14.7.2015   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 230/1

Raportor:

dl Roman HAKEN

1.1.

CESE constată că, de-a lungul ultimilor douăzeci de ani, abordarea LEADER și-a dovedit viabilitatea. Ea i-a ajutat pe actorii rurali să estimeze potențialul pe termen lung al regiunii lor și s-a dovedit un instrument eficient de punere în aplicare a politicilor de dezvoltare. Comisia Europeană a încurajat și ea această metodă de parteneriat pentru a finanța idei de proiect în cadrul inițiativelor UE URBAN, URBACT, EQUAL sau al Agendei locale 21, al inițiativei „Orașe în tranziție” și al pactelor teritoriale pentru ocuparea forței de muncă. Așa se explică apariția dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității (DLRC, cunoscută și sub denumirea de Community-Led Local Development – CCLD, în limba engleză), o actualizare a abordării LEADER, care constituie oarecum o modificare de tranziție.

1.2.

Dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității este un instrument specific, menit să fie utilizat la nivel subregional, complementar altor forme de sprijin pentru dezvoltare de la nivel local. DLRC poate mobiliza și implica comunitățile și organizațiile locale pentru ca ele să contribuie la creșterea inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii. Ea consolidează coeziunea teritorială și contribuie la îndeplinirea altor obiective politice specifice, inclusiv în cadrul relațiilor cu partenerii din țările terțe. Ea permite obținerea unei creșteri durabile mulțumită utilizării eficiente a fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI), pentru a crea noi locuri de muncă de calitate și întreprinderi prin încorporarea activităților desfășurate de actorii locali în domeniul schimbărilor climatice și al dezvoltării durabile, în conformitate cu strategia Europa 2020.

1.3.

Este de dorit ca dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității să se transforme cât mai repede cu putință într-un instrument SMART, pentru a-i ajuta pe actorii locali să iasă din criza economică și socială și să recâștige încrederea în politica Uniunii Europene. Trebuie să se pună accent pe proiectele inovatoare, pe noi locuri de muncă de calitate și pe întreprinderi și să fie consolidate măsurile vizând controlarea schimbărilor climatice și stimularea dezvoltării durabile și a incluziunii sociale, conform noii strategii Europa 2020. Dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității constituie un nou tip de parteneriat, care își propune să susțină crearea de inovații sociale.

1.4.

Majoritatea statelor membre au adoptat-o în cadrul acordurilor lor de parteneriat, fapt ce dovedește importanța acordată în prezent dezvoltării locale (1). Ar fi bine să fie extins acest mod de gestionare multilaterală la toate activităților finanțate prin fondurile ESI, stabilind eventual un nivel de utilizare obligatorie pentru toate fondurile (de minimum 5 %). CESE recomandă ca toate statele membre ale UE să utilizeze progresiv acest instrument, făcând apel la principiul parteneriatului și la schimbul de bune practici.

1.5.

CESE salută faptul că președințiile elenă și italiană ale Consiliului, în 2014, acordă o importanță deosebită politicii de coeziune, care constituie un mijloc eficient de stimulare a creșterii durabile și de depășire a crizei economice care afectează în prezent Europa.

1.6.

CESE preconizează că, la rândul său, prezentul aviz va servi drept punct de plecare pentru realizarea unor proiecte-pilot (finanțate, printre altele, cu fonduri ale Comisiei Europene), în vederea validării instrumentului dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității acolo unde nu este aplicat în prezent, și anume în condițiile unui mediu periurban și, mai ales, urban, extinzându-i astfel perspectivele de utilizare. CESE este de acord ca, pentru perioada 2014-2020 și acolo unde va exista un interes manifest pentru această metodă, ea să fie pusă în aplicare la toate fondurile și în spațiul rural și urban deopotrivă. Este vorba despre combinarea celor două democrații, reprezentativă și participativă. În concluzie, acesta este un instrument care permite reprezentanților administrațiilor publice să coopereze în parteneriat cu societatea civilă organizată și cu cetățenii.

1.7.

În opinia CESE, este recomandabil să se permită actorilor locali, și anume cetățenilor, partenerilor economici și sociali, organizațiilor neguvernamentale (ONG) fără scop lucrativ și colectivităților locale, să participe, de exemplu, la strategia de dezvoltare locală acolo unde își duc viața de zi cu zi, cu ajutorul metodei de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității. Este de asemenea important ca, pe baza experiențelor dobândite în zonele rurale cu abordarea LEADER, să se dea un sens dezvoltării urbane locale plasate sub responsabilitatea comunității, astfel încât orașele și cetățenii să ia cunoștință despre măsurile care vor putea fi propuse în cadrul dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității în orașe.

