15.1.2013   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 11/44

1.1

Comitetul Economic și Social European (CESE) își exprimă aprecierea pentru comunicarea Comisiei, acordând o mare importanță tranziției rapide către un sistem generalizat de achiziții electronice, experiență încununată de succes în câteva state membre. Piața achizițiilor publice reprezintă o cifră enormă, ridicându-se la circa 20 % din PIB-ul UE.

1.2

În împrejurări foarte defavorabile, precum cele din prezent, caracterizate de procese de ajustare bugetară foarte usturătoare pentru cetățeni, UE și inițiativele sale sunt foarte rău văzute. Se impune un efort major de deschidere din partea instituțiilor europene, pentru a clarifica și justifica motivele aflate la baza adoptării anumitor decizii. Comisiei, unica instituție europeană care poate formula propuneri legislative, îi revine o răspundere specială, nu numai de informare, ci și de convingere a cetățenilor în privința utilității propunerilor sale. CESE se pronunță hotărât în acest sens, Comisia trebuind, în opinia sa, să coopereze mai mult cu celelalte instituții europene, inclusiv cu cele consultative.

1.3

CESE subliniază că reducerile generale ale bugetelor publice, însoțite de pensionarea anticipată a personalului mai în vârstă și mai calificat care lucrează în domeniul achizițiilor publice, duce la sărăcirea treptată a capitalului uman al administrației publice. Comitetul invită statele membre să evite reducerile fără discernământ, care se răsfrâng pozitiv asupra calculelor doar pe termen scurt, deoarece în multe cazuri trebuie să se recurgă la resurse umane externe, personalul rămas nedispunând încă de competențele profesionale cerute.

1.4

CESE subliniază importanța achizițiilor publice electronice, din perspectiva eventualelor beneficii:

1.5

Comisia consideră realizabil obiectivul finalizării tranziției la achizițiile publice electronice până la jumătatea anului 2016 (mai probabil în 2017, dacă se iau în calcul cei doi ani necesari pentru transpunere), ceea ce ar constitui o accelerare extraordinară a ritmului, în comparație cu ce s-a realizat în ultimii 8 ani. CESE este de părere că acest obiectiv este îndreptățit și ambițios, el putând fi îndeplinit doar cu respectarea condițiilor de standardizare, interoperabilitate și accesibilitate la care se face trimitere în prezentul aviz. Nerespectarea acestora ar induce un posibil risc de fragmentare suplimentară a pieței.

1.6

CESE susține obiectivele propuse, dar este nevoit să remarce totuși că, până în prezent, în ciuda tuturor amplelor eforturi depuse, procentajul achizițiilor electronice rămâne unul modest. Comisia este pe cale să finalizeze un studiu, care urmează să fie publicat până la sfârșitul anului, în care vor fi indicate nivelurile atinse în fiecare țară. De exemplu, Italia se situează la 4 %.

1.7

CESE dezaprobă hotărât lipsa spiritului de colaborare de care dau dovadă unele state membre, care se opun schimbării și nu intenționează să deschidă piața achizițiilor publice către concurență, pentru a proteja întreprinderile naționale și a nu renunța la o considerabilă putere economică și politică.

1.8

În comunicarea sa, Comisia vorbește despre inerție, dar CESE consideră că este vorba mai degrabă despre rezistență pasivă la schimbare și despre disponibilitatea de a ceda presiunilor naționale cu caracter protecționist. Este evident că publicarea în format electronic a tuturor achizițiilor va face inutilă și dăunătoare stabilirea unui prag pentru procedurile de ofertare de tip european, iar această publicare este susținută cu tărie mai ales de IMM-uri.

1.9

CESE consideră că menținerea pragurilor este în contradicție cu dezvoltarea pieței interne și afectează concurența în condiții echitabile.

1.10

Comunicare. Cetățenii, întreprinderile, autoritățile locale și regionale trebuie să fie convinse de utilitatea acestor instrumente. În acest scop, trebuie investite resurse în informare, comunicare și activități de formare, în mod integrat, nu prin inițiative izolate.

