15.2.2013   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 44/53

1.1

Dreptul la locuință este o obligație internațională a statelor membre pe care Uniunea Europeană trebuie să o ia în considerare. Acest drept este recunoscut în Declarația Universală a Drepturilor Omului adoptată de Națiunile Unite, care prevede că „orice om are dreptul la un nivel de trai care să-i asigure sănătatea și bunăstarea lui și a familiei sale, cuprinzând hrana, îmbrăcămintea, locuința, îngrijirea medicală, precum și serviciile sociale necesare”. Carta socială revizuită a Consiliului Europei prevede că, în vederea asigurării exercitării efective a dreptului la locuință, părțile se angajează să ia măsuri destinate să favorizeze accesul la locuință la un nivel adecvat, să prevină și să atenueze lipsa locuințelor în vederea eliminării progresive a acestei situații și să facă accesibil costul locuinței pentru persoanele care nu dispun de resurse suficiente. Dreptul la locuință este prevăzut în numeroase constituții ale statelor membre și/sau face obiectul unor legi specifice pentru punerea sa efectivă în aplicare.

1.2

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prevede că, pentru a combate marginalizarea socială și sărăcia, Uniunea recunoaște și respectă dreptul la asistență socială și la asistență în ceea ce privește locuința, destinate să asigure o viață demnă tuturor celor care nu dispun de resurse suficiente, în conformitate cu normele stabilite de dreptul Uniunii și de legislațiile și practicile naționale.

1.3

În majoritatea statelor membre, punerea în practică a acestor drepturi se realizează prin intermediul unui serviciu de interes economic general (SIEG), în conformitate cu articolul 36 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene potrivit căruia Uniunea recunoaște și respectă accesul la serviciile de interes economic general, astfel cum se prevede în legislațiile și practicile naționale, în conformitate cu tratatele, în scopul promovării coeziunii sociale și teritoriale a Uniunii.

1.4

În conformitate cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE și în cazurile în care accesul universal la locuință este calificat drept SIEG, întreprinderile însărcinate cu furnizarea acestui serviciu cad sub incidența regulilor UE în domeniul concurenței și fac obiectul interdicției și controlului ajutoarelor de stat numai în situațiile în care aplicarea acestor norme nu împiedică îndeplinirea, în drept sau în fapt, a misiunii specifice care le-a fost încredințată de autoritățile naționale, regionale sau locale. Decizia Comisiei din 20 decembrie 2011 (Decizia SIEG) limitează acordarea de locuințe sociale subvenționate persoanelor defavorizate și grupurilor dezavantajate din punct de vedere social care, din motive financiare, nu sunt în măsură să găsească o locuință în condiții de piață.

1.5

Potrivit Protocolului nr. 26 anexat Tratatului de la Lisabona, responsabilitatea principală pentru punerea la dispoziție, furnizarea, finanțarea și organizarea SIEG revine statelor membre și autorităților lor naționale, regionale și locale, care dispun de competențe discreționare ample în domeniu și de libertate de alegere democratică.

1.6

Totodată, protocol impune, între altele, statelor membre să asigure un nivel ridicat al accesibilității și promovarea accesului universal la serviciile lor de interes general.

1.7

Punerea în practică a dreptului la locuință reprezintă o condiție pentru respectarea altor drepturi fundamentale, precum dreptul la demnitate umană, la protecția vieții private și a domiciliului, a familiei, dreptul la apă, la sănătate, la energie etc. O locuință decentă este esențială pentru dezvoltarea și integrarea în societate a unui individ.

1.8

Caracterul efectiv al dreptului la locuință depinde cel mai adesea și în mare parte de disponibilitatea unei oferte corespunzătoare. Dreptul la locuință se traduce de cele mai multe ori printr-un drept de acces la o locuință decentă și accesibilă din punct de vedere financiar.

1.9

Adesea, garantarea accesului la o locuință nu înseamnă că autoritățile publice trebuie să asigure o locuință pentru toate persoanele care au făcut o cerere în acest sens. Statul sau autoritatea publică responsabilă are datoria politică de a îmbunătăți prin politicile și programele sale accesul întregii populații la locuințe.

