Recomandare de

RECOMANDARE A CONSILIULUI

cu scopul de a pune capăt situației de deficit public excesiv în Polonia

CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 126 alineatul (7),

având în vedere recomandarea Comisiei Europene,

întrucât:

(1)       În conformitate cu articolul 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), statele membre trebuie să evite deficitele publice excesive.

(2)       Pactul de stabilitate și creștere are la bază obiectivul unor finanțe publice solide ca mijloc de consolidare a condițiilor propice stabilității prețurilor și unei creșteri susținute și durabile, care să contribuie la crearea de locuri de muncă.

(3)       La 7 iulie 2009, Consiliul a decis în conformitate cu articolul 104 alineatul (6) din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE) că în Polonia există un deficit excesiv și a emis o recomandare pentru corectarea acestuia până cel târziu în 2012[1], în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE și al articolului 3 din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea și clarificarea aplicării procedurii de deficit excesiv[2]. Pentru a aduce deficitul public sub nivelul de 3 % din PIB într-un mod credibil și durabil, autorităților poloneze li s-a recomandat să implementeze în 2009 măsurile de stimulare fiscală planificate, să asigure o ajustare bugetară structurală anuală medie de cel puțin 1¼% puncte procentuale din PIB începând din 2010 și să detalieze măsurile necesare pentru aducerea deficitului sub valoarea de referință până în 2012, precum și să introducă reforme care să vizeze limitarea cheltuielilor curente primare în anii următori. Consiliul a stabilit data de 7 ianuarie 2010 ca termen limită pentru întreprinderea unor acțiuni eficiente.

(4)       La 3 februarie 2010, Comisia a ajuns la concluzia că, pe baza previziunilor din toamna anului 2009 ale serviciilor Comisiei, Polonia a luat măsurile necesare în conformitate cu recomandarea Consiliului din 7 iulie 2009 pentru a-și aduce deficitul public sub valoarea de referință de 3 % din PIB și, prin urmare, a considerat că nu sunt necesare măsuri suplimentare în cadrul procedurii de deficit excesiv. Pe baza previziunilor sale din toamna anului 2011, Comisia a considerat că Polonia nu înregistra progrese conform așteptărilor și a solicitat măsuri suplimentare, pe care Polonia le-a întreprins. Astfel, la 11 ianuarie 2012, Comisia a confirmat că autoritățile poloneze au luat măsuri eficace în direcția corectării durabile și la timp a deficitului excesiv și că nu erau necesare măsuri suplimentare în cadrul procedurii de deficit excesiv pentru Polonia la momentul respectiv[3].

(5)       În conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, în cazul în care s-au luat măsuri eficace, iar, după adoptarea recomandării respective, survin evenimente economice negative neprevăzute, cu consecințe nefavorabile majore pentru finanțele publice, Consiliul poate decide, la recomandarea Comisiei, adoptarea unei recomandări revizuite în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE. Apariția unor evenimente economice negative neprevăzute cu consecințe nefavorabile majore asupra bugetului trebuie evaluată în raport cu previziunile economice care au stat la baza recomandării Consiliului.

(6)       În conformitate cu articolul 126 alineatul (7) din TFUE și cu articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului, Consiliul trebuie să adreseze o recomandare statului membru în cauză, invitându-l să pună capăt situației de deficit excesiv într-un termen dat. Recomandarea trebuie să stabilească un termen maxim de șase luni pentru luarea unor măsuri eficace de către statul membru vizat în vederea corectării deficitului excesiv. De asemenea, într-o recomandare pentru corectarea unui deficit excesiv, Consiliul trebuie să solicite realizarea unor obiective bugetare anuale care să permită, conform previziunilor ce stau la baza recomandării, o îmbunătățire anuală minimă cu cel puțin 0,5% din PIB, ca valoare de referință, a soldului structural, altfel spus a soldului ajustat ciclic, excluzând măsurile one-off și alte măsuri temporare.

