RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

RAPORT INTERMEDIAR privind progresele realizate în Bulgaria în cadrul Mecanismului de cooperare și verificare

1.           Introducere

Prezentul raport intermediar prezintă o actualizare tehnică cu privire la evoluțiile importante din ultimele șase luni din Bulgaria în cadrul Mecanismului de cooperare și verificare (denumit în continuare „MCV”)[1]. Actualizarea se axează pe măsurile care au fost deja încheiate sau care vor fi finalizate în curând, identificând în același timp acțiunile care mai trebuie întreprinse.

Evaluarea progreselor realizate față de obiectivele de referință și identificarea provocărilor restante s-au bazat pe recomandările din ultimul raport privind progresele realizate, care a fost adoptat de Comisie la 20 iulie 2011. În vara anului 2012, Comisia va prezenta o evaluare globală a progreselor realizate de la aderare de către Bulgaria în cadrul MCV.

2.           Reforma sistemului judiciar și combaterea corupției și a criminalității organizate: rezumat al evoluțiilor înregistrate în lumina recomandărilor Comisiei

Răspunsul Bulgariei la recomandările incluse în ultimul raport al Comisiei indică următoarele evoluții principale: noua instanță specializată și noul parchet specializat în criminalitatea organizată și-au început activitatea, Comisia pentru identificarea și confiscarea activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni a obținut rezultate semnificative și nou instituita Comisie pentru identificarea și sancționarea conflictelor de interese a adoptat primele decizii. În plus, Bulgaria a inițiat măsuri de îmbunătățire a practicii judiciare, a organizării organelor de urmărire penală și a cooperării dintre sistemul judiciar, poliție și alte autorități administrative. A fost anunțată adoptarea, în următoarele luni, de noi măsuri referitoare la reforma sistemului judiciar.

Evoluțiile din ultimele luni din Bulgaria indică, de asemenea, că ar trebui intensificate eforturile într-o serie de domenii, în conformitate cu recomandările Comisiei. Legea privind confiscarea activelor, dezbătută în prezent în Parlament, trebuie să fie cuprinzătoare și să fie sprijinită de instituții puternice, pentru a fi eficace în descurajarea criminalității organizate și a corupției la nivel înalt. Nu a fost efectuată încă o analiză aprofundată a deficiențelor înregistrate în practica judiciară și de investigare a cazurilor importante legate de criminalitatea organizată și corupție. Adoptarea Legii revizuite privind sistemul judiciar, ce vizează aplicarea de proceduri transparente și obiective în ceea ce privește numirile, promovările și evaluările în cadrul sistemului judiciar și acordarea de prioritate integrității, nu a adus încă schimbările așteptate. Trebuie întreprinsă o reformă a procedurii de alegere a Consiliului Judiciar Suprem, pentru a-i consolida transparența și integritatea și pentru a reprezenta un pas important către o reformă fundamentală a sistemului judiciar. În ceea ce privește hotărârile adoptate și pedepsele aplicate în cazurile legate de corupția la nivel înalt, frauda și criminalitatea organizată, în curs de anchetare și în curs de judecare, nu s-au obținut încă rezultatele convingătoare necesare pentru a se obține cu adevărat un efect de descurajare.

Este necesară întreprinderea de eforturi suplimentare în următoarele luni pentru a demonstra obținerea de rezultate convingătoare și pentru a contribui la evaluarea globală a Comisiei din vara anului 2012 privind progresele realizate de la aderarea la UE de către Bulgaria în cadrul MCV. Comisia va continua să sprijine Bulgaria în acest sens.

3.           Actualizare privind situația actuală

Reforma sistemului judiciar

Pentru a pune în aplicare obiectivele de reformă ale noii Legi privind sistemul judiciar, în ultimul său raport privind MCV, Comisia i-a recomandat Bulgariei în special să obțină rezultate cvare să demonstreze că numirile și evaluările respectă principiile transparenței, independenței, integrității și meritului profesional. În plus, Comisia i-a recomandat Bulgariei să demonstreze derularea de acțiuni disciplinare și penale în cazuri de corupție și de malpraxis în cadrul sistemului judiciar și să asigue un acces electronic integral la hotărârile judecătorești și o aplicare strictă a principiului alocării aleatorii a dosarelor.