1.10

În contextul punerii în aplicare a acestui drept fundamental, având ca obiectiv asigurarea accesului fiecărui cetățean la o locuință decentă la un preț abordabil, intervenția statelor membre în funcționarea piețelor locuințelor îmbracă forme diverse și are loc în grade foarte diferite. Implicarea corespunzătoare a viitorilor locatari în construirea locuințelor sociale contribuie atât la facilitarea accesului lor la acest tip de locuință, cât și la perspectivele lor de ocupare a unui loc de muncă.

1.11

Din această perspectivă, locuința este un bun (public sau de interes social) pentru care statele membre definesc, în funcție de alegerile politice și de preferințele proprii autorităților locale, norme minime legate de caracterul locuibil și de confort, norme specifice de urbanism și în materie de construcții sau valorile efortului maxim, și controlează, în unele cazuri, evoluția prețurilor locuințelor, cum este cazul în Germania, sau stabilesc mecanisme de ajutoare sociale cu destinație specifică sau de ajutoare fiscale, pentru a contribui la ceea ce reprezintă principala componentă de cheltuieli obligatorii a unei gospodării.

2.1

Trebuie remarcat faptul că, în ciuda acestor măsuri, pentru mulți cetățeni ai Uniunii, o locuință decentă nu mai este accesibilă din punct de vedere financiar. În 2010, 5,7 % din populația europeană nu avea locuință (Sursa: Europe Information Service S.A.), în ciuda faptului că Carta socială revizuită a Consiliului Europei ar trebui să reducă numărul persoanelor aflate în această situație, în vederea eradicării progresive a fenomenului, 17,86 % locuia în locuințe supraaglomerate sau necorespunzătoare și 10,10 % dintre gospodării înregistrau o creștere a cheltuielilor pentru locuință, care depășeau 40 % din veniturile lor disponibile.

2.2

De asemenea, multe state membre au optat pentru definirea și organizarea unei oferte paralele de locuințe, denumite „locuințe sociale”, în completarea ofertei prezente în mod natural pe piața privată. Aceste locuințe sociale sunt furnizate în condiții specifice, în principal de către operatori fără scop lucrativ înființați în acest scop, dar și de investitori privați, persoane fizice sau juridice, mandatați în acest scop, subvenționați de autoritățile publice naționale, regionale și locale.

2.3

Toate statele membre, cu excepția Greciei, dispun de un stoc de locuințe sociale. Astfel, 25 de milioane de gospodării europene ocupă o locuință socială, pentru care condițiile în materie de planificare a teritoriului, de acces și de preț sunt definite direct de autoritățile publice ale statelor membre.

2.4

Această ofertă paralelă de locuințe contribuie la atenuarea amplorii ciclurilor din domeniul imobiliar și a fenomenelor de bulă imobiliară, având în vedere că este caracterizată de stabilitate și de controlul prețurilor. Astfel, statele membre care dispun de un stoc important de locuințe sociale nu s-au confruntat cu fenomenele de bulă imobiliară și cu consecințele lor la nivel macro.

2.5

Locuințele sociale reprezintă unul dintre răspunsurile autorităților publice la incapacitatea pieței locuințelor de a satisface ansamblul nevoilor de locuințe și de a garanta accesul la o locuință decentă la un preț/o chirie accesibile pentru toți. Prin implicarea corespunzătoare a viitorilor locatari în construirea locuințelor sociale, acest tip de locuință le este mai accesibil, atitudinea lor față de locuința oferită devine mai pozitivă și au posibilitatea de a dobândi sau de a-și îmbunătăți deprinderile și competențele în muncă, având astfel mai multe șanse pe piața muncii.

2.6

Incapacitatea pieței de a satisface pe deplin nevoile în materie de locuință nu afectează numai persoanele care nu au pur și simplu acces la o locuință, ci și persoanele care ocupă o locuință insalubră, neadaptată sau supraocupată și pe cele care își alocă cea mai mare parte a veniturilor pentru plata chiriei sau a ratelor la creditul imobiliar.

2.7

Nevoile în materie de locuință variază considerabil de la un stat membru la altul, precum și în cadrul aceluiași stat membru, între țările din Vest și cele din Est, între zonele rurale și cele urbane și în cadrul aceleași zone urbane sau între partea centrală a orașelor și periferie.

