest lucru. Aproximativ
un european din doisprezece (8 %) susține
că s-a confruntat cu un caz de corupție ori că a fost martor al unui astfel de
caz în ultimele 12 luni. Respondenții din Lituania (25 %),
Slovacia (21 %) și Polonia (16 %)
înclină să spună că s-au confruntat cu un caz de corupție ori că au fost
martori ai unui astfel de caz, în timp ce în Finlanda și Danemarca (3 %
în fiecare dintre cele două țări), Malta și Regatul Unit (4 %
în fiecare dintre cele două țări) este foarte puțin probabil ca respondenții să
afirme acest lucru. Aproximativ
trei sferturi dintre europeni (73 %)
declară că mituirea și recurgerea la relații personale reprezintă adesea
mijlocul cel mai simplu de a obține anumite servicii publice în țara lor. Această
convingere este cel mai larg răspândită în Grecia (93 %),
Cipru (92 %), Slovacia și Croația (89 %
în fiecare în parte). La fel ca în 2011, aproximativ doi europeni din trei (67 %)
consideră că finanțarea partidelor politice nu este îndeajuns de transparentă și
de monitorizată. Respondenții din Spania (87 %),
Grecia (86 %) și Republica Cehă (81 %)
înclină cel mai mult să împărtășească acest punct de vedere, în timp ce în
Danemarca (47 %), Regatul Unit (54 %),
Suedia (55 %) și Finlanda (56 %)
este foarte puțin probabil ca respondenții să fie de această părere. Aproape
un sfert dintre europeni (23 %) sunt
de acord că eforturile depuse de guvernele lor în vederea combaterii corupției
sunt constructive; aproximativ un sfert dintre europeni (26 %)
consideră că un număr suficient de urmăriri penale au fost încheiate cu succes
în țara lor, astfel încât să îi descurajeze pe compatrioții lor de la
practicarea corupției. În cadrul
sondajului Flash axat pe întreprinderi, rezultatele obținute pentru fiecare țară
prezintă variații impresionante: există o diferență de 89 de puncte procentuale
între nivelul cel mai ridicat (Grecia: 99 %) și
nivelul cel mai scăzut (Danemarca: 10 %) în
ceea ce privește percepția corupției. (Se observă același rezultat în cadrul
sondajului „Eurobarometru special” prezentat mai sus: 20 % față
de 99 %.) Într-adevăr, toți respondenții din
Grecia, cu excepția unei singure persoane, sunt convinși că fenomenul corupției
este larg răspândit în această țară. La nivel
european, peste 4 din 10 societăți consideră că atât corupția, cât și
clientelismul și nepotismul ridică probleme în afaceri. La întrebarea clară dacă corupția ridică
probleme în afaceri, 50 % din
întreprinderile din sectorul construcțiilor și 33 % din
cele din sectorul telecomunicațiilor/al tehnologiilor informației au răspuns că
aceasta reprezintă o problemă gravă. Cu cât o societate este mai mică, cu
atât mai mult corupția și nepotismul par să ridice probleme în afaceri.
Societățile din Republica Cehă (71 %),
Portugalia (68 %), Grecia și Slovacia (câte 66 %
în fiecare) au cel mai mult tendința de a considera că fenomenul corupției
reprezintă o problemă în afaceri. III.
Principalele concluzii ale prezentului raport Diferitele
analize consacrate fiecărei țări în parte au evidențiat o gamă variată de
probleme legate de corupție, precum și de mecanisme de control al corupției,
dintre care unele s-au dovedit eficace, în timp ce altele nu au produs efectele
scontate. Cu toate acestea, anumite caracteristici comune pot fi observate fie
la nivelul întregii UE, fie la nivelul unor grupuri de state membre. Analizele
pentru fiecare țară arată că achizițiile publice reprezintă un domeniu extrem
de expus corupției în statele membre, din cauza unor mecanisme de control și de
gestionare a riscurilor deficitare. Secțiunea următoare prezintă o evaluare a
riscurilor în materie de corupție, semnalând atât bunele practici, cât și
practicile negative în domeniul achizițiilor publice. Prezentul
rezumat trece în revistă principalele probleme care sunt examinate mai
aprofundat în capitolele consacrate fiecărei țări. Acestea se concentrează pe
patru domenii (A. Dimensiunea politică, B. Mecanismele de control și
prevenirea, C. Represiunea, D. Domeniile de risc), chiar dacă acestea se pot
suprapune uneori, dată fiind complexitatea chestiunilor examinate. În
capitolele consacrate țărilor pot fi găsite descrieri ale contextului și
analize mai amănunțite. A.
Dimensiunea
politică Se acordă
prioritate politicilor anticorupție Politicile
anticorupție au devenit mai vizibile pe agenda politică în majoritatea statelor
membre. Criza financiară a atras atenția asupra unor chestiuni legate de
integritate și asupra responsabilității factorilor de decizie. Majoritatea
statelor membre care se confruntă cu dificultăți economice importante au
recunoscut gravitatea problemelor legate de corupție și au elaborat deja (sau
elaborează în prezent) programe anticorupție menite să abordeze riscurile
inerente acestui fenomen, precum și pe cele referitoare la deturnarea
fondurilor publice. Pentru unele state membre, programele de ajustare economică
includ cerințe explicite referitoare la politicile anticorupție. Chiar dacă nu
se înscriu în mod formal într-un program de ajustare, politicile anticorupție
vin în completarea măsurilor de ajustare, în special în țările în care corupția
reprezintă o problemă gravă. În contextul semestrului european de coordonare a
politicilor economice au fost formulate, de asemenea, recomandări în vederea
unei lupte eficace împotriva corupției. Prezentul
raport nu se bazează pe ipoteza că, pentru prevenirea sau combaterea corupției,
sunt indispensabile strategii globale în materie de anticorupție. Cu toate
acestea, absența îndelungată a unor strategii globale în materie de anticorupție
în anumite state membre care se confruntă cu probleme de corupție sistemică s-a
dovedit a fi un motiv de îngrijorare, întrucât natura problemelor care trebuie
soluționate necesită o abordare coordonată, globală și centralizată. În unele
dintre aceste state membre a fost adoptată recent o strategie națională
anticorupție, în timp ce în altele nu este încă în vigoare nicio astfel de
strategie. În urma unor consultări publice și cu participarea activă a societății
civile și a unei serii de instituții publice și autonome din domeniul
asigurării respectării legislației și al monitorizării, strategiile anticorupție
adoptate în unele state membre, care au la bază evaluări ale impactului
programelor strategice anterioare, sunt menționate ca exemple ale progreselor
realizate, cu mențiunea că nu se poate face un bilanț decât în faza de punere
în aplicare. Majoritatea
statelor membre care întâmpină dificultăți importante în ceea ce privește lupta
împotriva corupției au instituit cadre juridice și instituționale complexe și
sofisticate, precum și numeroase strategii sau programe specifice. Aceste
demersuri, luate separat, nu produc însă în mod necesar rezultate concrete. În
schimb, în alte state membre în care lipsește o reglementare adecvată sau
programe strategice în acest sens, corupția a fost redusă în mod vizibil prin
intermediul unor mecanisme, practici și tradiții în materie de prevenire la
care participă prestatorii și beneficiarii de servicii publice sau, în unele
cazuri, printr-un nivel ridicat de transparență. Responsabilitatea politică Protestele
sociale provocate de criză au vizat nu numai politicile economice și sociale,
ci și integritatea și responsabilitatea elitelor politice. Scandalurile de
notorietate în care au fost implicați responsabili politici în cazuri de corupție,
de deturnare a fondurilor publice sau de comportament imoral au contribuit la
nemulțumirea cetățenilor și la neîncrederea lor în sistemul politic. Integritatea
în politică este o problemă importantă în numeroase state membre. Partidele
politice sau adunările alese care dispun de coduri de conduită, la nivel
central sau local, reprezintă mai degrabă excepția decât regula. Atunci când
aceste coduri există, ele nu dispun adesea de mecanisme de monitorizare eficace
sau de reguli clare în materie de sancționare, antrenând rareori aplicarea unor
sancțiuni disuasive. În unele cazuri, nivelul insuficient de responsabilitate a
elitelor politice lasă impresia unei cvasi-impunități. În anumite state
membre, există motive de îngrijorare în ceea ce privește nu numai neîncrederea
crescândă a cetățenilor, ci și riscul pentru reputația internațională. În
consecință, statele membre acordă în momentul de față o prioritate majoră
luptei împotriva corupției, ceea ce se concretizează prin adoptarea unor măsuri
substanțiale sau prin anunțarea unor reforme radicale. În unele state
membre, politizarea recrutării pentru poziții intermediare sau subalterne în
administrația publică, la nivel central sau regional/local a fost evidențiată
ca fiind o sursă de probleme serioase. Aceste practici accentuează
susceptibilitatea față de corupție, sporesc riscul apariției unor conflicte de
interese, slăbesc mecanismele de control și afectează credibilitatea administrației
publice în ansamblu. Răspunderea funcționarilor aleși pentru fapte de
corupție Una dintre provocările esențiale cu care se
confruntă politicile anticorupție este absența, la nivelul UE, a unei definiții
armonizate a „funcționarului public”, care să îi includă și pe funcționarii aleși.
În propunerea de directivă privind protecția asigurată de dreptul penal
împotriva fraudei și a altor infracțiuni ce aduc atingere intereselor
financiare ale UE[9],
prezentată de Comisie în 2012, definiția noțiunii de „funcționar public”
include persoanele care au un mandat legislativ. În negocierile purtate în
cadrul Consiliului[10]
și al Parlamentului European[11]
cu privire la propunerea de directivă lipsește sprijinul pentru definiția
propusă, care vizează incriminarea actelor de corupție comise de funcționarii
aleși. Cu toate acestea, în opinia Comisiei, pentru a ajunge la o abordare
comună în cadrul UE, este necesară o armonizare clară a răspunderii penale a
funcționarilor aleși pentru infracțiunile de corupție. Finanțarea partidelor politice Unul
dintre aspectele derivate dintr-un context mai larg care, după cum s-a putut
observa de-a lungul timpului, are un impact asupra corupției este finanțarea
partidelor politice. Cazuri recente de corupție pe scară largă care au presupus
finanțarea ilegală a partidelor politice au afectat anumite persoane politice
în unele state membre. Cumpărarea voturilor și alte forme de influență
necuvenită asupra alegătorilor au fost constatate, de asemenea, în mai multe
state membre. Evaluările GRECO
referitoare la finanțarea partidelor politice au avut un impact vizibil asupra
reformei cadrului juridic și, într-o anumită măsură, a cadrului instituțional
în acest domeniu. Cu unele excepții, majoritatea statelor membre și-au
modificat recent legislația privind finanțarea partidelor politice și și-au
consolidat standardele în materie de transparență, inclusiv în ceea ce privește
donațiile. Două state membre nu impun nicio restricție cu privire la donațiile
anonime. În unul dintre aceste state membre nu este obligatorie publicarea conturilor
partidelor politice. Cu toate acestea, principalele partide politice au
încheiat un acord voluntar în vederea garantării transparenței financiare. În
plus, se prevede aducerea unor modificări legislației privind finanțarea
partidelor, care au drept scop respectarea recomandărilor GRECO. Celălalt stat
membru în cauză nu și-a anunțat intenția de a aduce alte modificări legislației
sale ca urmare a recomandărilor GRECO. Un alt stat membru și-a revizuit recent
legislația privind finanțarea partidelor politice, însă persistă unele lacune
în ceea ce privește plafonarea donațiilor, regimul de sponsorizare din partea
întreprinderilor de stat, mecanismele de supraveghere și prerogativele în
materie de sancționare. Un sistem de
finanțare a partidelor politice bine reglementat și transparent – Finlanda Finlanda
și-a modificat Legea privind partidele politice în 2010, ținând seama de toate
recomandările făcute de către GRECO. În trecut, această țară a dispus doar de o
reglementare limitată cu privire la finanțarea partidelor politice. Noul cadru
juridic vizează transparența finanțării candidaților la alegeri, a partidelor
politice, precum și a altor entități afiliate partidelor politice. Dacă este
aplicată astfel cum era prevăzut, legea va spori în mod substanțial transparența
finanțării politice. Conform GRECO, Finlanda poate constitui o sursă de inspirație
pentru alte țări. În unele cazuri,
partidele politice și-au ridicat standardele în materie de integritate și au
sancționat sau chiar au revocat din funcție membrii implicați în scandaluri de
corupție. Într-un stat membru, s-au putut observa progrese semnificative în
ceea ce privește îmbunătățirea transparenței și a responsabilității sistemului
parlamentar. Cu toate acestea, chiar și în țările în care există astfel de
exemple de responsabilitate politică, acțiunile axate pe integritate nu
constituie o practică generalizată. Lacune
considerabile persistă încă în ceea ce privește supravegherea finanțării
partidelor politice. Rămâne de văzut care va fi impactul recentelor reforme
legislative. Se întâmplă adesea ca, odată remediată o lacună legislativă (cum
ar fi transparența și plafonarea donațiilor), să apară alte carențe (de
exemplu, un regim de împrumuturi acordate în condiții laxe, sisteme de donații
multiple, supravegherea insuficientă a fundațiilor sau a altor entități
aferente partidelor politice etc.). Supravegherea proactivă și sancționarea cu
efect disuasiv a finanțării ilegale a partidelor politice nu constituie încă
practici obișnuite la nivelul întregii UE, fiind necesare eforturi suplimentare
pentru a se asigura o punere în aplicare uniformă. B. Mecanismele
de control și prevenirea Recurgerea la politici
preventive Politicile
preventive acoperă o mare varietate de aspecte, cum ar fi norme etice clare,
măsuri de sensibilizare, formarea unei culturi a integrității în diverse
organizații, discursuri ferme ale cadrelor de conducere cu privire la aspecte
legate de integritate, mecanisme eficace de control intern, transparență, acces
ușor la informații de interes public, sisteme eficace de evaluare a
rezultatelor instituțiilor publice etc. Există un decalaj considerabil între
statele membre în ceea ce privește prevenirea corupției. În unele state membre,
din cauza unei puneri în aplicare fragmentate a politicilor preventive, până în
prezent nu s-au obținut rezultate convingătoare în acest sens. În alte state
membre, eficacitatea prevenirii a contribuit la crearea unei reputații solide
de „țări curate”. Deși corupția nu este considerată o problemă majoră în aceste
țări, au fost totuși instituite programe active și dinamice în materie de
integritate și de prevenire, acestea fiind considerate o prioritate de către o
mare parte a autorităților centrale și locale. În cazul altor state membre,
problema corupției a fost multă vreme minimizată, ceea ce explică faptul că nu
a fost adoptată nicio poziție activă de promovare a unor acțiuni globale de
prevenire. Promovarea
activă a integrității sectorului public – Țările de Jos Integritatea,
transparența și responsabilitatea sunt promovate în mod activ în administrația
publică olandeză. Înființat de Ministerul de Interne și al Relațiilor din
cadrul Regatului, Biroul pentru promovarea integrității sectorului public
(BIOS) este un institut independent care încurajează și susține sectorul public
în elaborarea și punerea în aplicare a politicilor de integritate. În
plus, multe orașe și comunități din Țările de Jos pun în aplicare o politică de
integritate la nivel local, care a permis îmbunătățirea detectării cazurilor de
integritate (s-a înregistrat o creștere de la 135 de cazuri în 2003 la 301
cazuri în 2010). Politicile de integritate la scară locală au evoluat în
decursul ultimilor 20 de ani, devenind în prezent o parte integrantă a guvernanței
locale. Mecanismele de control intern și extern (cu excepția
asigurării respectării legislației) În
cadrul organismelor publice, mecanismele de control joacă un rol important atât
pentru prevenirea, cât și pentru detectarea cazurilor de corupție. Unele state
membre plasează o sarcină considerabilă asupra organelor responsabile de
asigurarea respectării legislației și a organelor de urmărire penală sau a agențiilor
anticorupție care sunt considerate ca fiind singurele responsabile de lupta
împotriva corupției în țara respectivă. Chiar dacă activitatea acestor instituții
este deosebit de importantă, corupția adânc înrădăcinată nu poate fi eradicată
fără o abordare globală, care să vizeze consolidarea măsurilor de prevenire a
acestui fenomen și a mecanismelor de control în întreaga administrație publică,
la nivel central și local. Anumite curți de
conturi au jucat un rol preponderent în impulsionarea reformelor anticorupție.
În câteva state membre, această instanță participă activ la semnalarea
cazurilor presupuse de corupție altor autorități competente. În unele cazuri,
tot aceasta este și instituția responsabilă pentru verificarea finanțării
partidelor politice și a campaniilor electorale. Atitudinea sa proactivă nu
este însă însoțită de controale interne și externe eficace la nivel regional și
local. În multe state
membre, controalele interne efectuate în întreaga țară (în special la nivel
local) sunt insuficiente și necoordonate. Este necesar ca aceste controale să
fie consolidate și corelate cu politici ferme în materie de prevenire pentru a
obține rezultate tangibile și durabile împotriva corupției. Declararea averilor Declararea
averilor de către funcționarii care ocupă posturi sensibile este o practică ce
contribuie la consolidarea responsabilității funcționarilor publici, asigură o
mai mare transparență și facilitează detectarea eventualelor cazuri de îmbogățire
ilicită, de conflicte de interese, de incompatibilitate, precum și detectarea și
investigarea potențialelor practici de corupție. În ceea ce privește
declararea averilor de către funcționarii aleși, există diferite abordări, de
la obligația de a face publice[12] un
volum considerabil de informații până la obligația limitată de declarare sau
chiar de nedeclarare a averilor. Pentru funcționarii publici profesioniști din
anumite sectoare, declararea averilor ar putea fi o soluție pentru a evita
conflictele de interese. În pofida acestor abordări diferite, se poate observa
o tendință generală către cerințe mai stricte în materie de declarare a
averilor în ceea ce îi privește pe funcționarii publici. Câteva state membre
care nu dispuneau, în mod tradițional, de un regim de declarare a averilor au
introdus recent sau au anunțat introducerea unor astfel de sisteme. Verificarea
acestor declarații reprezintă un aspect important. În unele state membre,
organismele care monitorizează declararea averilor dispun de competențe și de
instrumente limitate. În altele, există puține indicii ale unei puneri în
aplicare active sau ale asigurării respectării acestor norme. În câteva țări,
sistemul de verificare este complex și greoi, ceea ce compromite eficacitatea
acestuia. Există puține exemple de verificare aprofundată în rândul statelor
membre: în aceste țări, sunt efectuate controale substanțiale de către agenții
anticorupție/de integritate independente, care dispun de competențele și de
instrumentele necesare pentru a verifica originea averilor funcționarilor
publici în cauză cu ajutorul unei game largi de baze de date (administrația
fiscală, registrul comerțului etc.) în vederea identificării eventualelor
declarații incorecte. Norme
referitoare la conflictele de interese Conflictele de
interese reflectă o situație în care funcționarii publici acționează sau intenționează
să acționeze ori lasă impresia că acționează în interes personal.[13] Prin urmare, chestiunea privind conflictele
de interese face parte din sfera de aplicare a unei vaste panoplii de
instrumente anticorupție și de mecanisme de revizuire, inclusiv cele prevăzute
de Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției (UNCAC), GRECO și
OCDE. Regulamentele și
sancțiunile aplicabile conflictelor de interese variază pe teritoriul UE.
Anumite state membre dispun de o legislație specifică ce acoperă o gamă largă
de funcționari publici aleși și desemnați, precum și de agenții specializate
însărcinate cu efectuarea de controale. Nivelul de control variază de la un
stat membru la altul: anumite state au agenții independente care monitorizează
conflictele de interese, însă capacitatea acestora de a acoperi întregul
teritoriu național și de a-și monitoriza deciziile este insuficientă; altele au
instituit o comisie de etică responsabilă de aceste verificări care raportează
Parlamentului; controalele care vizează membrii Parlamentului sunt efectuate,
în unele cazuri, de o comisie parlamentară sau, în alte cazuri, de către o
comisie însărcinată cu verificarea conflictelor de interese și a declarațiilor
de avere, chiar dacă aceste instanțe dispun adesea de capacități și de competențe
limitate în materie de sancționare. Verificările pe fond există deseori doar pe
hârtie, limitându-se, în general, la controale administrative. Capacitatea și
instrumentele de monitorizare necesare pentru a efectua verificări substanțiale
sunt adesea insuficiente. Dificultățile
deosebite care survin la toate nivelurile se datorează faptului că sancțiunile
aplicabile funcționarilor aleși sunt limitate și insuficiente. Atunci când
vizează conflictele de interese, codurile de conduită ale diferitelor adunări
alese nu sunt însoțite, de obicei, de sancțiuni disuasive. Disciplina de partid
și autocontrolul pot să nu fie suficient de eficace în acest sens. De asemenea,
rezilierea contractelor și a procedurilor încheiate sau executate în situații
de conflict de interese sau recuperarea daunelor estimate sunt adesea
reglementate de dreptul civil general și nu sunt puse în practică efectiv. Conflictele de
interese în procesul de luare a deciziilor, alocarea fondurilor publice și
achizițiile publice, îndeosebi la nivel local, constituie un model recurent în
numeroase state membre. Prezentul raport analizează dificultățile specifice în
acest sens care survin, la nivel regional și local, în statele membre în care
astfel de probleme par să fie mai grave. Există o diferență (uneori
semnificativă) între administrațiile regionale și cele locale, însă lipsește un
demers coerent în vederea instituirii unor standarde minime și a sensibilizării
opiniei publice în acest sens. De regulă, conflictele de interese nu sunt
incriminate în statele membre ale UE. Un stat membru a incriminat conflictele
de interese, deși nu dispune încă de rezultate pozitive concludente în domeniul
urmăririlor. Anumite tipuri de conflicte de interese sunt, de asemenea,
incriminate în alt stat membru (și anume, interesul ilegal față de o activitate
gestionată sau supravegheată de funcționari publici). Mobilitatea forței
de muncă între sectorul public și cel privat este esențială pentru funcționarea
unei societăți moderne și poate aduce avantaje considerabile atât pentru
sectorul public, cât și pentru sectorul privat. Aceasta comportă totuși riscul
potențial ca foștii funcționari publici să divulge informații de care au luat
cunoștință cu ocazia exercitării funcțiilor lor anterioare și care nu trebuie
comunicate și ca foștii angajați din sectorul privat să preia funcții publice
care să îi plaseze într-o situație de conflict de interese față de fostul lor
angajator. Această situație este abordată în mod expres numai în câteva state
membre, iar punerea în aplicare a soluțiilor propuse este adesea insuficientă. C. Represiunea Dreptul penal Există,
în general, dispoziții de drept penal menite să prevină și să combată corupția
în toate statele membre, conform normelor prevăzute de Consiliul Europei, de
ONU și de legislația UE. Un stat membru nu a ratificat încă UNCAC. Principalul
obstacol în calea ratificării de către acest stat membru constă în lipsa
răspunderii penale a funcționarilor publici pentru fapte de dare sau luare de
mită. Unele
state membre au introdus reforme substanțiale ale dreptului lor penal și ale
procedurii lor penale sau intenționează să facă acest lucru. Un obiectiv comun
constă în eficientizarea și accelerarea procedurilor, precum și în consolidarea
instrumentelor de combatere a corupției (inclusiv printr-o mai bună definire a
infracțiunilor, prin aplicarea, în unele cazuri, a unor sancțiuni mai severe și
prin instaurarea unei proceduri accelerate). Pentru a stabili diferența subtilă
dintre un comportament legitim și unul ilegitim, anumite state membre dispun în
continuare de o sferă de aplicare restrânsă în materie de incriminare. Transpunerea
Deciziei-cadru 2003/568/JAI privind combaterea corupției în sectorul privat
diferă în termeni de calitate.[14] Se
pot observa anumite deficiențe în ceea ce privește transpunerea dispozițiilor
referitoare la incriminarea tuturor elementelor constitutive ale corupției
active și pasive, precum și în ceea ce privește răspunderea persoanelor
juridice. Chiar și în cazul statelor membre care au transpus decizia-cadru, nu
există informații suficiente cu privire la asigurarea respectării legii. Eficacitatea agențiilor anticorupție Statele
membre sunt singurele în măsură să decidă care sunt structurile instituționale
necesare în context național pentru combaterea corupției, în funcție de
amploarea și de natura corupției din țara respectivă, de cadrul constituțional și
juridic, de tradiții, de legătura cu celelalte politici naționale, de cadrul
instituțional global etc. Mai
multe state membre au agenții anticorupție centrale, care cumulează sarcini de
prevenire și de represiune, în timp ce altele au creat agenții anticorupție
specializate în materie de prevenire, dintre care unele sunt, de asemenea,
abilitate să se ocupe de verificarea averilor, a conflictelor de interese, a
situațiilor de incompatibilitate și, în unele cazuri, a finanțării partidelor
politice. Alte câteva țări dispun de servicii responsabile de asigurarea
respectării legislației sau de organe de urmărire penală specializate în lupta
împotriva corupției. În momentul de
față, este pe deplin recunoscut faptul că înființarea de agenții anticorupție
specializate, indiferent dacă acestea se concentrează pe prevenirea sau pe
represiunea acestui fenomen ori pe ambele aspecte, nu este un panaceu.