De la ultimul raport al Comisiei, Bulgaria a început să pună în aplicare dispozițiile noii Legii privind sistemul judiciar referitoare la numiri, promovări și evaluări și la consolidarea formării inițiale a magistraților și a întreprins măsuri în vederea unei mai bune gestionări a volumului de lucru în cadrul sistemului judiciar. În această perioadă, au fost lansate primele evaluări ale judecătorilor în temeiul noului sistem și au fost făcute câteva numiri în funcții de conducere superioare. Au fost create comisii de etică locale pentru a oferi consultanță cu privire la integritatea magistraților propuși pentru a fi numiți în funcție, promovați sau evaluați. A fost lansat un studiu ce vizează raționalizarea volumului de lucru al magistraților și au fost adoptate norme privind examenele de admitere la Institutul Național de Justiție.

Numirea și promovarea unor magistrați competenți, cu un grad înalt de integritate, este o parte importantă a reformei sistemului judiciar. Din vara trecută, mai multe numiri în funcții superioare din cadrul sistemului judiciar făcute de Consiliul Judiciar Suprem și Parlament au reprezentat un motiv de îngrijorare cu privire la obiectivitatea și transparența lor, precum și la rigurozitatea evaluării meritelor și integrității candidaților. Procedurile privind evaluările au dat naștere și ele la unele motive de preocupare. Următoarele evaluări și promovări ar trebui să demonstreze capacitatea acestora de a reflecta în mod corespunzător diferențele de performanță și de a ține seama pe deplin de aspectele legate de integritate.

Situația privind combaterea corupției în cadrul sistemului judiciar este mixtă. Comisia de etică a Consiliului Judiciar Suprem și nou-instituitele comisii de etică locale nu au reușit încă să facă o verificare corespunzătoare a integrității persoanelor care au fost numite în funcție și evaluate recent. În 2011, șase magistrați au fost achitați de instanță în șase cauze legate de corupție și abuz în serviciu. Există cauze pe rol împotriva a 28 de magistrați în 27 de procese penale. Au fost emise hotărâri pe fond și în urma exercitării unei căi de atac în 13 cauze, în zece din acestea inculpații find condamnați, șase din aceștia fiind condamnați cu suspendarea executării pedepsei.

În ciuda unor exemple de bune practici, hotărârile judcătorești nu sunt publicate sistematic, iar standardele de publicare nu au fost aliniate. Bulgaria a anunțat adoptarea de orientări de către Consiliul Judiciar Suprem de abordare a deficiențelor în ceea ce privește alocarea aleatorie a cauzelor.

Pentru a îmbunătăți gestionarea, răspunderea și eficiența sistemului judiciar, Comisia i-a recomandat Bulgariei să întreprindă noi eforturi în vederea unei reforme fundamentale a sistemului judiciar, în special prin instituirea și punerea în aplicare a propunerilor de reformă a Consiliului Judiciar Suprem și a organelor de urmărire penală.

De la ultimul raport al Comisiei, Procurorul General a anunțat inițiative de promovare a unei mai mari specializări a organelor de urmărire penală, cum ar fi măsuri organizatorice, orientări metodologice și programe informatice. Se propune extinderea mandatului echipelor specializate responsabile de cazurile de fraudă care implică fonduri UE, pentru a include infracțiunile penale legate de bugetul de stat, cum ar fi fraudele fiscale, și de instituire a unor echipe comune care să se axeze pe cazurile de corupție la nivel înalt. În plus, Procurorul General a înființat un serviciu de cercetare criminalistică și se prevede ca accesul la un registru de mijloace de investigare speciale sa fie extins la toate parchetele. Nu a fost încă instituit un sistem de informații unitar pentru organele de urmărire penală, poliție și alte autorități administrative. Sunt analizate în prezent mai multe propuneri de reformă amplă a procuraturii, adoptarea acestora fiind anunțată pentru începutul anului 2012.

Credibilitatea Consiliului Judiciar Suprem a fost pusă sub semnul întrebării în ultimele luni. Ca urmare a demisiei a doi membri ai Consiliului în semn de protest față de acțiunile Consiliului, alegerile pentru înlocuirea acestora în septembrie au fost boicotate de unele instanțe. Aceasta a dus la o dezbatere publică cu privire la modalitatea de îmbunătățire a capacității profesionale și a răspunderii Consiliului. Această dezbatere privind reforma eligibilității și procedurilor de alegere a Consiliului Judiciar Suprem trebuie concretizată rapid pentru ca reformele să fie deja instituite înainte de expirarea mandatulului actualului Consiliu, în toamna anului 2012. Discuțiile cu principalele părți interesate inițiate recent de Ministerul Justiției ar trebui să ofere o bază pentru formularea unor propuneri concrete. Între timp, pot fi întreprinși pași concreți în vederea îmbunătățirii răspunderii Consiliului Judiciar Suprem, cum ar fi publicarea mai din timp a ordinilor de zi, permiterea participării în mod sistematica a publicului sau a observatorilor din societatea civilă la reuniunile comitetului și transmiterea în direct, prin web-streaming, a ședințelor Consiliului.