2.8

În statele membre ale Uniunii Europene sunt aplicate trei abordări diferite:

3.1

Având în vedere incapacitatea forțelor pieței de a asigura singure o locuință decentă pentru fiecare cetățean, locuințele sociale se pot înscrie, din perspectiva dreptului comunitar, în noțiunea de serviciu de interes economic general (SIEG), cu condiția să fie calificate ca atare în statul membru respectiv, putând, în acest caz, să beneficieze de subvenții sau de compensații publice.

3.2

Protocolul nr. 26 anexat Tratatului de la Lisabona confirmă rolul esențial și competențele discreționare ample ale autorităților naționale, regionale și locale în ceea ce privește furnizarea, punerea în funcțiune și organizarea serviciilor de interes economic general într-un mod care să răspundă cât mai bine nevoilor utilizatorilor. Locuințele sociale sunt supuse obligațiilor de serviciu public definite de autoritățile publice naționale, regionale sau locale, sub aspectul programării, al prețului, al condițiilor de atribuire și de ocupare. Totodată, protocolul impune statelor membre să asigure, între altele, un nivel ridicat al accesibilității SIEG, egalitatea de tratament și promovarea accesului universal și a drepturilor utilizatorilor.

3.3

Dacă sunt calificate drept SIEG, locuințele sociale cad sub incidența dispozițiilor articolelor 14 și 106 alineatul (2) din TFUE, precum și a Protocolului nr. 26, care, în materie de definire a SEIG de către statele membre, stabilește principiul preferințelor colective de natură socială și culturală și al satisfacerii nevoilor, așa cum se exprimă acestea la nivel local. Aceste dispoziții stabilesc supremația obiectivului de realizare a misiunilor politicii în domeniul locuințelor sociale față de exigența de respectare a regulilor de concurență și a celor în domeniul pieței interne, în limita anumitor condiții, stabilite în Decizia SIEG, după cum se menționează la punctul 3.6.

3.4

Aplicarea acestor dispoziții ale TFUE a determinat Comisia să excepteze de la obligația de notificare prealabilă a ajutoarelor stat acordate entităților responsabile cu furnizarea locuințelor sociale.

3.5

Calificarea locuințelor sociale ca SIEG de către statele membre este supusă numai unei verificări pentru eventuale erori manifeste de apreciere din partea Comisiei Europene, sub controlul Curții de Justiție a Uniunii Europene.

3.6

În acest domeniu, pe baza argumentului că „serviciul public are un caracter social”, Comisia Europeană consideră că locuința socială trebuie definită „în legătură directă cu persoanele defavorizate sau cu grupurile dezavantajate din punct de vedere social”, și nu în funcție de diversitatea nevoilor în materie de locuință, așa cum se exprimă acestea pe piețele locale ale locuinței. Aceasta este o sursă permanentă de conflict între Comisie și unele state membre, entități responsabile cu furnizarea locuințelor sociale și reprezentanți ai locatarilor din locuințele sociale, care nu sunt de acord cu punctul de vedere al Comisiei, în timp ce alți actori îl împărtășesc.

4.1

Practica decizională a Comisiei Europene în materie de control al erorilor manifeste de calificare a locuințelor sociale ca serviciu de interes economic general a dus la o serie de modificări în alegerile politice ale anumitor state membre pentru organizarea și finanțarea politicilor în domeniul locuințelor sociale și a generat litigii.

4.2

În Țările de Jos, aplicarea acestei practici decizionale a dus la excluderea de la accesul la o locuință socială a aproximativ 400 000 de gospodării, considerate prea înstărite pentru a avea dreptul la o locuință socială potrivit criteriilor Comisiei, însă, în practică, cu o situație insuficient de bună pentru a le permite accesul la o locuință în condițiile de piață.

4.3

În Suedia, refuzul de a aplica această practică decizională a determinat autoritățile publice să excludă locuințele sociale din categoria serviciilor de interes economic general, afectând astfel modul de finanțare a acestora sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public, singurele compatibile cu principiul interdicției ajutoarelor de stat prevăzut în Tratat.