Rezultatele obținute variază. Cu toate acestea, din analizele consacrate
fiecărei țări în cadrul acestui raport reiese că unele dintre aceste agenții au
fost un motor eficace al reformelor anticorupție desfășurate în țările lor. Rezultatele obținute
de unele dintre agențiile anticorupție au fost mai durabile decât cele obținute
de alte agenții. Printre factorii care influențează reușita acestor rezultate
(temporară sau de durată) se numără garanțiile de independență și absența
oricărei imixtiuni politice, selectarea și promovarea personalului pe bază de
merite, colaborarea multidisciplinară între echipele operaționale și cu alte
instituții, accesul rapid la bazele de date și la informații, precum și
asigurarea resurselor și a competențelor necesare. Aceste elemente nu sunt
reunite în mod sistematic în toate statele membre. Bunele practici
privind agențiile anticorupție Comisia
slovenă pentru prevenirea corupției (CPC) și-a consolidat
rolul în încercarea de a „sprijini statul de drept prin eforturi de combatere a
corupției”, fapt recunoscut, de asemenea, de către Curtea constituțională
slovenă. În pofida resurselor limitate de care dispune, CPC a înregistrat
rezultate pozitive, efectuând anual peste 1 000 de evaluări și de
investigații. Aceasta a verificat averile și interesele liderilor tuturor
marilor partide politice și, recent, a scos la lumină încălcări ale legislației
privind declararea averilor, precum și indicii ale unei averi aparent
nejustificate deținute de persoane politice importante. Direcția Națională Anticorupție din
România (DNA). DNA este un parchet specializat în
combaterea corupției la nivel mediu și înalt. Aceasta și-a demonstrat competența,
păstrându-și totodată imparțialitatea, în ceea ce privește efectuarea de
investigații și urmăriri penale în cazuri presupuse de corupție la cele mai
înalte niveluri de politică, în cadrul sistemului judiciar și în alte sectoare
precum administrația fiscală, în domeniul vamal, al energiei, al
transporturilor, al construcțiilor, al sănătății etc. În ultimii șapte ani, DNA
a trimis în judecată peste 4 700 de persoane. 90,25 %
din cazurile trimise în judecată au fost confirmate prin hotărâri judecătorești
definitive. Circa 1 500 de inculpați, dintre care aproape jumătate ocupau
funcții foarte înalte, au fost condamnați prin intermediul unor hotărâri
judecătorești definitive. Aceste rezultate remarcabile au putut fi obținute grație
structurii DNA care include, în afară de procurorii care conduc și
supraveghează investigațiile, membri ai poliției judiciare, precum și experți
în economie, finanțe și informatică. Biroul leton pentru prevenirea și
combaterea corupției (KNAB) și-a creat o reputație solidă
atât în interiorul Letoniei, cât și peste hotare. Acesta cumulează sarcini
legate de prevenire, investigare și educație, asigurând inclusiv controlul
finanțării partidelor politice. KNAB acționează, de asemenea, ca un organism de
investigare preliminară învestit cu competențe polițienești tradiționale,
beneficiind de acces la bazele de date bancare și fiscale. Mai recent, acest
Birou a cunoscut o perioadă de tulburări interne. Biroul croat pentru combaterea corupției
și a criminalității organizate de pe lângă Parchetul General (USKOK) și-a
demonstrat competența în materie de investigații proactive și de urmăriri
penale încheiate cu succes, inclusiv în cazuri celebre în care au fost implicați
înalți funcționari aleși și numiți. În Spania, Parchetul central specializat
în combaterea corupției a obținut rezultate substanțiale în
materie de investigații și de urmăriri penale, inclusiv în cazuri de corupție
la nivel înalt în care existau suspiciuni de finanțare ilegală a partidelor
politice prin intermediul unor sisteme complexe. Oficiul Antifraudă din
Catalonia, o agenție regională anticorupție specializată în prevenirea și
investigarea cazurilor de corupție și de fraudă, este unicul de acest fel în
Spania. Misiunea acestuia constă în prevenirea și investigarea deturnărilor de
fonduri publice, precum și în îndrumarea altor entități. În unele state
membre, agențiile anticorupție care anchetează responsabilii politici se
confruntă, ulterior, cu presiuni directe sau indirecte. Aceste presiuni se pot
manifesta sub forma unor declarații publice sau a altor provocări la adresa
legitimității cadrelor de conducere ale agențiilor respective sau a
prerogativelor și competențelor lor instituționale. Este important să se obțină
garanțiile necesare pentru ca aceste agenții anticorupție să își poată
îndeplini în continuare misiunea fără a suporta presiuni nejustificate. Capacitatea
autorităților de asigurare a respectării legislației, a organelor de urmărire
penală și a sistemului judiciar Eficiența
autorităților de asigurarea a respectării legislației și a organelor de
urmărire penală în ceea ce privește investigarea
cazurilor de corupție variază în mod considerabil de la un stat membru la
altul. Printre factorii luați în considerare pentru a evalua eficiența acestora
se numără amploarea și natura estimată a cazurilor de corupție pe care trebuie
să le soluționeze, echilibrul cu măsurile preventive, voința politică de a
sprijini independența acestora, capacitatea și resursele de care dispun, potențialele
obstacole din calea investigațiilor, eficacitatea sistemului judiciar și, în
special, independența sa etc. Această evaluare este dificilă, întrucât, în
majoritatea statelor membre, nu există o coerență a datelor statistice privind
infracțiunile de corupție. Nu există aproape deloc statistici consolidate,
precise și actualizate care să permită urmărirea tuturor etapelor procedurale
ale cazurilor de corupție. Aplicarea
exclusivă a unor măsuri represive nu este suficientă pentru a combate corupția
în mod eficace. Cu toate acestea, capacitatea unui sistem judiciar de a impune
sancțiuni penale disuasive joacă un rol major de descurajare și reprezintă un
semnal clar că actele de corupție nu sunt tolerate. Unele
state membre pun un accent deosebit pe latura represivă, iar asigurarea
respectării legislației devine aspectul cel mai vizibil al eforturilor de
combatere a corupției. Pot fi observate rezultate remarcabile și în statele
membre în care organele de urmărire penală în ansamblu (pe lângă serviciile
specializate în cazuri de corupție) sunt eficace. În alte state membre,
cazurile în care urmăririle penale au avut succes fie sunt rare, fie au
necesitat investigații îndelungate. Independența
sistemului judiciar reprezintă un element-cheie al politicilor anticorupție,
atât în ceea ce privește capacitatea sistemului judiciar de a trata în mod
eficace cazurile de corupție, inclusiv cele de la nivel înalt, cât și în ceea
ce privește standardele de integritate aplicabile sistemului judiciar în sine.
În cadrul sistemului judiciar, existența unor garanții reale de independență și
a unor standarde etice riguroase este indispensabilă pentru a asigura cadrul
necesar care să permită unui sistem judiciar eficient să se pronunțe în mod
obiectiv și imparțial în cazurile de corupție, fără vreo influență necuvenită.
Independența autorităților de asigurare a respectării legislației și a
organelor de urmărire penală este semnalată ca fiind o problemă în unele state
membre. Fără a analiza structura instituțională globală, care reflectă cadrul
constituțional, juridic și cultural al fiecărui stat membru și care este supusă
unor mecanisme și proceduri distincte la nivelul UE – și anume, tabloul de bord
anual al UE în materie de justiție și cadrul pentru statul de drept anunțate și
prezentate pe scurt de președintele Barroso în discursurile sale privind starea
Uniunii din 2012 și 2013 – în unele ocazii s-au manifestat preocupări deosebite
cu privire la expunerea organelor de urmărire penală și a instanțelor la
imixtiunea politică în cazuri de corupție. Câteva exemple de imixtiune ar fi
aplicarea opacă sau discreționară a procedurilor de numire, de promovare sau de
concediere a unor procurori cu funcții de conducere care lucrează la cazuri de
corupție, precum și revocările din funcție sau tentativele de discreditare a
instituțiilor anticorupție sau a liderilor acestora fără vreun motiv obiectiv
aparent. În alte cazuri, agențiile responsabile de asigurarea respectării
legislației în domeniul combaterii corupției au asistat la imixtiunea unor
actori politici în gestionarea și funcționarea acestor agenții. Prerogativele
extinse de care se bucură anumite instituții anticorupție nu sunt întotdeauna
corelate cu o atitudine responsabilă, ceea ce lasă impresia că acestea s-ar
putea eschiva de la tratarea unor cazuri de notorietate sau ar putea recurge la
metode de investigare controversate. Nu
există un standard uniform care poate fi considerat drept un model pentru
procedurile de numire și de revocare din funcție a șefilor serviciilor de
asigurare a respectării legislației sau ai organelor de urmărire penală. În
majoritatea statelor membre, aceste decizii sunt la latitudinea guvernelor, ca
o expresie a responsabilității politice, și reflectă apartenența autorităților
de asigurare a respectării legislației și a organelor de urmărire penală la
puterea executivă. Indiferent de procedura urmată, aceasta trebuie să fie
credibilă și fundamentată pe merite pentru a se evita crearea oricărei impresii
de parțialitate politică și pentru a permite poliției și procurorilor să facă
investigații în cazuri de corupție, indiferent de domeniul în care le-ar
detecta. Printre
deficiențele semnalate de unele state membre se numără și lipsa unei bune
coordonări între autoritățile de asigurare a respectării legislației și agențiile
anticorupție. Diferitele
analize consacrate fiecărei țări în parte subliniază preocupările referitoare
la integritatea sistemului judiciar atunci când tratează cazuri de corupție,
precum și motivele de îngrijorare referitoare la independența sau integritatea
acestui sistem, așa cum o demonstrează varietatea și natura cazurilor de corupție
în care sunt implicați judecători sau procurori. O instanță anticorupție
specializată, instituită într-un stat membru, s-a confruntat cu provocări considerabile
(și chiar cu dizolvarea temporară), ceea ce a compromis stabilitatea și
capacitatea sa de a prezenta un bilanț convingător. În
mai multe state membre, autoritățile judiciare par să fie lipsite de
determinarea și de capacitatea necesare pentru a soluționa cazuri de corupție
complexe sau sensibile. În unele state membre, anumite cazuri de corupție riscă
să se prescrie, atunci când procedurile judiciare se dovedesc a fi extrem de
lungi și anevoioase. Există situații în care modul de aplicare a normelor
procedurale antrenează întârzieri considerabile, vizând, în unele cazuri,
împiedicarea încheierii procedurilor judiciare. De asemenea, s-a
scos în evidență efectul disuasiv limitat al condamnărilor penale în mai multe
state membre, în care s-a remarcat o tendință recurentă de a sancționa cazurile
de corupție prin aplicarea unor pedepse cu suspendare sau a unor sancțiuni
laxe. Cu toate acestea, există alte cazuri în care instanțele au pronunțat
recent pedepse cu închisoarea disuasive pentru autorii actelor de corupție. Într-un stat
membru, rolul organelor de anchetă a fost considerat esențial pentru
impulsionarea reformelor legislative și instituționale în ceea ce privește
cazurile de corupție, dar au fost ridicate și semne de întrebare în legătură cu
durata procedurilor acestora și cu impactul real asupra urmăririlor penale. Ar trebui remarcat faptul că deficiențele de
ordin procedural pot obstrucționa, adesea, investigarea cazurilor de corupție
în anumite state membre. Pot fi menționate în acest sens dispozițiile excesive
sau neclare referitoare la ridicarea imunității sau aplicarea inadecvată a
acestor dispoziții, termenele de prescripție care împiedică finalizarea
cazurilor complexe, în special în combinație cu proceduri de durată sau cu
norme rigide referitoare la accesul la informațiile bancare, care constituie
obstacole în calea investigațiilor financiare și a cooperării transfrontaliere. D.
Domenii
de risc specifice Mica corupție Mica
corupție rămâne o problemă larg răspândită numai
în câteva state membre. În ciuda a numeroase inițiative de combatere a corupției,
fenomenul micii corupții în aceste țări nu a putut fi combătut. Mai multe state
membre în care mica corupție a fost considerată o problemă recurentă cu câteva
decenii în urmă au reușit să realizeze progrese în acest domeniu, după cum o
demonstrează sondajele privind experiențele directe cu corupția, care arată
tendințe pozitive și uneori chiar clasează aceste țări peste media UE în
această privință. În pofida progreselor promițătoare în direcția reducerii
micii corupții, în general, o serie de state membre continuă să se confrunte cu
situații ce predispun la riscuri în sectorul sănătății, în care persistă
incitarea la plata unei sume neoficiale pentru un tratament diferențiat. Riscurile de corupție la nivel regional și local Riscurile
de corupție se dovedesc a fi mai mari la nivel regional și local, unde sistemul
de control și echilibru, precum și controalele interne tind să fie mai slabe
decât cele de la nivel central. Există variații considerabile în interiorul
unor state membre în ceea ce privește buna guvernanță și eficacitatea
politicilor anticorupție.[15] În
multe state membre, competențele discreționare extinse conferite guvernelor
regionale sau administrațiilor locale (care gestionează, de asemenea, resurse
considerabile) nu sunt corelate cu un nivel corespunzător de responsabilitate și
mecanisme de control. Conflictele de interese ridică probleme serioase la nivel
local. Sunt necesare mai multe eforturi pentru a difuza bunele practici
aplicate de unele regiuni sau administrații locale și pentru a crea condiții de
concurență echitabile, atât pentru funcționarii aleși, cât și pentru cei numiți
la nivel local, în special în ceea ce privește standardele în materie de
transparență, declararea averilor, prevenirea și sancționarea conflictelor de
interese, precum și controlul cheltuielilor publice. Latura
pozitivă este că s-a constatat existența unor practici de prevenire eficace la
nivel local sau regional. Într-un stat membru a fost înființată o rețea
alcătuită din peste 200 de administrații regionale, municipale și provinciale,
care conlucrează în vederea prevenirii corupției și a infiltrării mafiote în
structurile publice. Câteva sectoare vulnerabile În
mai multe state membre, analiza a evidențiat unele sectoare care par deosebit
de vulnerabile la corupție și care necesită soluții specifice. Dezvoltarea
urbană și construcțiile reprezintă
sectoare în care, de obicei, vulnerabilitatea la corupție este mare în întreaga
UE. În raport se constată că acestea sunt deosebit de expuse la riscul de corupție
în unele state membre în care numeroase cazuri de corupție au făcut obiectul
unor investigații și al unor urmăriri penale în ultimii ani. Pentru a face față
riscurilor inerente acestui domeniu, un stat membru a creat un parchet
specializat menit să combată criminalitatea în materie de mediu și de urbanism,
care vizează o gamă largă de infracțiuni, inclusiv corupția. Planificarea
ecologică a fost evidențiată ca fiind un domeniu vulnerabil la corupție
într-un stat membru în care acordarea autorizațiilor de urbanism, în special
pentru proiecte de mare anvergură, a făcut obiectul unor acuzații de corupție și
de finanțare ilegală a partidelor politice. Sănătatea, un alt
sector în care vulnerabilitatea corupției este generalizată, în special în ceea
ce privește achizițiile publice și industria farmaceutică, a făcut obiectul
unei evaluări mai amănunțite în mai multe state membre. Aceste țări elaborează
în prezent strategii și reforme menite să combată corupția în sectorul sănătății.
Cu toate acestea, până în prezent, nu s-au înregistrat prea multe rezultate
palpabile în acest sens. Plățile informale și corupția în domeniul achizițiilor
publice și în sectorul farmaceutic continuă să fie surse de îngrijorare. Corupția
la nivelul administrației fiscale, care a fost evidențiată ca fiind o
problemă gravă într-un stat membru, necesită un răspuns strategic bine direcționat. În
general, cele mai multe dintre statele membre menționate anterior nu dispun de
mecanisme coerente de evaluare a riscului sau de strategii sectoriale menite să
combată corupția în sectoarele vulnerabile. Integritatea și transparența sectorului financiar Necesitatea
de a consolida standardele în materie de integritate și de transparență în
sectorul financiar a fost evocată deseori după izbucnirea crizei financiare.
Prezentul raport abordează aceste chestiuni în ceea ce privește o serie de
state membre. Un
raport întocmit de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei stabilește o
legătură între „cazurile de mare corupție” și evaziunea fiscală prin
intermediul societăților off-shore și al paradisurilor fiscale.[16] Raportul se referă la Inițiativa de
recuperare a activelor furate (StAR), lansată de Banca Mondială[17] și de UNODC, care a analizat 150 de cazuri
de mare corupție și a constatat o legătură directă între corupția la scară
largă practicată de către înalți funcționari publici și disimularea activelor
furate prin intermediul unor societăți fictive opace, al unor fundații și al
unor trusturi. În plus, acesta a specificat obstacolele întâmpinate pe
parcursul investigațiilor și al urmăririi activelor furate, datorate lipsei de
acces la informații cu privire la beneficiarii efectivi și recurgerii la
structuri corporative complexe supuse mai multor jurisdicții. Același
raport întocmit de Adunarea Parlamentară a precizat că unul dintre statele
membre ale Consiliului Europei „întreține sau tolerează modalități financiare și
juridice mai mult sau mai puțin discutabile ale sistemului off-shore”. Mai
recent, statul membru în cauză și-a anunțat intenția de a-și revizui cadrul
juridic în ceea ce privește accesul la informațiile bancare. Într-un
alt stat membru, controverse recente în care este implicat sectorul financiar,
inclusiv băncile mari, și care se referă la chestiuni precum fixarea ratelor
dobânzii, practicile iresponsabile și speculative de împrumut și lipsa de
diligență au suscitat preocupări legate de reglementare și de asigurarea
respectării normelor existente. De asemenea, rolul jucat de bănci pentru
facilitarea sau acceptarea spălării de bani a fost dezbătut pe larg. Proiectul
vizând crearea unui registru al proprietarilor de societăți înregistrate,
accesibil publicului, ar trebui să sporească transparența. Un
alt stat membru s-a angajat să își consolideze cadrul de reglementare și de
supraveghere a sectorului bancar, precum și garanțiile împotriva spălării de
bani. Darea sau luarea de mită la nivel transnațional Statele
membre care combat corupția în mod eficace în interiorul propriilor granițe
întâmpină, adesea, dificultăți în ceea ce privește comportamentul societăților
lor în străinătate, în special în țările în care practicile de corupție sunt
larg răspândite. OCDE monitorizează cu rigurozitate acest domeniu, evidențiind,
în cadrul evaluărilor sale periodice, rezultatele satisfăcătoare și pe cele mai
puțin satisfăcătoare în materie de asigurare a respectării normelor. Există
bune practici în acest sens în mai multe state membre. Acestea pot viza mai
multe aspecte: un număr semnificativ de urmăriri penale încheiate cu succes,
aplicarea unor sancțiuni aspre, prioritatea acordată cazurilor de dare sau
luare de mită la nivel transnațional sau adoptarea recentă a unei legi
exhaustive privind lupta împotriva acestui fenomen, în scopul consolidării
instrumentelor juridice și procedurale de prevenire și urmărire penală a infracțiunilor
de corupție, în special în ceea ce privește darea sau luarea de mită la nivel
transnațional. Un cadru legislativ solid privind
combaterea mituirii la nivel național și transnațional – Legea britanică
privind darea sau luarea de mită (UK Bribery Act) Legea britanică din 2010 privind darea
sau luarea de mită, care a intrat în vigoare la 1 iulie 2011,
situează Regatul Unit printre țările cu cele mai stricte norme la nivel mondial
în materie de combatere a acestei infracțiuni. Pe lângă faptul că incriminează
darea și luarea de mită, precum și mituirea funcționarilor străini, această
lege extinde răspunderea penală și asupra organizațiilor comerciale care nu reușesc
să prevină actele de mituire comise în numele lor. Dispozițiile privind
competența extrateritorială permit Serious Fraud Office (SFO,
Oficiul pentru fraude grave) să urmărească penal orice societate, sau orice
persoană asociată, prezentă pe teritoriul Regatului Unit, chiar dacă societatea
respectivă își are sediul în străinătate. Organizațiile comerciale sunt
exonerate de răspunderea penală în cazul în care acestea ar dispune de
proceduri adecvate pentru a preveni darea sau luarea de mită. Informațiile conținute în Guidance
to Commercial Organisations (GCO, Ghid pentru organizațiile comerciale)
publicate de SFO aduc în centrul atenției noul cadru legislativ și oferă
îndrumări practice întreprinderilor (inclusiv studii de caz) cu privire la
obligațiile care le revin în temeiul legii referitoare la prevenirea sau la
detectarea corupției în acest domeniu. Conform unei recomandări anterioare a
OECD, GCO clarifică faptul că plățile de facilitare sunt considerate a fi o
formă de mituire ilegală, oferind întreprinderilor criterii pe baza cărora să
se poate face distincția între ospitalitate și forme deghizate de corupție. SFO dispune de competențe ample în
materie de investigare și de urmărire penală a infracțiunilor de fraudă grave și
complexe, inclusiv în privința corupției. În anumite împrejurări, SFO poate să
aibă în vedere un ordin de recuperare (civil recovery
order) sau o tranzacție, în conformitate cu orientările anterioare ale
Comisiei. OCDE
a criticat alte state membre pentru insuficiența sau inexistența urmăririi
penale a actelor de dare sau luare de mită la nivel transnațional, date fiind
riscurile de corupție cu care se confruntă societățile lor peste hotare. Întreprinderile de stat În
unele state membre, supravegherea întreprinderilor de stat este deficitară:
legislația în acest domeniu este neclară, iar politizarea obstrucționează
numirile pe bază de merite și urmărirea obiectivelor de interes public. În
plus, nu există suficiente garanții sau mecanisme anticorupție destinate
prevenirii și sancționării conflictelor de interese. Alocarea de fonduri și, în
unele cazuri, achiziționarea de servicii de către aceste întreprinderi sunt
caracterizate de un grad redus de transparență. Recentele investigații privind
presupusele cazuri de utilizare abuzivă a fondurilor, de corupție și de spălare
de bani care vizau întreprinderi de stat indică nivelul ridicat al riscurilor
de corupție în acest domeniu, precum și deficiențele în materie de control și
de prevenire. Pentru
câteva state membre, raportul evidențiază necesitatea unei mai mari transparențe
și a unor controale mai eficiente referitoare la procesele de privatizare
accelerată, care pot spori riscurile de corupție. Legăturile dintre corupție și criminalitatea
organizată În
statele membre în care criminalitatea organizată pune probleme considerabile,
corupția servește adesea la facilitarea acestui tip de infracțiune. Într-un
stat membru, numeroase cazuri de presupusă finanțare ilegală a partidelor la
nivel central sau regional au fost, de asemenea, legate de grupuri de
criminalitate organizată. Legăturile dintre grupurile de criminalitate
organizată, întreprinderi și politicieni rămân un motiv de îngrijorare în acele
state membre, în special la nivel regional și local, precum și în ceea ce privește
achizițiile publice, construcțiile, serviciile de întreținere, gestionarea deșeurilor
și alte sectoare. Cercetările în acest sens au demonstrat că într-un alt stat
membru, criminalitatea organizată își exercită influența la toate nivelurile,
inclusiv în sfera politică. Corupția politică este adesea considerată ca un
instrument pentru a obține acces direct sau indirect la putere; acea țară a
fost considerată ca având cel mai ridicat nivel al economiei subterane dintre
toate statele membre ale UE. În ansamblu, corupția rămâne o amenințare gravă,
întrucât permite grupurilor de criminalitate organizată să se infiltreze în
sectorul public și în cel privat, astfel cum o demonstrează Evaluarea amenințării
pe care o reprezintă formele grave de criminalitate și criminalitatea
organizată în UE (Serious Organised Crime Threat Assessment), realizată
în 2013 de către Europol. E. Probleme
de fond Există o serie de probleme de fond care, deși nu
sunt neapărat legate de corupție, pot avea un impact asupra gradului de
permeabilitate a unui mediu față de corupție. Politici eficace în aceste
domenii pot avea ca efect reducerea situațiilor prielnice corupției. Politicile de transparență și libertatea de
informare Deschiderea și
transparența pot descuraja corupția și pot contribui la dezvăluirea
încălcărilor legii atunci când acestea apar. Deși majoritatea statelor membre
dispun de o legislație adecvată în acest domeniu, iar unele sunt pe cale să
legifereze în acest sens, punerea în aplicare a standardelor de transparență
este inegală. Un stat membru a elaborat un formular online care oferă o imagine
de ansamblu a tuturor cheltuielilor din sectorul public aferente bunurilor și
serviciilor (a se vedea, de asemenea, secțiunea consacrată achizițiilor
publice). Acesta furnizează, de asemenea, informații detaliate referitoare
la consiliile de administrație și de supraveghere ale tuturor întreprinderilor
deținute sau controlate de stat, precum și la rapoartele anuale ale acestora. Eficacitatea
politicilor anticorupție desfășurate în anumite state membre derivă, parțial,
dintr-o tradiție în materie de deschidere, de transparență și de desecretizare
a documentelor. Evoluție către
transparența procesului decizional în administrația publică – Grecia O lege adoptată
în 2010[18] impune tuturor instituțiilor
publice să își publice online deciziile, inclusiv în ceea ce privește achizițiile
publice. Începând
cu 1 octombrie 2010, toate instituțiile publice, autoritățile de reglementare și
administrațiile locale sunt obligate să își încarce deciziile pe internet cu
ajutorul programului „Claritate” (diavgeia – διαύγεια).[19] Deciziile entităților publice nu pot fi puse în aplicare dacă nu sunt
încărcate pe site-urile internet ale programului „Claritate”. Numai deciziile
care conțin date cu caracter personal sensibile și/sau informații privind
securitatea națională sunt scutite de această obligație. Fiecare document
poartă o semnătură digitală, acestuia atribuindu-i-se în mod automat un număr unic. În cazul în care există o
neconcordanță între textul publicat în Monitorul Oficial și cel care figurează
pe site-urile internet ale programului „Claritate”, prevalează acesta din urmă.
