11.6.2014   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 177/9

1.1

Comitetul Economic şi Social European (CESE) consideră că este necesar să se reamintească importanța combaterii economiei subterane și a muncii fără forme legale, împreună și în sinergie cu atenția acordată acestor probleme de Comisia Europeană și de organismele specializate, cum este Eurofound, precum și de alte organizații internaționale, începând cu Banca Mondială.

1.2

În condițiile gravei crize economice care persistă în Europa, CESE subliniază impactul negativ al acestui tip de fenomene asupra dinamicii dezvoltării întreprinderilor și asupra posibilităților de inovare și de îmbunătățire a capitalului uman. Revenirea în economia legală a întreprinderilor și a lucrătorilor activi în zona subterană ar reprezenta un factor de redresare economică și ar putea constitui temeiul unei dezvoltări mai durabile.

1.3

Deși este vorba despre politici care țin de competența statelor membre (SM), se acceptă în general că eficiența combaterii depinde de un schimb sistematic de informații, date și evaluări la nivelul UE, astfel încât să se asigure participarea și cooperarea autorităților de resort și a partenerilor sociali interesați.

1.4

Prin natura sa, CESE reprezintă așadar locul ideal de promovare și încurajare a schimbului de instrumente, politici și bune practici, pentru a influența atât factorii economici, cât și contextul cultural și social, în cadrul strategiei definite de Uniunea Europeană (UE) pentru combaterea utilizării nelegale a forței de muncă și a evaziunii fiscale, strategie bazată pe integrarea în piața legală a forței de muncă.

1.5

În primul rând, CESE consideră că este esențial să se evalueze din punct de vedere cantitativ și calitativ aceste fenomene foarte eterogene în diversele state membre (SM) și efectele lor negative în plan economic și social, efecte care – la rândul lor – au efecte diferite la nivelul statelor membre, din cauza diversității condițiilor structurale și contextuale. Absența unor date și informații coerente la nivelul diverselor state membre scade din eficiența strategiei de combatere a economiei subterane, care necesită atât măsuri destinate cuantificării amplorii fenomenului, cât și evaluări ale impactului politicilor urmate.

1.6

Ca atare, CESE propune să se rezolve problema metodologică referitoare la estimările privind dimensiunea și evoluția economiei subterane și a muncii nedeclarate (care sunt încă incomplete și nu sunt general acceptate), utilizând metoda bazată pe informațiile privind forța de muncă colectate în mod omogen în toate statele membre. Această metodă a fost concepută în special de Institutul italian de statistică și a fost – ca atare – testată într-o țară foarte expusă acțiunii acestor fenomene și – în plus – caracterizată printr-o mare eterogenitate regională.

1.7

Principalul element de eterogenitate privește amploarea economiei subterane, care reprezintă în unele state membre și regiuni 30% din producția totală, reprezentând astfel nu doar o problemă reziduală, ci mai degrabă o parte integrantă a sistemului lor de producție. Ca atare, CESE reiterează necesitatea recurgerii la un ansamblu diversificat de politici, implementate în funcție de diversele teritorii, sectoare de producție și diversele tipuri de muncă luate în considerare, astfel încât să se abordeze în mod adecvat factorii specifici – nu doar economici, ci și culturali și sociali – care alimentează economia subterană și munca nedeclarată.

1.8

Partenerii sociali pot contribui la intrarea în legalitate a economiei subterane, mai ales acolo unde nu este vorba despre o simplă escamotare menită să reducă costurile de producție, ci atunci când fenomenul apare ca o parte integrantă a țesutului productiv. Într-adevăr, politicile de combatere a acestui fenomen necesită activarea unor rețele între actorii europeni, naționali și locali, conștienți de această problemă și capabili să lanseze acțiuni prin care activitățile subterane să nu mai aducă beneficii. Acest lucru este posibil penalizându-i pe autori prin măsuri eficiente de descurajare și încurajându-i să intre în legalitate prin măsuri de prevenire și îndreptare, probabil mai utile în contextul actualei crize economice.