4.4

În Franța, Union nationale de la propriété immobilière (Uniunea națională a sectorului imobiliar) a depus o plângere la Comisia Europeană împotriva statului francez, invocând în special că nivelurile plafoanelor de venituri impuse pentru accesul la o locuință socială ar fi prea ridicate și nu ar permite respectarea practicii decizionale a Comisiei.

4.5

Propunerile de directivă privind achizițiile publice și concesiunile determină includerea în domeniile lor de aplicare și aplicarea dispozițiilor în materie de achiziții publice a cooperării între entitățile responsabile cu furnizarea locuințelor sociale care se înscriu în noțiunea de întreprinderi sociale și de organisme de drept public. Extinzând la toate autoritățile contractante jurisprudența privind cooperarea dintre autoritățile publice, Comisia Europeană determină subminarea practicilor de cooperare și de punere în comun a mijloacelor necesare modernizării locuințelor sociale, bunei administrări și consolidării dimensiunii locale a acestora.

4.6

Aceste exemple concrete ilustrează efectele directe pe care dreptul Uniunii Europene le are asupra condițiilor în care sunt definite, organizate și finanțate politicile în domeniul locuințelor sociale de către statele membre și impun definirea unui cadru juridic favorabil dezvoltării locuințelor sociale în Uniunea Europeană.

4.7

Ca urmare a multiplelor sale dimensiuni și a faptului că este larg răspândită în Uniunea Europeană, politica în domeniul locuințelor sociale are un rol-cheie în punerea în aplicare a Strategiei Europa 2020. Aceasta contribuie activ la obiectivul de transformare a economiei Uniunii într-o economie inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii, prin aceea că ajută la asigurarea unui nivel ridicat de ocupare a forței de muncă, de productivitate, de incluziune și de coeziune socială și că are un rol activ în combaterea sărăciei și a schimbărilor climatice, luptând totodată împotriva sărăciei energetice.

4.8

Deși statele membre trebuie să-și adopte propriile obiective naționale în fiecare dintre aceste domenii, inclusiv în materie de dezvoltare a unei oferte de locuințe sociale, la nivel european trebuie să se adopte măsuri concrete care să sprijine Strategia Europa 2020, inclusiv în domeniul locuințelor sociale.

5.1

Politica în domeniul locuințelor sociale contribuie activ la realizarea mai multor obiective ale Strategiei Europa 2020, prin faptul că sprijină strategia de creștere și de asigurare a atractivității regiunilor, investițiile generate și crearea de locuri de muncă care nu pot fi delocalizate, combaterea sărăciei și a excluziunii sociale și angajarea în lupta împotriva schimbărilor climatice și a sărăciei energetice.

5.2

Astfel, Uniunea Europeană este al doilea producător mondial de locuințe sociale, după China, făcând din politica în domeniul locuințelor sociale o politică care sprijină creșterea economică și urbană și care atenuează fenomenele de bulă imobiliară în sectorul privat al construcțiilor imobiliare.

5.3

Potrivit propunerilor Comisiei Europene, politica în domeniul locuințelor sociale este pe deplin eligibilă pentru finanțare din fondurile structurale pentru perioada 2014-2020, în special în domeniul renovării termice și al promovării energiilor regenerabile, în domeniul acțiunilor integrate de dezvoltare urbană durabilă și de combatere a excluziunii prin accesul comunităților marginalizate la locuință și la servicii sociale la prețuri accesibile și de calitate.

5.4

Politica în domeniul locuințelor sociale oferă un răspuns concret și eficace la dorința Comisiei și a Consiliului de a consolida guvernanța economică a zonei euro, în special a supravegherii bulelor imobiliare și a efectelor dezastruoase ale acestora asupra echilibrelor macroeconomice și sociale. Dezvoltarea unei oferte paralele de locuințe sociale contribuie la scăderea amplitudinii fenomenelor de bulă imobiliară și a ciclurilor piețelor locuințelor.

5.5

În cazul în care, din motive bugetare sau ca urmare a unei interpretări prea restrictive a definiției persoanelor defavorizate sau grupurilor dezavantajate din punct de vedere social, un stat membru nu mai este capabil că adapteze oferta de locuințe sociale nevoilor reale ale cetățenilor săi, în conformitate cu angajamentele sale internaționale privind dreptul la locuință, accesul universal la o locuință decentă și accesibilă nu va putea fi asigurat decât cu prețul unei ingerințe majore a autorităților publice pe piața privată.