(7)       Conform previziunilor din primăvara anului 2009 ale serviciilor Comisiei, care au stat la baza recomandării emise de Consiliu în temeiul articolului 104 alineatul (7) TCE în 7 iulie 2009, economia poloneză urma să crească cu 0,8 % în 2010, în timp ce anii 2011 și 2012 se situau dincolo de orizontul acestor previziuni. În 2009, PIB-ul real a înregistrat o creștere de 1,6 %, care s-a datorat în principal relaxării politicii fiscale și monetare, intrărilor de fonduri UE care au finanțat investițiile în infrastructură și unei deprecieri a monedei. Relansarea exporturilor și a cererii interne a dus la o redresare în 2010 și în 2011, când PIB-ul real a crescut cu 3,9 % și, respectiv, cu 4,5 %; prin urmare, creșterea PIB-ului în 2010 a fost cu mult peste nivelul de 0,8 % anticipat în previziunile din primăvara anului 2009 ale serviciilor Comisiei. Previziunile din primăvara anului 2009 ale serviciilor Comisiei, care estimau că aducerea deviației PIB la un nivel zero va avea loc dincolo de orizontul respectivelor previziuni, au presupus implicit o rată de creștere a economiei poloneze aproximativ egală cu potențialul său în ultimii ani ai perioadei analizate. Cu toate acestea, economia Poloniei a încetinit considerabil în 2012, înregistrând o creștere a PIB-ului real de 1,9 %. Investițiile, în special în sectorul construcțiilor, au fost limitate de consolidarea finanțelor publice, de diminuarea creșterii creditului și de reticența gospodăriilor de a cumpăra bunuri imobile. În ansamblu, economia poloneză a dat dovadă de o anumită reziliență în perioada 2009-2012, deși creșterea PIB-ului său real a rămas inferioară nivelului său potențial în 2012, în principal ca urmare a crizei economice și financiare globale.

(8)       În previziunile din primăvara anului 2013 ale serviciilor Comisiei se estimează o creștere a PIB-ului real de numai 1,1 % în 2013. Se anticipează o creștere cu doar 0,8 % a consumului privat, datorită scăderii ocupării forței de muncă, creșterii atenuate a salariilor și faptului că menajele își refac economiile. În ceea ce privește formarea brută de capital fix, în special în construcția de infrastructură, tendința ar trebui să rămână negativă, cu o scădere de 2,6 %, care reflectă continuarea consolidării fiscale, cererea externă redusă și diminuării creșterii creditului. În 2014 se așteaptă o relansare a economiei și o creștere a PIB-ului real cu 2,2 %, însă creșterea ar putea fi inferioară sau superioară acestui nivel, în funcție de viteza cu care se va redresa economia globală.

(9)       Deficitul public a crescut la 7,4 % din PIB în 2009 (de la 3,7 % din PIB în 2008), din cauza măsurilor semnificative de stimulare fiscală și a unei creșteri intrinseci accentuate a cheltuielilor, bazate pe o creștere puternică. După lansarea procedurii de deficit excesiv, măsurile de consolidare din 2010 au vizat masa salarială din sectorul public, cheltuielile curente și creșterea accizelor. În pofida acestor măsuri de consolidare de 0,6 %, deficitul a crescut la 7,9 % din PIB în 2010, din cauza unei creșteri considerabile a investițiilor publice (0,4 % din PIB) și a consumului intermediar (0,5 % din PIB). Începând din 2011, deficitele au fost influențate de un permanent efort de consolidare, care a inclus reduceri ale contribuțiilor sociale transferate fondurilor de pensii fără restricții în ceea ce privește aderarea, mărirea cotelor de TVA și alte modificări fiscale menite să crească veniturile, introducerea unei reguli temporare în ceea ce privește cheltuielile și reducerea cheltuielilor aferente politicilor active privind piața muncii. Astfel, deficitul a scăzut la 5 % din PIB în 2011.

(10)     Conform datelor efective raportate de Eurostat în notificarea din aprilie 2013, deficitul public a atins 3,9 % din PIB în 2012. Deficitul din 2012 este mai mare decât nivelul estimat de 3,5 % din PIB, care a fost anunțat public de autoritățile poloneze în septembrie 2012. În mod concret, cheltuielile cu dobânzile și transferurile sociale au fost mai mari decât se preconizase. În ceea ce privește veniturile, impozitele indirecte, în special TVA-ul, au fost substanțial mai mici decât se prevăzuse. Rezultatele ar fi putut să fie mai nefavorabile, însă acest lucru a fost împiedicat de execuția incompletă a investițiilor publice, care a fost compensată parțial de nivelurile mai reduse ale transferurilor de capital primite.

