CUPRINS

1........... Introducere................................................................................................................... 2

2........... Definirea problemei...................................................................................................... 3

2.1........ Principalele provocări din sectorul feroviar al UE........................................................ 3

2.2........ Principalele probleme care impun luarea unor măsuri................................................... 3

2.3........ Factori cauzatori ai problemelor.................................................................................... 3

2.3.1..... Fragmentarea eforturilor de cercetare și inovare......................................................... 3

2.3.2..... Slab efect de levier al investițiilor UE în cercetarea și inovarea în domeniul feroviar 4

2.3.3..... Participarea restrânsă și necoordonată a părților interesate de-a lungul lanțului valoric feroviar            4

2.3.4..... Costuri, riscuri și termene de execuție mari pentru investițiile în C&I.................... 4

2.4........ Cele mai afectate părți interesate și evaluarea nevoilor............................................. 4

2.5........ Subsidiaritate................................................................................................................ 4

2.5.1..... Temei juridic................................................................................................................. 4

2.5.2..... Necesitatea și valoarea adăugată la nivelul UE........................................................... 5

3........... Obiective....................................................................................................................... 5

4........... Opțiuni de politică...................................................................................................... 5

5........... Evaluarea impactelor..................................................................................................... 6

5.1........ Abordare generală a evaluării impactelor...................................................................... 6

5.2........ Sinteza impactelor......................................................................................................... 6

6........... Compararea opțiunilor................................................................................................. 7

6.1.1..... Structura de guvernanță.............................................................................................. 8

6.1.2..... Buget............................................................................................................................ 8

7........... Monitorizare și evaluare.............................................................................................. 8

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI

care însoțește documentul

Propunere de Regulament al Consiliului de instituire a întreprinderii comune Shift2Rail

1.           Introducere

Prezentul rezumat descrie principalele constatări și concluzii ale raportului de evaluare a impactului care însoțește propunerea Comisiei referitoare la un regulament al Consiliului de instituire a întreprinderii comune Shift2Rail în cadrul inițiativei „Orizont 2020” în vederea unei abordări coordonate la nivelul UE în ceea ce privește cercetarea și inovarea (C&I) în domeniul feroviar în sprijinul realizării spațiului feroviar unic european (SERA).

Propunerea urmează cărții albe privind foaia de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor[1], care subliniază necesitatea de a crea SERA pentru a obține un sistem european de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al utilizării resurselor și pentru a aborda provocările majore ale societății în ceea ce privește creșterea cererii de trafic, congestionarea, aprovizionarea cu energie și schimbările climatice. Comunicarea Comisiei intitulată „Crearea de parteneriate în cercetare și inovare” subliniază, deopotrivă, că parteneriatele public-privat (PPP) pot contribui la abordarea acestor provocări și la întărirea poziției concurențiale a Europei.

2.           Definirea problemei

2.1.        Principalele provocări din sectorul feroviar al UE

Obiectivele ambițioase ale UE în domeniul schimbărilor climatice, al consumului de energie și al protecției mediului înconjurător vor impune sectorului feroviar să își asume o parte mai mare din cererea de transport în următoarele decenii.

Rețelei feroviare europene îi este însă în continuare dificil să atace poziția dominantă a transportului rutier. În pofida marilor subvenții publice și a investițiilor semnificative în infrastructură și în produse de înaltă tehnologie, cota deținută de transportul feroviar de marfă în raport cu celelalte moduri de transport chiar a scăzut în ultimii zece ani, în timp ce cota deținută de transportul feroviar de călători a rămas constantă față de celelalte moduri.

Totodată, deși și-a menținut poziția de lider mondial, industria feroviară europeană se confruntă cu o concurență din ce în ce mai mare din partea furnizorilor de peste mări, în special din Asia, care investesc masiv în C&I.

Așadar, succesul și competitivitatea pe termen lung a transportului feroviar, atât față de alte moduri de transport, cât și față de concurenții străini, depind de o permanentă inovare la nivelul produselor, al serviciilor și al proceselor, ceea ce necesită, la rândul său, investiții în C&I realizate pe scară largă și în mod coordonat.