6.1

Politica în domeniul locuințelor sociale trebuie să facă față noii situații climatice și necesității de a îmbunătăți performanța energetică a stocului de locuințe existent și a noii oferte de locuințe. Politicile de investiții energetice puse în aplicare de entitățile responsabile cu furnizarea locuințelor sociale trebuie să se bucure de sprijin public, întrucât ele contribuie în același timp la combaterea schimbărilor climatice, a sărăciei energetice a gospodăriilor cu venituri modeste, la promovarea ocupării forței de muncă locale și la dezvoltarea economică a regiunilor. Politica de coeziune poate contribui activ la această dinamică, constituind un efect de pârghie pentru mobilizarea altor surse de finanțare complementare.

6.2

Îmbătrânirea populației reprezintă, la rândul ei, o provocare importantă având în vedere necesitatea de adaptare a stocului de locuințe sociale la nevoile persoanelor în vârstă și dependente și la dezvoltarea noilor servicii integrate, care permit menținerea la domiciliu a persoanelor dependente și accesibilitatea acestor locuințe.

6.3

Sărăcirea din ce în ce mai accentuată a gospodăriilor care beneficiază și/sau solicită locuințe sociale face cu atât mai importantă nevoia de mixitate socială și de calitate a ofertei de locuințe sociale la nivelul regiunilor, precum și de concepere a unor abordări integrate de dezvoltare urbană durabilă, care să acopere dimensiunile sociale, economice, urbane și de mediu, promovate în propunerea de regulament privind FEDER a Comisiei Europene.

7.1

Uniunea Europeană trebuie să garanteze în primul rând un cadru juridic favorabil dezvoltării locuințelor sociale în statele membre, atât referitor la finanțarea acestei oferte, cât și la modalitățile de definire și de funcționare a politicii în domeniu. Acest cadru juridic favorabil se referă la controlul erorilor manifeste de calificare ca serviciu de interes economic general, la compatibilitatea ajutoarelor de stat acordate entităților responsabile cu furnizarea locuințelor sociale, la aplicarea dispozițiilor privind achizițiile publice și la cooperarea între entitățile responsabile cu furnizarea locuințelor sociale, precum și la aplicarea unei TVA mai mici, având în vedere calitatea acestora de bunuri de primă necesitate.

7.2

Comisia Europeană ar trebui să-și reconsidere practica decizională referitoare la controlul erorilor manifeste de calificare a locuințelor sociale ca serviciu de interes economic general, întrucât este posibil ca aceasta să nu fie întotdeauna adaptată trăsăturilor specifice ale sectorului. Comisia trebuie să lase statelor membre responsabilitatea de a defini condițiile de acces la locuințele sociale, precum și condițiile financiare, în funcție de nevoile și preferințele locale, precum și de nevoile reale ale persoanelor defavorizate și ale grupurilor dezavantajate din punct de vedere social, în conformitate cu dispozițiile Protocolului nr. 26 privind serviciile de interes general.

7.3

CESE salută decizia Comisiei Europene de a reînnoi excepția de notificare a ajutoarelor de stat sub formă de compensații pentru obligația de serviciu public acordate entităților responsabile cu furnizarea locuințelor sociale, precum și faptul că a ținut seama de anumite particularități, în special în ceea ce privește durata mandatului și investițiile pe termen lung.

7.4

CESE salută, de asemenea, intenția Comisiei Europene, exprimată în cadrul unei comunicări privind antreprenoriatul social, de a promova un ecosistem favorabil dezvoltării întreprinderilor sociale în Uniunea Europeană, inclusiv în materie de acces la locuințe, și de a încuraja constituirea fondurilor de investiții solidare. Comitetul subliniază necesitatea de a menține rolul partenerilor sociali în statele membre în care, în mod tradițional, aceștia sunt implicați în gestionarea sectorului locuințelor sociale.