Pentru a obține rezultate mai bune în ceea ce privește criminalitatea organizată și cazurile de corupție la nivel înalt, Comisia i-a recomandat Bulgariei în special să analizeze practica judiciară și de investigare, să adopte și să pună în aplicare planuri de acțiune detaliate și să remedieze deficiențele existente în ceea ce privește cooperarea cu experții internaționali și cu societatea civilă.

De la ultimul raport al Comisiei, au fost întrerpinse sau pregătite o serie de acțiuni pentru a răspunde preocupărilor Comisiei cu privire la practica judiciară și de investigare. Aceste acțiuni includ un raport cu privire la deficiențele din cadrul practicii judiciare a Curții Supreme de Casație, acțiunile întreprinse de Procurorul General pentru a elabora orientări pentru analizarea achitărilor și acordurile de cooperare inter-agenții dintre poliție și autoritățile de control administrativ. Au fost organizate o serie de programe de formare pentru procurori și anchetatorii din cadrul poliției. În plus, au fost aduse modificări la Codul de procedură penală pentru a limita numărul cererilor de casare și a fost înființată o unitate care să identifice jurisprudența divergentă și să sprijine activitățile de interpretare ale Curții Supreme de Casație.

Aceste inițiative ar trebui completate de o analiză mai amplă și mai sistematică a deficiențelor în ceea ce privește investigarea, urmărirea penală și judecarea cazurilor care sunt de mare interes pentru public. Recurgerea la expertiză externă și independentă ar permite ca măsurile adoptate să beneficieze de pe urma celor mai bune practici și să se demonstreze obținerea de progrese prin intermediul unor indicatori obiectivi.

Combaterea criminalității organizate

Pentru a îmbunătăți eficacitatea combaterii criminalității organizate, Comisia i-a recomandat Bulgariei în special să echipeze în mod corespunzător noua instanță și noul parchet specializate în criminalitatea organizată, să le definească în mod adecvat mandatul și să continue reforma poliției.

De la ultimul raport al Comisiei, a fost pronunțată o condamnare în apel împotriva inculpaților dintr-un caz important de criminalitate organizată, care fuseseră achitați în primă instanță. Este pendinte pronunțarea unei hotărâri definitive în casație. Același caz a suscitat preocupări cu privire la absența unei protecții eficace a martorilor. Sunt în curs de judecare cauze importante de criminalitate gravă și organizată. Au fost emise hotărâri în primă instanță în două alte cazuri de criminalitate organizată împotriva mai multor inculpați, în noiembrie și decembrie 2011. În ultimele luni, nu s-au înregistrat progrese semnificative în judecarea altor cazuri importante legate de criminalitatea organizată. Mai trebuie dovedite îmbunătățiri suplimentare ale practicii de investigare, din punct de vedere al tehnicilor de investigare și al strângerii dovezilor, prin sporirea profesionalismului în cursul acțiunilor poliției, perioade de investigare mai scurte și hotărâBulgaria i definitive.

Noile instanțe specializate în cauzele de criminalitate organizată judecate în primă instanță și în apel și parchetele de pe lângă acestea au devenit operaționale la începutul lunii ianuarie 2012. Curtea Constituțională a emis recent o hotărâre cu privire la sfera competențelor instanțelor nou create, însă va fi necesară o deliniere precisă a competențelor prin cazuri de referință, fiind furnizate orientări în acest sens de către Curtea Supremă de Casație. Acest fapt poate avea implicații asupra volumului de lucru și, implicit, asupra necesarului de personal. O divizie specială de treizeci de ofițeri de poliție, la nivel central, și douăzeci de ofițeri de poliție cu responsabilități de investigare, din întreaga țară, a fost desemnată să sprijine investigațiile parchetului specializat în criminalitatea organizată. Rămâne de evaluat impactul acestor structuri asupra tratării rapide a cazurilor de criminalitate gravă.

Reforma practicii de investigare a poliției lansată în 2010 a fost continuată în ultimele luni prin noi activități de formare[2]. Bulgaria a anunțat elaborarea unor orientări metodologice comune pentru poliție, organele de urmărire penală și alte organisme administrative privind identificarea și înghețarea activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni. Vor fi necesare eforturi suplimentare de îmbunătățire a practicii profesionale pentru a demonstra impactul reformei din punct de vedere al unui număr mai mare de trimiteri în judecată care să respecte standarde profesionale ridicate, precum și al pronunțării de hotărâri judecătorești definitive în cazurile de criminalitate organizată.