1.9

CESE pledează pentru înființarea unor observatoare care să monitorizeze economia subterană la nivel regional, cuprinzându-i pe reprezentanții angajatorilor, ai sindicatelor și ai autorităților publice competente, pentru a studia problema și evoluția sa în timp, identificându-i principalele trăsături, evaluând măsurile de intervenție cele mai eficiente și controlând aplicarea concretă a acestora.

1.10

CESE solicită ca lupta împotriva economiei subterane să nu se limiteze la frontierele UE, responsabilitatea socială a întreprinderii trebuind să fie aplicată și în țările terțe în care lucrează întreprinderi subcontractante pentru UE și unde lipsesc standarde minime de muncă decentă. Această practică nu numai că dăunează concurenței dintre întreprinderi, ci induce și riscul muncii copiilor și îi pune în pericol pe lucrătorii respectivi atunci când măsurile de securitate elementare sunt neglijate, așa cum s-a întâmplat recent cu prăbușirea unei fabrici din Bangladesh.

2.1

În cadrul Strategiei Europa 2020 a Uniunii Europene (UE) – care urmărește realizarea unei creșteri inteligente, durabile și incluzive – orientărilor adresate statelor membre (SM) în materie de politici economice li se adaugă cele pentru politicile de ocupare a forței de muncă, între care combaterea economiei subterane și a componentei sale inerente, munca nedeclarată, ilegală sau fără forme legale, aspecte ce țin de competența statelor membre (1). Conceptul generic de economie subterană cuprinde diverse activități, de la cele efectuate în mod ilicit, la cele ilegale. Munca nedeclarată este definită ca fiind „orice activitate remunerată, care este legală în ceea ce priveşte natura ei, dar nu este declarată autorităţilor publice, luând în calcul diferenţele sistemelor de reglementare din statele membre”. „Această definiţie [...] acoperă activităţi diverse, pornind de la servicii de menaj neoficiale până la munca clandestină efectuată de rezidenţi ilegali, dar exclude infracţiunile” (2).

2.1.1

Munca nedeclarată afectează buna funcționare a activităților productive și calitatea forței de muncă, împiedicând politicile economice, sociale și bugetare orientate spre creștere și punând sub semnul întrebării eforturile în vederea atingerii ambițioaselor obiective economice și ocupaționale urmărite de Strategia Europa 2020. Efectele negative sunt agravate de consecințele crizei economice asupra situației sociale și asupra ocupării forței de muncă, îngrădind posibilitățile de a găsi un loc de muncă și punând în pericol perspectivele de a înregistra beneficii și venituri pentru întreprinderi și lucrători.

2.1.2

În cadrul Strategiei europene privind ocuparea forței de muncă (SEO), a crescut într-adevăr atenția acordată în ultimii ani acestor fenomene (3), aspectele fiind abordate direct sau în contextul unor considerații mai generale cu privire la necesitatea reformării pieței muncii sau în legătură cu teme colaterale, precum imigrația ilegală în UE și munca decentă în țări terțe.

2.1.3

În special economia subterană și munca nedeclarată fac parte din Pachetul privind ocuparea forței de muncă prezentat în aprilie 2012, sunt incluse în Analizele anuale ale creșterii din 2012 și 2013 și în Recomandările adresate fiecărui stat membru cu privire la combaterea muncii fără forme legale și a evaziunii fiscale. Printre inițiativele legislative ce trebuie lansate până în 2014, în Programul de lucru al Comisiei (4) figurează și Platforma europeană de combatere a muncii nedeclarate, care are ca obiectiv consolidarea cooperării dintre autoritățile implicate ale statelor membre, diseminarea celor mai bune practici și definirea unor principii comune.

2.2

Participarea organizațiilor patronale și sindicale la procesul decizional reprezintă un element esențial: „Partenerii sociali joacă un rol important la nivel național în ceea ce privește definirea regulilor de funcționare a pieței muncii...” (5). Ca atare, și Comitetul Economic și Social European a dezbătut și încurajat la rândul său evoluția politicilor UE în domeniul combaterii economiei subterane și al muncii nedeclarate, adoptând două avize, în 1999 și 2005 (6).