2.2.        Principalele probleme care impun luarea unor măsuri

Inovarea de-a lungul întregului lanț valoric feroviar este un factor strategic pentru finalizarea SERA, precum și pentru stimularea competitivității sectorului feroviar. Cu toate acestea, activitățile anterioare de cercetare și inovare în domeniul feroviar de la nivelul UE nu au fost suficient de bine orientate spre obiectivul strategic mai amplu de a finaliza SERA, iar, în ceea ce privește proiectele asociate acestor activități, pătrunderea și impactul lor pe piață au fost lente și limitate.

2.3.        Factori cauzatori ai problemelor

Au fost identificați patru mari factori care contribuie la aceste probleme.

2.3.1.     Fragmentarea eforturilor de cercetare și inovare

În afară de fragmentarea bugetelor de C&I între statele membre, coordonarea eforturilor de cercetare și inovare în domeniul feroviar este, de asemenea, constrânsă de următoarele forme de fragmentare:

Fragmentarea de la nivelul ecosistemelor feroviare, cauzată de mozaicul de sisteme regionale și naționale, rețele și norme tehnice de exploatare diferite. Industria a trebuit astfel să dezvolte vehicule adaptate, menite să răspundă constrângerilor unice ale unor piețe naționale relativ mici. Acest nivel ridicat de adaptare a produselor și lipsa unei standardizări europene constituie un obstacol în calea SERA și duc totodată la creșterea costurilor de producție și la scăderea profiturilor operaționale, ceea ce nu permite investiții semnificative în cercetarea speculativă axată pe tehnologie și limitează pătrunderea inovațiilor pe piață.

Fragmentarea la nivelul subsistemelor din sectorul feroviar. Interacțiunile complexe dintre subsisteme (infrastructură, producători de material rulant și de echipamente de semnalizare, întreprinderi feroviare și administratori de infrastructură) limitează posibilitățile de a îmbunătăți o anumită parte a sistemului sau de a propune soluții inovatoare care să aibă impact asupra întregului sistem și care să poată fi implementate în întregul SERA.

Fragmentarea de-a lungul ciclului de viață al inovării. Activitățile de cercetare ale UE se concentrează în principal pe inovarea preconcurențială la niveluri scăzute de maturitate a tehnologiei, astfel încât există puține proiecte demonstrative pe scară largă, iar o mare parte din cunoștințele generate de proiectele europene de C&I nu ajunge niciodată pe piață.

2.3.2.     Slab efect de levier al investițiilor UE în cercetarea și inovarea în domeniul feroviar

Structura actuală a cercetării și inovării UE în domeniul feroviar limitează efectul de levier pe care fondurile UE îl pot avea în mod direct. Proiectele feroviare au beneficiat de o cotă medie de finanțare privată de numai 34 %. Ratele relativ reduse de participare a companiilor private la proiecte înseamnă totodată că multe proiecte vizează niveluri tehnologice relativ joase, limitând astfel efectele de levier indirecte aferente investițiilor private suplimentare după finalizarea proiectului.

2.3.3.     Participarea restrânsă și necoordonată a părților interesate de-a lungul lanțului valoric feroviar

Actuala abordare „de jos în sus” aplicată în ceea ce privește demararea unui proiect de cercetare și inovare în domeniul feroviar nu permite adoptarea unei strategii globale privind programarea, ceea ce implică apariția unor posibile neconcordanțe între diferitele proiecte, precum și între acestea și obiectivele generale de politică ale UE. Formarea de consorții ad hoc înseamnă că lanțul valoric nu este în mod necesar reprezentat în întregime și împiedică colaborarea continuă a partenerilor dincolo de proiecte izolate, ceea ce reduce încrederea între parteneri.