1.8.

CESE constată cu regret că, deseori, administrațiile publice nu prea apreciază metoda de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității, în pofida eficacității acesteia. Este absolut necesar să se lucreze la o strategie care să îi informeze și să îi orienteze pe actori în mod calificat și care să se adreseze cu predilecție autorităților publice cu scopul de a le încuraja să profite de această ocazie pentru a elabora și implementa strategii de dezvoltare locală. Chestiunea „proprietății asupra rezultatelor” în cadrul unor astfel de grupuri dobândește o importanță esențială pentru stabilitatea strategiilor de dezvoltare pe termen lung și pentru realizarea obiectivelor strategiei Europa 2020. Pentru a asigura succesul acestui instrument, este indispensabil ca el să beneficieze de sprijin politic la toate nivelurile (european, național, regional și local).

1.9.

CESE subliniază că atât partenerii sociali și economici, cât și societatea civilă organizată trebuie să fie mai implicați în dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității și că o condiție necesară este consolidarea capacităților lor de a juca acest rol. Participarea directă a tuturor acestor parteneri la parteneriatul cu administrația publică reprezintă baza unei veritabile reprezentări a intereselor și nevoilor cetățenilor.

1.10.

CESE este de părere că dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității constituie o inovare în domeniul politicii regionale și că nu este cunoscută ca atare în suficientă măsură la nivel local și nici la nivelul statelor membre sau în cadrul platformelor care reunesc actorii ce s-ar putea ocupa de acest demers. Pentru a ajuta la aplicarea acestui nou instrument de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității în contextul politicilor europene, se cuvine analizată în detaliu, din perspectiva evaluării, maniera în care îl abordează statul membru respectiv, cu formularea unor recomandări care să contribuie la eficiența acestui demers. În acest fel, am dispune și de un studiu care nu numai că prezintă exemple de bune practici, ci și descrie eșecurile de evitat pe viitor. CESE dorește să participe la elaborarea unui astfel de studiu alături de serviciile de resort din cadrul Comisiei Europene, al Parlamentului European, al Consiliului și al Comitetului Regiunilor. Studiul respectiv ar putea servi drept punct de plecare pentru înființarea unui intergrup privind dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității, care ar sluji drept platformă interinstituțională.

1.11.

În ceea ce privește dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității, CESE este în favoarea:

1.12.

Metoda de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității se poate aplica perfect resurselor din fondurile ESI, dar și în scopul redistribuirii mijloacelor proprii (provenind de la nivel local, regional și național). De aceea, este importantă stabilirea unor strategii de dezvoltare, a unor proiecte specifice și a mijloacelor de punere în aplicare a acestora, nu în funcție de dotarea prevăzută de UE, ci astfel încât să reflecte nevoile reale în ceea ce privește schimbarea calității vieții comunității locale.

1.13.

CESE consideră că este esențială respectarea strictă a principiilor fundamentale ale metodei de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității. Existența unui parteneriat echilibrat la care să participe comunitățile locale trebuie să constituie neapărat o condiție ex ante pentru obținerea fondurilor din subvenții. Pentru o dezvoltare locală eficace, este absolut necesar să nu fie tolerate demersurile pur formale, prin care organismele locale, pentru a obține subvenții, se mulțumesc să declare o abordare de parteneriat care nu s-a concretizat în niciun fel. Se impune elaborarea unui sistem eficace de control și supraveghere, pentru a combate situațiile de abatere de la principiul dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității.

1.14.

CESE constată că acest demers prezintă trăsături caracteristice care nu sunt neglijabile, și aceasta nu doar într-o perioadă de criză economică: transparența fluxurilor financiare care provin de la bugetele publice, încrederea sporită dintre organele administrațiilor publice și locuitori și eficiența mijloacelor investite. ONU, OCDE, Banca Mondială și alte instituții pledează și ele în favoarea unor astfel de abordări de parteneriat. Este vorba despre o abordare extinsă, care sprijină recursul la metodele de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității și în afara Europei, de exemplu în cadrul negocierilor de preaderare în domeniul politicii de dezvoltare și al eforturilor depuse în vederea îndeplinirii obiectivelor de dezvoltare durabilă ale ONU pentru 2015, și despre respectarea angajamentelor referitoare la schimbările climatice.