1.11

Transparență. Unul dintre efectele imediate ale publicării electronice a achizițiilor publice este sporirea nivelului de transparență. CESE propune nu numai publicarea anunțului, ci și a stadiului lucrărilor, din punct de vedere al termenelor, data încheierii lucrărilor încredințate sau a livrării bunurilor. Transparența va contribui la a face din ce în ce mai dificilă fraudarea, permițând economii suplimentare pentru administrația publică și îmbunătățirea eficienței pieței.

1.12

Interoperabilitate și standardizare. CESE pune un accent deosebit pe subiectele legate de interoperabilitate prin intermediul diferitelor platforme (adesea portaluri), precum și de standardizare a procedurilor și documentelor electronice cu care se face schimb în diversele faze ale procedurii de ofertare. Înmulțirea platformelor izolate, cu formate și proceduri diferite, reprezintă o barieră în calea tranziției la achiziții publice electronice și descurajează adoptarea acestora de către furnizori, în special de IMM-uri. Comisia ar trebui să recomande fără întârziere utilizarea unui standard unic european (sau internațional) pentru procedeele legate de achiziții publice, cu referire în special la lucrările desfășurate de CEN în cadrul atelierului Business Interoperability Interfaces (BII) for Public Procurement in Europe  (1) și aplicarea profilurilor BII în specificațiile PEPPOL.

1.13

Fragmentare. Absența unei strategii europene a condus la crearea de platforme și de instrumente de identificare care nu comunică între ele, acestea fiind adoptate atât la nivel național, cât și regional (Germania, Italia și altele). În opinia asociațiilor IMM-urilor, aceasta a dus aproape invariabil la decizia de a se renunța la ofertă, ori la costuri excesive nejustificate, în special pentru IMM-uri. CESE este de părere că UE trebuie să combată eficient fragmentarea pieței.

1.14

Accesibilitate și simplitate. CESE subliniază că vor putea fi obținute beneficii pentru piață, administrațiile publice și cetățeni doar dacă sistemele vor fi accesibile, asigurând costuri scăzute, gestionare și întreținere ușoară, module, proceduri și soluții standardizate, precum și elaborarea unui glosar comun, care să servească drept instrument validat de rezolvare a problemelor lingvistice (și care să fie de asemenea accesibil și ușor de utilizat), conform principiilor pe care Comisia însăși s-a angajat să le respecte, prin Small Business Act.

1.15

Întreprinderi sociale. CESE recomandă ca – în momentul tranziției la instrumentele electronice – să se acorde atenție maximă asigurării accesului întreprinderilor sociale la acestea. Numeroase servicii sociale sunt efectuate în prezent de aceste întreprinderi, care constituie o realitate foarte importantă în categoria întreprinderilor ce oferă activități de asistență și îngrijire.

1.16

Legislația UE privind procedurile de achiziții care depășesc pragul va trebui să ajute IMM-urile să îndeplinească cerințele de capital și de experiență, inclusiv sub forma unor consorții sau asocieri temporare de întreprinderi. Cazul Portugaliei este revelator. IMM-urile au câștigat 87 % din contractele de achiziție, dar acestea reprezintă doar 19 % ca valoare.

2.1

Comunicarea subliniază importanța strategică a achizițiilor publice electronice (e-procurement) și definește principalele acțiuni prin care Comisia intenționează să sprijine tranziția către achiziții integral electronice în UE.

2.2

Economiile înregistrate de autoritățile care au trecut deja la achizițiile publice electronice sunt cuprinse între 5 și 20 %. Având în vedere dimensiunea pieței achizițiilor publice, dacă ne-am mulțumi să aplicăm fie și numai procentul cel mai mic la totalitatea achizițiilor publice din UE, economiile s-ar ridica totuși la peste 100 de miliarde EUR.

2.3

În materie de achiziții publice (2), după cum se prevede în Actul privind piața unică din 2011 (3), Comisia a prezentat o serie de propuneri care vizează finalizarea tranziției la achizițiile publice electronice în UE până la jumătatea anului 2016 (4). Obiectivul final este realizarea de „achiziții publice electronice de la un capăt la altul”, toate etapele procedurii, de la notificare până la plată, fiind efectuate pe cale electronică (5).

2.4

Achizițiile publice electronice pot contribui la ameliorarea accesului la achizițiile publice și la creșterea transparenței acestora, în special în cazul IMM-urilor, stimulând astfel concurența transfrontalieră, inovarea și creșterea în cadrul pieței unice.

