DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul Propunere de Directivă a Consiliului de modificare a Directivei 2006/112/CE privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată în ceea ce privește declarația standard privind TVA /* SWD/2013/0426 final */
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul Propunere de Directivă a
Consiliului de modificare a Directivei 2006/112/CE
privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată în ceea ce
privește declarația standard privind TVA 1. Introducere Sistemul comun privind TVA al
UE reprezintă o importantă sursă de venit pentru statele membre
(22% din totalul impozitelor percepute de statele membre în 2010), însă
este complicat de faptul că mai mult de jumătate dintre cele peste 400
de articole ale Directivei TVA vizează excepții de la normele de
bază. Cu ocazia analizării
obligațiilor de raportare în contextul Programului de acțiune al
Comisiei privind reducerea sarcinii administrative în Uniunea Europeană,
pe primul loc s-au situat sarcinile legate de TVA, cu suma de 69 de miliarde
EUR reprezentând sarcina administrativă. Declarațiile privind TVA din
UE au fost estimate la 19 miliarde EUR. Potrivit Grupului la nivel
înalt privind sarcina administrativă (așa-numitul grup „Stoiber”),
sunt necesare eforturi suplimentare, în special în sectorul fiscal, pentru a
reduce sarcina administrativă pentru întreprinderi. Un studiu realizat
pentru grupul Stoiber a sugerat că „s-ar putea avea în vedere implementarea
unei declarații uniforme privind TVA în toate cele 27 de state membre”. Directiva privind sistemul
comun al TVA (Directiva TVA) permite, în prezent, statelor membre să
determine conținutul declarațiilor privind TVA și modul de
depunere a acestora, motiv pentru care există 27 de declarații
periodice foarte diferite privind TVA, care conțin între sub 10 rubrici
și 100 de rubrici de completat. „Evaluarea retrospectivă a
elementelor sistemului TVA” estimează că o reducere cu 10% a
diferențelor dintre procedurile administrative generale în materie de TVA
ale statelor membre ar putea duce la o creștere cu 3,7% a comerțului
în interiorul UE, în timp ce PIB-ul real și consumul ar crește cu 0,4%
și, respectiv, cu 0,3%. Astfel, o declarație standardizată
privind TVA ar putea avea veritabile efecte pozitive asupra economiei UE. Ca urmare a raportului întocmit
de grupul Stoiber cu privire la sarcinile administrative, în Cartea verde
privind viitorul TVA a fost inclusă o revizuire a obligațiilor în
materie de TVA, ceea ce a avut ca rezultat o Comunicare în care Comisia se
angaja să prezinte, în 2013, o propunere legislativă, astfel încât o
declarație standard privind TVA să fie „disponibilă în toate
limbile și opțională pentru întreprinderile din întreaga UE”. 2. Aspecte
procedurale și consultări DG TAXUD este principala
Direcție Generală, în consultare cu DG MARKT, DG ENTR, DG CNECT, SG
și OLAF prin intermediul unui grup director. În plus, au fost informate
Serviciul Juridic și ESTAT. Grupul director s-a reunit de patru ori în perioada 3 iulie 2012 - 23
mai 2013. Consultările s-au desfășurat în următoarele
contexte: ·
Cartea verde privind viitorul TVA și documentul însoțitor de lucru al serviciilor Comisiei
(secțiunea 9.7 a pus problema specifică a unei declarații
privind TVA standardizate la nivelul UE). Consultarea publică a început la
1 decembrie 2010 și s-a încheiat la 31 mai 2011. ·
Ateliere de lucru cu întreprinderile, vizând
definirea declarației standard privind TVA, desfășurate pe
durata studiului PwC, din ianuarie 2012 până în iunie 2012. ·
Grupul de experți în domeniul TVA (VEG -
„VAT Expert group”), creat printr-o decizie a
Comisiei, s-a reunit la 25 ianuarie 2013. ·
IMM-urile au fost consultate în cadrul unei reuniuni
de follow-up privind Small Business Act, desfășurate la 17
aprilie 2013. ·
Autoritățile fiscale ale statelor membre
au fost consultate prin intermediul unui seminar Fiscalis,
desfășurat în Portugalia, în perioada 2-4 octombrie 2012. ·
Statele membre au fost consultate prin intermediul Grupului
privind viitorul TVA (GFV - „Group on the Future of VAT”) la 28 ianuarie 2013. Întreprinderile sunt foarte favorabile introducerii unei declarații standard
privind TVA. Toate IMM-urile au aprobat ideea unei declarații standard
privind TVA, fiind totodată conștiente de nevoia de a reduce
frecvența declarațiilor privind TVA pentru întreprinderile mai mici. Statele membre sunt deschise la
introducerea unei declarații standard privind TVA și, în majoritatea
cazurilor, și-au exprimat sprijinul în acest sens, dar sunt mereu
preocupate de impactul pe care îl vor avea modificarea declarației
naționale privind TVA și costurile pe care le presupune acest lucru.