(11)     Previziunile din primăvara anului 2013 ale serviciilor Comisiei estimează un deficit public de 3,9 % din PIB în 2013 (ținta Poloniei în ceea ce privește deficitul pentru 2013 fiind de 3,5 % din PIB) și, în ipoteza menținerii politicilor actuale, de 4,1 % din PIB în 2014. Evaluarea nu se modifică prin luarea în considerare a măsurilor suplimentare prezentate în actualizarea din 2013 a programului de convergență (PC) al Poloniei, care a fost publicată după data limită a previziunilor din primăvara anului 2013 ale serviciilor Comisiei. Pentru 2013, PC nu include noi măsuri discreționare. Dacă, în conformitate cu PC, cotele de TVA vor fi păstrate la nivelul actual, în loc să fie reduse, Comisia estimează că includerea acestei măsuri ar reduce deficitul din 2014 până la nivelul de 3,7 % din PIB. Prin urmare, previziunile din primăvară ale serviciilor Comisiei au fost actualizate cu măsurile incluse în programul de convergență, pentru a dispune de un scenariu de referință precis pentru noua recomandare.

(12)     Experiența din trecut arată că principalul risc de nerealizare a obiectivelor bugetare pentru 2013 și pentru anii următori constă în caracterul puternic prociclic al veniturilor din impozite indirecte și directe și în posibilitatea ca elasticitatea veniturilor obținute din impozitare să fie inferioară elasticităților standard utilizate în previziuni. Acest risc s-a produs în mod concret în 2012, când, în ciuda unei creșteri a bazei de impozitare, veniturile din impozite indirecte au scăzut, ca urmare a creșterii rambursărilor de TVA și a neplății la timp a TVA-ului.

(13)     Deficitul structural a scăzut de la 8,3 % din PIB în 2010 la 5,4 % în 2011 și la 3,8 % în 2012. Măsurile de consolidare puse în aplicare în această perioadă au vizat în special impozitele indirecte, contribuțiile pentru fondurile de invaliditate, contribuțiile la fondurile de pensii fără restricții în ceea ce privește aderarea, masa salarială a sectorului public (cu excepția administrației locale) și consumul intermediar. Aceste măsuri au fost considerabile și au acoperit atât veniturile, cât și cheltuielile. Cumulat, acestea s-au ridicat la 2,1 % din PIB în 2011 și la 1,6% din PIB în 2012.

(14)     Efortul bugetar aparent pentru perioada 2010-2012 este estimat la 1,5 % din PIB în medie pe an. După ajustarea făcută pentru a ține cont de revizuirea semnificativă în sens ascendent a creșterii PIB potențial care s-a făcut după data la care a fost adoptată recomandarea (-0.3 pp) și din cauza unei creșteri a veniturilor mai reduse decât ar fi implicat creșterea PIB-ului pe baza elasticităților standard (+0.4 pp), efortul structural mediu anual (1,6 % din PIB) depășește efortul bugetar anual mediu recomandat (1 ¼% din PIB) în perioada 2010-2012. Evaluarea ascendentă (bottom-up) a măsurilor de consolidare fiscală estimează amploarea cumulată a acestora la aproximativ 4,3 % din PIB în perioada 2010-2012. Prin urmare, rezultă că Polonia a luat măsuri eficace.

(15)     Raportul din 2012 al Comisiei Europene privind sustenabilitatea finanțelor publice arată că Polonia nu se confruntă cu un risc bugetar pe termen scurt. Pe termen mediu, țara este expusă unui risc mediu privind sustenabilitatea, iar pe termen lung se confruntă cu un risc scăzut, cu condiția ca planurile de consolidare fiscală să fie puse pe deplin în aplicare. Raportul din 2012 privind îmbătrânirea populației estimează o creștere limitată a cheltuielilor publice totale legate de îmbătrânirea populației în perioada 2010-2060. Cu toate acestea, Polonia trebuie totuși să pună în aplicare politici care să sprijine sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor sale publice, dar acest efort este inferior efortului mediu cerut din partea UE în ansamblu.

(16)     Datoria publică a scăzut până la 55,6 % din PIB în 2012, față de 56,2 % din PIB în 2011, pe fondul unei ajustări stoc-flux importante. Previziunile din primăvara anului 2013 ale serviciilor Comisiei estimează creșterea datoriei la 57 ½% din PIB în 2013 și, în situația menținerii politicilor existente, la aproape 59 % din PIB în 2014.