2.2.1

În primul aviz, CESE aprecia pozitiv strategia de combatere bazată pe integrarea în piața muncii legale și pe o combinație de politici adaptabile la diverse sisteme normative și condiții de producție ale statelor membre. Erau de asemenea evidențiate câteva elemente ambigue sau subestimate în raport cu definiția muncii nedeclarate, cu distincția ce trebuie făcută între cei care sunt constrânși să rămână într-o situație nelegală și cei care optează în mod deliberat pentru această soluție, cu povara sarcinilor administrative și fiscale pentru întreprinderile mici și mijlocii și pentru artizani, cu gestionarea imigrației ilegale, cu reglementarea noilor forme de muncă, cu eterogenitatea ansamblului lucrătorilor nedeclarați și cu eventuala ineficiență a unor măsuri prevăzute de combatere a acestui fenomen.

2.2.2

Al doilea aviz a fost adoptat din proprie inițiativă de CESE în 2005 (7), reiterând aspectele deja menționate în avizul precedent și adăugând alte elemente. Printre acestea, figurează îmbunătățirea stimulentelor pentru regularizarea ocupării forței de muncă, reducerea formalităților administrative la înființarea noilor întreprinderi, atenția specifică acordată lucrătoarelor cu salarii scăzute, promovarea unor campanii de informare și educare destinate întreprinderilor și lucrătorilor, implementarea unui sistem eficient de descurajare a practicilor nelegale bazat pe controale și sancțiuni, atenția acordată standardelor de muncă în țările terțe și legătura cu șomajul.

3.1

Economia subterană își are izvorul nu doar în costurile percepute ca excesive (în special ale muncii) și, ca atare, obiectivul său nu se rezumă la reducerea în mod ilicit a costurilor de producție prin fraudă fiscală și în materie de securitate socială. Este vorba și de dorința de a se sustrage respectării reglementărilor și standardelor muncii (salariu minim, timp de lucru maxim, siguranță, certificări). Din această perspectivă, activitățile infracționale și cele realizate în mod legal, însă prin operatori neautorizați, nu sunt identificate ca făcând parte din economia subterană, aici intrând însă activitățile realizate în mod informal și ocazional, în cadru familial sau între vecini. Acestea sunt însă în general mai ușor de acceptat din punct de vedere social.

3.1.1

Fenomenul este atât de complex, încât forța de muncă implicată acoperă o multitudine de aspecte foarte diverse (8): lucrători independenți care decid să nu-și reglementeze statutul, angajați care nu sunt asigurați din punct de vedere social, fără contract sau plătiți parțial în numerar, lucrători familiali, lucrători care nu-și declară o a doua sau a treia activitate, imigranți fără forme legale, lucrători care nu beneficiază de standarde minime de muncă decentă în țara lor și care lucrează în regim subcontractant pentru UE.

3.2

Necesitatea de a combate în mod serios economia subterană și munca nedeclarată decurge din multiplele efecte ale acestora atât asupra întreprinderilor și lucrătorilor, cât și asupra bugetelor publice:

3.3

Pe de altă parte, procesul de globalizare economică și schimbările socio-demografice creează – cel puțin în mod potențial – mai mult spațiu pentru economia subterană și munca nedeclarată, din care cauză politicile de combatere a acestor fenomene trebuie să poată evolua în consecință, adaptându-se la noile condiții, și să poată face față fenomenelor emergente. Sunt vizate astfel cererea crescândă pentru servicii în familie și de îngrijire, scăderea ponderii formelor clasice de muncă și flexibilitatea tot mai mare a relațiilor contractuale, dezvoltarea lucrului independent și a activităților externalizate și consolidarea grupărilor de societăți multinaționale. Aceste aspecte necesită o atenție crescândă pentru definirea reglementărilor, pentru instrumentele de monitorizare și control și pentru formele de coordonare internațională.

