13.9.2012   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 277/12

—

evidențiază importanța capitală a azilului, ca drept al omului, dar și ca un „câștig” al civilizației, consfințit prin texte de drept internațional precum Convenția de la Geneva, Carta drepturilor fundamentale a UE, Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) și legislația tuturor statelor membre, fără excepție, cheia de boltă a sistemului de azil fiind principiul nereturnării;

—

amintește că, în conformitate cu articolul 80 din TFUE, solidaritatea și, alături de aceasta, repartizarea echitabilă a răspunderii constituie conceptele instituționale care reglementează ansamblul politicilor europene care, în cadrul spațiului de libertate, securitate și justiție (SLSJ), se referă la deplasarea persoanelor, și anume gestionarea și trecerea frontierelor externe, azilul și protecția internațională, precum și imigrația. Acest articol furnizează un temei juridic suficient pentru măsurile legislative europene care au ca obiect consolidarea solidarității și facilitarea alocării echitabile a responsabilităților;

—

atrage atenția asupra faptului că situația actuală demonstrează că, în materie de azil, este nevoie de o solidaritate concretă între UE și statele membre și își afirmă convingerea că nu va fi posibilă atingerea unui nivel de protecție comun și ridicat pentru persoanele care solicită protecție internațională sau care au dreptul la aceasta, dacă nu dispunem de mecanisme care să țină cont de diferențele majore dintre diferitele state membre atât în ceea ce privește numărul de resortisanți ai unor țări terțe care îi primesc pe teritoriul lor, cât și în ceea ce privește posibilitățile financiare, tehnice și alte posibilități disponibile pentru a gestiona aceste fluxuri de migrație;

—

pune accentul pe dimensiunea locală și regională pe care o presupune solidaritatea și alocarea echitabilă a responsabilităților în materie de politică în domeniul azilului și subliniază că autoritățile locale joacă un rol important în informarea populației și pot contribui la sensibilizarea acestora cu privire la problema azilului și a protecției internaționale, exercitând astfel o influență pozitivă asupra condițiilor de primire și de acceptare de către comunitatea locală a persoanelor nou-venite.

Raportor

dl Theodoros GKOTSOPOULOS (EL-PSE), membru al Consiliului local din Pallini (Attica)

Document(e) de referință

Comunicarea Comisiei privind consolidarea solidarității în domeniul azilului pe teritoriul UE – Un program european pentru o mai bună partajare a responsabilităților și o mai mare încredere reciprocă

COM(2011) 835 final

1.

atrage atenția asupra faptului că fluxurile de migrație mixte constituie o realitate în toate statele membre ale UE, în atenția presei în special ca urmare a actualelor schimbări politice din Africa de Nord și Orientul Mijlociu, dar și ca urmare a situației politice mai generale din țări precum Afganistan și Pakistan sau Irak și Iran, care provoacă noi valuri de deplasări de populație către Europa. Aceste fluxuri de migrație mixte exercită o presiune variabilă asupra frontierelor externe ale Uniunii și, în consecință, asupra dispozitivelor de azil din anumite state membre, contribuind astfel la creșterea provocărilor de natură umanitară;

2.

subliniază faptul că această criză economică acută, ce afectează în special țările mediteraneene ale UE care găzduiesc un număr disproporționat de solicitanți de azil și, în consecință, incapacitatea acestora de a gestiona această problemă cu eficiența dorită constituie factori negativi pentru soluționarea situației și înrăutățesc condițiile existente, deja dificile;

3.

consideră că se impune elaborarea unei politici europene comune solide în materie de migrație și azil, conform dispozițiilor Programului de la Stockholm. Aceasta trebuie să se bazeze pe o abordare integrată, care să se sprijine, pe de o parte, pe o gestionare eficientă a imigrației legale și, pe de altă parte, pe combaterea imigrației ilegale și mai ales pe consolidarea structurilor de azil;

4.

evidențiază importanța capitală a azilului, ca drept al omului, dar și ca un „câștig” al civilizației, consfințit prin texte de drept internațional precum Convenția de la Geneva, Carta drepturilor fundamentale a UE, Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) și legislația tuturor statelor membre, fără excepție, cheia de boltă a sistemului de azil fiind principiul nereturnării;