Contractele de achiziții publice încheiate sunt, de asemenea, publicate. Protecția denunțătorilor Mecanisme
de denunțare adecvate care codifică proceduri, în cadrul administrațiilor
publice, pentru a oferi un mijloc oficial de raportare a ceea ce este perceput
de funcționarii acestor administrații ca fiind o neregulă sau chiar un act
ilegal pot contribui la soluționarea problemelor de detectare inerente corupției
(și altor domenii). Cu toate acestea, denunțarea se confruntă cu dificultăți,
dată fiind reticența generală de a semnala astfel de acte în cadrul propriei
organizații și teama de represalii. În acest sens, este esențial să se creeze o
cultură a integrității în cadrul fiecărei organizații, să se mărească gradul de
conștientizare cu privire la acest fenomen și să se instituie mecanisme de
protecție eficace care să dea încredere potențialilor denunțători.[20] Transparența activităților de lobby În
universul complex al elaborării politicilor publice, este de dorit ca
administrațiile publice să se angajeze într-un dialog permanent cu părțile
interesate exterioare. Toate părțile interesate ar trebui să fie în măsură să își
exprime opinia, însă acest lucru ar trebui să se realizeze în mod transparent.
Dat fiind că activitățile de lobby pot comporta riscuri de corupție și de
reglementări părtinitoare, este de dorit să se adopte mecanisme care să permită
încadrarea acestor activități, fie prin legislație, fie prin înregistrarea
voluntară a persoanelor care desfășoară activități de lobby. Aceste
mecanisme pot contribui la claritate și transparență în relația dintre autoritățile
publice și părțile interesate exterioare. Ca atare, acestea pot antrena
reducerea riscului de corupție. Până în prezent, acest domeniu nu s-a dezvoltat
decât într-un număr relativ restrâns de state membre, deși în unele state
membre este în vigoare sau în curs de elaborare o legislație în acest sens ori
se dezbate posibilitatea de a introduce noi mecanisme. IV. Achizițiile
publice A.
Prezentare
generală a cadrului UE Dimensiunea
pieței achizițiilor publice din UE Achizițiile
publice reprezintă un element important al economiilor naționale în UE.
Aproximativ o cincime din PIB-ul UE este cheltuit în fiecare an de către
autoritățile publice și de către entități de drept public pentru achiziționarea
de bunuri, lucrări și servicii.[21]
Aproximativ 20 % din acest total corespunde
achizițiilor publice care depășesc pragurile de aplicare a normelor UE privind
achizițiile publice. Comisia a estimat valoarea totală a procedurilor de
ofertare care depășesc aceste praguri ale UE la aproximativ 425 de miliarde EUR
în 2011.[22] Relevanța politicilor
anticorupție în cazul achizițiilor publice Având
în vedere nivelul fluxurilor financiare generate, precum și o serie de alți
factori, achizițiile publice constituie un domeniu expus practicilor de
corupție. În conformitate cu studiul din 2008 privind achizițiile publice și
corupția, costurile adăugate la un contract ca urmare a practicilor de corupție
se pot ridica la 20 %-25 %,
și, în unele cazuri, chiar la 50 % din
valoarea totală a contractului.[23] După
cum s-a subliniat de către OCDE în Principiile pentru integritate în
achizițiile publice, „o guvernanță defectuoasă în domeniul achizițiilor
publice blochează concurența pe piață și mărește prețul plătit de către o
administrație pentru bunuri și servicii, ceea ce se repercutează direct asupra
cheltuielilor publice și, prin urmare, asupra resurselor contribuabililor.
Interesele financiare implicate și interacțiunea strânsă dintre sectorul public
și cel privat fac din achizițiile publice un domeniu cu risc major. […]”[24] Conform
unui studiu din 2013 privind identificarea și reducerea corupției în domeniul
achizițiilor publice în UE, costurile directe totale ale corupției în domeniul
achizițiilor publice numai în cazul a cinci sectoare (și anume, drumurile și
căile ferate; apa și deșeurile, construcțiile edilitare/de locuințe, formarea,
cercetarea și dezvoltarea) în opt state membre[25]
au variat în 2010 între 1,4 miliarde EUR și 2,2 miliarde EUR.[26] Din
diferitele evaluările naționale ale prezentului raport reiese faptul că
achizițiile publice reprezintă unul dintre sectoarele cele mai vulnerabile la
corupție, lucru ilustrat, de asemenea, de o serie de cazuri de corupție la
nivel înalt în care sunt implicate una sau mai multe țări. Întrucât nivelul
riscului de corupție în procesul de achiziții publice este destul de ridicat,
măsurile de combatere a corupției și a fraudei din acest sector constituie o
prioritate atât pentru statele membre ale UE, cât și pentru instituțiile UE.[27] Deficiențele
în ceea ce privește prevenirea și reprimarea corupției în procedurile de
achiziții publice afectează gestionarea fondurilor naționale și ale UE. Cadrul
juridic actual al UE Principalul obiectiv al legislației UE în domeniul
achizițiilor publice (și anume, Directiva privind achizițiile publice,
Directiva privind utilitățile, Directiva privind achizițiile publice în
sectoarele apărării și securității și Directiva privind măsurile corective)[28] este de a asigura respectarea principiilor
Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene și, în special, principiile
liberei circulații a mărfurilor, libertății de stabilire și libertății de a
furniza servicii, precum și a altor principii care derivă din acestea.
Legislația în domeniul achizițiilor publice are drept scop să asigure faptul că
piețele de achiziții rămân deschise la nivelul întregii Uniuni, contribuind la
utilizarea cât mai eficientă a fondurilor publice și promovând astfel o
platformă corectă, uniformă și transparentă pentru cheltuielile publice. Acest
lucru poate, de asemenea, influența pozitiv politicile globale anticorupție ale
UE, în cadrul cărora transparența și concurența loială joacă un rol important
în prevenirea practicilor de corupție. Legislația
în domeniul achizițiilor publice cuprinde, de asemenea, dispoziții care sunt
relevante în mod mai direct pentru politicile anticorupție, cum ar fi
excluderea din procesul de ofertare a unei entități împotriva căreia a fost
pronunțată o hotărâre judecătorească definitivă pentru acuzații de corupție,
dispoziții detaliate privind publicitatea și transparența diferitelor etape ale
ciclului de achiziții publice, standarde minime pentru măsuri corective,
dispoziții specifice privind ofertele anormal de mici, precum și dispoziții
care stabilesc anumite cerințe pentru modificarea contractelor. Atribuirea
concesiunilor de lucrări face în prezent obiectul unui număr limitat de
prevederi din legislația secundară[29] în timp ce concesiunile de servicii sunt
în prezent reglementate doar de principiile generale din Tratatul privind
funcționarea Uniunii Europene. Unele
state membre au dispoziții juridice specifice care vizează corupția în domeniul
achizițiilor publice sau aplică măsuri specifice care urmăresc reducerea
riscului de corupție, conform explicațiilor de mai jos. Cu toate acestea,
majoritatea statelor membre abordează problema corupției în domeniul
achizițiilor publice prin intermediul legislației lor generale privind
corupția. Baza
de date privind licitațiile zilnice (TED -Tenders Electronic Daily),
versiunea online a suplimentului la Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,
este actualizată periodic cu licitații din întreaga Europă. Anunțurile de participare
și anunțurile de atribuire a contractelor care depășesc pragurile prevăzute în
directivele privind achizițiile publice sunt publicate în JO/TED. În raportul
din 2012 al Comisiei privind punerea în aplicare a dispozițiilor din domeniul
achizițiilor publice este formulată observația că numărul de anunțuri de
participare și de anunțuri de atribuire a contractelor care sunt publicate a
continuat să crească în mod constant în ultimii ani.[30] Acest lucru demonstrează că directivele și
TED au contribuit la creșterea gradului de publicitate a licitațiilor și a
atribuirilor de contracte de achiziții publice. Monitorizarea aplicării corecte a normelor UE în
materie de achiziții publice În
calitatea sa de gardian al tratatelor, Comisia acționează în cazurile de
încălcare potențială a normelor europene în materie de achizițiile publice fie
în urma unor plângeri, fie din proprie inițiativă. În această privință, Comisia
se străduiește să asigure respectarea normelor în materie de achiziții publice
oricare ar fi motivele încălcării acestora, indiferent dacă o încălcare a fost
săvârșită cu bună știință sau dacă este rezultatul unei cunoașteri insuficiente
sau al unor erori. În
general, Comisia nu investighează dacă o încălcare a normelor UE în materie de
achiziții publice ar putea fi din cauza corupției. Aceasta este de competența
statelor membre. Cu toate acestea, procedurile de constatare a neîndeplinirii
obligațiilor[31] se
referă adesea la nereguli care indică anumite puncte vulnerabile în aplicarea
normelor în materie de achiziții publice, aceste norme fiind sunt, de asemenea,
extrem de relevante atunci când se evaluează eficacitatea mecanismelor de
control și de prevenire a corupției. În
raportul din 2012 al Comisiei privind punerea în aplicare a dispozițiilor din domeniul
achizițiilor publice au fost indicate 97 de cazuri pendinte de încălcare,
deschise ca urmare a aplicării incorecte a normelor în materie de achiziții
publice; mai mult de jumătate dintre acestea se refereau la doar trei state
membre. Majoritatea acestor cazuri erau legate de suspiciuni de utilizare
nejustificată a procedurii negociate fără publicare prealabilă, de
discriminare, de atribuiri directe, de lipsă de transparență, de modificare
nejustificată a contractului, de aplicare incorectă a normelor interne sau de
încălcare a principiilor generale ale tratatului[32] În funcție de tipul cazurilor în care Comisia
deschide proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pentru o
presupusă încălcare a normelor UE privind coordonarea procedurilor de atribuire
a contractelor publice de lucrări, de bunuri și de servicii, procedura
negociată fără publicare este tipul de procedură cel mai afectat de nereguli.
Majoritatea cazurilor de aplicare greșită privesc sectorul infrastructurilor,
urmat de sectorul apelor uzate/deșeurilor, sectorul achizițiilor de servicii
IT, sectorul feroviar, sectorul sănătății și sectorul energiei. Reforme legislative în curs la nivelul UE O
evaluare economică cuprinzătoare a arătat că directivele referitoare la
achizițiile publice și-au atins obiectivele într-o măsură considerabilă.[33] Acestea au condus la creșterea
transparenței și a nivelului de concurență, precum și la realizarea unor
economii cuantificabile datorită prețurilor mai mici. Cu toate acestea, se
consideră că sunt necesare îmbunătățiri suplimentare pentru simplificarea
procedurilor, precum și pentru consolidarea garanțiilor antifraudă și
anticorupție. Prin urmare, Comisia a propus, în decembrie 2011, o revizuire a
directivelor referitoare la achizițiile publice. Noua legislație propusă
acoperă achizițiile în sectorul apei, al energiei, al transporturilor și al
serviciilor poștale[34],
contractele publice de lucrări, de bunuri și de servicii[35], precum și concesiunile, reglementate la
nivelul UE. Comisia a propus prevederi privind conflictele de interese (acestea
fiind pentru prima dată definite în legislația UE), datele centralizate privind
corupția, frauda și conflictele de interes, norme mai stricte privitoare la
modificarea contractelor, criterii mai extinse de excludere și monitorizarea
contractelor încheiate. În prezent, propunerea Comisiei este dezbătută în
cadrul Parlamentului European și al Consiliului. De asemenea, propunerea a
inclus instituirea unui sistem de supraveghere a punerii în aplicare a normelor
în materie de achiziții publice, a unor mecanisme de marcare a comportamentelor
suspecte și a unor sisteme de alertă pentru detectarea fraudei și a corupției.
Cu toate acestea, statele membre au formulat obiecții fundamentale cu privire
la astfel de măsuri care au fost considerate prea împovărătoare pentru
administrațiile lor. Propunerea
privind atribuirea contractelor de concesiune[36]
are ca obiectiv
reducerea incertitudinii din jurul atribuirii unor astfel de contracte și
urmărește să promoveze investițiile publice și private în infrastructură și
servicii strategice care oferă cel mai bun raport calitate-preț. Propunerea de
directivă privind concesiunile conține, de asemenea, dispoziții care obligă statele
membre să adopte norme în vederea combaterii favoritismului sau a corupției și
în vederea prevenirii conflictelor de interese, menite să asigure transparența
procedurii de atribuire și egalitatea de tratament pentru toți ofertanții. Noul
pachet privind achizițiile publice ar trebui să fie adoptat la începutul anului
2014. Rezultatele sondajelor Eurobarometru efectuate pe
tema corupției Conform
sondajului Eurobarometru Flash din 2013 efectuat pe tema corupției care
afectează întreprinderile[37], peste trei din zece (32 %)
întreprinderi din statele membre care au participat la proceduri de achiziții
publice declară că motivul pentru care nu au obținut un contract a fost
corupția. Această opinie este susținută în cea mai mare măsură de
întreprinderile din sectorul construcțiilor (35 %) și al
construcției de mașini (33 %). Mai mult de
jumătate din reprezentanții unor întreprinderi din Bulgaria (58 %),
Slovacia (57 %), Cipru (55 %) și
Republica Cehă (51 %) afirmă acest
lucru. Conform
aceluiași sondaj, birocrația excesivă (21 %) și
criteriile care par să fie concepute special pentru anumiți participanți (16 %)
sunt principalele motive pentru care întreprinderile nu au participat la o
licitație/procedură de achiziții publice în ultimii trei ani. Peste patru din
zece întreprinderi declară că în procedurile de achiziții publice sunt
răspândite o serie de practici ilegale, în special caietele de sarcini
concepute special pentru anumite întreprinderi (57 %),
conflictele de interese în evaluarea ofertelor (54 %),
înțelegerile secrete la ofertare (52 %),
criteriile neclare de selecție sau de evaluare (51 %),
implicarea ofertanților în elaborarea caietelor de sarcini (48 %),
abuzul de proceduri negociate (47 %),
abuzul de motive de urgență pentru a justifica utilizarea unor proceduri
anticoncurențiale sau accelerate (46 %),
modificarea clauzelor contractuale după încheierea contractului (44 %).
În general, cel mai probabil întreprinderile din sectorul construcției de
mașini și al construcțiilor sunt cele care declară că toate aceste practici
sunt larg răspândite. Peste
jumătate din întreprinderi declară că în cazul procedurilor de achiziții
publice gestionate de autoritățile naționale (56 %) sau
regionale/locale (60 %) corupția este
larg răspândită. Conform
sondajului Eurobarometru Special din 2013 efectuat pe tema corupției, 45 %
din europenii intervievați cred că mita și abuzul de putere pentru obținerea de
câștiguri personale sunt răspândite printre funcționarii responsabili cu
atribuirea contractelor în cadrul licitațiilor publice. Printre țările în care
este cel mai probabil ca respondenții să creadă că există o corupție larg
răspândită în rândul funcționarilor responsabili cu atribuirea contractelor în
cadrul licitațiilor publice se numără Republica Cehă (69 %), Țările de Jos
(64 %), Grecia (55 %), Slovenia (60 %), Croația (58 %) și
Italia (55 %). Printre țările în care există cele mai consistente
percepții pozitive asupra funcționarilor în acest domeniu se numără Danemarca (22 %),
alături de Finlanda (31 %), Irlanda (32 %), Luxemburg (32 %) și
Regatul Unit (33 %). B.
Practici
pozitive și negative de combatere a riscurilor de corupție în domeniul
achizițiilor publice Observații generale Prezentul capitol examinează riscurile de corupție
asociate achizițiilor publice pe baza constatărilor evaluărilor specifice
fiecărei țări din Raportul anticorupție al UE, precum și pe baza altor studii
și date ale Comisiei. În scopul prezentei analize sunt luate în considerare
toate etapele ciclului de achiziții publice, și anume operațiunile prealabile
procedurii de ofertare (care includ evaluarea nevoilor și caietul de sarcini),
procedura de ofertare (care include procesul de contractare: selecția,
evaluarea și atribuirea contractelor) și etapa ulterioară atribuirii. Etapa
executării contractului este, de asemenea, luată în considerare. Acest lucru este
în conformitate cu analiza OCDE din anul 2009 care a subliniat necesitatea
luării unor măsuri suplimentare de prevenire a riscurilor de corupție care apar
pe parcursul întregului ciclu al achizițiilor publice, începând cu etapa de
evaluare a nevoilor, până la gestionarea contractelor și efectuarea plăților,
inclusiv utilizarea procedurii de achiziții publice pentru securitatea
națională și pentru situații de urgență.[38] Deși această secțiune se referă, în general, la
practicile pozitive și negative existente în UE, aspectele legate de
achizițiile publice au fost, de asemenea, analizate mai în profunzime în unele
din capitolele dedicate fiecărei țări. Alegerea statelor membre pentru care s-a
efectuat o astfel de analiză specifică aprofundată a riscurilor de corupție în
domeniul achizițiilor publice s-a bazat pe o evaluare a amplorii problemei
și/sau a gravității dificultăților pe care aceasta le-a creat în țările
respective. Aceasta nu înseamnă că celelalte state membre nu ar trebui să
acorde o atenție sporită aspectelor ce țin de achizițiile publice, ci că s-a
decis de către Comisie să se acorde mai multă importanță altor aspecte legate
de corupție care păreau să iasă mai mult în relief decât achizițiile publice. Cazurile suspectate de corupție și de conflicte de
interese în gestionarea fondurilor UE pot duce, în conformitate cu
reglementările UE aplicabile în vigoare, la întreruperea și/sau suspendarea
plăților până la luarea măsurilor corective corespunzătoare de către statul
membru, printre care consolidarea sistemelor de gestiune și control. Nici analizele generale și nici cele specifice
fiecărei țări nu urmăresc stabilirea unor criterii de referință universale în
acest domeniu, ci mai degrabă să prezinte vulnerabilitățile și soluțiile
corespunzătoare (atât în ceea ce privește prevenirea, cât și reprimarea) care
fie au reușit, fie au eșuat în practică. Constatări
specifice Zonele de risc și modele de corupție Pornind
de la cazurile de corupție în domeniul achizițiilor publice care au făcut
obiectul urmăririlor penale în statele membre, problemele cele mai frecvente
privesc elaborarea de caiete de sarcini special concepute pentru favorizarea
anumitor ofertanți, împărțirea contractelor publice în părți mai mici pentru a
se evita procedurile concurențiale, conflictele de interese care afectează
diversele etape ale procedurilor și care nu îi privesc doar pe funcționarii
responsabili cu achiziții publice, ci și nivelurile mai înalte ale
autorităților contractante, criteriile de selecție disproporționale și nejustificate,
excluderile nejustificate ale unor ofertanți, utilizarea nejustificată a
procedurilor de urgență, analiza inadecvată a situațiilor în care ofertele de
prețuri au fost prea scăzute, o pondere excesivă a criteriului prețului celui
mai mic considerat criteriul cel mai important, în detrimentul criteriilor
privind calitatea rezultatelor și capacitatea de execuție, excepțiile
nejustificate de la cerința publicării licitațiilor. În afară de procedura de
achiziții publice, auditurile au identificat în numeroase cazuri riscuri legate
de etapa ulterioară atribuirii, atunci când pot apărea, de asemenea, comisioane
ilegale și când, de exemplu, calitatea rezultatelor
este compromisă în mod intenționat. În etapa ulterioară atribuirii au
fost identificate în cazurile de corupție și alte tipare: justificarea
insuficientă a modificărilor contractelor publice, modificările ulterioare ale
contractelor care schimbă caietul de sarcini și majorează bugetul. Într-un studiu
din 2013 privind identificarea și reducerea corupției în domeniul achizițiilor
publice în UE[39] au fost
identificate patru tipuri principale de practici ilegale privind 96 de cazuri
în care acuzațiile de corupție au fost deja confirmate prin hotărâri
judecătorești definitive sau în care există indicii serioase de practici de
corupție. Aceste practici privesc: (1) fraudarea licitației (sub forma
abținerii de la depunerea unei oferte, a ofertelor aparente, a rotației
ofertelor și a subcontractării) atunci când contractul este „promis” unui
contractant cu sau fără avizul unor funcționari publici; (2) comisioanele
ilegale, atunci când funcționarul public cere sau acceptă o mită de care va
ține seama în procesul de licitație, inclusiv în procesele administrative; (3)
conflictul de interese; (4) alte nereguli, cum ar fi gestionarea
deficitară/ignorarea deliberată, atunci când funcționarii publici nu efectuează
verificări corespunzătoare sau nu urmează procedura adecvată și/sau tolerează
sau ignoră o gestionare deficitară deliberată evidentă din partea contractanților. Deși utilizarea
procedurii negociate și a atribuirii directe este justificată în anumite
situații, există cazuri în care aceste proceduri pot fi utilizate cu scopul de
a se evita proceduri concurențiale obligatorii. În unele state membre,
utilizarea procedurilor anticoncurențiale este cu mult peste media UE.
Utilizarea procedurilor negociate în mod nejustificat sporește, de asemenea,
riscul unor practici de corupție. În vederea combaterii riscului de utilizare
abuzivă a procedurilor negociate sau de atribuire directă, unele state membre
prevăd obligația legală a notificării ex ante a organismelor de
supraveghere sau de control al achizițiilor publice cu privire la procedura
negociată fără publicarea anunțului. Sectoarele
construcțiilor, energiei, transporturilor, apărării și asistenței medicale par
a fi cele mai vulnerabile la corupția în domeniul achizițiilor publice. În mai multe
state membre, în care au apărut acuzații de finanțare ilegală a partidelor, au
existat situații în care o astfel de finanțare ar fi fost acordată in schimbul
unor decizii favorabile privind atribuirea unor contracte publice. În alte
cazuri, acuzațiile s-au referit la unele legături prea strânse între
întreprinderi și politicieni la nivel central sau local, care au încurajat presupusele
practici de corupție legate de atribuirea unor contracte de achiziții publice. Riscuri
în ceea ce privește achizițiile publice la nivel regional și local Achizițiile
publice la nivel regional și local ridică probleme speciale atunci când
autoritățile locale dispun de puteri discreționare extinse cărora nu le
corespunde un sistem suficient de control și echilibru, când procente
semnificative din fondurile publice sunt alocate la acest nivel și când, în
același timp, mecanismele interne și externe de control sunt deficitare. În
cazul țărilor aflate în faza de convergență unde o mare parte din investițiile
publice sunt cofinanțate din fonduri structurale, aceste riscuri sunt reduse de
cerințele de gestionare și de control specifice fondurilor. Cu toate acestea,
punerea în aplicare efectivă a acestora reprezintă o adevărată provocare. În
câteva state membre, mecanismele de control au scos la iveală cazuri în care
funcționarii publici au folosit active publice locale pentru a încheia
tranzacții cu întreprinderi cu care au legături. În unele municipalități și
regiuni a avut loc o consolidare puternică a rețelelor de „clienți” în jurul
unor mici grupuri de interese. În cele mai multe cazuri a fost vorba de
acuzații sau suspiciuni de finanțare ilegală a unor partide politice, de
îmbogățire personală prin mijloace ilicite, de deturnare de fonduri naționale
sau de fonduri ale UE, de favoritism și de conflicte de interese. În câteva
state membre au existat cazuri în care unii conducători ai unor structuri de
criminalitate organizată la nivel municipal și-au înființat propriile partide
politice ori s-au infiltrat în consiliile municipale pentru a influența
autoritățile locale de asigurare a respectării legii sau sistemul judiciar
local și pentru a frauda licitațiile publice. Pentru a elimina acest risc,
unele municipalități au pus în aplicare măsuri anticorupție precum crearea unor
sisteme de gestiune și control financiar intern. Construcțiile
legate de dezvoltarea urbană, precum și gestionarea deșeurilor se numără printre
sectoarele cele mai expuse corupției la nivel local. Cazurile de corupție la
nivel înalt în care sunt implicați funcționari din administrația regională și
locală din unele state membre au arătat că uneori au fost luate decizii de
reclasificare pe zone[40] în
legătură cu viitoare contracte de construcții de imobile la presiunea unor
dezvoltatori locali. În unele state
membre administrațiile locale au elaborat sau sunt rugate să își elaboreze
propriile planuri de integritate sau planuri de acțiuni anticorupție. Deși
unele dintre ele există doar pe hârtie sau sunt puse în aplicare în mod inegal,
iar impactul real este dificil de măsurat, altele au promovat modele
constructive care funcționează în practică. În unele state membre, autoritățile
contractante sunt obligate să își elaboreze planuri de integritate proprii și
să efectueze evaluări ale riscurilor de corupție. În câteva cazuri, unele inițiative ale
societății civile au avut un efect benefic în ceea ce privește
responsabilitatea administrațiilor locale referitor la transparența
cheltuielilor publice. Inițiativa „Administrație locală deschisă” –
Slovacia În cadrul monitorizării externe a
cheltuielilor publice, inițiativa „Administrație locală deschisă” a Slovaciei
clasează 100 de orașe slovace în funcție de un set de criterii bazate pe
transparența procedurilor de achiziții publice, accesul la informații,
disponibilitatea datelor de interes public, participarea publicului,
deontologie și conflicte de interese. Proiectul este derulat de Transparency
International. Mai multe detalii sunt prezentate în capitolul dedicat
Slovaciei. Orientări pentru prevenirea corupției în achizițiile
publice la nivel local – Germania O broșură privind prevenirea
corupției în licitațiile publice convenită de către Asociația germană a
orașelor și municipiilor împreună cu Asociația federală a firmelor de
construcții mici și mijlocii oferă o imagine de ansamblu a măsurilor preventive
împotriva corupției în domeniul achizițiilor publice la nivelul orașelor și
municipiilor.[41]
Printre acestea se numără : sensibilizare, coduri de conduită, rotația
cadrelor, respectarea strictă a „normelor
privind dublul control”, reglementări
clare privind sponsorizarea și interzicerea acceptării de cadouri, stabilirea
unor autorități centrale pentru procedurile de ofertare/atribuire, descrierea
exactă a procedurii de ofertare și verificarea estimărilor, organizarea
procedurilor de ofertare, inclusiv confidențialitatea ofertelor și prevenirea
manipulării ulterioare a acestora, utilizarea sporită a achizițiilor
electronice, documentarea procedurii și verificarea atentă de către organismele
de supraveghere, excluderea întreprinderilor găsite vinovate de infracțiuni de
corupție și crearea unor liste negre/registre de corupție. Conflictele
de interese și declararea averilor În
statele membre conflictele de interese sunt reglementate de legislația generală
privind prevenirea corupției sau prin dispoziții specifice privind achizițiile
publice. Eficacitatea prevenirii și a detectării conflictelor de interese în
achizițiile publice depinde, prin urmare, de eficacitatea mecanismelor generale
de control în acest domeniu. Se pot constata vulnerabilități deosebite în ceea
ce privește conflictele de interese care afectează procedurile de achiziții
publice la nivel local. Unele state membre, prin intermediul agențiilor
anticorupție sau de integritate proprii, au efectuat verificări specifice
privind conflictele de interese în anumite domenii considerate deosebit de
vulnerabile. Aceasta a condus la un număr mai mare de cazuri detectate care
implică conflicte de interese și au fost identificate contracte publice
încheiate în vederea obținerii unor foloase personale în detrimentul
interesului public. Atunci
când există norme privind declararea averilor aplicabile funcționarilor
publici, acestea se aplică aproape întotdeauna și celor responsabili cu
achizițiile publice. Pentru
mai multe detalii, a se vedea secțiunea „Principalele
constatări”, precum și subsecțiunile privind conflictele de interese și
declararea averilor. Politici
de gestionare a riscurilor de corupție[42] Mai
multe state membre au derulat recent sau desfășoară în prezent reforme în
domeniul achizițiilor publice, prin care se urmăresc sporirea transparenței și
sprijinirea în continuare a concurenței loiale. În unele state membre există
strategii naționale anticorupție care abordează prevenirea și reprimarea
corupției în domeniul achizițiilor publice. Cu toate acestea, modificările
legislative frecvente au condus în unele state la incertitudine juridică și
deficiențe ale procesului de punere în aplicare și ale mecanismelor de control
corespunzătoare. Complexitatea legislației este, de asemenea, percepută în
unele state membre ca un obstacol în calea unei aplicări fără dificultăți. Doar
în câteva state membre autorităților contractante li se cere să adopte planuri
de integritate și să evalueze riscurile de corupție. În cele mai multe cazuri,
astfel de evaluări ale riscului sunt efectuate cu sprijinul autorităților de
asigurare a respectării legislației sau al agențiilor anticorupție. Există
câteva state membre care au pus în aplicare de câtăva vreme sisteme de marcare
a comportamentelor suspecte[43], care
sensibilizează actorii implicați atât la nivel central, cât și la nivel local.