1.15.

CESE identifică posibilele provocări pentru perioada următoare în ceea ce privește dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității, care constau în simplificarea și limitarea sarcinilor administrative. Acestea sunt:

1.16.

CESE recomandă utilizarea unei terminologii distincte pentru a diferenția diversele tipuri de punere în aplicare a programului de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității, așa cum se întâmplă în cazul grupurilor de acțiune locală din mediul rural și al grupurilor de acțiune locală în sectorul pescuitului. În cazul GAL urbane, preconizăm, de exemplu, utilizarea denumirii de „parteneriat urban”, iar pentru dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității din spațiul urban – sigla DLRC-U. Astfel, s-ar putea evidenția mai bine care este tipul de spațiu în cauză și s-ar putea face distincție între fluxurile financiare și destinația lor. În același timp, recomandăm ca, urmând modelul pe care îl reprezintă în această privință programul LEADER, să fie luate în considerare și o nouă denumire, și un acronim atrăgător pentru dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității, pentru a spori șansele ca toți actorii să se ralieze la aceasta. Denumirea face parte integrantă din campania de promovare iar sintagma „dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității”, ca „titlu” al metodei, poate rămâne sub formă de notă de subsol.

2.1.

Principiile fundamentale ale abordării LEADER – valoarea lor adăugată și punerea lor în aplicare în cadrul metodei de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității:

2.2.

Comitetul Regiunilor„consideră că DLRC este un instrument-cheie pentru dezvoltarea armonioasă a zonelor urbane și rurale, care le consolidează capacitatea de a forma legături cu zonele periurbane și rurale înconjurătoare” (3).

2.3.

Comitetul Economic și Social European a elaborat o serie de avize privind cooperarea și participarea în parteneriat, printre care și cele ale căror referințe se regăsesc mai jos, ca note de subsol (4).

2.4.

Cu scopul de a pune în aplicare dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității, Comisia Europeană a publicat unele documente bazate pe experiența acumulată în contextul metodei LEADER și intitulate „Fondurile structurale și de investiții europene – orientări pentru statele membre și pentru autoritățile programelor – orientări pentru beneficiari – orientări privind dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității” (5) și „Orientări pentru dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității în cadrul fondurilor structurale și de investiții” (6).

2.5.

Este de dorit ca aceste documente să fie diseminate în mod mai eficient, în cadrul unei strategii de informare care să fie cu adevărat proactivă. În același timp, este necesar să se prevadă un spațiu destinat reuniunilor comune ale actorilor din cadrul dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității și ale experților, care să ofere posibilitatea susținerii unor dezbateri și a comparării abordărilor derulate în diferitele regiuni ale UE. Infrastructura necesară pentru aceste activități ar putea, de exemplu, să fie pusă la dispoziție de CESE.

3.1.

Grupul de acțiune locală este unitatea de bază a programului LEADER. Este vorba despre un parteneriat local, în cadrul căruia există o reprezentare proporțională atât a sectoarelor, cât și a domeniilor de intervenție. GAL are personalitate juridică și dispune de un ansamblu de proceduri de gestiune și de decizie. Numărul total al GAL din UE care sunt susținute prin programe de dezvoltare rurală și alte măsuri de tip LEADER se ridică la 2  402; ele acoperă 77 % din întregul teritoriu al UE (7), adică aproape 90 % din spațiul rural și peste 50 % din populația UE (8).

3.2.

Abordarea LEADER s-a dovedit atât de eficientă, încât ar trebui extinsă, pe cât posibil, la întregul spațiu rural al UE. Totodată, trebuie să se vegheze la asigurarea compatibilității regulilor pe care se bazează cooperarea internațională dintre GAL-urile înființate în diferite state membre.

3.3.

Printre prioritățile programului propuse pentru perioada 2014-2020 se numără, în special:

4.1.

Teritoriile în care orașul și mediul rural se învecinează nemijlocit constituie spațiul optim de punere eficientă în aplicare a dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității. Acest tip de instrument permite o reacție la evoluțiile în materie de comportament ale spațiului respectiv și, totodată, luarea în considerare a legăturilor funcționale din teritoriu. Există strânse legături între oraș și spațiul rural din jurul lui, acestea meritând să facă obiectul unei abordări specifice.

4.2.

