Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu – O viziune europeană asupra pasagerilor: Comunicare privind drepturile pasagerilor pentru toate tipurile de transport

La 19 ianuarie 2012, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia Europeană a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu – O viziune europeană asupra pasagerilor: Comunicare privind drepturile pasagerilor pentru toate tipurile de transport

Secțiunea pentru transporturi, energie, infrastructură și societatea informațională, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 10 mai 2012.

În cea de-a 481-a sesiune plenară, care a avut loc la 23 și 24 mai 2012 (ședința din 23 mai 2012), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 135 de voturi pentru, 1 vot împotrivă și 2 abțineri.

1.1 CESE salută în general politica Uniunii care are ca obiectiv garantarea, pentru toți pasagerii transportului feroviar, aerian, maritim, fluvial, cu autocarul sau autobuzul, a unor drepturi și condiții comune și comparabile în aceste moduri de transport în comun și susține toate măsurile prevăzute pentru înlăturarea obstacolelor care îi împiedică pe cetățeni să-și exercite drepturile în mod eficace, în cadrul unei abordări intermodale.

1.2 Comitetul apreciază că cele zece drepturi specifice cuprinse în comunicarea care face obiectul avizului ar trebui să fie completate cu trei drepturi suplimentare, și anume dreptul la securitate și la siguranță, care cuprinde securitatea tehnică a materialului de transport și securitatea fizică a pasagerilor, și dreptul la norme minime de calitate a serviciilor, de confort, de protecție a mediului și de accesibilitate.

1.3 Pe baza acestor 13 drepturi, dispozițiile legislative aferente aflate în prezent în vigoare ar trebui reexaminate în scopul îmbunătățirii lor și, dacă este necesar, în scopul unei formulări mai stricte.

1.4 În cadrul acestui exercițiu, va trebui să se acorde o atenție deosebită îmbunătățirii informațiilor oferite pasagerilor, condițiilor și drepturilor persoanelor cu handicap și ale celor cu mobilitate redusă, compensării pasagerilor în caz de perturbări, anulări ale călătoriei sau pierdere a bagajelor, precizării elementelor care compun prețul final, cesiunii unui contract de călătorie și condițiilor aplicabile reclamațiilor și căilor de atac, precum și definirii drepturilor organizațiilor pasagerilor, care se află în poziția cea mai adecvată pentru a-i informa și sprijini pe cetățeni în scopul exercitării drepturilor lor.

1.5 Pentru a facilita controlul eficacității și eficienței serviciilor de transport, adaptarea lor la evoluția nevoilor și respectarea drepturilor pasagerilor, CESE propune instituirea unei proceduri de evaluare independentă, cu respectarea principiului subsidiarității, prin elaborarea, prin intermediul unui dialog cu reprezentanții factorilor implicați, în special organizațiile care reprezintă pasagerii (inclusiv pasagerii cu handicap sau cu mobilitate redusă), a unei metodologii de evaluare armonizate la scară europeană, pe baza unor indicatori comuni.

1.6 În ceea ce privește reclamațiile, Comitetul propune ca toți transportatorii să folosească o adresă de email standard pentru toate reclamațiile (reclamații@…), în completarea altor mijloace de depunere a reclamațiilor și să fie stabilite termene maxime pentru răspuns.

1.7 În ultimul rând, CESE propune generalizarea procedurilor extrajudiciare de soluționare a litigiilor, fără însă a-i priva pe pasageri de dreptul de a acționa în justiție. Totodată, recomandă instituirea clară, printr-un text legislativ, a posibilității unui mecanism judiciar de acțiune colectivă în UE și definirea corespunzătoare a regimului de funcționare a unui asemenea mecanism.

2.1 Trebuie mai întâi precizat că în comunicarea supusă examinării se vorbește despre drepturile pasagerilor în toate tipurile de transport asigurate de transportatori publici sau privați și că deplasările cu ajutorul unor transportatori profesioniști (taxi, microbuz cu mai puțin de 12 pasageri etc.) nu fac parte din domeniul de aplicare a dispozițiilor analizate în continuare. Acest lucru este regretabil, cu atât mai mult cu cât planul de acțiune pentru mobilitatea urbană [COM(2009) 490 final], care face referire atât la transportul profesionist în comun, cât și la cel individual, consideră că trebuie să se acorde atenție tarifelor practicate, calității, accesibilității pentru persoanele cu mobilitate redusă, informațiilor și drepturilor pasagerilor.