Câteva state membre au dezvoltat, de asemenea, instrumente de gestionare a
riscurilor specifice, adaptate la provocările specifice cu care se confruntă la
nivel național sau regional. Instrumente de gestionare a riscurilor
și platforme de achiziții publice în Italia Mai multe rețele și asociații ale
administrațiilor regionale și locale desfășoară acțiuni concrete de prevenire a
infiltrării mafiei în structurile publice și de promovare a transparenței
achizițiilor publice la nivel regional (de exemplu, Avviso Pubblico, ITACA[44]). La nivelul autorităților publice au fost luate diverse alte măsuri
de prevenire a infiltrării rețelelor infracționale în contractele publice (de
exemplu, CAPACI – Crearea unor proceduri automate împotriva infiltrării
rețelelor infracționale în contractele publice – un proiect și orientări
elaborate de Comitetul pentru coordonarea supravegherii de înalt nivel a
lucrărilor publice de anvergură pentru verificările antimafia asupra
proiectelor mari de infrastructură). Mai multe detalii pot fi găsite în
capitolul referitor la Italia. Datele
privind cazurile de corupție sau conflictele de interese detectate în
procedurile de achiziții publice la nivel național și/sau regional/local sunt
rareori centralizate sau păstrate într-un registru național. O astfel de
colectare centralizată a datelor este percepută în general de către statele
membre ca o sarcină administrativă inutilă. Cu toate acestea, astfel de date ar
putea fi utilizate pentru elaborarea unor evaluări solide ale riscului și ar
putea, de asemenea, contribui în mod semnificativ la punerea în aplicare
uniformă a politicilor anticorupție la nivel național și regional/local. Realizarea
de studii de piață periodice și structurate înaintea achizițiilor publice nu
reprezintă o practică comună, cu excepția achizițiilor publice complexe și de
mare valoare. Bazele de date privind costurile unitare sunt elaborate numai în
foarte puține state membre la nivel central sau local sau sunt specifice unui
sector. Astfel de baze de date pot fi utile pentru realizarea unor analize
comparative între tipuri similare de proiecte (de exemplu, bunuri sau lucrări)
și între rezultatele acestora. Ele pot contribui la identificarea riscurilor
sau a suspiciunilor de acte de corupție în cazul în care se constată o
discrepanță gravă, în pofida limitelor unei asemenea abordări, având în vedere
complexitatea produselor și diversitatea factorilor de producție care
contribuie la un rezultat final.[45] Transparența S-au
înregistrat progrese notabile în ceea ce privește nivelul de transparență a
procedurilor de achiziții publice în majoritatea statelor membre, acestea
datorându-se parțial rezultatelor procesului de transpunere și de punere în
aplicare a directivelor referitoare la achizițiile publice. Unele state au luat
măsuri ample pentru a asigura publicarea în timp real a conturilor anuale și
ale bilanțurilor contabile ale autorităților publice în formate ușor de
utilizat, care includ detalii privind costurile lucrărilor și serviciilor
publice. Urmărirea fondurilor publice –
aplicație online a Comisiei pentru prevenirea corupției din Slovenia Aplicația online „Supervizor” furnizează
informații privind tranzacțiile comerciale ale instituțiilor legislative,
judiciare și executive, ale organismelor publice autonome ale comunităților
locale și ale agențiilor lor cu personalitate juridică etc. Aplicația
precizează părțile contractante, beneficiarii cei mai importanți, entitățile
juridice conexe, datele, valorile și scopurile tranzacțiilor. Aceasta oferă o
imagine de ansamblu asupra cheltuielilor în valoare medie de 4,7 miliarde EUR
anual, efectuate de sectorul public pentru bunuri și servicii. Aceasta
furnizează, de asemenea, detalii privind consiliile de administrație și de
supraveghere ale tuturor societăților deținute sau controlate de stat și
privind rapoartele lor anuale. Acest sistem de asigurare a transparenței
facilitează detectarea neregulilor contractelor de achiziții publice și ale
cheltuielilor publice. Portal web național pentru
centralizarea informațiilor privind contractele de achiziții publice – BASE –
Portugalia Începând
din 2008, după intrarea în vigoare a Codului contractelor de achiziții publice,
Portugalia a creat un portal web național, BASE (www.base.gov.pt), care centralizează
informațiile privind contractele de achiziții publice. Institutul pentru
domeniul construcțiilor și domeniul imobiliar (INnCI) răspunde de gestionarea
acestui portal. BASE primește date de la ediția electronică a Jurnalului
Oficial al Portugaliei și de la platformele electronice certificate referitoare
la procedurile deschise și restrânse prealabile atribuirii. Toate autoritățile
publice contractante utilizează domeniul rezervat din portal pentru a
înregistra date privind contractele, pentru a încărca contractele și pentru a
introduce informații privind executarea acestora. Din 2008 până în 2011, în
BASE au fost publicate numai contractele care au făcut obiectul unor atribuiri
directe. Din ianuarie 2012, în BASE trebuie publicate toate contractele
atribuite în cadrul tuturor tipurilor de proceduri reglementate de Codul
contractelor de achiziții publice. De asemenea, în portal sunt publicate
informații privind executarea contractului. În prezent, publicarea contractelor
în BASE și în Monitorul Oficial este obligatorie pentru ajustările directe, creșterile
de preț cu 15 % ale contractelor deja încheiate și pentru posibilele
sancțiuni. Baza
electronică de date privind achizițiile publice – Croația În martie 2013,
un ONG local a lansat, în urma unui proiect finanțat de UE, un portal internet
și o bază electronică de date privind achizițiile publice. Baza de date
consolidează informațiile referitoare la punerea în aplicare a procedurilor de
achiziții publice și la societățile implicate în procedurile de achiziții
publice și este disponibilă în mod gratuit publicului. Baza de date electronică
conține, de asemenea, informații referitoare la averile și interesele
funcționarilor publici, în conformitate cu normelor de declarare a averilor.
Astfel de date agregate permit efectuarea de controale încrucișate. În
câteva state membre, accesul la documentele și informațiile privind achizițiile
publice este limitat de exceptări prea extinse și de o definiție largă a
confidențialității în ceea ce privește documentația de licitație. În
alte câteva state membre, procedurile de achiziții publice organizate de către
întreprinderile de stat nu respectă aceleași standarde de transparență,
concurență sau supraveghere ca procedurile de achiziții publice obișnuite. Au
existat cazuri în unele state membre în care întreprinderile de stat au
încheiat cu parteneri privilegiați contracte de achiziții neconcurențiale la
prețuri mai mari decât cele de pe piață. Publicarea
contractelor încheiate nu este încă o practică larg răspândită în UE. Există
unele state membre în care contractele sunt publicate integral, iar într-un
stat membru publicarea este chiar o condiție prealabilă pentru valabilitatea
contractului (și anume, contractul ar trebui să fie publicat în trei luni de la
data la care este semnat, în caz contrar fiind nul și neavenit). Pacturi de integritate și rolul societății civile Pacturile
de integritate sunt acorduri între autoritatea contractantă pentru un anumit
proiect și ofertanți, toți aceștia angajându-se să se abțină de la orice act de
corupție. În astfel de acorduri sunt incluse, de asemenea, anumite dispoziții
privind monitorizarea, transparența și sancțiunile. Pentru a se asigura că
acestea sunt puse efectiv în aplicare, pacturile de integritate sunt
monitorizate adesea de organizații ale societății civile. În unele state membre
care aplică o politică extinsă de asigurare a transparenței, societatea civilă
a devenit foarte activă în monitorizarea complexă a proceselor de achiziții și
a contractelor publice. În unele state membre, adesea la inițiativa ONG-urilor,
pacturile de integritate sunt puse în aplicare pentru anumite achiziții
publice, în special în cazul în care este vorba de contracte importante de
achiziții publice (de exemplu, proiecte mari de infrastructură). Utilizarea achizițiilor publice electronice Achizițiile
publice electronice, pe lângă faptul că îmbunătățesc eficiența procedurilor de
achiziții publice, oferă garanții suplimentare în ceea ce privește prevenirea
și detectarea practicilor de corupție, deoarece contribuie la creșterea
transparenței și permit o mai bună punere în aplicare a unor proceduri
standardizate, precum și în ceea ce privește facilitarea mecanismelor de
control. Directivele actuale referitoare la achizițiile publice conțin
dispoziții care impun tuturor statelor membre să introducă achizițiile publice
electronice, inclusiv prin publicarea electronică a anunțurilor de achiziții
publice, prin comunicații electronice (printre care depunerea ofertelor) și
prin sisteme noi de achiziții electronice integrale, cum ar fi sistemele
dinamice de achiziții și licitațiile electronice. La momentul adoptării, în 2004,
directivele erau însoțite de un plan de acțiune.[46] După cum se arată în raportul din 2012 privind
punerea în aplicare a dispozițiilor din domeniul achizițiilor publice, s-au
înregistrat unele progrese în ceea ce privește utilizarea achizițiilor publice
electronice, dar, în ansamblu, acestea sunt folosite în continuare în doar 5 %
până la 10 % din procedurile de achiziții
publice desfășurate pe teritoriul UE. Cu toate acestea, câteva state membre au
realizat progrese semnificative în ceea ce privește punerea în aplicare
integrală a achizițiilor publice electronice în etapele prealabile atribuirii.
Acest lucru este în special valabil pentru statele membre în care achizițiile
publice electronice au devenit obligatorii conform legislației naționale și
despre care se preconizează că vor fi puse în aplicare treptat. Pachetul legislativ privind achizițiile publice al
Comisiei prevede o tranziție treptată către utilizarea integrală a
comunicațiilor electronice. Bune practici în ceea ce privește
punerea în aplicare a achizițiilor publice electronice Lituania a
înregistrat progrese semnificative în ceea ce privește asigurarea accesului
online la date combinate privind achizițiile publice. Diversitatea informațiilor
publicate depășește cerințele legislației UE, acestea incluzând proiectele de
specificații tehnice și contractele publice încheiate și executate. De
asemenea, furnizorii trebuie să indice subcontractanții în ofertele lor.
Începând cu anul 2009, cel puțin 50 % din valoarea totală a ofertelor lor
publice trebuie să se facă pe cale electronică. Drept rezultat, cota
achizițiilor publice electronice a crescut de la 7,7 % la 63 % în 2010,
apropiindu-se de obiectivul de 70 % prevăzut pentru 2013. Estonia a creat un portal rezervat
achizițiilor publice electronice și serviciilor electronice conexe (de exemplu,
portalul de înregistrare și gestionare a societăților și centralizarea
contabilității sectorului public). Registrul de stat al achizițiilor publice
este un portal de oferte electronice unde, începând cu 2003, sunt publicate în
format electronic toate anunțurile de achiziții publice. Legea privind
achizițiile publice prevede dezvoltarea în continuare a unor asemenea sisteme,
cum ar fi sistemul de licitații electronice, sistemul de achiziții electronice
și un catalog electronic, și prevede ca, începând cu 2013, pentru 50 % din
totalul achizițiilor publice procedurile de ofertare să fie electronice. În 2012,
aproximativ 15 % din contractele publice au fost atribuite prin
intermediul achizițiilor publice electronice, de trei ori mai mult decât în 2011.
Programul portughez privind achizițiile
publice electronice a fost lansat în iunie 2003 ca o platformă centralizată de
înaltă calitate care promovează eficiența și concurența, printr-o transparență
sporită și economii în procesul de achiziții publice. Portalul – http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx
– oferă posibilitatea de a descărca întreaga documentație de licitație și
caietul de sarcini în mod gratuit. Portalul servește, de asemenea, la
publicarea procedurilor de ofertare, la colectarea întrebărilor din partea
furnizorilor și la gestionarea tuturor aspectele legate de schimbul de
informații online. Un instrument de gestionare a contractului asigură
încărcarea contractelor publice, permite monitorizarea contractelor încheiate
și facilitează facturarea electronică. Sistemul de gestionare a informațiilor
facilitează, de asemenea, colectarea, stocarea și sistematizarea statisticilor
referitoare la procesul de achiziții. Mai multe detalii privind aceste practici
se pot găsi în capitolele dedicate fiecărei țări Mecanismele de control În
conformitate cu legislația UE în vigoare, instituirea unui organism
centralizat de achiziții publice este facultativă. Totuși, majoritatea
statelor membre au inclus această opțiune în legislația lor națională. Conform
celor menționate în raportul din 2012 privind punerea în aplicare a
dispozițiilor din domeniul achizițiilor publice, majoritatea statelor membre
desemnează anumite autorități care execută mai multe sau toate sarcinile legate
de achiziții, cu unele excepții în care instituțiile responsabile nu sunt
desemnate în mod specific să se ocupe de achiziții publice, aceasta fiind numai
una din sarcinile lor (de exemplu, autoritățile din domeniul concurenței). Cu
toate acestea, în unele state membre unde există un organism central,
capacitatea acestuia de a se ocupa de sarcini tot mai numeroase este limitată
de resurse insuficiente în materie de personal și formare. Directivele
privind măsurile corective lasă la latitudinea statelor membre să decidă dacă reexaminările
sunt realizate de organisme administrative sau judiciare. Jumătate din statele
membre au optat pentru prima posibilitate, iar jumătate pentru cea de a doua.
În câteva state membre, nu există suficiente garanții pentru independența
acestor organisme de reexaminare față de intervențiile politice, inclusiv în
ceea ce privește numirile în posturi de conducere și de execuție. În
ultimii ani, s-a observat o tendință către o mai mare profesionalizare a
achizițiilor publice, sub forma unei cumulări a cererii și a unei
centralizări prin intermediul contractelor-cadru (reprezentând 17 %
din valoarea totală a contractelor a căror valoare depășește pragurile și care
au fost atribuite în perioada 2006-2010)[47]
și al achiziționării în comun (respectiv 12 % din
valoarea totală). Administrațiile publice, atât la nivel central, cât și local,
utilizează din ce în ce mai mult organisme specializate, cum ar fi organismele
centrale pentru achiziții publice, în timp ce o utilizare mai intensă a
contractelor-cadru schimbă natura funcției de achiziții publice. În prezent,
practica diferă foarte mult între statele membre. În
ceea ce privește sensibilizarea și formarea în domeniul politicilor
anticorupție, deși acestea s-au îmbunătățit în ultimii ani în majoritatea
statelor membre, funcționarii din sectorul achizițiilor publice consideră că au
un rol mai degrabă limitat în detectarea practicilor de corupție. În plus,
eficacitatea cooperării dintre autoritățile de achiziții publice, agențiile de
asigurare a respectării legislației și agențiile de combatere a corupției
diferă foarte mult între statele membre. În multe cazuri, cooperarea există pe
hârtie, iar statisticile indică un număr scăzut de notificări cu privire la
suspiciuni de corupție sau conflicte de interese trimise de autoritățile de
achiziții publice către agențiile de asigurare a respectării legislației sau de
integritate. În
unele state membre, în care mecanismele de control, mai ales la nivel local ,
sunt mai degrabă slabe sau fragmentate,
cazurile de favoritism în alocarea fondurilor publice la nivelul autorităților
naționale, regionale și locale implicate în achizițiile publice par să fie o
practică răspândită. Dacă
eficiența mecanismelor de control pentru etapa prealabilă ofertării și
etapele ofertării și atribuirii s-a îmbunătățit în statele membre, etapa
executării (post-atribuirea) este mai puțin monitorizată îndeaproape. Unele
curți de conturi naționale sau birouri naționale de audit au subliniat adesea
faptul că neregulile apar în etapa executării contractului. În multe state
membre, curțile de conturi au devenit actori-cheie în identificarea lacunelor
și a deficiențelor legate de procedurile de achiziții publice. Adesea nu se dă
curs în mod suficient recomandărilor lor în acest domeniu. Structura
întreprinderilor ofertanților și subcontractanților este foarte rar verificată
în procedurile de achiziții publice. În cel puțin un stat membru legislația
permite încheierea de contracte de achiziții publice cu societăți care au
acționari anonimi, fără a oferi însă garanții suficient de solide împotriva
conflictelor de interese. Coordonarea
supravegherii, suprapunerea parțială, împărțirea sarcinilor sau mecanismele de
control fragmentate la nivel central și local, inclusiv în etapa de executare a
contractului, continuă să constituie probleme într-o serie de state membre. Mecanismele
de control pentru achiziții publice inferioare pragurilor prevăzute de
legislația UE sunt deosebit de slabe în majoritatea statelor membre. Acest fapt
constituie o preocupare în special în ceea ce privește practicile raportate,
prin care contractele sunt împărțite în contracte mai mici pentru a eluda cerințele
și controalele UE în materie de achiziții publice. Descalificarea În
conformitate cu legislația UE, în toate statele membre sunt în vigoare norme
obligatorii de descalificare/excludere, în baza cărora ofertanții împotriva
cărora au fost pronunțate hotărâri judecătorești definitive pentru corupție
sunt excluși din procedura de ofertare. Numeroase reglementări naționale conțin
dispoziții privind posibilitatea de autocorectare.[48] Statele membre nu sunt obligate să publice
liste cu ofertanți descalificați[49] și, în
general, nu publică astfel de liste. În multe state membre autoritățile
contractante își acordă acces reciproc la bazele lor interne de date privind
descalificările. Listele internaționale privind descalificările nu servesc în
general ca bază pentru excludere în statele membre ale UE. Sancțiuni În
majoritatea statelor membre corupția în domeniul achizițiilor publice intră în
categoria infracțiunilor penale precum darea și luarea de mită și traficul de
influență. Există state membre în care anumite infracțiuni de corupție care
afectează cursul achizițiilor publice sunt incriminate distinct. În general,
procedurile de achiziții sunt suspendate, întrerupte sau anulate în cazul în se
detectează un act de corupție sau un conflict de interese. Cu toate acestea,
situația este diferită în cazul contractelor încheiate, atunci când actul de
corupție sau conflictul de interese este detectat sau apare după atribuirea
contractului. În numeroase cazuri, pe lângă sancționarea actului de corupție
sau a conflictelor de interese ca atare, este necesară o acțiune civilă
separată în instanță pentru anularea contractului public. Acest lucru presupune
adesea proceduri îndelungate care riscă să producă efecte prea târziu, într-un
stadiu în care este dificil sau chiar imposibil să se recupereze integral
prejudiciul. În alte câteva state membre, contractele de achiziții publice
includ o clauză anticorupție care garantează măsuri subsecvente mai eficace în
caz de practici de corupție dovedite pe durata derulării contractului (de
exemplu, proceduri clare prin care un contract este declarat nul și neavenit
sau prin care se aplică alte penalități contractuale). În
unele state membre în care corupția în domeniul achizițiilor publice suscită
temeri deosebite, există un bilanț slab în ceea ce privește urmăririle penale
și hotărârile judecătorești definitive, și puține cazuri de corupție în
domeniul achizițiilor publice sunt finalizate cu sancțiuni cu caracter
disuasiv. Aceste cazuri necesită, de obicei, o perioadă lungă de timp și, în
mod frecvent, contractele sau proiectele sunt deja executate la momentul
descoperirii practicilor de corupție. Cazurile de corupție în domeniul
achizițiilor publice sunt adesea complexe și uneori acestea pot implica înalți
funcționari. Prin urmare sunt necesare cunoștințe tehnice specifice, pentru a
se asigura proceduri judiciare eficace și corecte. În unele state membre,
există încă deficiențe în ceea ce privește formarea procurorilor și/sau a
judecătorilor în materie de achiziții publice. C. Concluzii
și recomandări privind achizițiile publice După
cum s-a menționat mai sus, se pot constata progrese în ceea ce privește punerea
în aplicare a politicilor anticorupție în domeniul achizițiilor publice în
statele membre, dar acest domeniu constituie încă o zonă de risc. Sunt necesare
eforturi suplimentare în vederea consolidării standardelor de integritate.
Formele revizuite ale directivelor referitoare la achiziții publice și
utilități, precum și propunerea de directivă privind atribuirea contractelor de
concesiune, includ standarde anticorupție și de bună guvernanță, acestea
constituind o componentă importantă a eforturilor generale de modernizare.
Standardele minime privind conflictele de interese propuse în aceste directive,
consultările preliminare ale pieței, criteriile obligatorii și facultative de
excludere, normele de autocorectare, dispozițiile mai stricte privind
modificarea și rezilierea contractelor, centralizarea datelor privind cazurile
de corupție și de conflict de interese, precum și obligațiile de monitorizare
și de raportare răspund în mare măsură preocupărilor care persistă și care au
fost exprimate mai sus. În
ceea ce privește eventualele măsuri suplimentare care trebuie luate de statele
membre, cele 17 capitole de țară în care sunt evidențiate aspecte legate de
achizițiile publice, precum și analiza din prezenta secțiune conduc la
următoarele recomandări generale. 1. Necesitatea
evaluării sistematice a riscurilor de corupție în domeniul achizițiilor publice ·
evaluările
de riscuri ar trebui să fie realizate la nivelul organismelor de supraveghere a
achizițiilor publice, indiferent de cadrul instituțional al acestora, cu
sprijinul autorităților responsabile cu asigurarea respectării legislației sau
al agențiilor anticorupție/de integritate; ·
asigurarea
centralizării datelor privind practicile și tiparele de corupție detectate,
inclusiv conflictele de interese și practicile „ușilor turnante” și realizarea
de evaluări ale riscurilor pe baza acestor date centralizate; ·
dezvoltarea,
pe baza evaluărilor de riscuri, a unor măsuri specifice destinate sectoarelor
deosebit de vulnerabile și celor mai frecvente tipuri de nereguli constatate în
timpul sau după ciclul de achiziții publice; ·
punerea
în aplicare a unor politici anticorupție specifice pentru administrațiile
regionale și locale. Evaluările de riscuri pot servi, de asemenea, la
examinarea, în mod util, a vulnerabilităților specifice ale acestui nivel al
administrației; ·
dezvoltarea
și diseminarea unor orientări comune pentru utilizarea sistemelor indicatoare
de marcare a comportamentelor suspecte; oferirea de asistență autorităților
contractante și organismelor de supraveghere pentru a detecta comportamentele
de corupție, cazurile de favoritism și conflictele de interese. 2. Punerea
în aplicare a unor standarde stricte de transparență pentru întregul ciclu de
achiziții publice, precum și în timpul executării contractului ·
asigurarea
unor standarde minime comune de transparență la nivelul administrațiilor
regionale și locale în ceea ce privește procedurile de achiziții publice și
etapa de executare a contractelor de achiziții publice; ·
analizarea
unor modalități de publicare sau de punere la dispoziție a contractelor de
achiziții publice încheiate, inclusiv a dispozițiilor privind drepturile,
obligațiile și clauzele de penalizare, cu excepția situațiilor în care sunt
necesare exceptări din motive de confidențialitate bine definite, limitate și
justificate pentru anumite clauze contractuale; ·
sporirea
transparenței procedurilor de achiziții publice, prealabile și ulterioare
atribuirii, prin publicarea pe internet de către toate structurile
administrative (centrale, regionale și locale) a conturilor anuale și a
bilanțurilor contabile, precum și a situației defalcate a cheltuielilor pentru
lucrări publice, bunuri și servicii; asigurarea unei transparențe mai mari a
procedurilor de achiziții publice efectuate de către întreprinderile de stat,
precum și în contextul parteneriatelor public-privat. 3.