5.

face referire la drepturile conexe care completează dreptul la azil, și anume dreptul la demnitate, interzicerea torturii și a tratamentelor inumane, protecția care trebuie acordată în cazul expulzării, al îndepărtării sau al extrădării și dreptul de a recurge la o cale de atac efectivă și de a beneficia de o judecată imparțială, precum și dreptul la reîntregirea familiei;

6.

recunoaște că au fost înregistrate progrese în ceea ce privește elaborarea sistemului european comun de azil (SECA), dar consideră că este indicat să reitereze apelul lansat prin Programul de la Stockholm pentru finalizarea acestui sistem până în 2012 și să invite statele membre, Consiliul și Parlamentul European să dea dovadă de voința politică necesară pentru încheierea negocierilor legate de revizuirea directivelor privind condițiile de primire și procedurile de azil, precum și reforma Regulamentului Dublin și a regulamentului sistemului Eurodac;

7.

subliniază că menirea SECA este de a acționa în funcție de necesitatea apărării concrete a drepturilor persoanelor care au nevoie de protecție internațională și nu exclusiv de normele de securitate în sensul restrâns al termenului sau de salvgardare a suveranității naționale;

8.

dorește să declare că un sistem de azil cu adevărat comun se bazează pe uniformitatea drepturilor și a procedurilor pe întregul teritoriu al UE, scopul fiind acela de a elimina riscul de a nu se produce discrepanțe importante în analiza unor astfel de dosare și sprijină prin urmare efortul depus pentru a încerca modificarea legislației existente în vederea instituirii mai curând a unor reguli comune decât a unor norme minime;

9.

semnalează recentele decizii ale curților de la Strasbourg și de la Luxemburg (1) care, înainte de orice, evidențiază (a) deficiențele majore ale sistemului juridic existent, în special ale Regulamentului Dublin și (b) lacunele care, în condițiile actuale de presiune, pun în mare pericol protecția drepturilor solicitanților în materie de protecție internațională și își au rădăcina în diferențele de abordare dintre diferitele state membre, în plan politic, juridic și practic. Deciziile sus-menționate subliniază necesitatea de a elabora un sistem european comun de azil integrat și, ca parte a acestui proces, de a consolida Regulamentul Dublin prin dispoziții care să abordeze cauzele crizelor și care să contribuie astfel la evitarea efectelor negative pe care deficiențele care afectează sistemele statelor membre individuale le-ar putea exercita asupra sistemului în ansamblu și asupra protecției drepturilor omului;

10.

consideră că, în fața amplorii fenomenului migrației sunt necesare schimbări importante privind politica UE în domeniul azilului și că aplicarea de politici și de metode eficiente pentru a gestiona acest fenomen devine o necesitate urgentă;

11.

amintește că, în conformitate cu articolul 80 din TFUE, solidaritatea și, alături de aceasta, repartizarea echitabilă a răspunderii constituie conceptele instituționale care reglementează ansamblul politicilor europene care, în cadrul spațiului de libertate, securitate și justiție (SLSJ), se referă la deplasarea persoanelor, și anume gestionarea și trecerea frontierelor externe, azilul și protecția internațională, precum și imigrația. Acest articol furnizează un temei juridic suficient pentru măsurile legislative europene care au ca obiect consolidarea solidarității și facilitarea alocării echitabile a responsabilităților;

12.

recunoaște că solidaritatea este strâns legată de responsabilitate și încurajează toate statele membre să respecte și să aplice angajamentele pe care și le-au asumat la nivel internațional și la nivelul Uniunii, făcându-și ordine în propria casă. Cu toate acestea, Comitetul subliniază că o concepție limitată asupra responsabilității nu poate fi văzută ca o condiție prealabilă a solidarității, pe plan juridic sau practic: există cazuri în care o demonstrație concretă de solidaritate poate contribui în mod util la respectarea efectivă a angajamentelor;

13.

