2008/0243 (COD)

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN în conformitate cu articolul 294 alineatul (6) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene privind

Poziția Consiliului cu privire la adoptarea unei propuneri de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau un apatrid

1.           Context

Data transmiterii propunerii către Parlamentul European și Consiliu [document COM(2008) 820 final/ 2 – 2008/0243 (COD)]: || 6 decembrie 2008

Data avizului Comitetului Economic și Social European și al Comitetului Regiunilor: || iunie, respectiv octombrie 2009

Data avizului Parlamentului European în primă lectură: || 6 mai 2009

Data prevăzută pentru adoptarea poziției Consiliului [document COM(2008) 820 final/ 2 – 2008/0243 COD]: || 7 iunie 2013

2.           Obiectivul propunerii Comisiei

Propunerea modifică Regulamentul Dublin din 2003 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe și urmărește obiectivul de a consolida eficiența sistemului și de a asigura o abordare globală a nevoilor solicitanților de protecție internațională în cadrul procedurii de stabilire a responsabilității. În plus, propunerea vizează abordarea situațiilor în care capacitățile de primire și sistemele de azil ale statelor membre sunt supuse unei presiuni deosebite, precum și a situațiilor în care nivelul de protecție acordat solicitanților de protecție internațională este necorespunzător.

3.           Observații privind poziția Consiliului

În urma propunerii modificate a Comisiei din decembrie 2008, colegislatorii au ajuns, în iulie 2012, la o poziție comună la nivel politic privind părțile de fond ale proiectului de regulament. COREPER a aprobat în mod neoficial poziția comună la 18 iulie 2012, iar Comisia LIBE la 19 septembrie 2012, printr-un vot orientativ. În ceea ce privește chestiunea actelor delegate și a celor de punere în aplicare din Regulamentul Dublin, la 14 noiembrie s-a ajuns la un acord politic, iar acesta a fost aprobat de Comisia LIBE printr-un vot orientativ în data de 27 noiembrie 2012.

COREPER a aprobat poziția comună privind textul integral al Regulamentului Dublin la 27 noiembrie.

La 30 noiembrie, președintele Comisiei LIBE a trimis o scrisoare președintelui Consiliului în care preciza că, în cazul în care Consiliul va transmite în mod oficial textul convenit în cursul unei sesiuni plenare viitoare a Parlamentului European, el va recomanda membrilor Comisiei LIBE și, ulterior, sesiunii plenare, să adopte poziția comună fără amendamente.

Principalele diferențe între poziția comună și propunerea din 2008 a Comisiei sunt prezentate mai jos.

I. Consolidarea eficienței sistemului

Propunerea Comisiei menținea același principiu general potrivit căruia responsabilitatea pentru examinarea unei cereri de protecție internațională revine statului membru care a jucat cel mai important rol în intrarea sau în șederea solicitantului pe teritoriile statelor membre, cu câteva excepții menite să protejeze unitatea familiei. În mod special, propunerea a introdus termene pentru depunerea cererilor de reprimire și a redus termenul de răspuns la cererile de informații. A fost introdus un termen de răspuns la cererile din motive umanitare și s-a precizat că astfel de cereri pot fi înaintate în orice moment. Au fost clarificate clauzele de încetare a responsabilității, mai ales în ceea ce privește împrejurările în care acestea ar trebui să se aplice. Au fost adăugate norme privind transferurile eronate și costurile acestora.

Poziția comună prevede posibilitatea de a înainta o cerere din motive umanitare doar în perioada care precede prima decizie pe fond. Comisia înțelege această modificare ca o măsură de a preveni abuzurile sub forma reintroducerii unei cereri în cazul în care prima decizie pe fond este negativă. Termenul pentru depunerea cererilor, termenul de răspuns la cererile de informații și termenul pentru efectuarea transferurilor au fost reduse în cazul persoanelor deținute în temeiul procedurii Dublin (a se vedea punctul referitor la detenție de mai jos).

II. Consolidarea protecției solicitanților supuși procedurii Dublin

Suspendarea transferurilor/sistemul de alertă timpurie

Propunerea Comisiei viza instituirea unei proceduri excepționale de suspendare, cu titlu temporar, a transferurilor către un anumit stat membru efectuate în temeiul procedurii Dublin, în două situații distincte: în cazul unei presiuni deosebit de mari și pentru a se asigura că toți solicitanții de protecție internațională beneficiază de un nivel adecvat de protecție în toate statele membre.