3.4

Din punct de vedere statistic, activitățile subterane fac parte din PIB, iar evaluarea lor necesită metodologii adecvate. În UE este însă dificil să se obțină informații fiabile și comparabile cu privire la amploarea și structura acestor activități, din cel puțin trei motive: i) natura acestor fenomene, care prin definiție nu pot fi observate direct; ii) multitudinea orientărilor existente în statele membre, care determină reglementări naționale diferite; iii) utilizarea unor metode de calcul diferite. Desigur, abordările diferite implică diferențe în cuantificare, ceea ce poate duce la diferențe foarte mari, chiar în interiorul aceleiași țări (cf. tabelul 1). În general, valorile publicate de documentele naționale oficiale sunt subestimate în raport cu cele publicate în lucrările experților și ale organizațiilor internaționale.

3.4.1

Există trei moduri de a măsura amploarea activităților subterane și ele pot fi aplicate și altor obiecte de analiză (valoare adăugată sau ocupare a forței de muncă):

3.5

Un studiu elaborat la nivel european preconizează ca, pentru a obține estimări omogene și comparabile între statele membre, să se recurgă la metodologia indirectă elaborată de Institutul național de statistică din Italia, care se bazează pe datele ușor accesibile și fiabile furnizate de factorul muncă (10). Pe termen mediu, UE ar putea dispune astfel de o bază comună de analiză, comparare și evaluare, independentă de lucrările centrelor de studii sau de organizațiile externe.

3.6

În prezent, informațiile comparabile colectate pentru toate statele membre provin atât din modele econometrice referitoare la economia subterană, cât și din anchete efectuate prin sondaj privind procentajul mâinii de lucru (salariată și independentă) care este activă în manieră informală, rezultatele obținute astfel fiind uneori contradictorii, dat fiind că se referă la parametri diferiți (cf. tabelul 2). În plus, doar câteva state membre dispun de date periodice la nivel național asupra fenomenului.

3.6.1

Metoda econometrică scoate în evidență valori maxime în unele state membre din centrul și estul Europei (mergând până la valori de peste 30% în Bulgaria), ridicate în sud, medii în restul Europei centrale și de est și în țările nordice și minime în statele membre continentale și anglosaxone (11).

3.6.2

Metoda directă oferă însă un tablou mai variat, cu valori maxime în sud (în special Cipru și Grecia), dar și în Irlanda și Polonia, cu valori minime în unele state membre din centrul și estul Europei, din Europa de nord și cea continentală (12).

4.1

Interpretarea impactului crizei și al politicilor de austeritate este ambiguă de la început. În ceea ce privește oferta, recesiunea ar trebui să accentueze scăderea – inclusiv ilicită – a costurilor de producție, pentru a compensa reducerea beneficiilor și veniturilor, în condițiile unei mai mari disponibilități a șomerilor de a accepta locuri de muncă nedeclarate. În ceea ce privește cererea însă, scad oportunitățile de a găsi un loc de muncă pentru persoanele slab calificate, din cauză că se consumă și se investește mai puțin în sectoare precum construcțiile, comerțul, horeca sau serviciile casnice.

4.1.1

De fapt, observațiile empirice nu sunt concludente (13). În conformitate cu modelele econometrice, evoluția recentă urmează o curbă care scade uniform, cu excepția unei ușoare creșteri în 2009, în plină criză economică, urmată de o scădere bruscă între 2010 și 2012 (cf. tabelul 3). Din anchetele directe rezultă însă o imagine mai diversificată, cu unele state membre care prezintă o scădere a muncii nedeclarate pentru lucrătorii salariați și altele care – dimpotrivă – înregistrează o creștere a activității fără forme legale a independenților.

4.2

Nu doar amploarea, ci și structura economiei subterane și a muncii nedeclarate diferă de la un stat membru la altul, din cauza diversității structurilor de producție și a sistemului de stat social (14). Categoriile de lucrători cele mai afectate de aceste fenomene – care se confruntă și în timpuri normale cu condiții economice mai dezavantajoase decât media – sunt afectate și de limitarea acestor posibilități pe timp de criză, văzându-și reduse perspectivele de a obține venituri (15).