atrage atenția asupra faptului că situația actuală demonstrează că, în materie de azil, este nevoie de o solidaritate concretă între UE și statele membre, astfel cum prevede articolul 80 din TFUE și își afirmă convingerea că nu va fi posibilă atingerea unui nivel de protecție comun și ridicat pentru persoanele care solicită protecție internațională sau care au dreptul la aceasta, dacă nu dispunem de mecanisme care să țină cont de diferențele majore dintre diferitele state membre atât în ceea ce privește numărul de resortisanți ai unor țări terțe care îi primesc pe teritoriul lor, migranți economici sau solicitanți de protecție internațională, cât și în ceea ce privește posibilitățile financiare, tehnice și alte posibilități disponibile pentru a gestiona aceste fluxuri de migrație;

14.

observă că, în comunicarea Comisiei, se face o descriere analitică a situației actuale și sunt inventariate instrumentele disponibile pentru consolidarea solidarității, însă deplânge lipsa de propuneri privind noile măsuri pozitive pentru încurajarea solidarității și facilitarea alocării responsabilităților;

15.

salută inițiativa Consiliului de a elabora „un cadrul comun de referință” pentru a asigura solidaritatea cu statele membre al căror sistem de azil este supus unor presiuni deosebit de puternice, în special din cauza fluxurilor de migrație mixte (2);

16.

subliniază totuși că măsurile pozitive în favoarea solidarității și a alocării responsabilităților ar consolida respectarea drepturilor omului și noțiunile de justiție, de echitate, de cooperare și de participare politică. Este necesar ca aceste dispoziții să respecte principiul subsidiarității și cel al proporționalității;

17.

în acest sens, atrage atenția asupra faptului că nu este posibilă examinarea comunicării Comisiei Europene numai din perspectiva respectării principiului subsidiarității, dat fiind că aceasta descrie în esență modul în care instrumentele existente și legislația UE pot contribui la consolidarea solidarității. Cu toate acestea, Comitetul solicită Comisiei Europene să acorde întreaga atenție necesară elaborării eventualelor inițiative viitoare, pe care comunicarea sa le menționează, în măsura în care acestea vizează, de exemplu, programele de redistribuire a refugiaților sau reglementările pentru examinarea în comun a solicitărilor de azil și despre care se poate crede, pe de o parte, că vor avea repercusiuni asupra problemelor care până în prezent țineau strâns de suveranitatea națională a statelor membre, precum examinarea solicitărilor de azil sau primirea solicitanților de azil și, pe de altă parte, că vor putea avea implicații mai extinse, de natură politică, juridică sau financiară;

18.

semnalează că noțiunea de solidaritate prezintă și o dimensiune externă, care, în cazul de față, este legată de solidaritatea dintre UE și celelalte regiuni ale lumii afectate de crize de natură umanitară, care primesc, conform datelor Înaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați (ICNUR), marea majoritate a refugiaților și a solicitanților de protecție internațională. În consecință, este esențial ca, în domeniul politicii de cooperare pentru dezvoltare, statele membre să colaboreze cu țările terțe în vederea creării celor mai bune condiții economice și sociale și a consolidării păcii. Cu toate acestea, sprijinul acordat sistemelor de azil din țări terțe nu poate fi considerat ca un mijloc de a evita acordarea dreptului la protecție internațională în cadrul UE sau de a transfera procedurile în afara frontierelor sale, ci trebuie să apară pur și simplu ca un instrument de îmbunătățire a condițiilor economice și sociale din țările terțe;

19.

face apel la instituțiile abilitate și la statele membre ale UE să-și exercite mai activ influența asupra țărilor limitrofe UE pentru ca acestea să-și respecte obligațiile pe care și le-au asumat atât în baza dreptului internațional, cât și față de UE și de statele membre, în special în cazul țărilor care au negociat acorduri de readmisie cu UE;

20.

pune accentul pe dimensiunea locală și regională pe care o presupune solidaritatea și alocarea echitabilă a responsabilităților în materie de politică în domeniul azilului. Autoritățile teritoriale situate în apropierea frontierelor externe ale UE se află în prima linie pentru a aplica legislația europeană privind azilul și SECA și, în aceeași măsură, și autoritățile municipale din marile centre urbane care înregistrează o creștere constantă a fluxului de refugiați și de solicitanți de azil. Autoritățile teritoriale își asumă o sarcină importantă în primirea solicitanților de azil, a refugiaților și a beneficiarilor de protecție internațională și, în anumite state membre, au responsabilitatea primului contact cu nou-veniții;