Poziția comună nu este de acord cu introducerea unui astfel de mecanism în Regulamentul Dublin din cauza temerii că acesta ar putea deveni un factor de atracție pentru migrația neregulamentară sau că ar putea constitui o încurajare pentru statele membre de a nu își respecta obligațiile care le revin în temeiul legislației UE.

Poziția comună înlocuiește dispozițiile privind suspendarea transferurilor cu instituirea unui sistem de alertă timpurie, pregătire și gestionare a crizelor. Acest sistem se axează pe detectarea și abordarea cauzelor profunde ale problemelor care s-ar putea transforma în crize în domeniul azilului. Totodată, poziția comună recurge la termeni mai fermi cu privire la solidaritate și protecția drepturilor fundamentale. În plus, împreună cu noul articol 3 alineatul (2) al doilea paragraf, poziția comună asigură solicitanților același nivel de protecție ca și cel prevăzut în propunerea Comisiei cu privire la suspendarea transferurilor, îndeplinind astfel obiectivele din propunerea Comisiei.

O cale de atac eficientă împotriva deciziei de transfer

În actualul Regulament Dublin nu există dispoziții privind o cale de atac eficientă. Propunerea Comisiei a adus sistemului actual trei inovații principale: 1. a instituit dreptul la o cale de atac eficientă în justiție împotriva unei decizii de transfer; 2. a introdus regula potrivit căreia autoritățile trebuie să examineze din oficiu necesitatea de a suspenda executarea unei decizii de transfer, iar persoana în cauză trebuie să rămână pe teritoriu până la adoptarea unei decizii privind necesitatea de a suspenda transferul și 3. a prevăzut că asistența juridică și/sau reprezentarea sunt oferite gratuit dacă persoana în cauză nu își permite cheltuielile aferente.

În ceea ce privește efectul suspensiv, poziția comună prevede următorul sistem bazat pe opțiuni:

(1) un efect suspensiv automat (în cazul în care se introduce un apel, persoanei respective i se recunoaște întotdeauna dreptul de a rămâne pe teritoriu până la pronunțarea unei hotărâri privind apelul);

(2) un efect suspensiv automat pentru o perioadă limitată de timp (ca și în prima situație, cu excepția faptului că o instanță trebuie să se pronunțe dacă este necesar ca solicitantul să rămână pe teritoriu în așteptarea pronunțării unei hotărâri privind apelul, pentru o perioadă de timp prestabilită; perioada respectivă ar trebui să fie suficient de lungă pentru a permite examinarea riguroasă a cererii);

(3) efect suspensiv la cerere (caz în care suspendarea transferului nu se aplică automat tuturor solicitanților care au introdus un apel împotriva unei decizii de transfer, ci doar acelora care o solicită; prin urmare, transferul este suspendat pentru perioada de timp în care se așteaptă ca instanța să se pronunțe în acest sens).

În plus, a fost introdusă o nouă dispoziție, care prevede că un solicitant nu poate fi transferat într-un stat membru unde există un risc de încălcare a drepturilor fundamentale. În general, obiectivele Comisiei au fost menținute prin garantarea faptului că, pentru fiecare caz în parte, o instanță examinează dacă persoana poate fi transferată sau nu, timp în care persoana rămâne pe teritoriul statului respectiv.

În ceea ce privește asistența juridică gratuită, poziția comună prevede efectuarea unei verificări a temeiniciei cazului și a perspectivelor sale de reușită de către o autoritate administrativă, însoțită de garanții suplimentare pentru solicitanți, care le garantează în special dreptul la o cale de atac în instanță împotriva refuzului de a li se acorda asistență juridică gratuită.

Comisia consideră că aceste garanții sunt suficiente pentru a asigura solicitanților o cale de atac eficientă adecvată, chiar și atunci când acordarea de asistență juridică gratuită este examinată la cerere, întrucât solicitanții au în continuare posibilitatea de a introduce o cale de atac în instanță cu privire la decizia de a nu li se acorda asistență juridică gratuită. În plus, verificarea temeiniciei cazului și a perspectivelor sale de reușită este un factor important, care ajută statele membre să evite abuzurile sub forma unor cereri neîntemeiate de asistență gratuită.