7.5

Comisia, Parlamentul și Consiliul ar trebui să introducă în propunerile de directive privind achizițiile publice și concesiunile formele de cooperare între entitățile responsabile cu furnizarea locuințelor sociale, în calitate de organisme de drept public și de întreprinderi sociale și să le includă în sfera cooperării public-public, ținând seama de finalitatea de interes public a acestor entități și de participațiile publice sau private ale acestora.

7.6

Comisia Europeană ar trebui să-și revizuiască propunerile referitoare la viitorul sistemului comun privind TVA-ul, menținând posibilitatea ca statele membre să aplice un nivel redus al taxei pentru construcția și renovarea locuințelor sociale, indiferent dacă lucrările sunt realizate de operatori din sectorul public, social sau privat, având în vedere calitatea acestora de bun de primă necesitate cu caracter local, care nu afectează schimburile comerciale dintre statele membre și buna funcționare a pieței interne.

7.7

De asemenea, Uniunea Europeană trebuie să sprijine statele membre în vederea dezvoltării ofertei de locuințe sociale și a modernizării acesteia, astfel încât să răspundă noilor provocări demografice, sociale și climatice și, astfel, să contribuie activ la realizarea obiectivelor Strategiei Europa 2020.

7.8

CESE salută în acest context propunerea Comisiei referitoare la regulamentele FEDER și FSE, care introduce eligibilitatea pentru finanțarea prin fondurile structurale 2014-2020 a investițiilor prioritare în domeniul renovării termice a locuințelor sociale, al acțiunilor integrate de dezvoltare urbană durabilă, al accesului la o locuință socială de calitate la un preț accesibil pentru comunitățile marginalizate și al promovării întreprinderilor sociale. CESE reamintește că obiectivul constă în a propune locuințe sociale de calitate tuturor celor care au nevoie.

7.9

CESE consideră că aceste măsuri sunt necesare și că trebuie să însoțească dispozițiile propunerii de directivă privind eficiența energetică a Comisiei Europene, care impune entităților responsabile cu furnizarea locuințelor sociale să reabiliteze termic 4 % din stocul de locuințe sociale în fiecare an. O astfel de obligație trebuie sprijinită prin măsuri specifice de finanțare a investițiilor pe care le presupune, în principal prin intermediul FEDER, dar și prin crearea unui fond de investiții la nivel european.

7.10

Parlamentul și Consiliul ar trebui să adopte propunerile Comisiei privind regulamentele FEDER și FSE, care contribuie la punerea în aplicare a Strategiei Europa 2020 și care recunosc, pentru prima oară în regulamentele referitoare la fondurile structurale, rolul prioritar al politicii în domeniul locuințelor în cadrul politicilor de investiții ale statelor membre în contextul politicii de coeziune 2014-2020.

7.11

Reglementarea piețelor locuinței în statele membre reprezintă o provocare importantă pentru stabilitatea zonei euro, ținând seama de impactul macroeconomic și social al fenomenelor de bulă imobiliară. Politica în domeniul locuințelor sociale contribuie la stabilizarea piețelor locuințelor și la reglementarea ciclurilor imobiliare.

7.12

CESE salută propunerea Comisiei de a institui o supraveghere macroeconomică consolidată a zonei euro și de a include în aceasta o componentă referitoare la efectele macroeconomice ale bulelor imobiliare. CESE consideră că acest mecanism de supraveghere consolidat trebuie însoțit de măsuri de promovare, în statele membre, a unor instrumente inteligente de reglementare a piețelor locuințelor și de dezvoltare a unei oferte de locuințe sociale și private care să stabilizeze și să modereze ciclurile imobiliare, compatibilă cu o urbanizare durabilă.

7.13

CESE consideră că este indispensabil să se inițieze un proces de reflecție cu privire la rezervele europene de stabilizare a finanțării locuințelor sociale, ca parte a modelului social european. Ar trebui avută în vedere ideea unui cont de economii popular european limitat, dedicat locuințelor sociale. Acest cont s-ar putea deschide online la BEI, care ar urma să asigure gestionarea fondurilor. O astfel de procedură ar avea funcția dublă de a stabiliza investițiile în locuințele sociale și de a genera un puternic sentiment de apartenență civică în rândul depunătorilor.