2.5

Comisia a identificat două obstacole principale în calea utilizării cât mai răspândite a achizițiilor publice electronice:

2.6

În vederea îndeplinirii obiectivelor propuse, Comisia a pus la punct un plan de acțiune, structurat în 15 puncte.

3.1

Comitetul Economic și Social European (CESE) recunoaște importanța revizuirii cadrului juridic în materie de achiziții publice și a tranziției progresive către utilizarea exclusivă și obligatorie a mijloacelor electronice de comunicare în anumite etape ale procedurii de achiziție.

3.2

Foaia de parcurs propusă de Comisie pentru introducerea treptată a achizițiilor publice electronice este foarte ambițioasă și, dacă va fi adoptată în forma corectă, se va dovedi de mare folos pentru toți cei prezenți pe piața achizițiilor publice. Având în vedere gradele diverse de adoptare a achizițiilor publice electronice în diferite țări, în care se constată deja un fenomen de fragmentare în materie de soluții și platforme, lipsa unor indicații strategice/operaționale, în condițiile nerespectării anumitor condiții minime de bază, ar putea contribui la sporirea fragmentării pieței.

3.3

Tranziția la achizițiile publice electronice nu trebuie totuși să aibă loc în detrimentul principiului „ofertei celei mai avantajoase”, prevăzut în proiectul de directivă privind achizițiile publice (6).

3.4

CESE pune un accent deosebit pe subiectele legate de interoperabilitate prin intermediul diferitelor platforme (adesea portaluri) și de accesibilitatea procedurilor și documentelor electronice transmise în diversele faze ale procedurii de ofertare. Ar trebui prevăzut un standard european (sau internațional) deschis pentru soluțiile (software) utilizate în cazul achizițiilor electronice în sectorul public. Înmulțirea platformelor izolate, cu formate și proceduri diferite, reprezintă o barieră în calea tranziției la achiziții publice electronice și descurajează adoptarea acestora de către furnizori, în special de IMM-uri. Lucrările desfășurate de Comitetul European de Standardizare (CEN) în cadrul atelierului Business Interoperability Interfaces (BII) for Public Procurement in Europe a permis obținerea de „profiluri standard interoperabile” în vederea aplicării de soluții software standardizate.

3.5

CESE se declară de acord cu faptul că, pentru depășirea barierelor existente, Comisia trebuie să desfășoare acțiuni specifice care să facă obligatorie utilizarea de standarde deschise europene sau internaționale, în vederea aplicării de soluții tehnice interoperabile. S-ar impune formularea de orientări pentru aplicarea corectă a standardelor deschise, pe baza lucrărilor desfășurate de atelierul CEN BII și a aplicării rezultatelor obținute în cadrul proiectului PEPPOL. Agenda digitală pentru Europa prevede în mod explicit (7) o acțiune în favoarea standardizării achizițiilor electronice, prin utilizarea unor specificații tehnice care să poată fi aplicate de toți furnizorii de soluții și servicii TIC.

3.6

CESE subliniază contribuția fundamentală pe care achizițiile publice electronice (e-procurement) o aduc la asigurarea transparenței procedurilor de achiziție în sectorul public și la combaterea fraudei. Astfel, instrumentele electronice permit monitorizarea și evaluarea întregii proceduri, precum și a modului în care furnizorii au îndeplinit-o. Aceste informații sunt importante pentru garantarea unei maxime transparențe (e-transparency) în sectorul public și pot reprezenta un puternic stimulent pentru adoptarea instrumentelor de tipul e-procurement, mai ales în cazul IMM-urilor. Portugalia constituie un exemplu de bune practici în acest sens (8), la fel ca Lituania, în care notificarea electronică (e-notification), accesul electronic (e-access) și depunerea electronică a documentelor (e-submission) au devenit obligatorii, ceea ce a permis obținerea de avantaje precum: reducerea prețurilor bunurilor și serviciilor cumpărate (cu 14-55 %), creșterea numărului de furnizori care participă la procedurile de ofertare (cu 20-90 %) și reducerea numărului de zile necesare derulării procesului de aprovizionare (de la 46 la 11 zile).