Consolidarea mecanismelor de control intern și
extern pentru întregul ciclu de achiziții publice, precum și în timpul
executării contractului ·
asigurarea
unei capacități suficiente a organismelor de revizuire a achizițiilor publice,
a organismelor consultative și a organismelor de supraveghere, precum și a
curților de conturi, după caz, pentru a-și îndeplini sarcinile de verificare; ·
consolidarea
mecanismelor de control intern în scopul prevenirii și detectării practicilor
de corupție și a conflictelor de interese și asigurarea unor metodologii solide
și uniforme de verificări privind practicile de corupție și conflictele de
interese în cursul ciclului achizițiilor publice; Aceste metodologii ar trebui
să aibă în vederea stabilirea drept priorități a celor mai vulnerabile procese
de achiziții publice sau niveluri de administrație și a controalelor inopinate
ad-hoc efectuate de organisme de supraveghere independente; ·
consolidarea
mecanismelor și a instrumentelor de control pentru etapa ulterioară atribuirii
și pentru etapa executării contractelor publice. ·
asigurarea
transpunerii în practică în mod corespunzător a recomandărilor curților de
conturi care constată nereguli în ceea ce privește achizițiile publice; ·
efectuarea
de controale privind structura întreprinderilor ofertanților și ale
subcontractanților; ·
asigurarea
unor mecanisme de control adecvate pentru procedurile de achiziții publice
efectuate de către întreprinderile de stat, precum și în contextul
parteneriatelor public-privat. 4. Asigurarea
unei imagini de ansamblu coerente și sensibilizarea cu privire la necesitatea
și la modul adecvat de a preveni și a detecta practicile de corupție la toate
nivelurile achizițiilor publice ·
asigurarea
unei coordonări efective între autoritățile cu atribuții de supraveghere a
achizițiilor publice; ·
elaborarea
și difuzarea unor orientări detaliate privind prevenirea și detectarea
practicilor de corupție și a conflictelor de interese în domeniul achizițiilor
publice, în special la nivel regional și local; ·
furnizarea
unor cursuri de formare specifice destinate procurorilor și judecătorilor cu
privire la aspectele tehnice și juridice ale procesului de achiziții publice. 5. Consolidarea
regimurilor de sancțiuni ·
asigurarea
aplicării de sancțiuni disuasive în ceea ce privește practicile de corupție,
favoritismul sau conflictele de interese în domeniul achizițiilor publice; ·
asigurarea
unor mecanisme de monitorizare eficace în vederea abrogării deciziilor și/sau a
anulării contractelor publice în timp util atunci când practicile de corupție
au afectat procesul respectiv. ANEXĂ Metodologie Domeniul de aplicare al raportului După cum s-a
menționat în introducere, prin corupție se înțelege în prezentul raport, în
conformitate cu instrumentele juridice internaționale, orice „abuz de putere
prin care se urmărește obținerea unor foloase în beneficiul propriu”. Deși
înțelesul exact și sfera conceptului fac obiectul unor dezbateri academice,
această definiție implică faptul că raportul
se referă la două aspecte. În primul rând, acesta vizează acte specifice
de corupție și măsurile pe care statele membre le adoptă special pentru a
preveni sau a pedepsi actele de corupție astfel cum prevede legea. În al doilea
rând, se referă la anumite tipuri de conduită și măsuri care au un impact
asupra riscului de corupție apărut și asupra
capacității unui stat de a-l controla. În consecință, raportul abordează o
gamă largă de aspecte asociate corupției, inclusiv, în plus față de darea și
luarea de mită, traficul de influență, abuzul de funcție, aspecte legate de
nepotism, favoritism, activități de lobby ilegal și conflictul de interese. Acest
prim raport anticorupție al UE își propune să se concentreze asupra unui număr
limitat de aspecte-cheie legate de corupție, pe care le plasează într-un
context mai larg, în vederea asigurării coerenței. Prevederile
constituționale (gradul de descentralizare a puterii, poziția sistemului
judiciar, raporturile dintre organele de urmărire penală și puterea executivă),
organizarea și calitatea serviciul civil, rolul activ al statului în economie
și privatizarea sunt elemente relevante din punctul de vedere al corupției. În
raport nu este emisă nicio judecată generală de valoare referitoare la
prevederile constituționale sau la modul în care proprietatea publică este
delimitată de cea privată. Prin urmare, raportul este neutru în ceea ce
privește descentralizarea, dar examinează dacă există mecanisme de control
adecvate pentru gestionarea riscurilor de corupție. Același lucru este valabil
și pentru privatizare: transferul activelor statului în sectorul privat
comportă anumite riscuri de corupție, dar poate reduce riscurile pe termen lung
legate de corupție, nepotism și clientelism. Raportul analizează doar dacă sunt
instituite proceduri transparente și competitive pentru a se reduce riscul de
corupție. În fine, există prevederi legale și constituționale diferite în ceea
ce privește relația dintre organele de urmărire penală și puterea executivă.
Raportul este neutru în ceea ce privește diferitele modele, deoarece examinează
doar dacă procurorii sunt în măsură să urmărească cazurile de corupție în mod
eficace. Surse de informații Comisia și-a propus în mod ferm să evite duplicarea mecanismelor
de raportare existente și să nu sporească sarcina administrativă a statelor
membre vizate de diverse evaluări inter pares (GRECO, OCDE, UNCAC, FATF,
Moneyval) care mobilizează multe resurse. Prin urmare, raportul nu se bazează
pe chestionare detaliate sau pe vizite ale experților în diverse țări. Acesta
se bazează pe abundența informațiilor disponibile din mecanismele de
monitorizare existente, alături de datele provenite din alte surse, printre
care autorități publice naționale, studii de cercetare ale unor instituții
academice, ale unor experți independenți, grupuri de reflecție, organizații ale
societății civile etc. În plus, raportul utilizează informații referitoare la corupție
privind o gamă largă de domenii de politică (de exemplu, achiziții publice,
politică regională), provenite de la diferite departamente ale Comisiei și de
la agențiile relevante ale UE (Europol și Eurojust). Au fost comandate în mod
special studii și sondaje cu scopul de a se extinde și mai mult baza de
cunoștințe în domeniile relevante pentru raport. OLAF a comandat un studiu
extins privind corupția în domeniul achizițiilor publice care implică fonduri
europene, lansat la inițiativa Parlamentului European. Constatările sale au
fost incluse în capitolele tematice și naționale. Un alt studiu a avut
drept obiect corupția în domeniul sănătății. În 2013 au fost realizate două
sondaje Eurobarometru: primul s-a adresat publicului larg, al doilea a fost
făcut pe baza unui eșantion reprezentativ de întreprinderi din fiecare stat
membru. Datele privind corupția la nivel regional au fost obținute din studiul
privind calitatea guvernării realizat de Quality of Government Institute, un
institut independent de cercetare din cadrul Universității din Göteborg. În
fine, Comisia a folosit informațiile obținute în cadrul unor proiecte de
cercetare cofinanțate de UE, cum ar fi rapoartele naționale de integritate
realizate de Transparency International. Raportul
anticorupție al UE se bazează, de asemenea, pe mecanismul de cooperare și de
verificare (MCV), un mecanism de urmărire postaderare pentru România și
Bulgaria care este gestionat de Comisia Europeană. Deși aceste două mecanisme
sunt utilizate în scopuri diferite, prezentul raport se bazează pe informațiile
numeroase și pe experiența dobândită în cadrul procesului MCV și face trimiteri
în mod corespunzător la acestea în capitolele dedicate celor două țări. După
încheierea procedurii MCV, prezentul raport va continua să urmărească acele
aspecte care sunt relevante în contextul corupției. În
ceea ce privește Croația, numeroase informații au fost colectate în cadrul
procesului de preaderare și al monitorizării aferente acestuia. În sens mai
larg, monitorizarea eforturilor anticorupție care au constituit o parte a
procesului de extindere a permis desprinderea multor învățăminte utile care ar
fi putut fi aplicate în special în contextul respectiv, mai ales factorii care
afectează perenitatea programului anticorupție. Procesul de pregătire și instrumentele de sprijin În
septembrie 2011, Comisia a adoptat o decizie de înființare a unui grup de
experți în domeniul corupției pentru a sprijini activitatea legată de
elaborarea Raportului anticorupție al UE. Grupul de experți oferă consultanță
privind metodologia generală și evaluările cuprinse în raport. Au fost
selectați șaptesprezece experți în urma unei cereri de candidaturi la care au
răspuns aproximativ 100 de persoane. Experții selecționați provin din sectoare
foarte diverse (autorități publice, autorități de asigurare a respectării
legislației, sistemul judiciar, servicii de prevenire, sectorul privat,
societatea civilă, organizații internaționale, cercetare etc.) Experții
acționează pe cont propriu și nu reprezintă instituțiile de unde provin. Grupul
și-a început activitatea în ianuarie 2012 și s-a reunit în medie o dată la trei
luni.[50] De
asemenea, Comisia a înființat o rețea a corespondenților de cercetare de la
nivel local care activează din august 2012. Rețeaua completează activitatea
grupului de experți, prin colectarea și prelucrarea informațiilor relevante din
fiecare stat membru. Aceasta este formată din experți în domeniul corupției
provenind din instituții de cercetare și organizații ale societății civile.
Pentru a asigura o abordare pe deplin imparțială, 28 de evaluatori externi
supraveghează principalele rezultate transmise de corespondenți și emit un aviz
cu privire la corectitudinea contribuției corespondenților. Comisia
a organizat două ateliere la care au participat autorități naționale
(agenții anticorupție, organe de urmărire penală, ministere coordonatoare),
cercetători, ONG-uri, jurnaliști și reprezentanți ai mediului de afaceri. La
primul atelier, care a avut loc la Sofia la 11 decembrie 2012, au participat
părți interesate din 14 state membre (AT, BG, CY, CZ, EL, ES, FR, HR, HU, IT,
PT, RO, SK, SI). La al doilea atelier, care a avut loc la Göteborg, Suedia, la 5
martie, au participat părți interesate din celelalte 14 state membre (BE, DE,
DK, EE, IE, LU, MT, NL, LT, LV, PL, SE, FI, UK). Atelierele au fost menite să
informeze cu privire la activitatea Comisiei legată de raport și să faciliteze
obținerea unor exemple de practici ilustrative legate de anticorupție, atât
pozitive, cât și negative, care există în statele membre. Comisia
a primit, de asemenea, contribuții ale autorităților naționale anticorupție
care fac parte din rețeaua EPAC/EACN (Parteneri europeni împotriva
corupției/Rețeaua de puncte de contact de combatere a corupției). De
asemenea, Comisia a oferit fiecărei autorități din statele membre posibilitatea
de a vedea primele proiecte ale capitolului dedicat țării proprii (fără
chestiunile pentru care se recomandă ca statele membre să întreprindă acțiuni)
și de a transmite observații. În cursul elaborării raportului aceste observații
au fost analizate cu atenție. Metodologia de evaluare și utilizarea
indicatorilor Raportul are la
bază în primul rând o evaluare mai mult calitativă decât cantitativă.
Evaluarea calitativă, astfel cum se indică mai sus, pornește de la evaluarea
realizată de fiecare țară în contextul propriu. Se acordă o atenție deosebită
aspectelor care funcționează și celor care nu funcționează în ceea ce privește
combaterea corupției într-o anumită țară. Abordările cantitative joacă un rol
mai redus, în principal deoarece este dificil de cuantificat măsura în care
corupția reprezintă o problemă și este și mai dificil de stabilit o clasificare
a țărilor în funcție de rezultate. Obstacolul în calea utilizării unei abordări
cantitative este legat de faptul că unele sondaje bine cunoscute au tendința de
a-și compune indexurile utilizând datele altora. Acest lucru creează un efect
cascadă: indexurile compozite care se bazează pe această abordare ar putea să
reflecte date colectate cu un an sau doi înainte de publicarea lor. Sondajele
au tendința de a utiliza, de exemplu, rezultatele Eurobarometrului; cu toate
acestea, la momentul la care indexul compozit este publicat, este posibil să
fie disponibil un alt sondaj Eurobarometru, mai recent. Sondajele
de percepție, având în vedere natura ascunsă a corupției, oferă în timp un
indicator important al nivelului de răspândire a problemei. Sondajele, prin
definiție, sunt limitate la sfera restrânsă a întrebărilor la care se răspunde
și depind în mare măsură de deschiderea respondenților. Rezultatele sondajelor
sunt, fără îndoială, influențate și de evenimentele imediate care au loc în
perioada în care se desfășoară interviurile. În același timp, atunci când o
țară ia măsuri mai energice împotriva corupției care conduc la descoperirea mai
multor cazuri, la o reflectare mai amplă în media și la o sensibilizare sporită
a opiniei publice, sondajele de percepție ar putea conduce la o dinamică
negativă – un număr mai mare de persoane, în comparație cu cel de dinainte, vor
raporta niveluri ridicate ale corupției percepute. De asemenea, răspunsurile
pot fi influențate din punct de vedere politic, popularitatea unui anumit
guvern fiind asociată unei ineficacități în punerea în aplicare a politicilor.
Totuși, simpla percepție a unei corupții larg răspândite poate fi considerată
în sine un indicator al unor politici ineficiente. Dincolo
de sondajele de percepție , există cercetări interesante privind corelarea
dintre câțiva indicatori economici și sociali și corupție. De exemplu, corupția
a fost analizată avându-se în vedere corelarea potențială cu rata de creștere
economică, cu alocarea de fonduri publice, cu extinderea internetului, cu
bugetul prevăzut pentru urmărirea penală, precum și cu asigurarea aplicării
normelor în materie de concurență. Cu toate acestea, în practică s-au
întâmpinat dificultăți în ceea ce privește capacitatea de a colecta date
credibile, comparabile și de înaltă calitate în toate statele membre, precum și
posibilitatea de a demonstra în mod convingător legătura dintre acești factori
și corupție. În cele din urmă, este dificil să se desprindă concluzii legate de
politici din aceste corelări. În
pofida acestor limitări, Comisia a hotărât să țină seama de indicatorii care
există deja. A fost compilat un inventar al acestor indicatori, într-un mod cât
mai cuprinzător posibil, fără o apreciere de fond a fiabilității/relevanței
datelor disponibile. Lista a fost obținută prin compilarea datelor provenite
din sondaje deja efectuate (derulate de OCDE, Banca Mondială, Forumul Economic
Mondial, Transparency International, universități etc.), din Eurobarometru și
din multe alte surse. Inventarul nu a fost conceput astfel încât să fie baza
unui nou index al corupției, ci pentru a furniza elemente de analiză în completarea
evaluării calitative care se află în centrul raportului. În timpul întocmirii
listei, Comisia și-a dat seama că, în principiu, ar putea fi dificil să se
bazeze în primul rând pe indicatori și date statistice pentru a ajunge în
miezul problemelor de corupție și, cel mai important, pentru a formula, pe baza
acestora, recomandări de politici aplicabile și specifice. Cu toate acestea, au
fost colectați indicatori deja existenți, direct relevanți pentru eforturile în
materie de combatere a corupției și susținuți de date solide pentru a se
examina situația din statele membre și pentru a se identifica domeniile care
necesită o analiză mai aprofundată în cadrul studiului dedicat fiecărei țări.
Aceste date (1) au fost utilizate pentru stabilirea contextului (de exemplu, o
introducere la capitolul dedicat fiecărei țări) și (2) servesc drept punct de
pornire/complementar pentru o cercetare suplimentară privind anumite
aspecte/sectoare la nivel de țară sau la nivelul UE care să conducă la
identificarea problemei sau la aprecierea răspunsului; (3) în ultimă instanță,
acestea au contribuit, de asemenea, la identificarea deficiențelor sau a lipsei
de coerență dintre diferitele surse. Interpretarea
statisticilor în materie penală în contextul corupției merită o atenție
deosebită. În cazul infracțiunilor grave, precum furtul, furtul calificat,
furtul prin efracție sau agresiunea, există pe bună dreptate ipoteza că
victimele vor depune o plângere la poliție privitor la infracțiune. Prin
urmare, statisticile privind infracționalitatea pot indica amploarea problemei.
Spre deosebire de aceste infracțiuni însă, corupția este ascunsă, iar în
majoritatea cazurilor nu există o victimă directă care ar putea să o denunțe.
Prin urmare, este foarte probabil ca procentul cazurilor nedetectate să fie
mult mai mare pentru corupție decât pentru alte infracțiuni. Un
număr mare de cazuri în care sunt sesizate organismele de asigurare a
respectării legislației și instanțele și în care se pronunță condamnări, ar
putea indica amploarea problemei reprezentate de corupție. Pe de altă parte,
acestea oferă, de asemenea, o imagine pozitivă: este posibil să existe o
toleranță scăzută față de corupție și, prin urmare, mai multă voință de a
denunța infracțiunile, iar organismele de asigurare a respectării legislației
și sistemul judiciar dispun de mijloacele necesare pentru a detecta și a urmări
penal cazurile de corupție. Și contrariul este adevărat: un număr redus de
cazuri denunțate și urmărite penal nu demonstrează neapărat existența unor
niveluri scăzute ale corupției; aceasta s-ar putea datora faptului că nu există
voința de a combate corupția, că procurorii și judecătorii nu sunt motivați
și/sau nu dispun de instrumentele și resursele necesare pentru a se ocupa de
cazurile de corupție. În plus, compararea datelor privind procedurile penale
este foarte dificilă din următoarele două motive: în primul rând, nu există
nicio definiție penală unică a corupției la nivelul statelor membre, ceea ce
conduce, prin urmare, la modalități diferite de înregistrare a infracțiunilor
de corupție, iar în al doilea rând, având în vedere diferențele dintre
procedurile penale, de exemplu în ceea ce privește cerințele referitoare la
strângerea de probe, corupția ar putea fi urmărită penal prin intermediul altor
infracțiuni (de exemplu, frauda, spălarea de bani). Cantitatea
informațiilor disponibile privind corupția, în afară de cazurile de infracțiuni
penale, de asemenea, variază în mod considerabil la nivelul statelor membre.
Din nou, acest fapt ar putea avea o dublă interpretare, astfel cum se indică
mai sus. Pe de o parte, s-ar putea face o corelație între amploarea problemei
și cantitatea informațiilor disponibile. Pe de altă parte, există cazuri în
care corupția nu este o prioritate și există relativ puține informații care
permit să se măsoare amploarea acesteia și să se evalueze dacă măsurile de
politică sunt suficiente și eficace. Aceste provocări de ordin metodologic se
adaugă dificultății de a face comparații pertinente între statele membre. Măsuri de combatere a corupției Raportul
se bazează pe ipoteza că nu există o soluție universală pentru problema
corupției. Acesta nu propune soluții standardizate pentru toate statele membre:
de exemplu, soluțiile (legislative sau de altă natură) necesare pentru
abordarea problemei legate de conflictele de interese depind de factori
diverși, printre care măsura în care conflictele de interese sunt deja
percepute ca fiind o problemă într-o anumită țară, normele culturale existente
și gradul în care este necesar ca unele norme societale recunoscute să fie
reflectate în legislație. Raportul își propune să prezinte recomandări care
corespund situației din fiecare stat membru. Cu
un deceniu în urmă, strategiile globale anticorupție erau văzute drept o rețetă
universală pentru plasarea problemei corupției pe un loc mai important în
agenda politică și pentru mobilizarea voinței politice și a resurselor. Cu
toate acestea, rezultatele au fost diferite. În timp ce, în unele cazuri,
activitatea de elaborare a unor strategii a fost un catalizator pentru progrese
reale, în altele, impresionantele strategii au avut un impact redus sau
inexistent asupra situației la fața locului. Prin urmare, raportul manifestă
prudență în a recomanda adoptarea de strategii și face acest lucru numai atunci
când se pare că efortul de a realiza o strategie va conduce la o angajare
constructivă și la o îmbunătățire semnificativă a cooperării dintre autorități.
La
fel ca strategiile, agențiile anticorupție au fost o perioadă la modă. Din nou,
au existat rezultate diverse. În unele cazuri, atunci când agențiile aveau un
mandat puternic, conducerea devotată și independentă s-a dovedit a fi factorul
determinant al unei evoluții care a permis aducerea în fața justiției a
cazurilor de corupție la nivel înalt. În alte cazuri, este posibil ca
înființarea de agenții să fi jucat un rol negativ prin crearea impresiei că nu
este necesar ca alte autorități să își îndeplinească partea care le revine din
această activitate. Prin urmare, raportul evaluează fiecare situație în propriul
context și ține cont de circumstanțele specifice din fiecare țară, fără a
impune o soluție universală. Raportul
atrage atenția asupra faptului că anumite autorități care ar putea juca un rol
esențial în abordarea corupției nu sunt dotate în mod corespunzător cu resurse
umane și financiare. Comisia este profund conștientă de faptul că, în climatul
actual de austeritate, pot exista dificultăți majore în ceea ce privește
alocarea de mai multe resurse pentru anumite instituții și eforturile de punere
în aplicare. Cu toate acestea, o astfel de alocare poate, în anumite situații,
aduce economii substanțiale în timp, prin reducerea costurilor corupției. Prin
urmare, în prezentul raport se recomandă, în anumite situații, ca alocarea de
resurse către organisme și programe publice specifice de o importanță
fundamentală pentru prevenirea sau combaterea corupției să constituie o
prioritate. Sinergia cu mecanismele de monitorizare și
criteriile de referință existente pentru evaluare La nivel internațional, principalele mecanisme de
monitorizare și evaluare existente sunt Grupul de state împotriva corupției al
Consiliului Europei (GRECO), Grupul de lucru al OCDE privind combaterea dării
și luării de mită și Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva
corupției (UNCAC). Pentru a elabora prezentul raport, Comisia a utilizat în
mare măsură rezultatele acestor mecanisme (în special GRECO și OCDE).
Standardele anticorupție, precum cele ale UNCAC sau cele stabilite de GRECO și
de OCDE (de exemplu, Convenția penală privind corupția a Consiliului Europei și
protocolul adițional la aceasta, Convenția civilă privind corupția, cele
douăzeci de principii directoare pentru lupta împotriva corupției adoptate de
Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei, recomandările Consiliului Europei
privind finanțarea partidelor politice, recomandările Consiliului Europei
privind codurile de conduită pentru funcționarii publici și Convenția OCDE
privind combaterea mitei) joacă un rol important în ceea ce privește stabilirea
criteriilor de referință pentru evaluare. Raportul nu reproduce analizele tehnice detaliate
incluse în rapoartele GRECO sau ale OCDE, deși se bazează pe recomandările
acestora ori de câte ori acestea nu sunt încă puse în aplicare și sunt
relevante pentru chestiunile esențiale prioritare, identificate într-un capitol
dedicat unei țări anume. Prin faptul că pune în centrul discuțiilor recomandări
selectate care au fost identificate anterior în cadrul altor mecanisme,
raportul urmărește promovarea punerii în aplicare a acestora. Sinergia cu GRECO este deosebit de importantă, având
în vedere faptul că acoperă toate statele membre ale UE, precum și alte țări
europene relevante pentru viitoarea extindere și Parteneriatul estic. Comisia
ia în prezent măsuri care să permită aderarea deplină a UE în viitor, ceea ce
va favoriza, de asemenea, o cooperare mai strânsă în vederea edițiilor viitoare
ale Raportului anticorupție al UE. [1]
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:RO:PDF
. [2] În
special, Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției, precum și
instrumentele juridice în domeniul anticorupției ale Consiliului Europei,
inclusiv Rezoluția (97) 24 privind cele douăzeci de principii
directoare pentru lupta împotriva corupției și
Recomandarea nr. R (2000)10 privind codurile de conduită care trebuie urmate de
către funcționarii publici și Recomandarea nr. R (2003)4
privind normele comune împotriva corupției în ceea ce privește finanțarea
partidelor politice și a campaniilor electorale. [3] Totalul costurilor economice aferente corupției este greu de
calculat. Cifra citată se bazează pe estimările efectuate de instituții și
organisme specializate, cum ar fi Camera Internațională de Comerț, organizația
Transparency International, inițiativa „Global Compact” a ONU, Forumul Economic
Mondial, „Clean Business is Good Business”, 2009, conform cărora corupția
reprezintă 5 % din PIB-ul la nivel mondial. A se vedea, de asemenea,
Comunicarea Comisiei din 6 iunie 2011 privind combaterea corupției în
UE: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:RO:PDF
. [4] A se vedea raportul Excellence in Public Administration for
competitiveness in EU Member States (2011-2012) [„Excelență în
administrația publică pentru competitivitate în statele membre ale UE (2011-2012)”]:
http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-member-states/improving-public-administration/. [5] COM(2014)14. [6] Sondaj realizat în rândul populației din toate statele membre, o
dată la doi ani, pe baza intervievării directe a unui eșantion de 1 000
sau 500 de respondenți (în funcție de dimensiunea populației). Un total de 27 786
de persoane (eșantion reprezentativ) a participat la acest sondaj, în
intervalul cuprins între sfârșitul lunii februarie și începutul lunii martie a
anului 2013. Printre chestiunile abordate în cadrul sondajului se numără
percepția pe care o au cetățenii europeni asupra corupției, în general,
experiența lor personală în acest domeniu, precum și atitudinea lor față de
favoruri și cadouri. Chiar dacă, începând cu 2007, sondajele Eurobarometru se
organizează o dată la doi ani, în 2013 Comisia a decis să adapteze întrebările
formulate la nevoile prezentului raport. Prin urmare, orice comparație cu
sondajele realizate în anii anteriori ar trebui realizată cu precauție.