Două elemente par să fie cruciale pentru statele membre: în primul
rând, ar trebui să existe un singur tip de declarație privind TVA,
întrucât costurile aferente implementării și gestionării unui
sistem dublu (european și național) ar fi prea mari, iar în al doilea
rând, este necesar să existe posibilitatea de a integra diferite niveluri
de informații necesare pentru analiza și controlul riscurilor. 3. Definirea
problemei Directiva TVA prevede norme
conform cărora statele membre trebuie să solicite persoanelor
impozabile de pe teritoriul lor să prezinte declarații privind TVA.
Directiva definește responsabilitatea financiară a societăților
față de statele membre și furnizează informații pentru
controlul riscurilor și pentru auditurile subsecvente. Statele membre dispun de o mare
marjă de manevră pentru a stabili tipul de informații pe care le
consideră necesare pentru calcularea TVA datorată, iar acestea
variază între sub 10 și 100 de rubrici de informații În plus, în
declarațiile anuale sintetice privind TVA din anumite state membre pot
exista cel puțin 200 de rubrici de completat. Obligația de a depune o
declarație privind TVA este mai costisitoare din punct de vedere
administrativ pentru o IMM care, în general, nu dispune de resurse sau de
cunoștințe suficiente pentru a aborda aspectele fiscale, în
comparație cu o societate mare, care dispune de controale interne mai
detaliate și de personal specializat în probleme fiscale. Statele membre și-au
întocmit modelele de declarații privind TVA exclusiv în scopul controlului
intern, în scop organizațional și în scopul gestionării
riscurilor și, prin urmare, în acest caz, dimensiunea europeană nu
joacă niciun rol. În plus, statelor membre li se oferă prea
puține stimulente pentru a încerca să reducă diferențele
dintre declarațiile naționale privind TVA și, dacă se
lasă totul în seama statelor membre, diferențele dintre
declarațiile privind TVA și complexitățile acestora ar
rămâne, în cel mai bun caz, neschimbate. Întrucât se așteaptă
ca din ce în ce mai multe întreprinderi mici orientate spre piața
internă să realizeze schimburi comerciale la nivel transfrontalier,
soluționarea în prezent a sarcinii administrative pentru IMM-urile care
depun numai declarații naționale privind TVA ar avea, de asemenea,
efecte de domino pozitive și ar facilita schimburile comerciale
transfrontaliere ale acestora, consolidând totodată eficacitatea
pieței unice. 3.1. Problema
transfrontalieră Principala dificultate cu care
se confruntă întreprinderile atunci când completează declarații
privind TVA în state membre diferite o reprezintă nivelurile diferite de
complexitate și registrele lingvistice diferite. Acest lucru rezultă
din obligația de a furniza informații diferite, din absența unor
definiții coerente ale informațiilor, din lipsa de bune
orientări cu privire la modul de completare a declarațiilor privind
TVA, din existența unor norme și proceduri diferite privind
depunerea, precum și din faptul că declarațiile trebuie
completate în limba națională. Complexitatea este dată și
de nivelul solicitat al informațiilor, care, în mai multe state membre,
este foarte ridicat. La rândul său,
complexitatea atrage după sine următoarele două probleme
principale: restricționează comerțul transfrontalier și
sporește sarcina administrativă necesară pentru a face afaceri
la nivel transfrontalier. Se estimează că 29,8
milioane de întreprinderi completează declarații privind TVA în UE.