Chiar dacă posibilitatea de a efectua donații în favoarea poliției a fost limitată la autoritățile publice și la societățile aflate în proprietatea statului și sunt trecute în prezent într-un registru public, practica efectuării de donații în favoarea poliției continuă să ridice semne de întrebare cu privire la răspundere și la transparența financiară, în special cu privire la riscul de eludare a normelor în materie de achiziții publice.

Pentru a sprijini combaterea criminalității organizate și a corupției, Comisia i-a recomandat Bulgariei în special să adopte o legislație mai strictă privind confiscarea activelor și să îmbunătățească practica și rezultatele curente în materie de confiscare a activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni.

În 2011, Comisia pentru identificarea și confiscarea activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni (CEPACA) a obținut hotărâri judecătorești definitive prin care s-au confirmat confiscări în valoare de aproape 5 milioane EUR. Această sumă este semnificativ mai mare decât în anii precedenți. Comisia a fost reorganizată în urma numirii unui nou director în primăvara anului 2011. În unele cazuri a fost instituită o colaborare mai strânsă cu organele de urmărire penală; totuși, nu se recurge încă sistematic la această colaborare. În ianuarie a fost prezentat Parlamentului un nou proiect de lege privind confiscarea activelor. Proiectul de lege stabilește un regim pentru confiscarea activelor în cazul cărora nu există o hotărâre de condamnare. Proiectul de lege se axează pe identificarea activelor legate de activitățile de criminalitate organizată. Deși Comisia a recomandat, de asemenea, ca CEPACA să aibă competența de a întreprinde în mod proactiv verificări ale activelor înalților funcționari și ai politicienilor, nu par a fi avute în vedere măsuri cu privire la acest aspect. Proiectul de lege stabilește o legătură între investigațiile întreprinse de CEPACA și procedurile ce preced un proces penal inițiate de organele de urmărire penală, permițând ca acțiunile întreprinse de CEPACA să înceapă mai devreme decât în prezent, însă proiectul de lege exclude posibilitatea ca CEPACA să demareze verificări ex-officio ca întemeiate pe abateri administrative. Proiectul de lege ridică semne de întrebare și din punct de vedere al independenței operaționale a CEPACA. Dezbaterile parlamentare ar trebui să rteprezinte o oportunitate de îmbunătățire a proiectului de lege, pentru a se asigura faptul că se adoptă un regim de confiscare a activelor cu o sferă de aplicare extinsă, care se referă la o perioadă suficient de mare încât să fie eficace și este sprijinit de instituții puternice. Va trebui evaluat impactul real al acestei viitoare legi din punct de vedere al creșterii numărului hotărârilor privind activele confiscate și al independenței CEPACA.

Combaterea corupției

Pentru a îmbunătăți eficacitatea combaterii corupției la nivel înalt, Comisia i-a recomandat Bulgariei în special să instituie o rețea de procurori specializați, să adopte strategii de investigare proactive și să demonstreze obținerea de rezultate privind sancțiunile în cazurile de conflict de interese.

De la ultimul raport al Comisiei, au fost pronunțate o hotărâre definitivă și două hotărâri nedefinitive în cazuri de corupție la nivel înalt împotriva a trei membri ai Parlamentului, precum și o achitare în urma exercitării unei căi de atac într-o cauză împotriva unui fost ministru. Au fost pronunțate șase condamnări nedefinitive împotriva unor primari aflați în funcție sau a unor foști primari, în patru din aceste cauze executarea pedepsei fiind suspendată. Nu au fost continuate investigațiile de cazuri de presupusă fraudă cu fonduri UE, deși în alt stat membru continuă investigațiile privind cazuri asemănătoare bazate pe aceleași fapte. În toate cazurile legate de fraudă cu fonduri UE aduse în fața instanței în 2011, nu s-a antrenat răspunderea penală, ci s-au impus amenzi administrative. Un caz important de fraudă cu fonduri UE a fost amânat în instanță, în apel, timp de 18 luni. Se așteaptă întreprinderea acțiunilor necesare de către organele de urmărire penală într-o serie de dosare care privesc nereguli grave în privința gestionării findurilor UE, care au fost transmise de către OLAF în 2010-2011.