Detenția

În prezent nu există dispoziții specifice privind detenția persoanelor supuse procedurii Dublin. Propunerea Comisiei viza garantarea faptului că detenția persoanelor în cursul procedurii Dublin nu este arbitrară, prin introducerea următoarelor condiții și garanții principale: o persoană nu poate fi ținută în detenție numai pentru că solicită protecție internațională; o persoană supusă unei decizii de transfer poate, de asemenea, fi ținută în detenție dacă există un risc semnificativ ca aceasta să se sustragă procedurii (termeni definiți în text); detenția nu poate fi mai lungă decât perioada necesară, în mod rezonabil, de efectuare a procedurilor administrative privind realizarea transferului; garanțiile și condițiile de detenție, astfel cum sunt prevăzute în Directiva privind condițiile de primire, au fost reluate în Regulamentul Dublin.

În cursul negocierilor, s-a adoptat abordarea potrivit căreia, din motive de coerență juridică, este mai bine ca toate dispozițiile necesare privind garanțiile aplicabile persoanelor în detenție și privind condițiile de detenție să fie regrupate într-un singur instrument în materie de azil – Directiva privind condițiile de primire. În Regulamentul Dublin este necesar să se definească numai motivul și condițiile Dublin specifice.

Poziția comună reflectă această abordare și prevede:

– o trimitere la Directiva privind condițiile de primire, ale cărei garanții și condiții de detenție se aplică persoanelor deținute pe durata procedurii Dublin, împreună cu precizarea că o persoană supusă procedurii Dublin poate fi ținută în detenție numai din motivul legat de Dublin;

– introducerea principiului conform căruia o persoană nu poate fi ținută în detenție numai pentru că este supusă procedurii Dublin (extinzându-se astfel domeniul de aplicare al protecției pentru a-i include pe foștii solicitanți de protecție internațională, care anterior făceau obiectul Directivei privind returnarea și care acum pot beneficia de o protecție mai solidă);

– introducerea unor termene clare pentru fiecare etapă a procedurii Dublin, asigurându-se faptul că o persoană nu poate fi ținută în detenție, în total, pentru o perioadă mai lungă de 3 luni (altfel, întreaga procedură Dublin poate dura până la 11 luni); în caz contrar, persoana este eliberată. Pentru calcularea perioadei de detenție, se ține seama de diferitele termene ale efectului suspensiv, care pot fi acum mai scurte decât durata apelului, asigurându-se astfel faptul că o persoană nu mai este ținută abuziv în detenție pentru o perioadă mai lungă decât cea aferentă efectului suspensiv.

Poziția comună îndeplinește obiectivele propunerii Comisiei, mergând chiar dincolo de acestea, prin faptul că prevede o perioadă de detenție maximă de trei luni.

Persoanele vulnerabile - minorii și persoanele aflate în întreținere

Propunerea Comisiei a adus actualului Regulament Dublin diverse modificări menite să mărească nivelul de protecție a minorilor, în special a minorilor neînsoțiți. În special, propunerea Comisiei a extins definiția „membrilor familiei” în trei privințe: 1. a eliminat condiția ca minorul să se afle în întreținere pentru a fi recunoscut ca membru al familiei unui solicitant; 2. a prevăzut posibilitatea, în cazul copiilor minori căsătoriți, de a fi „membri ai familiei” atunci când este în interesul lor superior să locuiască împreună cu solicitantul și 3. a inclus frații minori necăsătoriți ai solicitantului, când acesta din urmă este minor și necăsătorit.

În ceea ce privește persoanele aflate în întreținere, în ierarhia criteriilor, la începutul acestora, au fost introduse dispozițiile anterioare ale clauzelor umanitare, împreună cu criteriile familiale.

Poziția comună include un nou considerent care precizează faptul că drepturile și garanțiile aplicabile solicitanților în temeiul Directivei privind procedurile de azil includ și persoanele supuse procedurii Dublin, sub rezerva limitărilor domeniului de aplicare pentru Regatul Unit și Irlanda. Deși sfera familială este limitată la familia nucleară, astfel cum s-a convenit în Directiva privind standardele minime, în articolele relevante sunt incluse trimiteri la membrii familiei extinse. Poziția comună acceptă includerea minorilor căsătoriți în definiția minorilor neînsoțiți. Este introdusă definiția termenului de „rudă”, care cuprinde unchii, mătușile sau bunicii unui minor. Este prevăzută obligația statelor membre de a fi proactive și de a începe căutarea familiei în cazul unui minor neînsoțit. În cazul unui minor neînsoțit căsătorit, se permite reunirea acestuia cu familia și frații sau surorile în cazul în care nu este însoțit de soț (soție).