Raportul complet este disponibil la următoarea adresă:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397. [7] Un sondaj prin telefon, așa-numitul sondaj Eurobarometru Flash,
acoperind șase sectoare în UE28, a fost lansat pentru prima dată în 2013, în
perioada 18 februarie-8 martie. Întreprinderi (de toate dimensiunile) din
domeniul energiei, al sănătății, al construcțiilor, al industriei
prelucrătoare, al telecomunicațiilor și al finanțelor au fost invitate să se
pronunțe în acest sens. Raportul complet este disponibil la următoarea adresă:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374. [8] Indicele de percepție a corupției (IPC) este publicat în fiecare
an de către Transparency International: http://cpi.transparency.org/cpi2013/. [9] COM(2012) 363. [10] A se vedea abordarea generală din 3 iunie 2013, documentul nr. 10232/13
al Consiliului. [11] A se vedea avizul Comisiei pentru afaceri juridice, A7-0000/2013. [12] Declararea averilor nu presupune în mod automat publicarea
informațiilor respective, în cazul unei astfel de publicări fiind necesar să se
țină cont în mod adecvat de dreptul la protecția datelor. Unele state membre
care aplică sisteme de declarare a averilor nu publică toate declarațiile de
avere. Acestea impun, totuși, funcționarilor lor publici să prezinte declarații
de avere detaliate în atenția autorităților competente. [13] Consiliul Europei a definit conflictul de interese ca fiind o
situație „în care funcționarul public are un interes personal care este de
natură să influențeze sau să pară că influențează îndeplinirea imparțială și
obiectivă a atribuțiilor sale oficiale”, interesul privat fiind înțeles ca
„orice avantaj în favoarea sa, a familiei sale, a rudelor apropiate, a prietenilor
și a persoanelor sau a organizațiilor cu care el sau ea are sau a avut relații
de afaceri sau politice.” Această definiție include, de asemenea, orice
obligație, financiară sau civilă, impusă funcționarului public. A se vedea
Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului de Miniștri către statele membre
privind codurile de conduită pentru funcționarii aleși: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf. [14] COM(2011) 309 final, cel de al doilea raport de punere în aplicare
a Deciziei-cadru 2003/568/JAI din 6 iunie 2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:RO:PDF. [15] Constatări ale Quality of Government Institute (Institutul
privind calitatea administrației publice), Universitatea din Göteborg, Suedia. [16] http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=EN. [17] http://star.worldbank.org/star/. [18] Legea nr. 3861/2010. [19] http://diavgeia.gov.gr/en. [20] Transparency International a realizat, în cadrul unui proiect
cofinanțat de UE, o analiză comparativă a cadrului juridic privind protecția
denunțătorilor în fiecare stat membru al UE, a se vedea http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu.. [21] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [22] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [23] http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf. [24] Principiile OCDE pentru integritate în achizițiile publice, http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf. [25] Franța, Italia, Ungaria, Lituania, Țările de Jos, Polonia, România
și Spania. [26] Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in
the EU – Development of a methodology to estimate the direct costs of
corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of
anti-corruption („Identificarea și reducerea corupției în domeniul
achizițiilor publice în UE – Dezvoltarea unei metodologii de estimare a
costurilor directe ale corupției și alte elemente pentru un mecanism al UE de
evaluare în materie de anticorupție”), 30 iunie 2013, PriceWaterhouseCoopers
și ECORYS. [27] În secțiunea referitoare la practicile pozitive și negative sunt
prezentate mai multe exemple specifice. [28] Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31
martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de
achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii, JO L 134, 30.4.2004, p.
114; Directiva 2004/17/CΕ a Parlamentului European și a Consiliului din 31
martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții
în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale JO L 134, 30.4.2004,
p. 1; Directiva 2009/81/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13
iulie 2009 privind coordonarea procedurilor privind atribuirea anumitor
contracte de lucrări, de furnizare de bunuri și de prestare de servicii de
către autoritățile sau entitățile contractante în domeniile apărării și
securității și de modificare a Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE,
JO L 216, 20.8.2009, p. 76. Directiva 89/665/CEE din 21 decembrie 1989
privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative
privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea
contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de
lucrări, JO L 395, 30.12.1989, p. 33, astfel cum a fost modificată de Directiva
2007/66/CE și de Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992
privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative
referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de
achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele
apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, JO L 76, 23.3.1992, p. 14–20. [29] Atribuirea concesiunilor de lucrări intră în prezent sub incidența
normelor de bază prevăzute în Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și
a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire
a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii, în
timp ce atribuirea concesiunilor de servicii care prezintă interes
transfrontalier intră sub incidența principiilor tratatului, în special a
principiilor liberei circulații a mărfurilor, libertății de stabilire și
libertății de a presta servicii, precum și a principiilor care decurg din
acestea, precum egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoașterea
reciprocă, proporționalitatea și transparența. [30] SWD(2012) 342 final http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf. [31] Procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sunt
procedurile lansate de Comisia Europeană împotriva unui stat membru în cazul
unei presupuse nerespectări a dreptului UE. Fiecare stat membru răspunde de
punerea în aplicare a dreptului UE (adoptarea în termenele stabilite a
măsurilor de punere în aplicare, conformitatea și aplicarea corectă) în cadrul
propriului sistemul juridic. Comisia are obligația de a se asigura că dreptul
UE este aplicat în mod corect. Drept urmare, în cazul în care un stat membru,
ca urmare a unei acțiuni sau a unei omisiuni, nu respectă dreptul UE, Comisia
Europeană dispune de competențe proprii pentru a încerca să facă să înceteze o
astfel de încălcare a dreptului UE („neîndeplinire a obligațiilor”) și, dacă
este necesar, poate aduce cazul înaintea Curții de Justiție a Uniunii Europene.
Comisia poate lansa trei tipuri de proceduri de constatare a neîndeplinirii
obligațiilor: și anume, atunci când măsurile de punere în aplicare nu sunt
notificate în termenele prevăzute, atunci când transpunerea nu este în
conformitate cu normele UE și atunci când aplicarea este incorectă (acțiuni sau
omisiuni imputabile statelor membre) [32] Printre alte încălcări s-au numărat confundarea criteriilor de
selecție cu cele de atribuire, aplicarea incorectă a normelor de cooperare
public-public (altele decât cele interne), calcularea valorii contractului,
criteriile de selecție (în afară de criteriile discriminatorii), excluderea
nejustificată din procedură, acordurile-cadru și utilizarea nejustificată a
exceptării pentru domeniile apărării și securității. [33] Raport de evaluare [SEC(2011) 853 final]. [34] COM(2011) 895 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:RO:PDF. [35] COM(2011) 896 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:RO:PDF. [36] COM(2011) 897 final:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0897:FIN:RO:PDF. [37] Eurobarometru Flash 374 din 2013. [38] http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm. [39] Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the
EU – Development of a methodology to estimate the direct costs of corruption
and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of
anti-corruption („Identificarea și combaterea corupției în domeniul
achizițiilor publice în UE – Dezvoltarea unei metodologii de estimare a
costurilor directe ale corupției și alte elemente pentru un mecanism al UE de
evaluare în materie de anticorupție”), 30 iunie 2013,
PriceWaterhouseCoopers și ECORYS. [40] Decizii de schimbare a clasificării pe zone a unei proprietăți/unui
teren sau a unei vecinătăți. Fiecare clasificare implică diferite restricții și
obligații. [41] Această broșură este concepută în special ca un ghid ce conține
orientări privind procedurile de ofertare publice în una din zonele cele mai
vulnerabile la corupție, sectorul construcțiilor, dar, în ultimă instanță, este
valabilă pentru toate achizițiile publice ale municipalităților. [42] Politicile de gestionare a riscurilor se referă la identificarea,
evaluarea și clasificarea în ordinea priorităților a riscurilor, urmate de acțiuni concrete care
vizează reducerea și controlul impactului potențial al acestor riscuri. [43] Mecanismele de marcare a comportamentelor suspecte, care au fost
concepute să ajute autoritățile contractante sau organismele centrale
responsabile cu achizițiile publice să detecteze practicile de corupție, sunt
„sisteme de alertă” care presupun identificarea și monitorizarea anumitor
indicatori a căror apariție ar putea indica o suspiciune de act de corupție (de
exemplu, acumularea unui anumit număr de indicatori poate „marca” o alertă în
sistem care ar impune verificări sau controale mai minuțioase). [44] Istituto per l’innovazione e trasparenza degli appalti e la
compatibilità ambientale. [45] De exemplu, în ceea ce privește construirea unei autostrăzi,
materialele pot varia foarte mult de la un loc la altul, în funcție de climă,
de caracteristicile geografice ale locului în care este construită etc. [46] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_en.pdf. [47] Public procurement in Europe- cost and effectiveness,
(„Achizițiile publice în Europa – Costuri și eficacitate”), PWC Ecorys
London Economics, martie 2011. [48] Autocorectarea permite societăților să ia măsuri de remediere a
situațiilor care au condus la includerea lor pe liste cu ofertanți descalificați
și duce, prin urmare, la anularea excluderii din cadrul licitațiilor publice. [49] Liste cu societăți excluse din licitațiile publice ca urmare,
printre altele, a unor condamnări definitive pentru corupție sau pentru alte
infracțiuni grave. [50] Numele membrilor grupului de lucru și procesele-verbale ale
reuniunilor sunt disponibile la următoarea adresă: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725. România 1. Introducere - Principalele caracteristici și contextul Cadrul anticorupție Abordare
strategică. Cea
mai recentă strategie națională anticorupție 2012-2015 a fost adoptată de
Guvern și aprobată de Parlament în 2012[1].
Ea se bazează pe un vast proces consultativ și a fost salutată de majoritatea
părților interesate. Strategia are o abordare multidisciplinară și prevede
dezvoltarea unor strategii anticorupție specifice sectoarelor și instituțiilor
în toate domeniile. Pentru a se urmări punerea sa în aplicare a fost instituit
un mecanism de evaluare inter pares, în care este implicată societatea
civilă. De asemenea, au fost instituite platforme de monitorizare care
regrupează diferite categorii de părți interesate[2]. Monitorizarea se efectuează
prin runde de evaluare în funcție de subiect. Activitățile întreprinse în
cadrul procesului de monitorizare și evaluările efectuate sunt publicate pe un
portal special[3].
Punerea în aplicare este asigurată în limitele strategiei fiscale bugetare
pentru 2012-2014. Strategia națională anticorupție urmărește o abordare bazată
pe proiecte: mai precis, un număr de măsuri sunt finanțate prin intermediul
unor proiecte specifice, în timp ce despre altele se consideră că nu necesită
finanțare suplimentară și că, prin urmare, ar trebui finanțate din bugetele
ordinare ale instituțiilor în cauză. Cea din urmă categorie reprezintă 80% din
măsurile prevăzute. Deși s-au înregistrat unele progrese în ceea ce privește
combaterea corupției la nivel înalt, nu s-au obținut încă suficiente rezultate
privind lupta împotriva micii corupții, în timp ce partea de prevenire rămâne
mai degrabă slabă atât la nivel central, cât și la nivel local. Consiliul a
recomandat României, în contextul semestrului european din 2013, o coordonare a
politicii economice, pentru a combate mai eficient corupția[4]. Cadrul
juridic.
Cadrul juridic a fost în mare măsură instituit, inclusiv o serie de măsuri
recente adoptate în vederea unei reforme a Codului penal și a Codului de
procedură penală, care urmează să intre în vigoare la începutul anului 2014.
Aceste reforme vizează perfecționarea cadrului juridic, consolidarea autorităților
de aplicare a legii și a instituțiilor anticorupție și asigurarea unei eficiențe
sporite și a unor practici coerente în sistemul judiciar atunci când este vorba
de tratarea unor cazuri de corupție la nivel înalt. Cu toate acestea, câteva
dintre inițiativele legislative cele mai recente ale Parlamentului din
decembrie 2013 care, printre altele, ar fi limitat domeniul de aplicare al
infracțiunii de corupție și al dispozițiilor din dreptul penal referitoare la
conflictele de interese, au pus serios la îndoială stabilitatea legislației
actuale și angajamentul politic de a concretiza reformele anticorupție.
Modificările legislative menționate anterior au fost declarate neconstituționale
de Curtea Constituțională a României în ianuarie 2014.[5] Rămân încă alte provocări
considerabile, inclusiv privind punerea în aplicare a noilor coduri.
Instabilitatea acestor acte legislative și mai multe probleme juridice
identificate de profesioniștii din domeniu, care ar putea necesita modificări
ale codurilor sau ale ghidurilor de interpretare înainte de intrarea lor în
vigoare creează dificultăți suplimentare[6].
Cadrul
instituțional. România a instituit un cadru anticorupție instituțional
cuprinzător. Direcția Națională Anticorupție (DNA), un parchet specializat,
este însărcinată cu anchetarea cazurilor de corupție la nivel înalt. DNA a
înregistrat rezultate solide în ceea ce privește anchetarea cu imparțialitate a
acuzațiilor de corupție la nivel înalt[7].
Anchetele desfășurate cu succes în ultimul deceniu au scos la iveală practici
de corupție care implicau înalți politicieni și funcționari publici, membri ai
sistemului judiciar, funcționari responsabili cu aplicarea legii, precum și
persoane dintr-o gamă largă de sectoare: transporturile, infrastructura,
sănătatea, industriile extractive, sectorul energetic, agricultura, sportul
etc. Multă vreme, sistemul judiciar a fost mai puțin eficient în combaterea
corupției la nivel înalt. În ultimii ani s-a observat o schimbare; Înalta Curte
de Casație și Justiție, în special, a instituit un exemplu printr-o eficiență
din ce în ce mai mare privind judecarea cazurilor complexe de corupție.
Serviciul cunoscut sub numele de Direcția Generală Anticorupție (DGA) din
cadrul Ministerului Afacerilor Interne este o structură polițienească
specializată responsabilă în principal de anchetarea cazurilor de corupție din
cadrul poliției, activitatea sa acoperind, de asemenea, alte sectoare. Agenția
Națională de Integritate (ANI) verifică conflictele de interese, situațiile de
incompatibilitate și averile personale ale funcționarilor publici. De la
crearea sa în 2008, ANI a obținut în general rezultate bune. În ultimii cinci
ani, rata de confirmare a deciziilor ANI în situațiile de incompatibilitate,
precum și a deciziilor administrative în situațiile de conflict de interese, a
depășit 80 %. În urma deciziilor ANI, au fost confiscate, pe baza unor
hotărâri judecătorești definitive, averi personale nejustificate în valoare de
peste 1 milion EUR. Totuși, acțiunile ulterioare deciziilor ANI s-au
confruntat, de-a lungul timpului, cu dificultăți semnificative[8]. Voința politică de a susține
independența, stabilitatea și capacitatea instituțiilor anticorupție și a
sistemului judiciar nu a fost constantă de-a lungul timpului. Sondaje de opinie Sondaje
de percepție.
Conform
Eurobarometrului special din 2013 privind corupția[9], 93 %
din respondenții români au fost de acord cu faptul că în țara lor corupția este
o problemă larg răspândită (media UE: 76 %), în timp ce 42 % afirmă
că au fost afectați personal de corupție în viața lor de zi cu zi (media UE: 26 %).
82 % consideră că mita și utilizarea relațiilor personale sunt adesea cel mai
simplu mijloc de a obține anumite servicii publice (media UE: 73 %). Experiența corupției. 25 % din respondenții
români la Eurobarometrul special din 2013 privind corupția au recunoscut că în
ultimele 12 luni li se solicitase sau li se sugerase să ofere mită pentru servicii.
Acest procent ocupă a doua poziție printre cele mai mari din UE, în comparație
cu o medie a UE de 4 %. Sondaje în rândul întreprinderilor. În sondajul Eurobarometru
în rândul întreprinderilor din 2013 privind corupția[10], 81 % din întreprinderile din România au
afirmat că favoritismul și corupția reprezintă un obstacol în calea concurenței
între întreprinderile din România (media UE: 73 %). 65 % din
respondenți considerau că pentru întreprinderea lor care își desfășoară
activitatea în România corupția reprezenta o problemă (media UE: 43 %), în
timp ce 64 % considerau că clientelismul și nepotismul ridicau probleme
similare (media UE: 41 %). Context Mecanismul de cooperare și de verificare (MCV). România a făcut obiectul monitorizării în
cadrul MCV de la aderarea sa la UE. Performanța sa este măsurată în funcție de
patru obiective de referință care vizează domeniile următoare: reformele în
justiție, integritatea, corupția la nivel înalt și prevenirea și combaterea
corupției în sectorul public. Conform Deciziei Comisiei de instituire
a MCV, toate obiectivele de referință trebuie să fie îndeplinite „în mod
satisfăcător”[11].
În 2012, după cinci ani de la aderare, s-a desfășurat un exercițiu de evaluare.
În urma evaluării, s-a concluzionat că multe dintre „elementele fundamentale”
prevăzute de obiectivele de referință cuprinse în MCV fuseseră instituite, dar
că durabilitatea și ireversibilitatea reformelor putea fi pusă încă sub semnul
întrebării și că nu se înregistraseră încă progresele
necesare pentru atingerea obiectivelor de referință, astfel încât Comisia să
decidă încetarea MCV[12]. În cea
mai recentă evaluare a situației, care datează din ianuarie 2014 și cu ocazia
căreia s-au trecut în revistă cele mai recente evoluții, s-a subliniat că
„progresele nu au fost ușor de obținut, iar cele obținute într-un domeniu pot
fi îngrădite sau negate de regrese în alt domeniu”[13]. Sectorul privat.
În
Indicele privind corupția globală 2013-2014 al Forumului Economic Mondial,
corupția este menționată ca fiind al doilea dintre cei mai problematici factori
în calea dezvoltării afacerilor în România, după ratele de impozitare[14]. România a transpus integral
dispozițiile Deciziei-cadru 2003/568/JAI privind răspunderea persoanelor
juridice și sancțiunile aplicabile persoanelor juridice[15]. Totuși, în al doilea raport de
punere în aplicare privind decizia-cadru s-a menționat că erau necesare
clarificări suplimentare privind modul în care legislația română acoperă
avantajele care rezultă pentru o parte terță din mita activă în sectorul privat.
Economia clandestină a fost estimată în 2012 la 29,6 % din PIB, ceea ce
reprezintă al doilea dintre cele mai mari procente din UE[16]. Finanțarea
partidelor politice. Cazurile de corupție la nivel înalt
arată vulnerabilitățile în materie de supraveghere a finanțării partidelor și a
campaniilor electorale, precum și în materie de prevenire a fraudei electorale.
În raportul său de conformitate din decembrie 2012, GRECO a arătat că 10 din
cele 13 recomandări ale sale privind finanțarea partidelor nu au fost încă puse
în aplicare integral. Sunt în curs de pregătire propuneri de modificări
legislative care, dacă sunt adoptate, vor elimina câteva dintre lacunele
existente, în special în ceea ce privește accesul la declarațiile financiare
anuale ale partidelor politice. În plus, dispozițiile existente nu sunt puse în
aplicare în mod adecvat. Denunțarea. În România fusese aplicată, începând cu 2004, o
legislație specială privind protecția denunțătorilor din sectorul public[17]. Legea prevede ca angajații din sectorul
public să semnaleze actele de corupție legate de serviciul public. Pe lângă
protecția împotriva represaliilor, legea prevede, de asemenea, protecția
identității denunțătorilor. Rămâne totuși de stabilit eficacitatea acestui
cadru juridic. Într-un studiu din 2009 privind protecția denunțătorilor în 10
state membre ale UE, Transparency International a menționat că punerea în
aplicare a legislației este neuniformă și a subliniat că în 40 % din
cazurile monitorizate în România au avut loc diverse forme de represalii
împotriva denunțătorilor[18].
Într-un raport mai recent publicat de Transparency International în noiembrie 2013
s-a menționat că erau luate unele măsuri pentru îmbunătățirea protecției denunțătorilor[19]. Îmbunătățirea mecanismelor
care asigură protecția denunțătorilor și o mai bună punere în aplicare a
legislației existente se numără, de asemenea, printre obiectivele strategiei naționale
anticorupție. Transparența
lobby-ului. Lobby-ul nu este
reglementat în România. Nu există nicio obligație de înregistrare și nicio
obligație a funcționarilor publici de a declara contactele pe care le au cu
membrii grupurilor de lobby. Autoritățile române considerau că o astfel de
legislație nouă nu este necesară, deoarece riscurile legate de lobby sunt deja
acoperite de normele existente privind conflictele de interese și situațiile de
incompatibilitate, aplicabile funcționarilor publici. Un proiect de lege de
reglementare a lobby-ului se discută în prezent în Camera Deputaților. În 2010
a fost instituită o Asociație Română de Lobby, având drept obiectiv o mai
intensă promovare a activităților de lobby și, eventual, asigurarea unei
autoreglementări. Totuși, impactul său a fost limitat până în prezent. Mass-media și accesul la informații. Informarea
obiectivă s-a deteriorat în ultimii ani și jurnalismul este „adesea influențat
de interesele specifice și de afilierile politice ale proprietarilor unor
societăți de media”[20], incluzând uneori intimidarea magistraților
sau a unor persoane implicate în combaterea corupției. Limitările libertății
presei au redus și mai mult accesul la informații la nivelul întregii țări.
Această situație este agravată de faptul că România are cea mai scăzută rată de
acoperire a internetului din UE[21].
O punere în aplicare inadecvată a legislației de reglementare a accesului la
informații afectează, de asemenea, capacitatea de a preveni și de a controla
corupția. Indicele Freedom House’s Freedom of the Press 2013 a atribuit
României un punctaj care echivalează cu statutul de „parțial liberă”[22]. 2.
Teme centrale Urmărirea în justiție
a actelor de corupție În 2002 a fost
instituit un parchet central autonom specializat în combaterea corupției. În
primii ani de activitate, acesta nu a înregistrat rezultate în cazurile de mare
anvergură. El a fost recunoscut în 2005, în urma redefinirii atribuțiilor sale și
a aspectelor legate de personal, și a fost redenumit Direcția Națională
Anticorupție (DNA). Activitatea sa s-a axat pe cazurile la înalt nivel și
deosebit de complexe. DNA anchetează în prezent cazuri de corupție la nivel
înalt și mediu[23] și infracțiuni împotriva intereselor
financiare ale UE[24]. În afară de biroul central, DNA deține
și 15 servicii regionale[25]
și patru birouri teritoriale. Cu o nouă conducere și cu voința
politică de a realiza progrese în lupta împotriva corupției, după 2006, DNA a
pus bazele a ceea ce a devenit în prezent un bilanț impresionant de cazuri de
corupție la înalt nivel. Raportul MCV din iulie 2012 a arătat: „Performanța
Direcției Naționale Anticorupție (DNA) privind anchetarea și urmărirea
în justiție a cazurilor de corupție la nivel înalt poate fi considerată drept
unul dintre cele mai semnificative progrese pe care le-a realizat România de la
aderare. [...] Din 2007, DNA a deschis dosare împotriva unor persoane de la
cel mai înalt nivel politic și judiciar, din cadrul tuturor partidelor politice
importante”[26]. Faptul că
structura DNA include nu doar procurori, ci și membri ai poliției judiciare și
specialiști în economie, finanțe, bănci, vămi și IT, a fost fundamental pentru
succesul său[27].
Deși s-au
realizat progrese privind aducerea în fața instanței a unor cazuri de corupție
la înalt nivel, a fost examinată capacitatea sistemului judiciar de a trata
astfel de cazuri. Rapoartele MCV au analizat în detaliu motivele întârzierilor
îndelungate ale acțiunilor în justiție în cazurile de corupție la nivel înalt,
dintre care unele riscau să fie prescrise[28].
Totuși, în ultimii doi ani rata cazurilor de corupție la înalt nivel asupra
cărora s-a pronunțat o hotărâre în instanță a crescut vizibil, în special ca
urmare a eforturilor depuse de Înalta Curte de Casație și Justiție. Rapoartele
serviciului inspecției judiciare care analizau durata acțiunilor în justiție și
motivele întârzierilor semnificative într-un anumit număr de cauze de corupție
la nivel înalt au confirmat că a scăzut numărul de hotărâri pronunțate cu
întârziere[29].
Rămâne de văzut dacă această tendință este de durată. În câteva cauze pendinte
la nivel înalt au trecut peste șase ani de la trimiterea în judecată a autorilor
prezumați ai infracțiunilor[30].