Comisia pentru prevenirea și identificarea conflictelor de interese înființată în iunie 2011 este în prezent operațională. A primit 146 de semnale și a emis 25 de decizii, stabilindu-se existența de conflicte de interese într-un număr de 12 cazuri. Capacitatea acesteia de a avea un efect disuasiv va depinde, inter alia, de numărul de cazuri finalizate, de capacitatea acesteia de a urmări conflictele de interese în mod proactiv și de a emite decizii solide și bine motivate în cazurile sensibile. Măsurile eficace împotriva conflictelor de interese necesită, de asemenea, o practică unitară în privința publicării declarațiilor de conflicte de interese de către diverse organsime administrative și un temei juridic raționalizat pentru Comisia privind conflictele de interese în ceea ce privește sancțiunile și termenele de prescripție.

Procurorul general s-a angajat să instituie rețele de procurori specializați în criminalitatea economică și financiară până la sfârșitul anului 2011 și să elaboreze norme metodologice pentru investigarea cazurilor complexe de criminalitate economică și financiară, în cooperare cu experți internaționali, până în aprilie 2012. Ministerul de Interne și Procurorul General intenționează să elaboreze noi instrucțiuni comune privind investigarea și strângerea probelor, iar baza cooperării cu Agenția Națională de Administrare Fiscală este acum mai clară. De asemenea, se elaborează rapoarte lunare privind progresele înregistrate în cazurile de mare interes pentru public. Va trebui evaluată măsura în care aceste schimbări duc la o acțiune intensificată în astfel de cazuri.

Organele de urmărire penală investighează presupusele cazuri de fraudă electorală, în urma alegerilor prezidențiale și locale din luna octombrie a anului trecut. Sancțiunile disuasive împotriva cumpărării voturilor, precum și o transparență totală a finanțării partidelor politice – în conformitate cu recomandările GRECO – rămân esențiale pentru ca publicul să aibă încredere în capacitatea autorităților de a combate criminalitatea organizată și corupția.[3]

Pentru a îmbunătăți eficacitatea combaterii corupției la nivel înalt, Comisia i-a recomandat Bulgariei în special să demonstreze rezultate concrete într-un proiect anticorupție amplu, să îmbunătățească sistemul de declarare și verificare a averilor funcționarilor publici și să consolideze capacitatea administrativă în domeniul achizițiilor publice.

În prezent, s-a stabilit sediul și s-a recrutat personal pentru proiectul anticorupție orizontal („Borkor”) propus la începutul anului 2010. A fost instituit un Consiliu consultativ, au fost definite modalitățile de cooperare cu administrația centrală și locală și a fost convenită o listă de sarcini și de posibile propuneri legislative. Se prevede ca proiectul să devină operațional la mijlocul anului 2012.

Bulgaria a emis o nouă instrucțiune privind acțiunea disciplinară în cadrul Ministerului de Interne și a adoptat în decembrie amendamente la Codul de etică, care vizează combaterea și prevenirea corupției în rândul funcționarilor care lucrează în cadrul Ministerului de Interne. Impactul acestor măsuri va trebui demonstrat în practică.

De la ultimul raport al Comisiei, nu au existat evoluții concrete privind sistemul de control al averilor înalților funcționari publici, pentru a identifica și verifica averile inexplicabile. Recomandările recente ale Convenției Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției (UNCAC) de soluționare a problemei lacunelor legislative privind protecția împotriva corupției ar trebui abordate în noul Cod penal.

Amendamentele legislative din toamna anului 2011 au vizat consolidarea controlului ex ante și ex post al procedurilor de achiziții publice. Impactul acestor măsuri va depinde de existența unei capacități administrative suficiente și de delinierea eficace a competențelor între diferitele autorități publice din domeniul procedurilor de achiziții publice și alte autorități, inclusiv autoritățile cu competențe de execuție a fondurilor structurale. Se pare că au fost angajați noi membri ai personalului în cadrul ambelor autorități competente în domeniul procedurilor de achiziții publice. Impactul acestor măsuri va trebuie evaluat din punct de vedere al punerii lor concrete în practică.

[1]               Decizia Comisiei 2006/929/CE din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progreselor realizate de Bulgaria în vederea atingerii unor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției și a criminalității organizate (JO L 354, 14.12.2006, p. 58).

[2]               Bulgaria raportează că, între iunie și noiembrie 2011, un număr total de 1 660 de ofițeri de poliție operaționali au participat la activități de formare privind activități de investigare. 1 149 de anchetatori din cadrul poliției au participat la activități de formare axate pe investigarea corupției, a activităților de criminalitate economică și organizată, precum și pe investigațiile financiare.

[3]               Raportul final al OSCE privind alegerile locale și prezidențiale din Bulgaria poate fi accesat la adresa: http://www.osce.org/odihr/elections/86893