Criteriul referitor la persoanele aflate în întreținere nu mai figurează în ierarhia criteriilor, fiind formulat ca obligație recomandabilă.

În ceea ce privește situația unui minor neînsoțit, fără familie sau rude pe teritoriul UE, poziția comună prevede că statul membru responsabil este acela în care minorul și-a prezentat cererea de protecție internațională. La proiectul de regulament este anexată o declarație conform căreia, de îndată ce Curtea de Justiție a Uniunii Europene se va fi pronunțat în cauza preliminară C-648/11, Comisia va înainta o nouă propunere pe această temă, care va reflecta rezultatul hotărârii respective:

Parlamentul European și Consiliul invită Comisia să ia în considerare, fără a aduce atingere dreptului său de inițiativă, o revizuire a articolului 8 alineatul (4) din versiunea reformată a Regulamentului Dublin de îndată ce Curtea de Justiție se pronunță în cauza C-648/11 (MA și alții/Secretary of State for the Home Department) și cel mai târziu înainte de expirarea termenului prevăzut la articolul 41 din Regulamentul Dublin. Parlamentul European și Consiliul își vor exercita apoi competențele legislative, luând în considerare interesul superior al copilului. În spiritul compromisului și în vederea asigurării adoptării imediate a propunerii, Comisia acceptă să ia în considerare această invitație, înțelegând că ea este limitată la aceste împrejurări specifice și că nu creează un precedent.

Comisia consideră că poziția comună asigură nivelul de protecție prevăzut în propunerea Comisiei și că introduce chiar standarde binevenite în anumite privințe (de exemplu, asigură reunirea necondiționată a fraților sau surorilor de orice vârstă și cu orice statut juridic, fără a impune condiții suplimentare). Faptul că noțiunea de rude ale unui minor neînsoțit este acum definită facilitează aplicarea acesteia în practică.

În ceea ce privește persoanele aflate în întreținere, poziția comună ar putea fi acceptată deoarece, deși acest criteriu este în prezent lăsat în afara ierarhiei, este vorba de o dispoziție obligatorie, derogările fiind posibile numai în situații excepționale. Conform actualei formulări, persoanele aflate în întreținere trebuie lăsate/reunite cu familia, cu excepția cazului în care există dispoziții mai favorabile.

Dreptul la informare și interviul individual

Propunerea Comisiei a extins și a modificat dispozițiile actuale privind dreptul la informare, precizând în special că solicitantul trebuie să primească informații în scris și într-o limbă pe care acesta o înțelege sau despre care se poate presupune în mod rezonabil că o înțelege, precum și că acestuia trebuie să i se ofere ocazia de a purta un interviu individual în vederea informării sale cu privire la această procedură și a colectării informațiilor necesare pentru determinarea statului membru responsabil.

Conform poziției comune, interviul individual devine, cu puține excepții, obligatoriu, fiind introdusă și obligația de a aduce la cunoștința solicitantului nu doar criteriile, ci și ierarhia acestora, inclusiv faptul că cererea poate ajunge să fie examinată de către un stat membru care, în conformitate cu ierarhia criteriilor, nu este responsabil (clauza de suveranitate), precum și faptul că persoana în cauză poate solicita suspendarea transferului.

Comisia consideră că poziția comună asigură un nivel satisfăcător de informare a solicitantului, având în vedere atât comunicarea de informații în scris, cât și interviul obligatoriu, îndeplinind astfel în mare măsură obiectivele Comisiei.

III. Acte delegate și de punere în aplicare

Propunerea Comisiei a fost prezentată înainte de Tratatul de la Lisabona și, prin urmare, nu prevede autorizarea Comisiei de a adopta acte delegate sau de punere în aplicare. Cu toate acestea, propunerea prevede trimiteri la procedura instituită în temeiul articolului 5 din Decizia 1999/468/CE (procedura de reglementare) în ceea ce privește adoptarea unei broșuri comune, dispozițiile referitoare la minori și la persoanele aflate în întreținere, formularul-tip pentru transmiterea cererilor de preluare sau reprimire, listele de probe și dovezi, permisele de liberă trecere, crearea rețelei electronice de comunicații, precum și la procedura instituită în temeiul articolului 5a din decizia respectivă (procedura de reglementare cu control) în ceea ce privește normele suplimentare de reunire a minorilor și a persoanelor aflate în întreținere cu familia și rudele acestora, efectuarea de transferuri și suportarea costurilor de transfer.