21.

subliniază că, în ciuda rolului bine stabilit pe care îl joacă, autoritățile locale și regionale sunt total excluse din sfera noțiunilor de solidaritate și de alocare a responsabilităților, care se aplică în prezent doar statelor membre. În plus, programarea și dialogul la nivel politic ține cont numai de povara financiară cu care se confruntă statele membre și nu de efectele asupra coeziunii sociale la scară locală și regională prin primirea de resortisanți ai țărilor terțe, în timp ce autoritățile locale sunt, în principal, cele care trebuie să facă față acestor probleme;

22.

în consecință, intenționează să formuleze direct luări de poziție și propuneri pentru a garanta posibilitatea ca autoritățile teritoriale să participe activ la dispozitivul de distribuire a refugiaților, precum și la funcționarea mecanismelor de ajutor, de susținere și de solidaritate în cazul persoanelor care solicită dreptul de azil sau care l-au obținut, dat fiind că în unele state membre au fost adoptate deja măsuri legislative prin care se recunoaște faptul că responsabilitățile de acest tip revin autorităților teritoriale;

23.

subliniază că autoritățile locale joacă un rol important în informarea populației și că, dispunând de o experiență semnificativă în materie de cooperare cu ONG-uri și cu organizații ale societății civile, pot contribui la sensibilizarea acestora cu privire la problema azilului și a protecției internaționale, exercitând astfel o influență pozitivă asupra condițiilor de primire și de acceptare de către comunitatea locală a persoanelor nou-venite;

24.

subliniază că este necesar ca Regulamentul Dublin să fie supus unei reexaminări aprofundate în cadrul propunerii Comisiei Europene din 2008 (3). Până în prezent, simpla aplicare a criteriului primei intrări în Uniune a contribuit la apariția unor tensiuni suplimentare în sistemul de azil din anumite state membre și face ca aplicarea regulamentului menționat mai sus să fie doar o simplă problemă de situare geografică, ridiculizând astfel ideea de solidaritate. Prin urmare, Comitetul îndeamnă statele membre, Consiliul și Parlamentul European să elaboreze o nouă procedură de gestionare a crizelor și să analizeze anumite măsuri pozitive de solidaritate destinate atenuării consecințelor negative produse până în prezent de acest sistem;

25.

amintește că, într-un aviz anterior (4), a salutat propunerea Comisiei Europene ca transferurile solicitanților de protecție internațională în cadrul versiunii revizuite a Regulamentului Dublin să fie suspendate temporar atunci când un stat membru se confruntă cu o situație de urgență specială, în care aceștia ar risca să sporească povara exercitată asupra capacităților de primire și a sistemului sau infrastructurii de azil ale respectivului stat. Recunoaște totuși dificultatea de a accepta și de a aplica o astfel de măsură și înțelege relevanța contrapropunerii care prevede crearea unui mecanism de evaluare și de alertă rapidă, care va acoperi în întregime funcționarea sistemelor de azil ale statelor membre;

26.

consideră că este util să sublinieze, având în vedere observațiile de mai sus, că eficacitatea acestui dispozitiv de evaluare și de alertă rapidă propus va depinde într-o mare măsură de posibilitatea de a dispune de informații demne de încredere și actualizate, de colaborarea loială între statele membre și de capacitatea UE de a remedia la timp eventualele deficiențe și probleme semnalate. În plus, Comitetul atrage atenția asupra prețioaselor contribuții pe care le pot aduce organizații precum Biroul European de Sprijin pentru Azil (EASO), Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați (ICNUR), consiliile naționale pentru refugiați, precum și alte ONG-uri și, în special, autoritățile locale și regionale;

27.