Bune
practici: realizările DNA în cazurile de corupție la înalt nivel[31] De la 1
ianuarie 2006 până în octombrie 2012, DNA a adus în fața justiției 4 738
de inculpați, dintre care 2 101 dețineau poziții importante[32]. În ultimii șapte ani, rata de confirmare a inculpărilor DNA prin
intermediul unor hotărâri judecătorești definitive a atins 90,25 %. În
acest interval, 1 496 de inculpați au fost condamnați prin hotărâri
judecătorești definitive, dintre care aproape jumătate dețineau funcții politice
(inclusiv un fost prim-ministru, un ministru, 8 parlamentari, un secretar
de stat, 26 de primari, vice-primari și prefecți, 50 de directori de companii
de stat și instituții publice, 60 de funcționari din cadrul autorităților de
control). În perioada 1 ianuarie-15 noiembrie 2013, tendința s-a menținut: 823
de inculpați au fost aduși în fața justiției și s-au pronunțat 179 de hotărâri
judecătorești definitive împotriva a 857 de inculpați. În ultimii
doi ani, numărul de cauze soluționate printr-o hotărâre judecătorească a
crescut considerabil. Numărul de condamnări definitive pronunțate în primele
trei trimestre ale anului 2012 a fost aproape dublu față de numărul din anul
precedent și de patru ori mai mare decât rata condamnărilor din urmă cu șapte
ani. În 2011, peste 230 de ofițeri ai poliției de frontieră și ofițeri vamali
din șase puncte de trecere a frontierei au fost urmăriți în justiție pentru
luare de mită și participare la un grup infracțional organizat, în special în
legătură cu contrabanda cu țigări[33]. Printre cazurile DNA
cele mai importante, ar trebui menționate două cazuri ale unui fost primministru
care a executat o pedeapsă cu închisoarea pe baza unor acuzații de finanțare
ilegală a campaniei sale electorale prezidențiale și care în prezent execută,
de asemenea, o pedeapsă cu închisoarea pentru o altă condamnare pe baza unor
acuzații de corupție. Alte cazuri importante ale DNA acopereau întregul spectru
politic: un fost primar din Cluj trimis în judecată pentru luare de mită în
schimbul obținerii unor contracte publice, care a fost anchetat în stare de
arest preventiv în perioada în care era un membru influent al partidului aflat
la putere; un ministru aflat în funcție la acea dată (în prezent fost ministru)
condamnat în primă instanță pentru abuz în serviciu pentru presupuse fapte
săvârșite în perioada în care ocupa o altă funcție; un parlamentar condamnat la
închisoare în două cauze de corupție în urma unor hotărâri judecătorești
definitive (complicitate la abuz în serviciu în legătură cu schimburi ilegale
de proprietate, implicând terenuri care aparțineau Ministerului Apărării și
mită, implicând jucătorii unui club de fotbal). În ceea ce privește
corupția la scară mică, Ministerul Public a informat că, pentru 2013, numărul
de cazuri soluționate a crescut cu aproximativ 9 % în comparație cu o
perioadă similară de referință din 2012. Numărul de trimiteri în judecată a
crescut cu aproximativ 15 %. Totuși, deși pot fi observate
unele progrese în ultimii ani în ceea ce privește cazurile de corupție la scară
mică anchetate de parchetele din întreaga țară[34],
rezultatele obținute nu sunt convingătoare în ansamblu[35]. Fiecare parchet a desemnat cel
puțin un procuror pentru a instrumenta cazurile de corupție. Majoritatea
acestor cazuri trimise în instanță de parchetele din țară vizează ofițeri de
poliție, ceea ce poate fi, de asemenea, rezultatul eficienței Direcției
Generale Anticorupție din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Totuși,
numărul total al altor cazuri de corupție la scară mică trimise în instanță
este destul de mic. La motivarea DNA
de a ancheta cazuri la nivel înalt au contribuit, de asemenea, circumstanțele
politice care i-au permis să acționeze imparțial și independent. Un element
decisiv pentru eficiența DNA se referă la numirea conducerii sale[36]. Astfel cum se subliniază în
Raportul MCV din ianuarie 2014[37],
„procesul de numire a procurorului general și a personalului de conducere al
Direcției Naționale Anticorupție (DNA) și al Direcției de Investigare a Infracțiunilor
de Criminalitate Organizată și Terorism (DIICOT) a fost unul de durată”.
Procedura prin care conducerea acestor instituții a fost numită în cele din
urmă, deși includea și câteva persoane cu o experiență solidă, „în esență,
reprezenta mai degrabă o opțiune politică decât rezultatul unei proceduri
menite să permită examinarea calităților candidaților și o concurență reală”[38]. Mai recent, astfel cum se
subliniază în Raportul MCV din ianuarie 2014, deciziile adoptate la începutul
lunii octombrie a anului 2013 în legătură cu numirea președinților de secție
din cadrul DNA și a adjuncților acestora au creat dificultăți suplimentare. S-a
pus capăt brusc delegărilor pentru preluarea funcțiilor în interimat, iar
Ministrul Justiției a făcut numiri în funcție care nu au respectat integral procedura
de consultare a președintelui DNA. Momentul numirii a creat de asemenea motive
de îngrijorare în sensul că ar fi existat o legătură cu deciziile DNA privind
cazuri ce vizau anumiți politicieni. În urma criticilor exprimate de opinia
publică, inclusiv de Consiliul Superior al Magistraturii, au fost făcute
ulterior noi nominalizări în urma consultării cu președintele DNA. În urma
numirii noii conduceri, DNA a menținut ritmul anterior al anchetelor[39]. Este important să mențină
această tendință pe termen mai lung. Responsabilitatea și
integritatea funcționarilor aleși și numiți România a
dezvoltat cadrul necesar pentru urmărirea în justiție a cazurilor de corupție
la nivel înalt și pentru verificarea de către organisme independente a
averilor, a eventualelor conflicte de interese și a cazurilor de
incompatibilitate în rândul funcționarilor publici, toate acestea fiind
elemente-cheie ale politicii anticorupție. Înalții funcționari fac obiectul
unor obligații stricte în materie de declarare a averilor, iar declarațiile lor
de avere sunt accesibile publicului. Cu toate acestea, sprijinul politic pentru
cadrul de integritate actual, atât din punct de vedere legislativ, cât și din
punct de vedere instituțional, a fost inconsecvent[40]. Începând cu 2008,
ANI a identificat 469 de situații de incompatibilitate, 194 de conflicte de
interese administrative și penale, 46 de cazuri de averi nejustificate, 346 de
cazuri de potențiale infracțiuni și a aplicat peste 5 200 de amenzi pentru
încălcarea legislației privind declararea averilor. Printre funcționarii
anchetați de ANI se numără 50 de parlamentari, 12 președinți și vicepreședinți
de consilii județene, 10 miniștri și secretari de stat și peste 700 de funcționari
locali aleși, directori de agenții publice, ofițeri de poliție, magistrați etc.
În ultimii cinci ani, peste 80 % din deciziile ANI în situații de
incompatibilitate și conflicte de interese au rămas definitive. Cu toate
acestea, au existat cazuri importante în care acțiunile ulterioare deciziilor
ANI nu au fost satisfăcătoare[41].
Parlamentul a
dat dovadă de o lipsă de consecvență în luarea deciziilor referitoare la
probleme de integritate, inclusiv în ceea ce privește acțiunile ulterioare
deciziilor ANI în situații de conflicte de interese și de incompatibilitate. Odată
definitive, aceste decizii ar trebui să ducă la încetarea mandatului
respectivului funcționar ales. Totuși, de la mijlocul anului 2012,
sistemul judiciar a trebuit să sesizeze de două ori Curtea Constituțională în
urma refuzului Parlamentului de a pune capăt mandatelor ca urmare a unor
hotărâri judecătorești definitive privind incompatibilitatea unor parlamentari.
Cel
mai recent caz datează din toamna anului 2013 și se referă la decizia ANI
privind incompatibilitatea unui senator care a fost confirmată de Înalta Curte
de Casație și Justiție și pe care Senatul nu a aplicat-o. Prin urmare, Curtea
Constituțională a trebuit să intervină încă o dată, printr-o hotărâre privind
conflictul constituțional dintre puterea legislativă și cea judiciară[42]. De atunci, Senatul
nu a acționat în acest sens. Refuzul
Parlamentului de a executa unele dintre deciziile definitive ale ANI a afectat
credibilitatea angajamentului său de a combate corupția. De asemenea, funcționarii
aleși au subminat în mod frecvent și grav stabilitatea instituțională a ANI
prin intermediul unor propuneri legislative. Recent, au avut
loc dezbateri publice ample privind posibila modificare a legislației privind
incompatibilitatea aplicabilă funcționarilor locali aleși. Acestea se refereau
în special la interdicția de a face parte din consiliile de supraveghere ale
întreprinderilor locale publice sau controlate de stat și din asociațiile de
dezvoltare intercomunitară care sunt responsabile cu contractarea unor servicii
de utilități publice pentru câteva primării. Problema a ajuns să facă obiectul
dezbaterilor atunci când ANI a constatat mai multe încălcări ale acestor
dispoziții juridice. Normele în materie de incompatibilitate referitoare la
consiliile întreprinderilor publice sau controlate de stat sunt elemente
importante care abordează riscurile potențiale în materie de corupție și de
conflict de interese în cadrul achizițiilor publice și al supravegherii
contractelor publice și la interfața cu finanțarea partidelor politice sau a
campaniilor electorale. În plus,
deciziile de ridicare a imunității adoptate de Parlament au fost, până în
prezent, imprevizibile[43].
Parlamentarii nu beneficiază de imunitate față de anchetele penale, deși ei se
bucură de imunitate în ceea ce privește arestul preventiv și percheziția. Totuși,
parlamentarii care sunt sau au fost miniștri se bucură de imunitate pentru
infracțiunile comise în legătură cu îndatoririle lor ministeriale și, în astfel
de cazuri, pot apărea dificultăți deosebite. Procedurile de ridicare a imunității
nu obligă Parlamentul să își motiveze deciziile. În trei cazuri recente din 2012
și 2013, Camera Deputaților a votat împotriva ridicării imunității unor foști
miniștri implicați în anchete penale pe baza unor acuzații de corupție, infracțiuni
economice și fraudă electorală. În ianuarie 2013,
Parlamentul a adoptat modificări ale statutului membrilor săi. Totuși, deoarece
au fost contestate înaintea Curții Constituționale, aceste dispoziții au intrat
în vigoare abia în iulie 2013, iar regulamentele de aplicare și un nou cod
de conduită[44]
nu fuseseră încă adoptate la momentul redactării prezentului document. Deși
unele dintre noile dispoziții propuse sunt binevenite, în special în ceea ce
privește executarea hotărârilor definitive pronunțate în situațiile de incompatibilitate,
eficacitatea lor va trebui evaluată în timp[45].
La începutul
lunii decembrie a anului 2013, Parlamentul a adoptat un număr de modificări ale
Codului penal care, printre altele, excludeau parlamentarii, președintele și
profesiile liberale din domeniul de aplicare al definiției funcționarilor
publici. Astfel, aceste categorii nu mai puteau fi trimise în judecată pentru
infracțiuni de corupție în sectorul public. În plus, au fost adoptate câteva
modificări care restrângeau în mod considerabil domeniul de aplicare al dispozițiilor
dreptului penal referitoare la conflictele de interese. Aceste modificări
recente provoacă preocupări grave în ceea ce privește nivelul de integritate și
standardele anticorupție aplicabile funcționarilor aleși. În ianuarie 2014,
Curtea Constituțională a considerat că toate aceste modificări sunt neconstituționale[46]. Integritatea
sistemului judiciar DNA a trimis în
judecată 23 de judecători și 30 de procurori între ianuarie 2006 și al patrulea
trimestru al anului 2012. Condamnări definitive în urma unor acuzații de corupție
au fost pronunțate în aceeași perioadă de referință pentru 12 judecători și 11
procurori. În ultimii ani, șase cazuri au implicat judecători ai Înaltei Curți,
inclusiv președinți de secții. Aceștia au fost acuzați de luare de mită, trafic
de influență și complicitate la alte infracțiuni[47].
Doi membri ai Consiliului Superior al Magistraturii au fost, de asemenea, puși
sub acuzare pentru corupție. Este necesară o monitorizare ulterioară pentru a
evalua caracterul disuasiv al sancțiunilor aplicate[48]. Cele
mai recente cazuri se refereau la diverse niveluri ale sistemului judiciar și
au scos la lumină rețele în care erau implicați judecători, avocați și inculpați,
care recurgeau la traficul de influență pentru a obține hotărâri judecătorești
favorabile, sau procurori care protejau de anchete anumite rețele infracționale.
Într-un caz, nivelul presupus al mitei se ridica la 1 milion EUR. În alt caz,
doi procurori[49], un judecător și un ofițer de poliție
au fost puși sub acuzare pentru complicitate, instigare și participare la
utilizarea neautorizată a unor informații clasificate aparținând serviciului de
informații al poliției în schimbul unor sume de bani, servicii și alte foloase
necuvenite legate de pozițiile de conducere din DNA și din Parchetul general.
Consiliul Superior al Magistraturii a reacționat cu promptitudine în aceste
cazuri, aprobând în timp util cererile de percheziție și de arest preventiv,
suspendând din magistratură inculpații în cauză și solicitând diverse
controale, de exemplu pentru a verifica dacă sistemul de atribuire aleatorie a
cauzelor era manipulat. La sfârșitul
anului 2011, Consiliul Superior al Magistraturii a adoptat o strategie de
integritate în cadrul sistemului judiciar și un plan de acțiune corespunzător
care viza, printre altele, consolidarea normelor de integritate și îmbunătățirea
mecanismelor de răspundere disciplinară[50].
Inspecția judiciară, în prezent un organism autonom, a fost consolidată și a
adoptat măsuri pentru îmbunătățirea metodologiei sale. Noua legislație privind
răspunderea disciplinară a magistraților permite proceduri disciplinare mai
eficiente[51]. Ea a introdus, de asemenea,
posibilitatea de a suspenda magistrații în așteptarea unei anchete
disciplinare. În august 2013, Consiliul Superior al Magistraturii a aprobat o
propunere legislativă din partea Ministerului Justiției de a elimina pensiile
speciale[52] pentru magistrații condamnați
definitiv pentru acuzații de corupție sau infracțiuni legate de exercitarea
funcției lor atunci când au fost comise cu intenție sau orice alte infracțiuni
care dăunează reputației sistemului judiciar. Propunerea legislativă a fost
aprobată de Guvern în august 2013 și a fost înaintată Parlamentului spre
adoptare. Achizițiile
publice Achizițiile
publice reprezintă o cotă importantă din economia României. Contractele de
achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii au reprezentat 24,6 %
din PIB-ul României în 2011. Valoarea procedurilor de ofertare publicare în
Monitorul Oficial ca procent din cheltuielile totale pentru lucrări publice,
bunuri și servicii a fost de 30,9 % în 2011[53].
Deși cadrul legislativ pentru achizițiile publice a fost instituit,
modificările frecvente și lipsa unor practici uniforme sau a unor orientări din
partea instituțiilor în cauză reprezintă o sursă de incertitudine pentru părțile
interesate[54]. Aceste modificări succesive au
generat, cel puțin, confuzie în ceea ce privește domeniul de aplicare al
legislației în materie de achiziții publice în cazul întreprinderilor deținute
sau controlate de stat. De asemenea, ar trebui îmbunătățită consecvența
hotărârilor pronunțate de instanțe și de organismele de soluționare a căilor de
atac. Utilizarea la nivel național a procedurii negociate fără publicarea unui
anunț de participare la licitație este cu mult peste media UE (reprezintă
aproximativ 15 % din numărul total de proceduri de achiziții publice[55], în timp ce media UE este de
aproximativ 5 %). Conform
sondajului Eurobarometru în rândul întreprinderilor din 2013 privind corupția[56], respondenții români din sectorul
întreprinderilor consideră că următoarele practici au o largă răspândire în
ceea ce privește achizițiile publice: implicarea ofertanților în elaborarea
caietelor de sarcini (49 %), criterii neclare de selecție sau de evaluare
(56 %), conflicte de interese în evaluarea ofertelor (57 %), caiete
de sarcini concepute special pentru anumite întreprinderi (59%), abuzul de
motive de urgență pentru justificarea unor proceduri anticoncurențiale sau a
unor proceduri rapide (51 %) și practicarea înțelegerilor secrete în faza
de ofertare (53 %). 64 % au considerat că corupția este larg
răspândită în cadrul achizițiilor publice gestionate de autoritățile naționale
(media UE: 56 %) și 59 % în cazul autorităților locale (media UE: 60 %).
Un studiu din 2012 al Institutului pentru Politici Publice (IPP) din România a
arătat că 90 % din respondenții români consideră că procesul de achiziții
publice este atât de corupt din cauza lipsei sale de transparență,
corectitudine și competitivitate[57]. Acestea se numără printre cele mai
mari procente din UE. Acești indicatori, deși nu sunt în mod necesar direct
legați de corupție, ilustrează factorii de risc care sporesc vulnerabilitatea
față de corupție în cadrul procedurilor de achiziții publice. Din câteva
audituri externe, precum și din sondaje și studii reiese că funcționarea
sistemului național român de achiziții publice este îngreunată de numeroase
neregularități, conflicte de interese și riscuri mari de corupție[58]. Printre cele mai frecvente neregularități
care ar putea indica riscuri mai mari de corupție se numără transparența
insuficientă în toate etapele procedurii de achiziții publice, termenele
excesiv de scurte pentru depunerea ofertelor, modificarea informațiilor inițiale
privind procedura de ofertare care sunt publicate doar la nivel național,
criteriile de selecție excesiv de stricte și algoritmi irelevanți sau
artificiali pentru evaluarea ofertelor[59].
Alte practici negative observate în cadrul auditurilor și verificărilor externe
se referă la utilizarea unor caiete de sarcini special concepute pentru a
favoriza un anumit candidat și atribuirea directă a unui mare număr de
contracte publice de către aceeași autoritate contractantă unui număr foarte
limitat de operatori economici prin utilizarea nejustificată a unei proceduri
negociate și fără publicarea unui anunț de participare. Legislația actuală
privind achizițiile publice nu include dispoziții clare privind practicile „ușilor
turnante” și pare să existe o lipsă de conștientizare în ceea ce privește situațiile
de conflicte de interese care pot apărea în urma unor astfel de practici. În ceea ce privește
supravegherea procedurilor de achiziții publice, a fost instituită o structură
instituțională complexă[60]. Totuși, mecanismele de control intern
și extern nu și-au dovedit încă eficacitatea. Statutul independent al autorității
române pentru monitorizarea achizițiilor publice nu a fost încă deplin
garantat. De asemenea, cadrul instituțional este excesiv de complex, iar
cooperarea interinstituțională limitată duce la practici divergente. Prin
urmare, neregularități substanțiale nu sunt detectate și nici nu sunt sancționate.
Capacitatea scăzută a autorităților contractante de a pregăti o documentație de
licitație solidă, de a defini criterii adecvate de selecție și de atribuire, de
a evalua ofertele sau de a institui mecanisme clare de marcare a ofertelor
suspecte este, de asemenea, o sursă de ineficiență și de lipsă de transparență.
Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor
Publice (ANRMAP) lucrează în prezent la elaborarea unor ghiduri de interpretare
pentru autoritățile contractante privind câteva aspecte de guvernanță și de procedură,
inclusiv conflictele de interese. A fost instituit
un Sistem electronic de achiziții publice (SEAP), însă persistă unele dificultăți
privind funcționarea sa efectivă. Din ianuarie 2013, autoritățile contractante
sunt obligate să încarce în SEAP toate notificările privind achizițiile publice
directe care depășesc 5 000 EUR. Un studiu realizat de Institutul pentru
Politici Publice semnalează neregularități semnificative în executarea
contractelor publice, cum ar fi recepția de lucrări sau bunuri sub standardul
de calitate prevăzut în oferta inițială și o lipsă de sancțiuni pentru execuția
sau livrarea cu întârziere, chiar și atunci când timpul necesar pentru execuție
sau livrare era unul dintre criteriile de atribuire, în timp ce monitorizarea
ulterioară atribuirii este aproape inexistentă. În ultimele
rapoarte întocmite în cadrul MCV s-a subliniat, de asemenea, că s-au realizat
progrese foarte limitate în ceea ce privește prevenirea și sancționarea corupției
în sectorul achizițiilor publice[61]. Puține cazuri de fraudă în materie de
achiziții publice s-au finalizat în instanță prin impunerea unor sancțiuni
disuasive. Între ianuarie 2006 și al patrulea trimestru al anului 2012, doar 15
funcționari au primit condamnări definitive în urma unor cauze introduse de
DNA. Tratarea cauzelor durează de obicei mult și adesea, contractele și
proiectele sunt deja finalizate atunci când sunt descoperite practicile de
corupție. Au fost luate unele măsuri în ceea ce privește formarea procurilor și
a judecătorilor în materie de achiziții publice. Este în curs de
implementare o reformă în materie de descentralizare, prin câteva legi și
decizii administrative la nivel de guvern sau de minister. Având vedere
importanța și natura riscurilor asociate cu corupția, conflictul de interese și
favoritismul, astfel cum se subliniază în prezenta secțiune și în secțiunea de
mai jos, este necesar ca această reformă să fie însoțită de o prevenire eficientă
ca răspuns la astfel de riscuri[62]. În ceea ce privește
fondurile UE, din statisticile agregate ale DNA reiese că între 2006 și 2012
au fost deturnate în România (prin corupție și fraudă) 36 de milioane EUR din
fondurile UE. DNA a trimis în judecată 406 inculpați, iar instanțele au pronunțat
82 de hotărâri definitive împotriva a 127 de persoane. Achizițiile publice la
nivel local sunt deosebit de vulnerabile față de corupție. Începând cu 2010,
mai multe audituri ale Comisiei Europene au subliniat deficiențele substanțiale
ale sistemului român de achiziții publice. Faptul că acestea nu au fost
prevenite, detectate sau corectate de sistemul național de gestionare și
control indică existența unor deficiențe sistemice. S-a constatat că structura
instituțională din România pentru achiziții publice are o capacitate
insuficientă pentru efectuarea unor controale eficace în ceea ce privește
cheltuirea fondurilor UE. Aceste deficiențe au condus la întreruperi temporare
ale plăților din fondurile structurale, în scopul de a proteja interesele
financiare ale UE. De asemenea, în 2011, Comisia a formulat rezerve cu privire
la programele derulate în perioada 2007-2013 în România. Sistemele de
gestionare și control au fost adaptate, iar autoritățile române au acceptat și
introdus corecții financiare în urma cărora Comisia și-a anulat rezervele și a
reluat efectuarea plăților. Conflicte
de interese și favoritism Astfel cum s-a
menționat în secțiunea anterioară, conflictele de interese și favoritismul par
a fi printre problemele cele mai recurente legate de alocarea și cheltuirea
fondurilor publice (inclusiv a fondurilor UE) atât la nivel central, cât și la
nivel local, în timp ce mecanismele actuale de prevenire și control sunt
dificil de pus în aplicare sau sunt insuficient de disuasive. Rata detectării și
a notificării conflictelor de interese de către autoritățile responsabile de
achizițiile publice pare destul de scăzută în comparație cu amploarea
riscurilor reale legate de acest aspect, după cum reiese din constatările ANI.
Pentru a remedia această problemă, Autoritatea Națională pentru Reglementarea și
Monitorizarea Achizițiilor Publice (ANRMAP) și ANI au semnat în 2013
memorandumuri pentru lansarea unui sistem integrat de informații pentru
prevenirea și detectarea potențialelor conflicte de interese prin controale ex
ante. În 2012, ANI a
efectuat un studiu privind administrația locală, în care a fost identificat un
număr mare de cazuri de conflicte de interese[63].
Mulți consilieri locali au încheiat contracte cu propriile lor întreprinderi
sau cu întreprinderi controlate de membrii familiilor lor. ANI a identificat 78
de cazuri de funcționari locali aleși care se aflau într-o situație de incompatibilitate
sau de conflict de interese. Dintre aceste cazuri, 33 au fost transmise către
Parchet fiind suspectate de conflicte de interese de natură penală și alte 17
cazuri au fost transmise către Parchet pentru alte infracțiuni presupuse,
inclusiv corupție și fals. Au fost pronunțate 75 de hotărâri în materie de
incompatibilitate, dintre care 24 au devenit definitive și 51 fac în prezent
obiectul unor recursuri în instanță. ANI raportează
că peste 80 % din hotărârile judecătorești confirmă rapoartele ANI privind
conflictele de interese și situațiile de incompatibilitate[64].
Deși acest fapt reprezintă o îmbunătățire, jurisprudența în domeniul
conflictelor de interese rămâne neuniformă. Pentru cauze comparabile, instanțele
au pronunțat hotărâri contradictorii. De exemplu, în trei cauze privind președinții
de consilii județene care, în calitatea lor oficială, au semnat contracte în
numele administrației locale cu propriile lor întreprinderi, două instanțe au
decis că exista un conflict de interese, în timp ce a treia a decis că nu
exista un astfel de conflict. În Raportul MCV din ianuarie 2014 s-a subliniat,
de asemenea, că mai sunt multe de făcut pentru a asigura caracterul disuasiv al
sancțiunilor aplicate și eficacitatea măsurilor de recuperare a prejudiciilor
aduse interesului public[65]. Sunt necesare acțiuni în justiție
distincte pentru a se pronunța hotărâri cu privire la recursurile înaintate
împotriva constatării unui conflict de interese și ulterior pentru executarea
hotărârii definitive și revocarea oricăror acte juridice semnate în perioada în
care funcționarul care a comis infracțiunea se afla într-o situație de conflict
de interese. Finalizarea unor astfel de acțiuni poate dura ani întregi, ducând
la întârzierea sancționării. Pentru a remedia
această situație, este necesară o abordare mai sistematică față de controalele ex ante,
o sarcină care poate fi cel mai bine îndeplinită de ANI, cu condiția să dispună
de resursele necesare. În aprilie 2013, Guvernul a aprobat un memorandum[66] prin care ANI a fost însărcinată să
efectueze controale ex ante sistematice privind conflictele de interese
utilizând o listă națională a tuturor funcționarilor publici care gestionează
fonduri UE. Trebuie să se acorde o atenție deosebită capacității necesare
pentru punerea în aplicare a acestui sistem de verificare. Deși conflictul
de interese este o infracțiune în temeiul legislației române, parchetele au
fost mult timp reticente față de urmărirea în justiție a unor astfel de cazuri.