În comparație cu propunerea Comisiei, poziția comună reține posibilitatea de a adopta acte de punere în aplicare pentru toate aspectele pentru care Comisia a propus proceduri de punere în aplicare, la care se adaugă competența de a adopta un certificat de sănătate comun și un formular-tip pentru schimbul de informații referitoare la membrii familiei și la rudele minorilor.

În plus, poziția comună prevede autorizarea Comisiei de a adopta acte delegate care conțin norme suplimentare privind reunirea minorilor și a persoanelor aflate în întreținere cu familia și rudele acestora; după cum se subliniază într-unul dintre considerente, Comisia ar trebui să organizeze consultări cu experți, inclusiv cu toate autoritățile naționale relevante. Posibilitatea de a adopta norme suplimentare privind costurile de transfer nu a fost reținută, Consiliul considerând că normele din actul de bază sunt suficiente în acest sens. În ceea ce privește transferurile, poziția comună prevede posibilitatea de a adopta norme uniforme de punere în aplicare, însă nu și norme suplimentare. Parlamentul și Consiliul au la dispoziție patru luni pentru formularea unor eventuale obiecții cu privire la un act delegat adoptat de Comisie; această perioadă poate fi prelungită cu încă două luni, la inițiativa Parlamentului European sau a Consiliului.

În ceea ce privește competența de a adopta acte de punere în aplicare, poziția comună prevede o limitare a competențelor Comisiei, precizând că aceasta nu poate adopta un act în cazul în care comitetul desemnat să îi ofere asistență nu a emis un aviz cu privire la proiectul de propunere. Comisia a făcut în acest sens o declarație care va fi anexată la textul final:

Comisia subliniază că invocarea în mod sistematic a articolului 5 alineatul (4) al doilea paragraf litera (b) este contrară literei și spiritului Regulamentului (UE) nr. 182/2011 (JO L 55, 28.2.2011, p. 13). Recurgerea la această dispoziție trebuie să răspundă unei nevoi specifice de a se îndepărta de la regula de principiu conform căreia Comisia poate adopta un proiect de act de punere în aplicare în cazul în care nu se emite niciun aviz. Dat fiind că reprezintă o excepție de la norma generală stabilită la articolul 5 alineatul (4), recurgerea la al doilea paragraf litera (b) nu poate fi considerată pur și simplu drept „putere discreționară” a organului legislativ, ci trebuie interpretată în mod restrictiv și, prin urmare, trebuie justificată.”

În final, Comisia explică într-o declarație că, atunci când va propune acte de punere în aplicare în acest sens, va menține standardele privind transferurile prevăzute în Regulamentul 1560/2003:

În aplicarea prezentului regulament, Comisia reiterează faptul că, atunci când va propune condiții uniforme de punere în aplicare a dispozițiilor privind transferurile, astfel cum se prevede în prezentul regulament, se va asigura că vor fi respectate standardele actuale privind transferurile, prevăzute la articolele 7-10 din Regulamentul (CE) nr. 1560/2003 al Comisiei din 2 septembrie 2003 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 343/2003.

4.           Concluzie

Poziția comună îndeplinește obiectivul principal al propunerii Comisiei. În special, ea este de natură să adauge valoare la standardele actuale de tratare a solicitanților supuși procedurii Dublin. Poziția comună garantează dreptul acestora la informare și dreptul la o cale de atac eficientă împotriva deciziilor de transfer, introducând norme clare în ceea ce privește detenția și accesul la asistență juridică gratuită, aspecte care nu sunt abordate în instrumentul actual. Poziția comună oferă un cadru mai previzibil pentru relațiile dintre statele membre și condiții mai favorabile pentru reîntregirea familiei în cazul persoanelor vulnerabile, în special pentru reunirea minorilor neînsoțiți cu familiile sau rudele lor. Pe fond, poziția Consiliului concordă în mare măsură cu propunerea Comisiei și poate fi susținută.