Aproximativ 3,8 dintre acestea depun declarații privind TVA în mai multe
state membre, ceea ce costă de aproximativ 2-3 ori mai mult decât suma de 4
miliarde EUR echivalentă, aferentă depunerii declarațiilor
naționale privind TVA. Pentru IMM-urile care fac
afaceri la nivel transfrontalier, problema este mai mare din două motive
evidente. În primul rând, capacitatea financiară necesară pentru a
crea societăți locale, cu personal local, care să depună
declarații privind TVA în alt stat membru, este mai redusă. În al
doilea rând, capacitatea financiară necesară pentru a angaja personal
specializat sau pentru a plăti consultanți externi care să
cunoască norme și limbi străine pentru a putea completa declarații
privind TVA într-un alt stat membru este mai redusă. Drept urmare, s-a format o
barieră specifică în calea comerțului și, din aceste
motive, multe IMM-uri renunță pur și simplu la a face schimburi
comerciale transfrontaliere. 3.2. Problema
internă Deși costurile aferente
depunerii de declarații privind TVA (de exemplu, timpul necesar pentru
înregistrarea și colaționarea informațiilor, completarea
rubricilor din declarațiile privind TVA, depunerea acestora etc.) sunt
substanțiale, în termeni absoluți, pentru întreprinderile mari,
deoarece acestea efectuează un număr mai mare de tranzacții,
abordează aspecte mai complexe în materie de TVA și realizează
controale interne mai extensive, costurile respective sunt, ca procent din
cifra de afaceri anuală, mult mai mari pentru IMM-uri. În concluziile comunicării
intitulate „Reglementarea inteligentă - luarea în considerare a nevoilor
întreprinderilor mici și mijlocii” se arată că legislația
privind TVA este percepută de IMM-uri ca fiind sectorul cel mai
împovărător din legislația UE. Prin urmare, în cadrul
inițiativei „Să gândim mai întâi la scară mică” („Think
Small First”), este clar că o măsură vizând reducerea sarcinii
administrative legate de TVA ar avea un impact semnificativ în special asupra
IMM-urilor și asupra microîntreprinderilor. 3.3. Evoluția
problemei Tot mai multe
societăți vor fi expuse obligației de a completa declarații
privind TVA în mai multe state membre datorită intensificării
comerțului transfrontalier cu bunuri și servicii și din ce în ce
mai multe IMM-uri descoperă și recurg la schimburi comerciale dincolo
de granițele naționale, cu ajutorul monedei unice și al
numărului mai mare de norme comune la nivelul UE. Mai mult decât atât, în cadrul
unui sistem de impozitare a livrărilor transfrontaliere la nivelul
solicitat în statul membru de destinație, acest lucru ar putea însemna
că numărul întreprinderilor care completează declarații
privind TVA într-un alt stat membru ar putea crește cu 1,2 milioane. 4. Obiective Există două obiective
principale: reducerea obstacolelor din calea comerțului transfrontalier
și reducerea sarcinii administrative care afectează întreprinderile
naționale, pentru a sprijini creșterea economică și
competitivitatea. De asemenea, există
și obiective secundare. Promovarea consolidării
fiscale favorabile creșterii poate fi încurajată printr-un schimb de
informații standardizate între statele membre, cu scopul de a reduce
frauda și de a ameliora respectarea normelor. De asemenea, ghișeul
unic lărgit ar putea beneficia de acordul asupra unei declarații
standard privind TVA ca bază pentru declarația privind TVA a
ghișeului unic. 5. Opțiuni
de politică Singura opțiune care ar putea duce la simplificarea și la
reducerea sarcinii administrative într-un termen acceptabil ar fi o
legislație de sine stătătoare la nivelul UE. Opțiunile
privind domeniul de aplicare al propunerii sunt următoarele: A) Scenariul de
referință (statu-quo); B) O declarație standard
privind TVA obligatorie la nivelul UE (atât pentru întreprinderi, cât și
pentru statele membre); C) O declarație standard
privind TVA opțională pentru toate întreprinderile (obligatorie
pentru statele membre); D) O declarație standard