2.3.4.     Costuri, riscuri și termene de execuție mari pentru investițiile în C&I

Riscurile generice ale inovării sunt amplificate în sectorul feroviar de:

· interacțiunile complexe dintre diferitele tronsoane de cale ferată și necesitatea sincroniei între inovații;

· ciclurile de viață lungi ale produselor, care împiedică implementarea rapidă a noilor tehnologii feroviare;

· distribuția inegală a beneficiilor inovării între părțile interesate, ceea ce reduce stimulentele de a investi în tehnologii noi;

· lipsa sinergiilor cu alte sectoare industriale, în special în materie de tehnologii emergente.

2.4.        Cele mai afectate părți interesate și evaluarea nevoilor

Inițiativa propusă va avea efecte asupra tuturor actorilor din sectorul feroviar, contribuind la creșterea avantajului competitiv al acestora și la reducerea costurilor. Efectele pot fi simțite și de alte sectoare industriale, inclusiv de furnizorii de diferite ranguri și de actorii din subsectoare economice care utilizează bunurile și serviciile furnizate de sectorul feroviar.

Contribuind la diminuarea costurilor legate de infrastructură și de exploatare, inițiativa va ajuta la reducerea subvențiilor plătite de guvernele naționale. Prin menținerea poziției de lider a Europei în sectorul feroviar, inițiativa va contribui și la crearea de locuri de muncă noi, de înaltă calitate, în Europa.

Utilizatorii serviciilor de transport de călători și de marfă vor simți indirect efectele, dat fiind că fiabilitatea și calitatea serviciilor vor fi îmbunătățite. Sporirea competitivității sectorului feroviar, combinată cu creșterea capacității, va ajuta acest sector să își asume o cotă mai mare din cererea de transport, contribuind astfel la reducerea congestionării și a emisiilor de CO2. Sănătatea și calitatea vieții cetățenilor vor fi, de asemenea, influențate în mod pozitiv datorită reducerii poluării fonice produse de transportul feroviar.

2.5.        Subsidiaritate

2.5.1.     Temei juridic

Dreptul UE de a acționa în acest domeniu este prevăzut la articolul 187 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, care permite constituirea unor întreprinderi comune sau a oricărei alte structuri necesare bunei desfășurări a programelor de cercetare, de dezvoltare tehnologică și demonstrative ale Uniunii.

2.5.2.     Necesitatea și valoarea adăugată la nivelul UE

Finanțarea cercetării și inovării în domeniul feroviar a înregistrat dintotdeauna niveluri scăzute, investițiile fiind afectate de fragmentare și de ineficiențe ca urmare a diferențelor dintre programele naționale. Comasarea și coordonarea eforturilor în materie de cercetare și inovare la nivelul UE prezintă mai multe șanse de reușită având în vedere caracterul transnațional al infrastructurii și tehnologiile care urmează să fie dezvoltate în sprijinul SERA, precum și necesitatea de a obține un volum suficient de resurse. Acțiunea la nivelul UE va contribui la raționalizarea programelor de cercetare și va asigura interoperabilitatea sistemelor dezvoltate. Această standardizare va deschide o piață mai largă și va promova concurența.

3.           Obiective

Obiectivul general este acela de a obține o armonizare mai mare a eforturilor de cercetare și inovare ale UE în domeniul feroviar pentru a sprijini finalizarea SERA, concomitent cu accelerarea pătrunderii pe piață a soluțiilor inovatoare, sporind astfel competitivitatea sectorului feroviar al UE atât față de alte moduri de transport, cât și față de concurenții străini.

În mod concret, inițiativa va urmări:

· promovarea unor investiții precis direcționate, coordonate și pe termen lung în cercetarea și inovarea UE în domeniul feroviar;

· sporirea efectului de levier al finanțării oferite de UE cercetării și inovării în domeniul feroviar;

· stabilirea unor rețele viabile și a schimbului de cunoștințe între diverse părți interesate;

· reducerea riscurilor asociate inovării;

· creșterea performanței operaționale și a rentabilității cercetării și inovării în domeniul feroviar.