3.7

De asemenea, este important ca inițiativele de e-procurement să prevadă sprijin pentru acțiunile de pregătire a IMM-urilor în vederea utilizării tehnologiilor respective și înțelegerii avantajelor acestora. O importanță crucială o vor avea investițiile în formarea angajaților publici și privați. CESE consideră că un sprijin în acest sens s-ar dovedi foarte util. IMM-urile ar putea face apel la asociațiile lor specializate.

3.8

Barierele lingvistice sunt o realitate, iar în comunicarea supusă examinării nu li se acordă destulă atenție. Ar trebui ca informațiile de pe platformele de achiziții publice electronice să fie disponibile în cel puțin încă o limbă europeană, pe lângă cea națională. Însă aceasta ar putea presupune costuri suplimentare excesive. O soluție ar putea consta în crearea de către Comisia Europeană a unui instrument specific de traducere online pentru achizițiile publice.

3.9

Comisia nu ridică însă problema vizibilității, în ansamblul pieței unice, a procedurilor de achiziții aflate sub prag, acest aspect fiind important mai ales pentru IMM-uri și microîntreprinderi. CESE consideră că a sosit momentul analizării relevanței menținerii pragurilor, având în vedere că, odată cu publicarea electronică a procedurilor de achiziție, acestea vor fi accesibile tuturor.

4.1

CESE este de acord cu necesitatea tranziției la achizițiile publice electronice. Deși Comisia se concentrează pe fazele inițiale ale achiziției publice (publicarea anunțurilor, accesul la documentele procedurii de ofertare, depunerea ofertelor, evaluarea propunerilor și atribuirea contractului), trebuie integrate diversele faze care urmează atribuirii contractului (comanda, facturarea și plata) și trebuie publicate informații referitoare la desfășurarea achizițiilor, problemele întâlnite, termenele de execuție și costuri.

4.2

Armonizarea cerințelor tehnice este esențială pentru dezvoltarea de soluții și servicii IT care să poată fi adoptate și utilizate la nivel local, național și transfrontalier. CESE îndeamnă călduros Comisia să treacă la aplicarea acțiunii nr. 2, prevăzută în acest scop. Implicațiile au o importanță deosebită, nu numai pentru administrațiile publice, ci mai ales pentru furnizori, care vor putea utiliza soluții standardizate și interoperabile la nivel european.

4.3

Utilizarea semnăturilor electronice generează aspecte complexe în cazul tranzacțiilor transfrontaliere. Ar fi deci de dorit să fie luate măsuri de facilitare a interoperabilității unor astfel de soluții. Trebuie totuși remarcat că, țări ca Portugalia, de exemplu, consideră că printre dificultățile utilizării achizițiilor publice electronice se numără constrângerile excesive pe care le presupun semnăturile electronice și costul serviciilor de marcare temporală (time stamping), pe lângă problemele legate de interoperabilitatea diverselor platforme de e-procurement  (9).

4.4

Promovarea unor soluții simple și a bunelor practici reprezintă fără îndoială un sprijin puternic pentru proiectele de tranziție la achizițiile publice electronice. Nevoile IMM-urilor, în special în etapa de depunere electronică, trebuie avute în vedere atunci când se urmărește dezvoltarea de soluții relevante. Rezultatele grupului de experți pentru proceduri de ofertare electronice (e-Tendering Expert Group - e-TEG) au așadar o importanță crucială, ele putând face obiectul unei evaluări de către părțile interesate.

4.5

Aspectul cel mai important asupra căruia Comisia trebuie să își concentreze atenția îl reprezintă modalitățile de implementare a diverselor soluții pentru achizițiile publice electronice pe piața internă. Trebuie menționat în special faptul că la proiectul PEPPOL (Pan-European Public Procurement Online) au participat 11 țări care au dezvoltat specificații tehnice în vederea formulării de soluții standardizate pentru etapele mai critice ale procedurii de achiziție și o platformă deschisă pentru schimbul standardizat de documente, obținându-se deplina interoperabilitate a diferitelor platforme europene.

4.5.1

Printre componentele PEPPOL se numără: instrumente de validare a semnăturilor electronice pe baza certificatelor electronice eliberate de autoritățile europene, un dosar virtual al societăților (Virtual Company Dossier), care prezintă – într-un mod standardizat (sub formă de certificate și atestate) – informațiile referitoare la societăți, un catalog electronic de prezentare într-un format standard a ofertelor de produse și servicii, comanda electronică și facturarea electronică, care vin în sprijinul cumpărătorului și al furnizorului cu proceduri deja definite în ceea ce privește schimbul de informații privind activitățile comune. În fine, PEPPOL oferă o infrastructură de transport a documentelor electronice (network), pe bază de standarde comune, compatibile la nivel național, infrastructură care interconectează comunitățile/sistemele izolate de achiziții electronice.