2.2 Obiectivele de dezvoltare durabilă ale Uniunii Europene presupun promovarea și dezvoltarea transportului în comun în scopul reducerii deplasărilor individuale cât mai mult posibil.

2.3 Prin urmare, recunoașterea și garantarea drepturilor pasagerilor este o condiție preliminară pentru dezvoltarea și promovarea transporturilor în comun, restabilind echilibrul raporturilor dintre utilizatori și operatorii de transport.

2.4 Începând din 2001, Uniunea Europeană se preocupă intensiv de protecția pasagerilor și de consolidarea drepturilor acestora pentru diferitele tipuri de transport. În acest scop a creat treptat o legislație care vizează garantarea unui nivel ridicat de protecție, așa încât utilizatorii transportului feroviar, aerian, maritim, fluvial, cu autobuzul sau autocarul să se bucure de drepturi și condiții comparabile în întreaga Uniune, inclusiv în cazul persoanelor cu handicap sau cu mobilitate redusă. Cu toate acestea, regulamentele cu privire la transportul naval și la transportul cu autobuzul/autocarul nu se vor aplica decât începând cu decembrie 2012 și, respectiv, martie 2013.

2.5 În 2010, Comisia a lansat o amplă campanie, cu o durată de doi ani, intitulată: Drepturile dvs. de pasager la îndemână, prin crearea unui site internet, http://ec.europa.eu/passenger-rights, care cuprinde o trecere în revistă a drepturilor utilizatorilor pentru fiecare mod de transport, în toate limbile oficiale ale UE. De asemenea, au fost distribuite broșuri gratuite în care li se reamintesc pasagerilor drepturile pe care le au și au fost puse afișe în toate gările și aeroporturile din statele membre. Comisia a hotărât recent extinderea acestei campanii până în 2014.

2.6 Transporturile colective rămân totuși marcate de o distribuție asimetrică a informației, a competențelor și a pozițiilor dintre pasageri, pe de o parte, și operatorii de transport, de cealaltă parte. Persistă impresia că mulți călători nu sunt încă pe deplin conștienți de drepturile pe care le au sau nu știu cum să le ceară sau să le folosească cu succes în caz de nevoie. Studiile și anchetele Comisiei arată că, pentru un litigiu a cărui valoare este sub 1 000 EUR, numai unul din cinci consumatori europeni ar încerca să obțină daune în instanță, din pricina costurilor ridicate, a complexității și a duratei lungi a procedurilor.

2.7 La acest fapt se adaugă acela că, conform Comisiei, autoritățile naționale continuă să aplice legislația națională în moduri diferite, ceea ce duce la confuzii în rândul pasagerilor și al transportatorilor și creează distorsiuni ale pieței.

2.8 Comisia are deci intenția de a consolida aplicarea normelor actuale, îmbunătățindu-le acolo unde este cazul. În acest scop, Comisia a lansat recent o consultare publică cu privire la o eventuală revizuire a regulamentului privind drepturile pasagerilor transportului aerian.

3.1 Comunicarea rezumă drepturile și principiile care se aplică în toate modurile de transport în comun. Evidențiază lacunele care pot fi completate și intenționează să elimine obstacolele care îi împiedică pe cetățeni să-și exercite în mod eficace drepturile de care dispun pe baza legislației europene.

3.2 Comunicarea stabilește trei principii-cheie, și anume nediscriminarea, informații exacte disponibile în timp util și accesibile și o asistență imediată și care respectă proporțiile. De aici, deduce următoarele zece drepturi specifice care, datorită tranziției către o perspectivă intermodală, se aplică tuturor modurilor de transport:

3.3 Chiar dacă modalitățile de aplicare și condițiile variază și evoluează în funcție de specificul fiecărui mod de transport, principalul obiectiv va fi, de acum înainte, simplificarea normelor astfel încât să fie inteligibile și consolidarea aplicării și a controlului lor pentru toate modurile de transport pentru a asigura o abordare convergentă în acest domeniu.

3.4 Pentru a se îmbunătăți protecția pasagerilor inclusiv dincolo de frontierele UE, chestiunile referitoare la drepturile pasagerilor vor fi tratate în cadrul unor acorduri bilaterale și internaționale.