Recent, parchetele au devenit mai active. În perioada 2008-2013, au fost
deferite parchetului 138 de cazuri suspectate de conflicte de interese de
natură penală. În mai mult de jumătate dintre acestea erau implicați funcționari
publici aleși. Anchetarea penală efectivă rămâne limitată: 7 % din cazuri
au fost trimise în instanță și pentru încă 7 % au fost demarate proceduri
preliminare. În 36 % din cazuri sa decis neînceperea urmăririi penale, iar
restul de 50 % sunt în curs de anchetare de către organele de urmărire
penală. În martie 2013, procurorul general interimar a anulat deciziile
procurorilor de neurmărire penală în 15 cazuri de conflicte de interese care
implicau foști și actuali parlamentari. În 2012 și 2013, au fost trimise în
judecată 20 de cazuri de conflicte de interese. La mijlocul anului 2013, toate
parchetele de pe lângă curțile de apel au elaborat strategii regionale pentru
abordarea conflictelor de interese. Astfel cum s-a menționat anterior, la
începutul lunii decembrie a anului 2013, Parlamentul a adoptat un număr de
modificări ale Codului penal, limitând domeniul de aplicare și aplicarea infracțiunii
de conflict de interese, eliminând funcționarii publici și deciziile
administrative din domeniul său de aplicare și limitând aplicabilitatea sa la
personalul contractual al autorităților publice. Modificările au fost declarate
neconstituționale de Curtea Constituțională în ianuarie 2014. Din anumite
studii reiese că alocarea fondurilor publice în România, în special la nivel
local, rămâne un domeniu problematic în care favoritismul politic prevalează
adesea asupra criteriilor obiective și a interesului public[67].
Pentru a evalua amploarea clientelismului politic în administrația publică, au
fost analizate diferite tipuri de fonduri transferate de la bugetul de stat în
perioada 2004-2011, de la fonduri de rezervă, până la fonduri pentru protecția
mediului. Alocarea acestor fonduri a fost analizată în corelare cu afilierea
politică a funcționarilor care se ocupă de alocarea fondurilor. A reieșit că
exista o mare corelare între cele două aspecte menționate, în detrimentul
considerațiilor legate de interesul public. De exemplu, s-a sugerat că fondul
național de urgență pentru ajutoare în caz de catastrofe, alocat pentru
dezastre naturale, fusese influențat de toate partidele politice din guvern
pentru a canaliza resurse înspre motivații presupuse a fi partinice, care nu
aveau legătură cu producerea unor dezastre naturale. Cota din fonduri alocată
de principalul partid aflat la guvernare a variat de la 49 % în 2004 și 45 %
în 2008 la 62 % în 2010[68]. Un alt raport de
cercetare a evidențiat alte oportunități pentru alocarea discreționară, cum ar
fi fondurile pentru drumuri (județene și rurale), școli, rețele de distribuție
a apei în mediul rural și poduri[69]. În plus, doar 25 % din
municipiile din România sunt în măsură să își acopere cheltuielile salariale
doar din venituri, ceea ce creează o dependență accentuată de alocările discreționare.
Cele mai mari alocări, în valoare de peste 1 miliard EUR, s-au efectuat în
perioada de expansiune 2007-2008, perioadă ce corespunde celui mai înalt nivel
al clientelismului identificat în studiu. Studiul privind
clientelismul a evidențiat, de asemenea, deficiențe majore în ceea ce privește
administrarea și supravegherea întreprinderilor de stat și a evaluat impactul
alocărilor discreționare asupra bilanțurilor. Prin urmare, cele mai frecvente
practici implică supraestimarea contractelor de achiziții publice, în cazul în
care întreprinderile de stat încheie contracte de achiziții necompetitive la
prețuri mai mari decât prețul pieței cu parteneri favorizați sau vânzări sub
prețul pieței. Sectorul
sănătății Plățile
informale au o largă răspândire în sistemul de sănătate din România. Salariile
scăzute ale medicilor și ale personalului medical din sectorul public fac mai
dificilă abordarea eficientă a acestui aspect. Un studiu național din 2005
efectuat de Banca Mondială pentru Ministerul Sănătății a estimat valoarea plăților
informale în sectorul sănătății la aproximativ 280 de milioane EUR anual[70]. Cifrele reale ar putea fi chiar mai
mari. Conform
Eurobarometrului special din 2013 privind corupția, 28 % din respondenții
români care au apelat la serviciile unor instituții medicale publice în anul
precedent au trebuit să efectueze o plată suplimentară sau să ofere un cadou
sau o donație pe lângă onorariile oficiale. Acesta este cel mai ridicat procent
din UE, cu mult peste media UE de 5 %. Jumătate din respondenți (cel mai
ridicat procent din UE, în comparație cu media UE de 19 %) au considerat
că trebuie să efectueze o plată suplimentară sau să ofere un cadou înainte de
acordarea îngrijirilor medicale. Un studiu local efectuat în 2011 a arătat că
doar 33 % din respondenți considerau că plățile informale din sistemul
sanitar ar putea fi reduse prin intermediul coplăților, în timp ce 83 %
considerau că personalul medical este prost plătit și susțineau că aceasta este
o cauză fundamentală a corupției în domeniu[71]. Proiectul
european de cercetare colaborativă ASSPRO CEE (2008-2013) a studiat plățile
informale în șase țări[72] și a constatat că astfel de plăți au
fost efectuate de 55 % din beneficiarii asistenței medicale în ambulatoriu
și de 72 % din beneficiarii asistenței medicale acordate pacienților
spitalizați în România[73]. 81 % din respondenți ar prefera
o convertire a plăților actuale către un sistem de plăți formale suplimentare,
în timp ce 54 % ar prefera să utilizeze servicii private în loc să
plătească mită. 34 % din respondenți au considerat că plățile informale
sunt inevitabile[74]. Mai multe
proiecte și planuri strategice pentru abordarea plăților informale au fost
luate în considerare de către Ministerul Sănătății, însă până la această dată
nu au fost obținute rezultate concrete privind reducerea răspândirii acestei
practici. Tentativele recente de instituire a unor linii directe pentru
raportarea practicilor de corupție în sistemul medical au eșuat din cauza
sensibilizării insuficiente și a reticenței publicului larg de a denunța corupția
în acest sector[75]. De asemenea, au fost luate în
considerare mai multe măsuri în contextul unei reforme a sistemului sanitar. În 2012, a fost
adoptată o lege privind coplățile prin care se impunea ca unele servicii
medicale să fie plătite în cupoane, reducându-se astfel riscul plăților
informale[76]. Coplățile au început să fie introduse
în martie 2013, însă doar în mici sume fixe pentru servicii (cu excepția urgențelor). În ceea ce privește
achizițiile publice în sectorul sănătății, se aplică normele generale în
materie de achiziții publice. Riscurile de corupție sunt prezente nu doar în
procesul de achiziții publice ca atare, ci și în etapele precedente legate de
eligibilitatea pentru listele naționale de medicamente, achizițiile efectuate
pentru Programele naționale de sănătate sau în legătură cu adăugarea unui
anumit medicament, echipament sau dispozitiv medical pe lista serviciilor
rambursate și gratuite acoperite de Fondul național de asigurări sociale de
sănătate. În prezent, doar medicamentele, dispozitivele și materialele
acoperite de Fondul național de asigurări sociale de sănătate urmează o
procedură centralizată de achiziții publice. În 2013 a fost adoptată o lege
pentru recentralizarea achizițiilor publice de medicamente, materiale,
dispozitive și echipamente, prin care se stabilea că Ministerul Sănătății este
o autoritate contractantă centralizată[77]. În 2011, a fost
instituit un departament de integritate în cadrul Ministerului Sănătății,
însărcinat să dezvolte și să pună în aplicare strategii de combatere a
practicilor de corupție și de contracarare a riscurilor din cadrul sistemului
sanitar. Acest departament coordonează prevenirea și combaterea politicilor de
corupție în cadrul achizițiilor publice și al alocărilor bugetare din acest
sector, însă nu a fost însărcinat cu abordarea problemei plăților informale. De
la instituirea sa, departamentul s-a confruntat cu provocări considerabile care
au împiedicat efectuarea unei verificări eficiente. Acestea erau legate de
atribuțiile, instrumentele, resursele financiare și personalul care i-au fost
acordate[78]. Departamentul a început să efectueze
câteva verificări, însă nu se cunosc încă impactul și urmările acestora. 3. Viitoarele etape Corupția, atât
cea la scară mică, cât și cea politică, rămâne o problemă sistemică în România.
În timp ce unele reforme anticorupție au fost continuate în ultimii ani,
rezultatele lor s-au dovedit a fi instabile și ușor reversibile. S-au observat
rezultate pozitive în urmărirea penală și, mai recent, în judecarea unor cazuri
de corupție la nivel înalt, ca urmare a eforturilor unor organisme specializate
de aplicare a legii, procurori și judecători. Totuși, voința politică de a
combate corupția și de a promova standarde înalte de integritate a fost
inconsecventă de-a lungul timpului. Raportul întocmit în cadrul mecanismului de
cooperare și de verificare (MCV) în ianuarie 2014 a evidențiat faptul că, deși
s-au realizat progrese în multe domenii ale politicilor judiciare și anticorupție,
„ușurința cu care temelia reformei a putut fi atacată în Parlament a reamintit
că nu există niciun consens în ceea ce privește urmărirea obiectivelor MCV”[79]. Responsabilitatea și integritatea
funcționarilor aleși și numiți constituie în continuare motive de îngrijorare.
Sunt necesare eforturi mai hotărâte pentru a combate cu eficacitate corupția
din cadrul sistemului judiciar și al sistemului sanitar, precum și în legătură
cu achizițiile publice. Politica pentru prevenirea corupției rămâne insuficient
dezvoltată și ineficientă. Următoarele
puncte necesită o atenție suplimentară:
asigurarea
menținerii tuturor garanțiilor necesare pentru protejarea stabilității, a
independenței și a continuității bilanțului pozitiv al instituțiilor
anticorupție și al sistemului judiciar în ceea ce privește anchetele imparțiale
și acțiunile eficiente în justiție în cazuri de corupție la nivel
înalt, inclusiv în ceea ce privește funcționarii aleși și numiți. Punerea
în aplicare a unor măsuri coerente de prevenire și de sensibilizare, însoțite
de un regim de sancționare eficient, pentru a consolida standardele de
integritate din sistemul judiciar, cu implicarea activă a tuturor
actorilor relevanți din sistemul judiciar, inclusiv a Consiliului Superior
al Magistraturii, a inspecției judiciare, a asociațiilor de magistrați, a
instanțelor și a parchetelor;
punerea
în aplicare a unor coduri de conduită cuprinzătoare pentru funcționarii
aleși și asigurarea unor instrumente în materie de responsabilitate și
a unor sancțiuni disuasive corespunzătoare pentru practicile de corupție,
conflictele de interese și situațiile de incompatibilitate. Luarea în
considerare a elaborării unor coduri etice pentru partidele politice
sau a instituirii unor pacturi de etică între partide, pentru a promova
standarde înalte de integritate. Asigurarea faptului că toate deciziile de
ridicare a imunităților sunt motivate în mod corespunzător și
adoptate cu promptitudine și că nu se permite nicio obstrucționare a justiției;
dezvoltarea
unor instrumente uniforme și eficiente de prevenire în cadrul autorităților
contractante și al instituțiilor de supraveghere a achizițiilor publice,
cu un accent deosebit pe conflictul de interese la nivel local. Asigurarea
unei monitorizări sistematice și a transparenței executării contractelor
publice de mare anvergură, inclusiv a proiectelor finanțate de UE.
Asigurarea stabilității cadrului juridic privind conflictele de interese și
a normelor în materie de incompatibilitate aplicabile reprezentanților aleși
și funcționarilor la nivel local. Dezvoltarea unui sistem mai eficace care
să permită detectarea timpurie, remedierea și sancționarea efectivă a
conflictelor de interese în domeniul achizițiilor publice. Punerea în
aplicare eficientă a unor norme clare privind practicile „ușilor turnante”
în domeniul achizițiilor publice și sensibilizarea cu privire la riscurile
pe care le implică astfel de practici. Stabilirea unor mecanisme eficace
de control care să vizeze alocarea fondurilor guvernamentale către
administrațiile locale și întreprinderile de stat și punerea în
aplicare a unor garanții împotriva alocării discreționare în detrimentul
interesului public. Consolidarea garanțiilor anticorupție pentru procesele
de achiziții publice în cadrul întreprinderilor de stat;
punerea
în aplicare a unor strategii eficace de reducere a nivelului plăților
informale în sistemul public de sănătate, inclusiv prin luarea în
considerare a îmbunătățirii remunerației și a condițiilor de lucru pentru
personalul medical. Asigurarea competențelor necesare, a
profesionalismului și a independenței operaționale ale departamentului de
integritate din cadrul Ministerului Sănătății, permițându-i să efectueze
controale eficace în materie de integritate, inclusiv în domeniul
bugetului și al achizițiilor publice. Asigurarea eficacității măsurilor
luate ca urmare a constatărilor departamentului.
[1] http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=T3mlRnW1IsY%3D&tabid=2102
. [2] Agenții
independente, instituții responsabile cu aplicarea legii și instituții
judiciare; administrația locală; ministere; sectorul întreprinderilor;
societatea civilă. [3] http://sna.just.ro/Paginăprincipală.aspx
[4] Recomandarea
nr. 2013/C 217/17 a Consiliului din 9 iulie 2013. [5] http://www.ccr.ro/noutati/COMUNICAT-DE-PRES-75
. [6] Acest
fapt a fost confirmat de rapoartele succesive ale Comisiei în cadrul
Mecanismului de cooperare și verificare și reiterat în cel mai recent raport
privind MCV la 22 ianuarie 2014: http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf [7] Pentru
mai multe detalii privind arhiva, a se vedea secțiunea privind „urmărirea în
justiție a actelor de corupție”. [8] http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf. [9] Eurobarometrul
Special 397 din 2013. [10] Eurobarometrul
Flash nr. 374 din 2013. [11] Decizia
Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de
verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor
obiective specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei
împotriva corupției, C (2006) 6569 final, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/romania/ro_accompanying_measures_1206_en.pdf
. [12] http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf. [13] http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf [14] http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf [15] COM(2011) 309 final, al doilea
raport privind punerea în aplicare a Deciziei-cadru 2003/568/JAI din 6 iunie 2011:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/report_corruption_private_sector_en.pdf [16] http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/06_shadow_economy.pdf. [17] Legea nr. 571/2004
privind protecția personalului din autoritățile publice, instituțiile publice și
din alte unități care semnalează încălcări ale legii. [18] An
Alternative to Silence, Whistle-Blower Protection in 10 European Countries,
noiembrie 2009, p. 9 și 15.: http://archive.transparency.org/global_priorities/other_thematic_issues/towards_greater_protection_of_whistleblowers/enhancing_whistleblower_protection_in_the_european_union
[19] http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu. [20] Bertelsmann
Stiftung (2012) BTI 2012 – Romania Country Report („Raport de țară
privind România”). Gütersloth: Bertelsmann Stiftung, p. 8: http://www.bti-project.org/fileadmin/Inhalte/reports/2012/pdf/BTI%202012%20Romania.pdf
. [21] Indicele
Europa 2020 din 2012 arată că acoperirea internetului pentru România este de
doar 39,9%. http://reports.weforum.org/the-europe-2020-competitiveness-report/?utm_source=EU2020map&utm_medium=mapembed&utm_campaign=EU2020%2Bembeds#= [22]
http://www.freedomhouse.org/report-types/freedom-press
. [23] Cazurile
de corupție la nivel înalt și mediu sunt identificate pe baza a trei criterii
alternative: valoarea mitei sau a foloaselor necuvenite depășește 10 000 EUR,
prejudiciile depășesc 200 000 EUR sau presupusul autor al infracțiunii este un
înalt funcționar (ales sau numit)
sau un funcționar
cu o poziție de conducere de nivel mediu. [24] http://www.pna.ro/faces/cine_lucreaza.xhtml
. [25] Care corespund
jurisdicțiilor curților de apel. [26] http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf
. [27] http://www.pna.ro/faces/structura.xhtml
. [28]
http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2012_231_en.pdf
. [29] http://emap.csm1909.ro/Documente.aspx?path=emap_docs/200704Documente/1154000000400463.pdf
. [30] Proiectul de
monitorizare a mass-mediei cofinanțat de UE, care urmărește toate etapele
urmăririi penale într-un anumit număr de cazuri de corupție la nivel înalt și
păstrează arhive publice ale acestora: http://anticoruptie.hotnews.ro/. [31] http://www.pna.ro/faces/obiect2.jsp?id=193. [32] Printre aceștia
se numărau un fost prim-ministru, nouă miniștri, cinci secretari de stat, 23 de
parlamentari, 105 primari și viceprimari, opt președinți și vicepreședinți de
consilii județene, opt directori de agenții naționale, 40 de directori de
companii naționale și de regii autonome și 42 de ofițeri ai Gărzii Financiare,
precum și 48 de persoane juridice. [33]
Într-un
studiu comandat de Frontex privind măsurile anticorupție în domeniul
controlului la frontierele UE s-a estimat că polițiștii de frontieră din rețeaua
în cauză câștigau zilnic aproximativ 500 EUR mită de persoană. Acest caz
ilustra eficacitatea aplicării legii în detectarea unor astfel de sisteme de
corupție la scară largă, însă expunea, de asemenea, nivelul de infiltrare a
corupției la frontiere și legăturile sale cu criminalitatea organizată: http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/Research/Study_on_anticorruption_measures_in_EU_ border_control.pdf . [34] Între 2012 și
primul semestru al anului 2013 au existat 432 de trimiteri în judecată,
referitoare la 722 de inculpați. Printre aceștia: ofițeri de poliție, funcționari
ai administrațiilor locale, doctori, angajați ai agențiilor de stat etc. 25 %
din aceste cazuri în care au fost emise trimiteri în judecată au fost deschise
din oficiu. În aceeași perioadă de referință s-au pronunțat 266 de hotărâri
judecătorești definitive privind 332 de inculpați în cazuri de corupție (rata
de condamnare fiind de 92,77 %). Doar 20,78 % din condamnări sunt
executate în închisoare. [35] A se vedea, de
asemenea, raportul MCV din ianuarie 2014: http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf
.. [36] Conform
legislației române, șefii DNA, ai parchetului general și ai Direcției de
Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism (DIICOT)
sunt numiți de Președintele României, pe baza unei propuneri din partea
Ministrului Justiției, urmată de un aviz consultativ al Consiliului Superior al
Magistraturii. Ministrul Justiției are prerogativul de a propune orice
procuror, însă nimic nu împiedică formularea propunerii pe baza unei proceduri
care respectă criteriile transparenței și profesionalismului. [37] http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_en.pdf [38] Idem [39] A
se vedea datele statistice menționate la începutul prezentei secțiuni. [40] http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf. [41] http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf. [42] http://www.ccr.ro/noutati/COMUNICAT-DE-PRES-70. [43] Între
2007 și mijlocul anului 2012, DNA, prin intermediul Procurorului General, a
înaintat 7 cereri către Parlament pentru ridicarea imunității unor membri ai
Parlamentului în vederea unor anchete și 5 cereri în acest sens Președintelui
României privind anchetarea unor miniștri sau foști miniștri. Parlamentul a
probat 5 din aceste 7 cereri și le-a respins pe celelalte, în timp ce Președintele
a aprobat toate cererile. Într-un alt caz referitor la un parlamentar (și fost
ministru), extinderea anchetei penale la alte infracțiuni a fost respinsă de
Parlament. În ceea ce privește percheziția, Parlamentul a respins o cerere
împotriva unui parlamentar (și fost ministru). Începând cu 2007 și până la
mijlocul anului 2013, au existat trei cereri de arestare preventivă a unor
parlamentari: într-un caz, cererea a fost respinsă, iar în două cazuri, a fost
acceptată. [44]
Președintele Camerei Deputaților a trimis un proiect al codului
spre consultare Parlamentului European în decembrie 2013. [45] http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf. [46] http://www.ccr.ro/noutati/COMUNICAT-DE-PRES-75
. [47] În
special infracțiuni legate de dezvăluirea informațiilor privind percheziția,
arestarea sau interceptarea altor magistrați. [48] http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf. [49] Dintre care un
membru al Consiliului Superior al Magistraturii la acel moment și un consilier
în cadrul aceluiași consiliu. [50] http://www.csm1909.ro/csm/index.php?cmd=0901
. [51] Legea nr. 24 din 2012
pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul
judecătorilor și procurorilor și a Legii nr. 317/2004 privind Consiliul
Superior al Magistraturii. [52] Aceste pensii sunt
aplicabile doar în cazul magistraților și derogă de la normele generale privind
pensiile. Ele sunt cu mult superioare normei generale. [53] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf. [54] Se observă o mare
frecvență a Ordonanțelor de Urgență ale Guvernului (OUG) și a modificărilor
aduse legislației din acest domeniu, ceea ce creează instabilitate juridică și
inconsecvență în ceea ce privește punerea în aplicare. Un exemplu în acest sens
este Ordonanța de Urgență a Guvernului („OUG”) nr. 34/2006 privind achizițiile
publice care a fost modificată de patru ori în perioada decembrie 2012-iunie 2013
(de exemplu, prin OUG 77/2012, OUG 31/2013, OUG 35/2013 și Legea 193/2013). [55] Date privind 2011. [56] Eurobarometrul
Flash nr. 374 din 2013. [57] Adrian
Moraru, Elena Iorga, Loredana Ercus (2012) Transparență, corectitudine și
competitivitate în procesul de achiziții publice din România, Institutul
pentru Politici Publice: http://www.ipp.ro/pagini/transparen355a-corectitudine-351i-1.php [58] Raportul întocmit
de Deloitte la cererea DG REGIO oferă informații detaliate privind deficiențele
existente în sistemul român de achiziții publice și a fost, de asemenea, luat în
considerare în cadrul prezentei evaluări. Raportul a fost făcut public de către
autoritățile române: http://www.sn-seap.ro/wp-content/uploads/2012/07/DG-Regio-Third-Interim-Report-Part-C-FINAL-RO-version.pdf
. [59] Identifying and Reducing
Corruption in Public Procurement in the EU – Development of a methodology to
estimate the direct costs of corruption and other elements for an EU-evaluation
mechanism in the area of anti-corruption, 30 iunie 2013,
PricewaterhouseCoopers și ECORYS. [60] Autoritatea
Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice (ANRMAP),
coordonată de prim-ministru, este responsabilă cu reglementarea și
monitorizarea achizițiilor publice (inclusiv controlul sistematic ex ante
al documentației de licitație și controalele ex post ale procedurilor de
achiziții publice pe baza evaluării riscurilor), Unitatea pentru coordonarea și
verificarea achizițiilor publice (UCVAP), care face parte din Ministerul Finanțelor
Publice, este responsabilă cu controlul ex ante al regularității
procedurilor de achiziții publice (alese pe baza evaluării riscurilor) prin
observatorii locali care participă în comisiile de evaluare a ofertelor
(rapoartele lor sunt consultative). Consiliul Național de Soluționare a
Contestațiilor (CNSC) este un organism administrativ-jurisdicțional specializat
competent să audieze contestații în materie de achiziții publice în primă
instanță, înainte de semnarea contractelor. Centrul Național de Management
pentru Societatea Informațională (CNMSI), care face parte din Ministerul
Comunicațiilor și Societății Informaționale, implementează și operează Sistemul
electronic de achiziții publice (SEAP). [61] http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2013_47_ro.pdf
. [62]
A se vedea și analiza acestor aspecte din Raportul MCV din ianuarie 2014: http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf [63] http://www.integritate.eu/UserFiles/File/Rapoarte/Raport_ActivitateaANI_Anul2012_CfLegii544_2001.pdf
. [64] Perioada 2008-2013. [65] http://ec.europa.eu/cvm/docs/swd_2014_37_ro.pdf. [66] Memorandumul din 5.4.2013. [67] http://expertforum.ro/extra/harta-bugetelor/EFOR-rap-anual-2013.pdf
și Societatea Academică din România (2010) “Dincolo de percepții. A devenit
guvernarea României mai integră după 2004?” SAR: http://www.sar.org.ro/dincolo-de-perceptii-a-devenit-guvernarea-romaniei-mai-integra-dupa-2004-3/ [68] http://www.sar.org.ro/dincolo-de-perceptii-a-devenit-guvernarea-romaniei-mai-integra-dupa-2004-3/ [69] Expert Forum (2013) „Clientelismul
în România” (EFOR): http://expertforum.ro/clientelism-pe-cheltuiala-cetatenilor-in-politica-si-administratie/. [70] Medical
Care in Romania Comes at an Extra Cost („Asistența medicală în România
implică costuri suplimentare”), 8 martie 2009. [71] Institutul
Român pentru Evaluare și Strategie cu privire la percepția generală legată de
sectorul sănătății în România (IRES) 2011. [72] Polonia,
România, Ungaria, Bulgaria, Lituania și Ucraina. [73] 20-35 %
din aceștia au trebuit să se împrumute pentru a fi în măsură să plătească, iar
o treime din respondenți nu au mers la medic deoarece nu își puteau permite
acest lucru. [74] Mihăescu-Pintia
C., Florescu S., ASSPRO CEE, 2012. [75] www.medalert.ro. [76] Coplățile
trebuie calculate ca procent din valoarea serviciilor medicale primite, în timp
ce valoarea totală pentru o persoană asigurată nu ar trebui să depășească 1/12
din venitul său anual net. [77] Legea 184
din 2013. [78] http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2012_410_ro.pdf. [79]
http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2014_37_ro.pdf.