(17)     Pentru a reduce deficitul sub pragul de 3 % din PIB până în 2013, ceea ce ar prelungi termenul limită cu un an, efortul structural s-ar ridica la cel puțin 1,4 % din PIB. Un astfel de efort anual ar fi mai ridicat decât cel solicitat în Recomandarea Consiliului din 7 iulie 2009 (1¼% din PIB), în ciuda faptului că riscul bugetar a scăzut din anul 2009, deficitul situându-se la un nivel mult mai scăzut și datoria rămânând sub pragul de 60 %. În consecință, consolidarea se poate realiza treptat, această abordare reducând și costurile în termeni de PIB, care ar fi considerabile în cazul în care ar trebui efectuată o corecție în 2013. În mod concret, timpul rămas după recomandare pentru a adopta măsurile necesare ar fi limitat. Prin urmare, aceste măsuri trebuie să fie accelerate, pentru a se obține un efect de aproximativ 1 % din PIB pentru întregul an.

(18)     Având în vedere cele menționate mai sus și în conformitate cu regulile Pactului de stabilitate și de creștere, prelungirea cu doi ani a termenului limită pentru corectarea deficitului excesiv este justificată.

(19)     Corectarea deficitului excesiv până în 2014 ar fi proporțională cu obiectivele intermediare de deficit de 3,6 % din PIB pentru 2013 și de 3,0 % din PIB pentru 2014. Îmbunătățirea subiacentă a soldului bugetar structural pe care o implică aceste obiective este de 0,8% din PIB în 2013 și de 1,3% din PIB în 2014. Acest lucru implică necesitatea unor măsuri suplimentare reprezentând 0,4% din PIB în 2013 și 0,4% din PIB în 2014, în plus față de măsurile deja incluse în previziunile din primăvară și în versiunea actualizată a programului de convergență, al căror impact bugetar este estimat la 0,25% din PIB în 2013 și 0,4% din PIB în 2014.

(20)     Polonia îndeplinește condițiile de prelungire a termenului limită pentru corectarea deficitului public excesiv în conformitate cu dispozițiile articolului 3 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 privind accelerarea și clarificarea aplicării procedurii de deficit excesiv,

ADOPTĂ PREZENTA RECOMANDARE:

(1) Polonia ar trebui să pună capăt situației de deficit excesiv până în 2014 cel târziu.

(2) Polonia ar trebui să atingă un obiectiv de deficit de 3,6 % din PIB în 2013 și de 3,0 % din PIB în 2014, ceea ce corespunde unei îmbunătățiri anuale a soldului structural cu cel puțin 0,8% și, respectiv, 1,3% din PIB, pe baza previziunilor actualizate din primăvara anului 2013 ale serviciilor Comisiei.

(3) Polonia ar trebui să implementeze riguros măsurile deja adoptate și să le completeze cu măsuri suplimentare suficiente pentru a fi în măsură să corecteze deficitul excesiv în 2014 cel târziu.

(4) Consiliul stabilește data de [1 octombrie 2013] ca termen până la care Polonia trebuie să ia măsuri eficace și, în conformitate cu articolul 3 alineatul (4a) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului, să prezinte un raport detaliat privind strategia de consolidare pe care o are în vedere pentru atingerea obiectivelor.

În plus, autoritățile poloneze ar trebui (i) să amelioreze calitatea finanțelor publice, în special prin limitarea, atât cât este posibil, a reducerilor investițiilor în infrastructură care stimulează creșterea și prin revizuirea atentă a cheltuielilor sociale și a eficienței acestora; (ii) să îmbunătățească respectarea normelor fiscale și să crească eficiența administrației fiscale și (iii) să completeze cadrul instituțional al finanțelor publice cu un grad sporit de obligativitate și transparență, inclusiv prin adoptarea promptă a unei reguli permanente privind cheltuielile aplicabile bugetului administrației publice. În fine, pentru a se asigura succesul strategiei de consolidare fiscală va fi important ca aceasta să fie sprijinită de reforme structurale ample, conforme cu recomandările Consiliului adresate Poloniei în contextul Semestrului european. În afară de raportul prevăzut în recomandarea (4), autoritățile poloneze ar trebui să raporteze datele privind progresele realizate în implementarea acestor recomandări într-un capitol separat din programele de convergență, până la corectarea în totalitate a deficitului excesiv.

Prezenta recomandare se adresează Republicii Polone.

Adoptată la Bruxelles,

                                                                       Pentru Consiliu

                                                                       Preşedintele

[1]               Toate documentele referitoare la procedura de deficit excesiv pentru Polonia pot fi consultate la adresa: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm

[2]               JO L 209, 2.8.1997, p. 6.

[3]               Comunicare a Comisiei către Consiliu privind evaluarea execuției bugetare în contextul procedurilor de deficit excesiv în curs de desfășurare, după întocmirea previziunilor serviciilor Comisiei din toamna anului 2011 – COM(2012) 4 final, 11.1.2012.