privind TVA opțională pentru întreprinderile care depun
declarații privind TVA în mai mult de 1 stat membru (obligatorie pentru
statele membre); E) O declarație standard
privind TVA obligatorie, cu flexibilitate limitată pentru statele membre
în ceea ce privește stabilirea informațiilor dintr-o listă
standardizată. Aceste opțiuni pot fi
analizate din următoarele puncte de vedere: ·
conținutul declarației standard privind
TVA; ·
periodicitatea și termenul de depunere; ·
declarația anuală privind TVA; ·
alte aspecte (completare electronică,
corecții). 6. Evaluarea impactului 6.1. Cifre
generale caracteristice pentru scenariul de bază (opțiunea A) Aproximativ 30 de milioane de
întreprinderi din UE sunt obligate să completeze declarații
naționale privind TVA (0,2% sunt întreprinderi mari, 1,1% sunt
întreprinderi mijlocii, 6,5% sunt întreprinderi mici și 92,2% sunt
microîntreprinderi cu o cifră de afaceri anuală mai mică de 2
milioane EUR). Aceste 30 de milioane de
întreprinderi depun anual aproape 150 de milioane de declarații privind
TVA, dintre care marea majoritatea (peste 130 de milioane) trebuie depuse de
microîntreprinderi. În același timp, veniturile din TVA plătite de
aceste microîntreprinderi reprezintă un procent mic din veniturile totale
din TVA colectate. Costurile aferente depunerii
acestor 150 de milioane de declarații privind TVA sunt estimate la
aproximativ 30 de miliarde anual. Această sumă corespunde unui
procent de aproximativ 3,5% din veniturile anuale din TVA și de 0,25% din
PIB-ul UE-27. Din suma respectivă, întreprinderile mari plătesc
aproximativ 0,48 miliarde EUR, IMM-urile, 5,98 miliarde EUR, iar
microîntreprinderile, 24,19 miliarde EUR. Pentru cele 27 de state membre,
costul total aferent gestionării celor 150 de milioane de declarații
privind TVA constă în costuri recurente (cum sunt cele necesare pentru
verificarea coerenței și a plauzibilității
informațiilor furnizate, pentru adunarea de informații suplimentare
etc.) și costuri unice (cum sunt cele aferente formării profesionale
în domeniul IT sau verificării declarațiilor anuale). Există
cifre pentru Regatul Unit și, dacă ele sunt tipice pentru întreaga
UE, ar însemna că, în UE, costurile aferente colectării TVA s-ar
ridica la 6 miliarde EUR. 6.2. Sarcina
administrativă pentru întreprinderi, inclusiv IMM-uri Opțiunea B - O declarație standard privind TVA obligatorie
(întreprinderi și state membre) Dacă nu se ține seama
de costurile de instalare și de transfer, beneficiile brute anuale sunt
estimate la 15 miliarde EUR. Cu toate acestea, în 8 state membre,
declarația privind TVA este mai simplă decât modelul de
declarație standard privind TVA elaborat de PwC, deci în aceste state
membre, costurile ar crește cu aproximativ 3 miliarde EUR. Prin urmare, la
nivelul UE, economiile nete s-ar ridica la 12 miliarde EUR. Costurile globale suplimentare
de instalare și de transfer aferente trecerii la declarația standard
privind TVA sunt de aproximativ 150 EUR per întreprindere, ceea ce ar însemna 4,25
miliarde EUR pentru toate cele 30 de milioane de întreprinderi. Dacă microîntreprinderile
nu ar avea toate posibilitatea de a opta pentru depunerea trimestrială a
declarațiilor, acest lucru ar cauza o scădere a economiilor în
materie de costuri de ordinul a 1,8 miliarde EUR. Dacă declarația
sintetică anuală privind TVA nu ar fi abrogată, pierderile
suplimentare anuale în materie de economii de costuri pentru întreprinderile
afectate ar fi de ordinul a 2,8 miliarde EUR. Opțiunea C - O declarație standard privind TVA
opțională pentru întreprinderi Se presupune că toate
întreprinderile active la nivel internațional (aproximativ 3,8 milioane)
și aproximativ 80% dintre întreprinderile înregistrate în statele membre
care solicită declarații privind TVA mai complicate vor trece la
declarația standard. Economiile preconizate de costuri s-ar ridica la 15
miliarde EUR, dintre care 4,5 miliarde EUR s-ar datora întreprinderilor active