4.1 Trebuie felicitată Comisia pentru că a demarat o politică de garantare a unui ansamblu de drepturi și condiții comune sau comparabile pentru pasageri pentru toate tipurile de transport în comun, care corespunde atât obiectivelor tratatelor în materie de protecție a consumatorului (articolul 169 din Titlul XV al Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene), cât și orientărilor furnizate de Carta drepturilor fundamentale și de jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene.

4.2 CESE aprobă faptul că această comunicare grupează într-un singur document, în mod sintetic, toate normele și cerințele deja existente în materie de drepturi ale utilizatorilor transporturilor în comun, însă regretă totuși absența unor date cuantificate cu privire la lacunele constatate.

4.3 CESE susține toate măsurile care au capacitatea de a înlătura obstacolele care-i împiedică pe cetățeni să-și exercite drepturile în mod eficient și felicită Comisia pentru demersurile prevăzute în scopul garantării faptului că utilizatorii transporturilor feroviar, aerian, maritim, fluvial, cu autobuzul și autocarul beneficiază de drepturi și de condiții comparabile, indiferent de modul sau de modurile de transport utilizat(e).

4.4 Unul dintre aceste obstacole îl constituie adesea informațiile eronate, incomplete sau de neînțeles cu privire la drepturile și obligațiile pasagerilor, în momentul cumpărării unui bilet de călătorie, precum și înainte de îmbarcare și, în cazul unei perturbări, în timpul călătoriei.

4.5 Pentru a informa cu claritate fiecare pasager cu privire la drepturile sale, CESE propune ca, în momentul rezervării fiecărei călătorii sau al cumpărării unui bilet să i se comunice fiecărui pasager, prin trimiterea la un site internet și prin imprimarea pe fiecare bilet de transport, într-un limbaj clar și inteligibil inclusiv pentru persoanele cu handicap, unde anume se găsesc informațiile aferente, fie prin broșuri care să fie distribuite la punctele de vânzare, fie pe internet. Campania de informare a pasagerilor, lansată de Comisie în 2010, ar trebui continuată în strânsă colaborare cu organizațiile consumatorilor.

4.6 De asemenea, există în continuare diferențe substanțiale în detrimentul utilizatorului între diversele moduri de transport, în special pentru transportul aerian, cu privire la care CESE observase, în avizul său exploratoriu pe această temă (1), că drepturile pasagerilor sunt reduse în anumite domenii în raport cu dispozițiile care se aplică în cazul altor moduri de transport, solicitând următoarele:

Toate aceste dispoziții ar trebui să se aplice în aceeași măsură și altor moduri de transport, în cazul în care nu sunt deja în vigoare.

4.7 Cele zece drepturi specifice enumerate de comunicarea analizată aici reprezintă o bază pertinentă pentru a-i ajuta pe pasageri să înțeleagă mai bine la ce au dreptul să se aștepte drept calitate minimă din partea serviciilor de transport și să-i ajute pe operatorii de transport să aplice legislația UE în mod mai coerent și mai eficient.

4.8 Cu toate acestea, CESE consideră că lista de zece drepturi enumerate ar trebui completată cu încă trei drepturi suplimentare, și anume:

4.9 Pe baza acestor 13 drepturi, dispozițiile legislative aferente în vigoare în momentul de față ar trebui supuse unei reexaminări. În acest proces, ar trebui analizate și eliminate problemele cunoscute, cum ar fi obstacolele încă existente pentru persoanele cu handicap sau cu mobilitate redusă, lipsa de transparență a structurilor tarifare, informațiile eronate sau de neînțeles, căile de atac vagi și complicate, compensațiile financiare inadecvate, termenele exagerat de lungi pentru tratarea reclamațiilor etc.

4.10 Având în vedere că Comisia recunoaște ea însăși, în comunicarea analizată aici, că publicarea unor evaluări ale performanțelor operatorilor și a unor anchete privind satisfacția pasagerilor ar facilita monitorizarea și controlul aplicării uniforme de către organismele naționale de control, CESE pledează în favoarea unei asemenea evaluări și apreciază că ar trebui ca reprezentanți ai tuturor părților interesate să fie asociați la o analiză a nevoilor, precum și la o evaluare a performanțelor și a gradului de respectare a drepturilor pasagerilor.