4.           Opțiuni de politică

Dat fiind că, în cadrul inițiativei „Orizont 2020”, sunt prevăzute activități de sprijinire a industriei feroviare, opțiunile avute în vedere pentru implementarea activităților de cercetare și inovare în domeniul feroviar includ:

· menținerea modelului cercetării colaborative aplicabil în temeiul celui de-al 7-lea program-cadru, concomitent cu integrarea îmbunătățirilor aduse de „Orizont 2020”, cum ar fi modalitățile simplificate de monitorizare și accentul mai mare pe activitățile demonstrative (opțiunea de bază);

· stabilirea unui parteneriat public-privat contractual (PPPC), ceea ce presupune un acord contractual flexibil între Comisie și partenerii privați în scopul de a lucra asupra unui program comun bazat pe o foaie de parcurs stabilită de partenerii respectivi, cu ajutorul proiectelor standard de cercetare și inovare colaborativă;

· stabilirea unui parteneriat public-privat instituțional (PPPI), ceea ce presupune crearea unei structuri administrative dedicate, care să coordoneze cercetarea și inovarea în domeniul feroviar, sub forma unui organism al Uniunii în temeiul articolul 187 din TFUE, furnizându-se astfel un cadru în care actorii publici și privați să poată lucra și decide împreună;

· coordonarea activităților de cercetare și inovare de către Agenția Europeană a Căilor Ferate (AEF), ceea ce presupune modificarea regulamentului de înființare a agenției, astfel încât să îi permită desfășurarea de activități de cercetare și inovare în afara rolului său de autoritate de reglementare.

5.           Evaluarea impactelor

5.1.        Abordare generală a evaluării impactelor

Analiza acoperă exclusiv impactul tipului de structură creat pentru implementarea activităților de cercetare și inovare în domeniul feroviar și, prin urmare, se axează în principal pe următoarele impacturi la nivelul factorilor:

· direcționarea precisă și coordonarea eforturilor de cercetare

· efectul de levier al finanțării UE pentru cercetarea și inovarea în domeniul feroviar

· o amplă participare a părților interesate și rețele viabile

· reducerea riscurilor inovării

· performanța operațională și rentabilitatea

5.2.        Sinteza impactelor

În cazul cercetării colaborative, modificările prevăzute în cadrul „Orizont 2020” vor conduce la norme de participare mai simple și mai coerente, la creșterea accesibilității și a atractivității programelor, la înlesnirea accesului la expertiză specifică și la demararea mai rapidă a activităților de către candidații admiși. Se va pune mai mult accent pe inovare și pe activități legate de piață, iar trecerea la programe de lucru bianuale va permite o continuitate mai mare. Cu toate acestea, este probabil ca proiectele finanțate să rămână la niveluri scăzute de maturitate tehnologică și ca organizarea de cereri individuale de propuneri să împiedice sincronicitatea și coerența proiectelor. Participarea ad hoc la nivel de proiect va limita posibilitatea implicării întregului lanț valoric de părți interesate și a creării de rețele de cooperare viabile. Lipsa unui cadru clar pentru drepturile de proprietate intelectuală pentru proiectele multiple și a unui angajament ferm al industriei înseamnă că efectul de levier al fondurilor UE va rămâne la niveluri asemănătoare cu cele înregistrate în prezent.

Un PPPC ar facilita stabilirea unor obiective clare, axarea pe un număr limitat de sectoare de cercetare și coordonarea între mai multe teme de cercetare. Programul de activitate ar urma să fie adaptat la necesitățile sectorului, cuprinzând norme detaliate referitoare la proprietatea intelectuală și incluzând activitățile demonstrative, favorabile unei pătrunderi puternice pe piață. Având în vedere însă abordarea ascendentă și absența unor acorduri de guvernanță comună cu Comisia, prioritățile din domeniul cercetării și inovării ar fi mai puțin orientate către obiectivele de politică ale UE. Este posibil ca angajamentele prestabilite ale industriei să asigure creșterea efectului de levier, dar acest lucru nu este garantat deoarece angajamentele juridice sunt limitate la proiecte individuale. Sistemul de cereri individuale de propuneri ar putea împiedica sincronicitatea proiectelor și implicarea actorilor din întregul lanț valoric al sectorului feroviar.