Spațiul periurban prezintă probleme (provocări) specifice, care pot fi rezolvate prin intermediul dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității. Principalele provocări sunt o mobilitate durabilă, construirea unei societăți bazate pe coeziune în plan social, stabilirea de priorități în ceea ce privește utilizarea terenurilor. Spațiul periurban înconjoară orașe de peste 25  000 de locuitori. Se cuvine menționat aici proiectul comun de cercetare „Rurban” al OCDE și CE, care vizează identificarea și evaluarea parteneriatelor oficiale și neoficiale între orașe și mediul rural, precum și a contribuției lor la dezvoltarea locală (9).

4.3.

De asemenea, abordarea de dezvoltare locală este utilizată din 2007 în cadrul Fondului european pentru pescuit, pentru susținerea dezvoltării durabile a comunităților de pescari prin intermediul grupurilor de acțiune locală în sectorul pescuitului (GALP).

5.1.

Nu există o definiție unică a spațiului urban; ne bazăm pe normele și practicile de la nivel național și local. În ceea ce privește spațiul rural, recurgem la criteriul dimensiunii maxime a orașelor, a căror populație trebuie să fie de maximum 25  000 de locuitori. Prin analogie, acest criteriu poate fi aplicat și la zonele urbane (stabilind pragul de minimum 10  000 de locuitori și plafonul de maximum 1 50  000 de locuitori). Administrația publică ar participa prin intermediul reprezentanților săi competenți pentru teritoriul vizat, care ar fi de dorit să provină atât din cadrul primăriei centrale a orașului, cât și din cadrul arondismentelor sau al altor subdiviziuni (de exemplu, dintr-un anumit cartier, dintr-o localitate aflată în situație de excluziune din punct de vedere social, din zone ale unui oraș care se confruntă cu un anumit tip de probleme etc.).

5.2.

Experiența concretă a anumitor orașe, dobândită grație participării lor la programul operațional Urbact II, la platforma europeană de dezvoltare a cunoștințelor (10) (și, pe termen scurt, la platforma de dezvoltare urbană) poate fi o sursă de inspirație (11). De asemenea, trebuie menționată și experiența „Orașelor în tranziție” și a comunităților de permacultură, în cadrul cărora mii de comunități locale din întreaga UE au promovat cu succes dezvoltarea durabilă plasată sub responsabilitatea comunității.

5.3.

Cei douăzeci de ani de experiență în mediul rural înseamnă și că orașele se vor inspira de la țară, într-o primă etapă, de exemplu, pentru o perioadă de tranziție, care va face obiectul unei evaluări. Practic, profitând și de sprijinul unor experți și de o formă de mentorat, se va ajunge la un transfer fructuos al acestei abordări.

5.4.

Odată cu perioada de programare 2007-2013, au fost instituite la nivelul orașelor organe consultative sub forma grupurilor de sprijin local Urbact, care erau asociate la procesul de elaborare a planurilor locale de acțiune. Însă, contrar prevederilor abordării LEADER și dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității, era vorba doar despre grupări consultative de experți, oarecum informale, în cadrul cărora nu se cerea să existe reprezentanți ai diferitelor sectoare. Componența acestor grupuri depindea de orientarea tematică a proiectului respectiv. Programul operațional Urbact II nu susținea din punct de vedere financiar realizările grupurilor de sprijin local. Pentru ca principiul parteneriatului să funcționeze mai eficient și în mediul urban, este de dorit să se creeze parteneriate pe baza dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității. Aceste parteneriate trebuie să dispună de mijloacele financiare necesare pentru a le fi asigurată funcționarea. „Este posibil, de asemenea, ca această abordare să fie aplicată în zonele urbane și în cele constituite din orașe de dimensiuni mici și medii, ale căror spații funcționale să funcționeze drept centre locale și subregionale (12).”

5.5.

Ținând cont de problemele abordate în orașe, diverse programe operaționale constituie un instrument adecvat de finanțare a proiectelor-pilot prin intermediul dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității. De aceea, propunem utilizarea acestei abordări și a strategiilor pe care aceasta le generează în cadrul programelor-pilot, pentru finanțarea destinată teritoriului orașelor (de exemplu, în domeniul mediului, al protecției site-urilor și patrimoniului cultural etc.) (13).

5.6.