la nivel internațional. Acestea includ economii realizate prin suprimarea
declarației anuale privind TVA (1,9 miliarde EUR) și prin depunerea
trimestrială a declarațiilor privind TVA de către
microîntreprinderi (1,8 miliarde EUR). Costurile globale de instalare
și de transfer pentru cele 20,4 milioane de întreprinderi afectate (0,4
milioane de întreprinderi mari, 1,4 milioane de IMM-uri și 18,6 milioane
de microîntreprinderi) s-ar ridica, în total, la 2,9 miliarde EUR. Opțiunea D - O declarație standard privind TVA
opțională pentru întreprinderile care depun declarații privind
TVA în mai mult de 1 stat membru Întrucât numai întreprinderile
active la nivel internațional (aproximativ 3 milioane) ar putea să
treacă la declarația standard, potrivit estimărilor,
cheltuielile recurente ale acestor întreprinderi ar scădea cu 6 miliarde
EUR. Costurile de transfer ar fi limitate la 500 de milioane EUR. Dacă toate
microîntreprinderile care, în prezent, trebuie să depună lunar
declarații privind TVA ar continua să facă acest lucru în ciuda
faptului că li se oferă posibilitatea de a utiliza declarația
standard, pierderile în materie de economii de costuri s-ar ridica la
aproximativ 0,8 miliarde EUR. O altă variantă ar putea fi să se
ofere periodicitatea redusă tuturor microîntreprinderilor (chiar și
celor care nu beneficiază de declarația standard); în acest caz,
economiile suplimentare ar fi cu 1 miliard EUR mai mari decât suma
estimată de 6 miliarde EUR. Dacă obligația de a
depune declarații anuale sintetice privind TVA ar fi suprimată pentru
toate întreprinderile din țările care solicită astfel de
declarații, pierderile în materie de economii de costuri s-a ridica la 0,8
miliarde EUR. Opțiunea E - O
declarație standard privind TVA obligatorie, cu flexibilitate
limitată pentru statele membre în ceea ce privește stabilirea
informațiilor dintr-o listă standardizată Ca în cazul opțiunii B,
beneficiile anuale brute sunt estimate la 15 miliarde EUR. Cu toate acestea,
spre deosebire de opțiunea B, nu există pierderi în statele membre
care solicită declarații naționale privind TVA mai simple. La prima vedere, costurile
unice de transfer pentru toate cele 30 de milioane de întreprinderi s-ar ridica
la 4,25 miliarde EUR, ca în cazul opțiunii B. Cu toate acestea, s-ar putea
ca țările care solicită pur și simplu aceleași
informații ca mai înainte (deși într-un format standardizat) să
nu suporte costuri de transfer, astfel încât costul global de transfer
preconizat în cadrul acestui scenariu ar putea rămâne limitat la 2,9
miliarde EUR. Dacă toate
microîntreprinderile care trebuie, în prezent, să depună lunar
declarații privind TVA ar continua să facă acest lucru,
pierderile în materie de economii de costuri ar fi de 1,8 miliarde EUR, iar
dacă obligația de a depune declarații anuale sintetice privind
TVA nu este suprimată, economiile ar scădea cu 2,8 miliarde EUR. 6.3. Costurile
aferente gestionării declarațiilor privind TVA pentru statele membre Introducerea obligatorie a unei
declarații standard privind TVA va determina toate statele membre să
își modifice declarațiile naționale privind TVA fie prin
completarea acestora (opțiunile C și D), fie prin înlocuirea lor
(opțiunile B și E). Acest lucru va genera costuri în sectoare precum
modificarea site-urilor internet și a sistemelor IT, informarea tuturor
întreprinderilor cu privire la modificări și reformarea
profesională a personalului. De asemenea, ar putea avea un impact asupra
auditurilor și a controalelor, din cauza modificărilor necesare ale
instrumentelor de analizare a riscurilor. Statele membre afectate de introducerea
declarației standard privind TVA ar putea suporta costuri unice
suplimentare în materie de IT situate aproximativ între 800 de milioane și
1 miliard EUR, potrivit calculelor realizate în cadrul studiului PwC (2013). Statele membre sunt vizate în
alte sectoare decât cel al costurilor, cum ar fi pierderea de informații
cu privire la analizele de risc și audituri, precum și efectul pe