În cazul unui PPPI, coordonarea, programarea și executarea activităților de cercetare și inovare în domeniul feroviar ar ține de responsabilitatea unei singure structuri administrative dedicate, ceea ce ar asigura mai multă continuitate și o fragmentare mai mică a eforturilor de cercetare și inovare. Elaborarea unei strategii pe termen lung, în strânsă cooperare cu toți actorii de pe piață, va garanta faptul că proiectele de cercetare și inovare sprijină competitivitatea sectorului feroviar, în timp ce rolul principal jucat de Comisie va garanta alinierea programelor de cercetare și inovare la obiectivele SERA. Natura stabilă a PPPI, definirea clară a normelor în materie de proprietate intelectuală și angajamentul ferm din partea UE vor oferi încredere partenerilor publici și privați, stimulând astfel creșterea nivelurilor de investiții. Existența unor angajamente obligatorii din punct de vedere juridic, din partea industriei, de a investi fonduri egale cu cele oferite de UE va garanta un efect de levier direct cu cel puțin 30 % mai mare decât în cazul celorlalte opțiuni. Deoarece condițiile de participare ar putea fi gestionate într-un mod flexibil și transparent, PPPI ar putea să asigure o amplă participare a părților interesate și țintirea cu precizie a IMM-urilor.

Coordonarea cercetării și inovării de către AEF ar garanta alinierea strategiei pe termen lung la obiectivele de politică ale UE, dar, având în vedere mandatul principal al agenției și lipsa sa de expertiză comercială, există riscul ca AEF să se limiteze prea mult la aspecte care țin de standardizare și de interoperabilitate. Existența unei structuri dedicate, care dispune de o puternică expertiză tehnică și de rețele bine statornicite, ar asigura o diriguire și o coordonare ferme. Cu toate acestea, având în vedere lipsa unor angajamente oficiale din partea industriei, efectul de levier direct ar fi, probabil, relativ scăzut. Și mai mult, combinația dintre rolul AEF de autoritate de reglementare și cel de coordonare și gestionare a cercetării și inovării ar putea genera un grav conflict de interese. De asemenea, nu este sigur că AEF ar dispune de suficiente resurse pentru a gestiona bugetul substanțial pentru activitățile de cercetare și inovare în domeniul feroviar.

În ceea ce privește rentabilitatea, cu toate că un PPPI ar costa cu foarte puțin mai mult decât alte opțiuni în ansamblu, faptul că industria se angajează să acopere jumătate din costurile administrative înseamnă că funcționarea unui PPPI este, de fapt, cu 17-35 % mai puțin costisitoare pentru Comisie decât alte opțiuni.

6.           Compararea opțiunilor

Următorul tabel rezumă evaluarea diverselor opțiuni de politică.

Parametri || Scenariul de referință || PPPC || PPPI || AEF

Direcționare precisă și coordonare || Strategie pe termen lung || = || + || + || +

Relevanță pentru UE || = || = || + || =

Coordonare || = || + || ++ || ++

Efectul de levier al finanțării UE pentru cercetarea și inovarea în domeniul feroviar || Efect de levier direct (cofinanțare privată) || 1,5 || =/+ 1,5-2 || ++ cel puțin 2 || 1,5

Angajament ferm || = || + || ++ || =

Participare largă și rețele viabile || Reprezentarea întregului lanțul valoric || = || = || + || =

Parteneriate viabile || = || + || ++ || =

Reducerea riscurilor inovării || Relevanța pentru industrie și nivelurile de maturitate tehnologică || = || ++ || + || -