este de părere că propunerea de extindere a transferului voluntar al persoanelor recunoscute ca refugiați, pe baza modelului de program-pilot privind Malta, constituie o etapă pozitivă pentru consolidarea solidarității. Din acest motiv, Comitetul solicită Comisiei Europene și statelor membre să examineze ipoteza ca acest transfer să capete un caracter obligatoriu în anumite situații, de exemplu, atunci când statul membru vizat solicită acest lucru, sau când, în prealabil, a fost formulată o concluzie în acest sens în cadrul mecanismului de alertă rapidă, iar Biroul European de Sprijin pentru Azil și-a dat avizul sau când persoanele interesate sunt de acord cu această măsură. Face apel la Comisia Europeană și la statele membre să analizeze în mod serios dacă solicitanții de protecție internațională ar putea să facă ei înșiși obiectul unui transfer și, în acest sens, să solicite Comisiei să reexamineze studiul juridic, economic și tehnic realizat (5);

28.

observă că, în ceea ce privește transferul, s-au constatat dificultăți de natură practică și juridică cauzate de lipsa unui sistem de recunoaștere reciprocă a deciziilor în materie de protecție internațională; din acest motiv, solicită Comisiei Europene să aibă în vedere adoptarea măsurilor necesare pentru soluționarea acestei situații;

29.

este întru totul de acord cu propunerea ICNUR privind stabilirea unei „formule” destinate asigurării funcționării unui sistem de transfer și care să ia în considerarea elemente precum PIB-ul țării vizate, suprafața teritoriului său național, resursele sale naturale și alte resurse, populația, posibilitățile de primire, trăsăturile specifice de la nivel local și regional, numărul total de sosiri ale solicitanților de azil, precum și angajamentele de reinstalare, pentru a cita doar câțiva parametri (6);

30.

salută decizia recentă a Parlamentului European care a dus la finalizarea programului european comun de reinstalare, despre care crede că va contribui la consolidarea dimensiunii externe a solidarității, și face apel la statele membre să respecte de acum înainte angajamentele pe care și le-au asumat în cadrul programelor ICNUR;

31.

apreciază pozitiv perspectiva unei analize comune a solicitărilor de azil, la care să participe un număr mai mare de state membre, EASO și, eventual, Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați, atrăgând în același timp atenția că această măsură trebuie să respecte principiul conform căruia solicitările de protecție internațională trebuie examinate individual. Prin urmare, Comitetul face apel la Comisia Europeană să elaboreze un studiu juridic, economic și tehnic și să-i comunice rezultatele;

32.

consideră, de asemenea, că Directiva 2001/55/CE privind acordarea protecției temporare în cazul unui aflux masiv de persoane strămutate și măsurile de promovare a unui echilibru între eforturile statelor membre, ca dispozitiv de solidaritate specific și excepțional, capătă o mare importanță, deși nu a fost niciodată aplicată până în prezent. De asemenea, consideră că este necesară revizuirea acesteia astfel încât să fie mai ușor să se determine, pe baza unor criterii obiective și cantitative, că este pe cale să se producă o situație de aflux masiv de persoane strămutate, examinând în același timp posibilitatea ca sistemul să fie activat de o cerere în acest sens din partea uneia sau mai multor regiuni;

33.

salută faptul că Directiva 2003/109/CE privind statutul rezidenților pe termen lung a făcut obiectul unei modificări datorită căreia directiva acoperă și beneficiarii de protecție internațională. Practic, această extindere va avea ca rezultat posibilitatea ca persoanele recunoscute ca refugiați, după o ședere de cinci ani și jumătate în anumite condiții, să se stabilească într-un alt stat membru decât cel care le-a acordat inițial protecția internațională. Deși nu constituie o măsură de solidaritate stricto sensu, această decizie ar putea eventual să contribuie la diminuarea presiunii și la o mai bună integrare a persoanelor. În consecință, Comitetul îndeamnă statele membre să transpună rapid în dreptul lor național Directiva de modificare 2011/51/UE (7);

34.

evidențiază faptul că o colaborare practică constituie un pilon fundamental al SECA și salută contribuția substanțială a organismelor UE, primul demn de menționat fiind EASO, dar și Frontex, care își aduc contribuția la abordarea anumitor situații concrete cu caracter excepțional, de exemplu, în cazul Maltei și Greciei, atrăgând atenția în același timp asupra faptului că acțiunea acestor organisme specializate trebuie însoțită de garanții privind menținerea drepturilor solicitanților de protecție internațională;

35.