Ar fi util să se adune exemplele de bune practici provenind din diferitele state membre în ceea ce privește dezvoltarea orașelor datorită abordării de parteneriat, exemple care ar putea fi incluse în studiul menționat la punctul 1.10 de mai sus. De asemenea, codul de conduită intitulat „Principiul parteneriatului în implementarea fondurilor care fac obiectul cadrului strategic comun – elemente pentru un cod european de conduită în materie de parteneriat” (14) poate servi la conducerea lucrărilor desfășurate în cadrul unui parteneriat.

6.1.

Dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității trebuie să îi ajute pe cetățeni să își dezvolte în manieră relevantă și perenă comunele și orașele. Datorită ei, cetățenii pot participa direct la îmbunătățirea calității vieții în sânul comunității lor; este vorba despre o adevărată creștere favorabilă incluziunii, ale cărei rezultate sunt vizibile la nivel local. În mod firesc, pentru a o pune în practică, este necesar să se aloce resurse pentru consolidarea capacităților, astfel încât toți partenerii să fie în măsură să își joace pe deplin rolul care le revine, și nu să rămână simpli observatori ai acestui proces și să poată participa plenar la parteneriatul orizontal, în spiritul guvernanței pe mai multe niveluri. În plus, trebuie susținute asistența și mentoratul oferite de actori și experți mai experimentați, și anume perfecționarea profesională și formarea. În același timp, propunerea actuală trebuie să analizeze și să explice cauzele eficienței și succesului abordării LEADER și să arate motivele pentru care este de dorit ca abordarea de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității să fie extinsă la ansamblul programelor finanțate din fonduri ESI pentru realizarea cu succes a politicii de coeziune.

6.2.

Acolo unde această metodă nu a fost încă adoptată, trebuie să se recurgă la o evaluare pe termen mediu pentru lansarea acestui demers în cadrul fondurilor structurale și de investiții europene (fondurile ESI) pentru perioada 2014-2020.

6.3.

În această privință, schimbul de cunoștințe specifice ale partenerilor sociali și economici, ale reprezentanților societății civile, ale colectivităților teritoriale și ale administrației de stat constituie un aspect esențial. Este de dorit ca numeroase părți să susțină acest schimb.

6.4.

Elaborarea strategiilor de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității necesită un anumit interval de timp; este însă important ca, în perioada dată, să existe timp suficient pentru punerea lor în aplicare, precum și un buget suficient pentru finanțarea diferitelor măsuri din cadrul lor. Un termen de pregătire prea îndepărtat, în absența impactului în teritoriu (sub forma proiectelor realizate), precum și finanțarea accelerată a activităților (din cauza apropierii datei-limită de utilizare) pot suscita neîncredere față de acest instrument.

6.5.

Celelalte probleme cărora trebuie să li se facă față în vederea unei utilizări corecte a dezvoltării locale plasate sub responsabilitatea comunității sunt birocrația și piedicile administrative exagerate, rambursarea tardivă a plăților, prefinanțarea proiectelor pe resursele proprii ale beneficiarilor finali sau prin împrumuturi pe care aceștia trebuie să le contracteze și al căror dobânzi trebuie să le achite ei înșiși. În această privință, se pot concepe modele de finanțare participativă, o finanțare public-privat și o participare organizată a sectorului bancar, cu garanții din partea statului.

6.6.

Deseori, statele membre introduc adesea, pe lângă reglementările impuse de Comisia Europeană, alte dispoziții, care nu sunt cerute și sunt proprii birocrației „naționale”, dispoziții ce complică enorm recursul la subvenții și îi descurajează pe solicitanți prin complexitatea și posibilele lor consecințe. De asemenea, anumite autorități naționale fac eforturi pentru a reduce la minimum sarcinile legate de desfășurarea inițiativelor locale și de administrarea GAL-urilor de mici dimensiuni; acest demers ar putea însă să provoace o criză în funcționarea întregului sistem.

6.7.

CESE solicită o pregătire a formatorilor: este bine să se asigure formarea actorilor naționali sau regionali în cadrul asistenței tehnice, în temeiul articolului 5 din Regulamentul de stabilire a unor dispoziții comune nr. 1303/2013. De asemenea, ar trebui create condițiile necesare instituirii și exploatării eficiente a rețelelor de la scară regională, națională și internațională, întrucât munca în rețea contribuie cu o valoare adăugată semnificativă.

6.8.

Ar fi util să se adune exemplele de bune practici provenind din diferitele state membre, care ar putea fi incluse în studiul menționat la punctul 1.10 de mai sus.