4.11 Prin urmare, CESE propune aplicarea unui sistem de evaluare sistematică pentru a spori eficacitatea și rezultatele serviciilor de transport, precum și gradul de adaptare a acestora la nevoile pasagerilor și pentru a verifica respectarea drepturilor pasagerilor. La nivel comunitar, Comitetul preconizează definirea modalităților de schimb de opinii, de comparare și coordonare, și stimularea dinamicii evaluării independente, respectând principiul subsidiarității, prin elaborarea, în cadrul dialogului cu reprezentanții factorilor interesați, în special cu organizațiile reprezentative ale pasagerilor (inclusiv ale persoanelor cu handicap și persoanelor cu mobilitate redusă) a unei metodologii de evaluare armonizate la scară europeană, pe baza unor indicatori comuni.

4.12 CESE aprobă intenția Comisiei de a nu se limita la măsuri sectoriale, așa cum este deocamdată cazul, ci de a avea în vedere dezvoltarea unei abordări intermodale, care să ia în calcul necesitățile de mobilitate și de deplasare ale utilizatorilor, indiferent de modurile de transport pe care le utilizează sau le combină aceștia, pentru a asigura o continuitate intermodală. Numai printr-o armonizare mai bună a drepturilor pasagerilor vor putea fi evitate denaturările concurenței dintre diversele moduri de transport.

4.13 Pentru cea mai mare parte a neajunsurilor și a lacunelor menționate în comunicare se face referire fie la analiza de impact în vederea revizuirii regulamentului privind transportul aerian, care va avea în vedere eventuale măsuri de constrângere, fie la acordurile pe bază voluntară dintre transportatori. CESE ar fi dorit să se adopte o atitudine mai hotărâtă, preferând măsurile cu caracter obligatoriu.

4.14 CESE regretă faptul că nu se spune nimic în comunicare cu privire la drepturile și atribuțiile organizațiilor reprezentative ale pasagerilor, și aceasta cu atât mai mult cu cât ele sunt cel mai bine plasate pentru a-i informa și a-i sprijini pe cetățeni în exercitarea drepturilor de care dispun, inclusiv organizațiile care reprezintă interesele persoanelor cu handicap sau cu mobilitate redusă.

4.15 În ceea ce privește reclamațiile, pasagerii vor trebui informați, într-un limbaj clar, cu privire la mijloacele și organismele de contact pentru depunerea acestora, precum și la căile de atac. Comitetul propune ca toți transportatorii să folosească o adresă de email standard pentru toate reclamațiile (reclamații@…), rămânând desigur posibilă depunerea reclamațiilor prin orice alt mijloc (prin poștă, la un ghișeu de vânzare etc.). De asemenea, vor trebui stabilite termene maxime obligatorii pentru răspuns.

4.16 CESE solicită completarea comunicării cu precizări în privința căilor de atac în cazul în care se refuză luarea în considerare a plângerilor și reclamațiilor pasagerilor adresate acelor organisme de la nivelul fiecărui stat membru, precum și de la nivel european, care dispun de puterea de decizie și de mijloacele de constrângere. În nici un caz nu ar trebui ca dreptul de a face contestație să fie legat de prețul plătit pentru transport.

4.17 CESE reamintește că dreptul de a obține despăgubiri rămâne adesea unul teoretic, mai ales atunci când este vorba despre litigii dispersate privind sume mici, din pricina dificultăților practice ale exercitării acestui drept. Având în vedere că este important să se poată recurge la căile de atac fără complexități și costuri de natură să-i descurajeze pe reclamanți, CESE pledează în favoarea generalizării procedurilor extrajudiciare de soluționare a litigiilor (ESL), fără a-i priva totuși pe pasageri de dreptul de a acționa în justiție.

4.18 CESE a luat act (în avizul său CESE 803/2012) de posibilitatea, de acum înainte, de a se aplica sistemele de soluționare extrajudiciară a litigiilor în cazul conflictelor colective, acesta reprezentând un prim pas către crearea unui mecanism judiciar de acțiune colectivă în despăgubire în UE, însă recomandă ca această posibilitate să fie instituită în mod clar, prin intermediul unui text legislativ, și ca regimul juridic al acestui mecanism să fie definit în mod corespunzător.

Bruxelles, 23 mai 2012

Președintele Comitetului Economic și Social European

Staffan NILSSON