consideră că trebuie să se evite în special practicile care au ca rezultat concret imposibilitatea exercitării dreptului de a depune o solicitare de azil. În consecință, Comitetul solicită Frontex să acorde o mai mare atenție respectării drepturilor omului în exercitarea misiunilor care i-au fost încredințate pentru protecția frontierelor externe ale UE. El consideră că un prim pas a fost făcut în acest sens odată cu modificarea recentă a regulamentului de instituire a Frontex, care obligă acest organism să elaboreze o strategie în materie de drepturi fundamentale, instituie un forum consultativ și creează o funcție de responsabil pentru drepturile fundamentale (8). În acest sens, recunoaște rolul pe care l-ar putea juca Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (FRA), care deja a abordat situația drepturilor omului la frontierele externe ale UE (9) și o încurajează să își extindă cercetările în domeniu și să ofere consultanță și expertiză în favoarea Frontex și a EASO;

36.

subliniază necesitatea consolidării capacității operaționale a EASO, astfel încât acesta să devină mai eficient în asistarea autorităților locale și regionale prin acțiuni imediate de acordare de sprijin, de expertiză și de asistență tehnică și solicită implicarea sporită a autorităților locale și regionale în forumul consultativ al EASO; salută intenția exprimată de Comisia Europeană de a evalua în 2013 incidența acțiunii EASO și își manifestă interesul de a participa la acest demers;

37.

consideră că educația este esențială, ca măsură mai specifică de cooperare concretă din partea EASO și insistă asupra posibilității unei mai bune armonizări practice, la care vor duce finalizarea și aplicarea integrală a programului european în materie de azil. În această ordine de idei, Comitetul propune EASO să conceapă programe de formare utile pentru funcționarii din cadrul administrațiilor locale și regionale, în măsura în care aceștia participă la primirea de solicitanți de protecție internațională;

38.

recunoaște că, în ultimii ani, UE a creat o serie de instrumente utile, în primul rând Fondul european pentru refugiați, care permit statelor membre să aplice mai bine politica europeană în domeniul azilului;

39.

apreciază propunerea de simplificare a arhitecturii mecanismelor de finanțare europene destinate azilului și migrației, prin intermediul propunerii de creare a unui Fond pentru azil și migrație, care va fi dotat, pentru a asigura o gestionare integrată a fluxurilor de migrație, cu resurse în valoare totală de 3,87 miliarde de euro și care va acoperi diferite componente ale politicii comune în domeniul azilului și al migrației pentru perioada 2014-2020. Comitetul speră ca această dezvoltare să fie însoțită, în paralel, de o raționalizare a procedurilor;

40.

insistă asupra necesității de a aloca resurse suficiente pentru măsuri de consolidare a solidarității, care ar putea consta în susținerea eforturilor consimțite de îmbunătățire a condițiilor de bază ale sistemelor de azil dacă este cazul, în acordarea unui ajutor concret statelor membre și regiunilor care supuse unor presiuni excepționale sau în aplicarea de programe de transfer sau de reinstalare;

41.

subliniază că este esențial ca mijloacele alocate azilului și protecției internaționale să fie pe măsura angajamentelor internaționale ale UE, astfel încât să se stabilească un echilibru judicios între, pe de o parte, componenta de cheltuieli privind securitatea și gestionarea frontierelor și, pe de altă parte, componentele consacrate domeniilor de intervenție precum condițiile de primire a solicitanților de azil, care reprezintă câmpuri de acțiune în care autoritățile locale și regionale pot aduce o valoare adăugată clară;

42.

invită Comisia Europeană și statele membre să facă eforturi pentru aplicarea în totalitate a principiului parteneriatului pe care se bazează funcționarea fondului, astfel încât să garanteze că toți actorii vizați la nivel local și regional participă atât la definirea priorităților de finanțare, cât și la evaluarea inițiativelor întreprinse. Punerea în aplicare a acestui principiu trebuie să respecte cadrul de executare prevăzut la Capitolul IV al propunerii de regulament de stabilire a dispozițiilor generale privind Fondul pentru azil și migrație [COM(2011) 752 final];

43.

în consecință, face apel la statele membre să asigure fiecare participarea unor reprezentanți ai autorităților lor locale și regionale la procesul de dialog politic privind stabilirea priorităților financiare anuale ale fondului (10).