4.5.2

Sistemul european al dosarului virtual al societăților (European Virtual Company Dossier System - EVS) oferă, într-un mod asemănător cu e-CERTIS [un sistem de informare care contribuie la identificarea diverselor certificate și atestate solicitate adesea în cadrul procedurilor de achiziții din cele 27 de state membre, în Croația (țară în curs de aderare) și Turcia (țară candidată) și în trei țări din SEE (Islanda, Liechtenstein și Norvegia), informații privind îndeplinirea criteriilor și atestatele/certificatele necesare pentru a putea participa la procedurile de ofertare din statele membre. Cu toate acestea, în vreme ce baza de date a e-CERTIS este concepută ca una de informații, EVS oferă interfețe suplimentare care fac legătura cu alte servicii. e-CERTIS ar trebui să prezinte caracteristici similare cu sistemul EVS. Comisia ar trebui să asigure conformitatea sistemului de informare juridică și să îl actualizeze, urmând să răspundă de furnizarea acestui serviciu și de întreținerea lui tehnică.

4.5.3

CESE speră într-un sprijin susținut din partea Comisiei și statelor membre în vederea consolidării rolului OpenPEPPOL, și subliniază cât este de important ca specificațiile tehnice dezvoltate să fie menținute, dezvoltate și adoptate de sectorul public european, în vederea introducerii achizițiilor publice electronice, garantând-se standardizarea și interoperabilitatea în cursul diverselor faze –atât pre-atribuire, cât și post-atribuire – ale procedurii de achiziție, pentru a se evita fragmentarea pieței.

4.6

CESE este convins de necesitatea finanțării și sprijinirii dezvoltării unei infrastructuri de achiziții publice electronice prin intermediul mecanismului Conectarea Europei, plecând de la progresele înregistrate de statele membre ce aparțin consorțiului PEPPOL în ceea ce privește structura de transport actuală (network) ce leagă diferitele sisteme din Europa. CESE subliniază importanța menținerii unei structuri deschise, accesibile și sigure, bazată pe standarde comune. Este de dorit ca fondurile structurale să fie utilizate pentru a favoriza adoptarea achizițiilor publice electronice.

4.7

CESE recomandă aplicarea, în colaborare cu Rețeaua întreprinderilor europene (Enterprise Europe Network) și prin utilizarea unor programe de punere în rețea destinate regiunilor și localităților, a unei strategii de comunicare integrată, care să se bazeze pe comunitățile existente, în special pe OpenPEPPOL. Strategia de comunicare ar putea fi una care să aducă laolaltă Comisia, OpenPEPPOL și noul proiect-pilot A (CIP ICT PSP) Basic Cross Sector Services (BCSS), pentru partea legată de achizițiile publice electronice.

4.8

CESE susține decizia Comisiei, de a realiza tranziția completă la achizițiile publice electronice în interiorul structurilor proprii și de a pune la dispoziție soluțiile open source dezvoltate.

4.9

CESE este de acord cu necesitatea de a monitoriza adoptarea instrumentelor electronice pentru achizițiile publice și de a identifica avantajele care decurg de aici. Comisia ar trebui să publice trimestrial, din momentul adoptării directivei, un raport de informare privind desfășurarea, din punct de vedere calitativ și cantitativ, a achizițiilor din fiecare stat membru, astfel încât să fie făcută cunoscută evoluția procedurilor.

4.10

În același timp, este neapărată nevoie de un dialog la nivel internațional pe tema utilizării instrumentelor electronice în cazul achizițiilor publice, pentru îmbunătățirea transparenței și a concurenței. Se reconfirmă faptul că utilizarea standardelor internaționale reprezintă un instrument necesar în acest scop, fiind prin urmare de dorit ca evoluțiile în domeniu să fie monitorizate. Se impune în special monitorizarea și încurajarea utilizării standardelor (CEN BII și specificațiile PEPPOL) atunci când se face tranziția la achiziții electronice în sectorul public european.