Protecția proprietății intelectuale || = || + || ++ || -

Performanța operațională || Termen de înființare || Fără întârziere în demararea activităților || - 9-12 luni || -- 2 ani, inclusiv procedura legislativă || -- 3 ani, inclusiv procedura legislativă

Rate de succes || 20 % || + 20-30 % || ++ 30-40 % || = 20 %

Durata medie de acordare a grantului || 250 || + 210 || + 160-240 || = 250

Rentabilitatea || Cost anual echivalent pentru Comisie || 4,7 milioane EUR || + 4,9 milioane EUR || ++ 3,2 milioane EUR || ++/-- 3,8 milioane EUR

Rezultate economice, sociale și de mediu || = || + || ++ || =

Legendă:        =          scenariu de referință sau echivalent

de la + la + +       : îmbunătățire, de la ușor la substanțial, față de scenariul de referință

de la - la - -         : înrăutățire, de la ușor la substanțial, față de scenariul de referință

Pe baza evaluării și a rezultatelor consultării publice, opțiunea PPPI pare a fi cea mai adecvată pentru îndeplinirea obiectivelor declarate, în ciuda termenelor mai lungi necesare pentru crearea structurii sale.

6.1.1.     Structura de guvernanță

La elaborarea structurii de guvernanță a viitorului PPPI se va ține seama de următoarele principii:

· Legături puternice cu politica UE: UE ar trebui să aibă un rol important în PPPI pentru a se garanta că activitățile de cercetare și inovare sunt aliniate la obiectivele de politică ale UE.

· Participarea amplă a părților interesate: Accesul la calitatea de membru ar trebui să fie deschis tuturor actorilor din sectorul feroviar pentru a se asigura o abordare sistemică a inovării, care să integreze toate componentele lanțului valoric din acest sector.

· Expertiză: Ar trebui înființate organisme științifice și consultative care să ofere PPPI expertiza tehnică relevantă. De asemenea, având în vedere expertiza sa amplă în materie de interoperabilitate și de integrare a sistemului feroviar, AEF trebuie implicată în activitatea PPPI.

6.1.2.     Buget

Estimările actuale realizate de industrie în ceea ce privește necesarul de cercetare și inovare în domeniul feroviar variază de la 800 de milioane la 1 miliard de euro. UE ar urma să acopere 50 % din acest cost, contribuția sa ajungând la aproximativ 450 de milioane de euro, din bugetul „Orizont 2020”.

Partenerii din industrie vor acoperi restul de 50 %, prin contribuții în numerar și în natură. Ei vor contribui, de asemenea, în proporție de 50 % la toate costurile administrative.

Se estimează că viitoarea structură va necesita aproximativ 20 de persoane cu normă întreagă, iar costurile administrative vor reprezenta circa 3 % din cheltuielile operaționale.

7.           Monitorizare și evaluare

Viitorul sistem de monitorizare și de evaluare va urmări legalitatea și regularitatea tranzacțiilor efectuate de noua structură, precum și performanța activităților de cercetare și inovare, pentru a se asigura că acestea contribuie la programul strategic de lucru. Sistemul va include:

· Monitorizarea și raportarea la nivel de proiect și pachet de lucru, efectuate trimestrial pe baza unui set de indicatori cheie de performanță fiabili, definiți de directorul executiv și validați de consiliul de administrație;

· Monitorizarea și raportarea la nivel de program, pe baza datelor despre proiecte și pachete de lucru, inclusiv monitorizarea calității rezultatelor în raport cu un set criterii de satisfacție; monitorizarea gestionării proiectelor pentru a controla calitatea generală a acestei activități și respectarea programului strategic de lucru;

Evaluări referitoare la punerea în aplicare a regulamentului, care urmează să fie efectuate de Comisie o dată la trei ani de la începerea activităților PPPI și cel puțin cu un an înainte de termenul la care PPPI expiră, cu scopul de a evalua dacă parteneriatul, în configurația sa de la momentul respectiv, a fost eficient și eficace.

[1]               COM/2011/0144 final.