4.3

Astfel, dinamicile economiei subterane și ale muncii nedeclarate – mai ales ca urmare a crizei – nu afectează în mod omogen forța de lucru, nici în interiorul aceluiași stat membru, nici între economii diverse. Trebuie ținut cont de aceste efecte eterogene în momentul elaborării politicilor de combatere a economiei subterane și al punerii în aplicare a politicilor sociale anticiclice.

4.4

Date fiind complexitatea și caracterul multidimensional ale economiei subterane și ale muncii nedeclarate, există un consens cu privire la necesitatea combinării instrumentelor de combatere, mergând de la disuasiune, prin intermediul controalelor și sancțiunilor, și până la stimulente pentru respectarea reglementărilor. CESE sprijină importanța crescândă din ultimii ani, a măsurilor preventive și de remediere care urmăresc evitarea apariției factorilor ce alimentează economia subterană sau încurajarea intrării în legalitate, măsuri care probabil contribuie mai mult la ieșirea din criza economică (16) (cf. tabelul 4).

4.5

În general, măsurile variază și au în vedere aspecte diferite:

4.6

Toate aceste măsuri vizează însă un obiectiv comun: costurile pe care întreprinderile trebuie să le suporte în termeni de sancțiuni economice și de reputație socială este necesar să depășească eventualele beneficii derivând din fraudă sau din neregularități, astfel încât riscul să fie mai puțin atrăgător. În ceea ce îi privește pe lucrători, munca cu forme legale trebuie să fie mai rentabilă decât munca nedeclarată din punctul de vedere al veniturilor lunare și al perspectivelor viitoare. Această abordare implică neapărat adoptarea unor măsuri de sprijinire, astfel încât munca nedeclarată să fie convertită în activitate cu forme legale.

—

Document de lucru al OIM, „Labour Inspection and Undeclared Work in the EU” („Inspecția muncii și munca nedeclarată în UE”), 2013

—

Baza de date și Raportul Eurofound 2013 „Tackling undeclared work in 27 European Union Member States and Norway. Approaches and measures since 2008”

—

„Pachetul de regulamente privind ocuparea forței de muncă”: Comunicarea Comisiei „Către o redresare generatoare de locuri de muncă”

—

Comunicările Comisiei din 2012 și 2013 „Contribuție la analiza anuală a creșterii”

—

Recomandările adresate de către Comisie în 2012 și 2013 fiecărui stat membru

—

Programul de învățare reciprocă PROGRESS 2012, evaluare inter pares a Programului „Combatting undeclared work as a growing challenge in the context of high unemployment”

—

Comunicarea Comisiei din 2010 „O agendă pentru noi competențe și locuri de muncă: o contribuție europeană la ocuparea integrală a forței de muncă”, COM(2010) 682 final

—

Decizia Consiliului 2010/707/UE din 21 octombrie 2010 privind orientările pentru politicile de ocupare a forței de muncă ale statelor membre

—

Comunicarea Comisiei din 2007 „Accelerarea luptei împotriva muncii nedeclarate”, COM(2007) 628 final

—

Eurobarometrul special din 2007 privind munca nedeclarată

—

Comunicarea Comisiei privind Rezultatul consultării publice cu privire la Cartea verde a Comisiei „Modernizarea dreptului muncii pentru a răspunde provocărilor secolului 21”, COM(2007) 627

—

Cartea verde a Comisiei „Modernizarea dreptului muncii pentru a răspunde provocărilor secolului 21”, COM(2006) 708

—

Studiul Regioplan din 2010 „Feasibility of establishing a European platform for cooperation between labour inspectorates, and other relevant monitoring and enforcement bodies with the aim of preventing and fighting undeclared work” (Fezabilitatea înființării unei platforme europene de cooperare între direcțiile de inspecția muncii și alte organisme relevante de monitorizare și execuție, în vederea combaterii și prevenirii muncii nedeclarate).