care acest lucru l-ar avea asupra resurselor umane. Aceste preocupări sunt
determinate de ipoteza potrivit căreia „cu cât solicităm mai multe
informații, cu atât mai mare va fi conformitatea în rândul
contribuabililor”. Această ipoteză nu este însă
susținută de dovezi, deoarece nu există nicio corelare
negativă evidentă între numărul de rubrici care trebuie
completate într-o declarație privind TVA și diferența dintre
veniturile teoretice și veniturile reale din TVA (VAT gap) dintr-o
anumită țară. Statele membre pot confirma
că o declarație standard privind TVA are anumite avantaje pentru ele: ·
un schimb mai ușor de informații între
statele membre pentru a ajuta la identificarea mai rapidă a fraudelor; ·
o mai mare exactitate a informațiilor și
mai puține greșeli, deoarece declarația privind TVA ar fi
standardizată și, în majoritatea cazurilor, mai simplă decât
declarația națională privind TVA; ·
încurajarea conformității voluntare, în
special pentru întreprinderile mici; ·
facilitarea trecerii la ghișeul unic. În ceea ce privește
opțiunile C și D, statele membre s-au exprimat clar și unanim,
subliniind faptul că o declarație privind TVA duală, adică
menținerea declarației actuale privind TVA și introducerea, în
paralel, a unei declarații standard privind TVA la nivelul UE, ar fi prea
complicată și prea costisitoare pentru a putea fi gestionată
corespunzător. Vor exista diferențe în ceea ce privește nivelul
informațiilor primite, al normelor și al procedurilor pentru
întreprinderile care trec de la o declarație privind TVA la alta, precum
și la nivelul compatibilității datelor istorice pentru analizarea
riscurilor. 7. Compararea opțiunilor Analizarea impactului
diferitelor opțiuni s-a bazat în egală măsură pe efectele
pozitive asupra întreprinderilor în termeni de eliminare a obstacolelor din
calea comerțului transfrontalier și de reducere a sarcinii administrative,
precum și pe efectul negativ al costurilor de implementare a
schimbării, care trebuie suportate de statele membre. Costurile pentru statele membre au fost greu de estimat și, deci,
factorii principali se bazează pe: ·
numărul de declarații privind TVA oferite
întreprinderilor (sistemul dual este mai costisitor); ·
numărul de state membre afectate. Alți factori, precum
efectele sociale sau schimbările aduse mediului, sunt minimi și pot
fi scoși din discuție, deoarece nu au niciun efect substanțial
asupra deciziei cu privire la opțiunea cea mai favorabilă. Evaluarea opțiunilor se
bazează, în principal, pe raportul dintre, pe de o parte, un nivel mai
mare de flexibilitate pentru întreprinderi, care reduce și mai mult
sarcina administrativă, și pe de altă parte, costurile și
dificultățile aferente pentru statele membre. Opțiunea C
preconizează cea mai mare reducere a sarcinii administrative pentru
întreprinderi, dar este cea mai dezavantajoasă pentru statele membre. De
asemenea, opțiunea A este cea mai bună pentru statele membre, dar
prevede reducerea cea mai nesemnificativă (de fapt, nulă) a sarcinii
administrative pentru întreprinderi. În acest context, o
soluție alternativă de compromis, opțiunea E, combină o
reducere mai mare a sarcinii administrative pentru întreprinderi cu un impact
redus asupra statelor membre. Opțiunea || Reducerea totală a sarcinii administrative (la nivel transfrontalier și intern) || Costuri pentru statele membre || Punctaj global || || în EUR || Loc || Nr. sisteme de declarații privind TVA || Nr. state membre afectate || Loc || Loc E || 12-15 miliarde || II || 1 || 19 || II || I C || 15 miliarde || I || 2 || 27 || IV= || II B || 12 miliarde || III || 1 || 27 || III || III A || 0 || V || 1 || 0 || I || IV D || 6 miliarde || IV || 2 || 27 || IV= || V 8. Implementare și
monitorizare Monitorizarea continuă a sarcinii administrative care revine
întreprinderilor și estimările diferenței dintre veniturile
teoretice și veniturile reale din TVA (VAT gap) vor permite
revizuirea declarației standard privind TVA.