[pic] | COMISIA EUROPEANĂ |

Bruxelles, 11.5.2011

COM(2011) 255 final

RAPORT DE EVALUARE AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Raport interimar de evaluare a programului „Justiția penală”

CUPRINS

1. INTRODUCERE 3

1.1. OBIECTUL RAPORTULUI 3

1.2. PREZENTARE GENERALĂ 3

1.3. ISTORIC 5

1.4. CONTEXTUL ACTUAL 5

2. Punerea în aplicare a programului 5

2.1. INIțIATIVE ALE COMISIEI (ACHIZIțII) 5

2.2. SUBVENȚIILE (CERERE DE PROPUNERI) 6

2.2.1. SUBVENȚII PENTRU ACȚIUNI – CERERE GENERALĂ DE PROPUNERI 6

2.2.2. SUBVENȚII PENTRU ACȚIUNI – CERERE SPECIFICĂ DE PROPUNERI 8

2.2.3. SUBVENȚII DE FUNCȚIONARE 8

2.2.4. SUBVENȚII PENTRU ACȚIUNI – ACORD-CADRU DE PARTENARIAT 9

2.2.5. SUBVENȚII PENTRU ORGANISMELE CARE DEȚIN MONOPOLUL 10

3. REZULTATELE EVALUĂRII 10

3.1. RELEVANȚA 10

3.2. EFICACITATE 11

3.3. În ce măsură au fost realizate obiectivele programului? 11

3.4. EFICIENȚĂ-RAPORTUL COST-EFICACITATE 11

3.5. DURABILITATE ȘI IMPACT 12

3.6. COERENȚĂ 12

3.7. VALOAREA ADĂUGATĂ EUROPEANĂ 13

4. CONCLUZII 13

4.1. DEFINIREA PRIORITĂȚILOR 14

4.2. VALOAREA ADĂUGATĂ EUROPEANĂ 14

4.3. SIMPLIFICAREA PROCEDURILOR 14

4.4. PUBLICITATEA ȘI VIZIBILITATEA PROGRAMULUI 15

INTRODUCERE

OBIECTUL RAPORTULUI

La 12 februarie 2007[1], Consiliul a adoptat Decizia 2007/126/JAI de stabilire pentru perioada 2007-2013, în cadrul programului general „Drepturile fundamentale și justiția”, a programului specific „Justiția penală”.

În temeiul articolului 16 alineatul (3) litera (b) din decizia menționată, Comisia prezintă Parlamentului European și Consiliului un raport interimar de evaluare cu privire la rezultatele obținute și aspectele calitative și cantitative legate de punerea în aplicare a programului, până la 31 martie 2011. Acest raport va sta la baza elaborării unei comunicări cu privire la continuarea programului, până la 30 august 2012, astfel cum se prevede la litera (c) din articolul menționat anterior.

Raportul interimar de evaluare respectiv oferă o imagine de ansamblu a rezultatelor obținute până în prezent și prezintă aspectele calitative și cantitative legate de punerea sa în aplicare. Evaluarea a fost efectuată de serviciile Comisiei. Comisia a analizat punctele forte și punctele slabe ale programului, încercând să răspundă la următoarele întrebări:

(1) Cum poate fi îmbunătățită punerea în aplicare pentru perioada rămasă din program?

(2) Cum poate fi îmbunătățită elaborarea programului pentru a ameliora conceperea programului sau a programelor viitoare?

În special, evaluarea a analizat

(a) relevanța programului, evaluând în ce măsură obiectivele programului corespund nevoilor și rezolvă problemele;

(b) eficacitatea programului, determinând în ce măsură au fost realizate obiectivele programului;

(c) eficiența, verificând dacă rezultatele au fost obținute cu un cost rezonabil.

PREZENTARE GENERALĂ

Obiectivul programului „Justiția penală” este de a contribui la consolidarea spațiului de libertate, securitate și justiție în Uniunea Europeană, prin întărirea cooperării judiciare în materie penală, pe baza principiul recunoașterii reciproce.

Programul are următoarele obiective generale:

1. să promoveze cooperarea judiciară, în scopul de a contribui la crearea unui veritabil spațiu european de justiție în materie penală, bazat pe recunoaștere reciprocă și încredere reciprocă;

2. să promoveze compatibilitatea normelor aplicabile în statele membre, astfel cum este necesar pentru a îmbunătăți cooperarea judiciară. Să promoveze diminuarea obstacolelor juridice existente, care îngreunează buna funcționare a cooperării judiciare, cu scopul de a întări coordonarea anchetelor și de a spori compatibilitatea dintre sistemele judiciare din statele membre ale Uniunii Europene, pentru a oferi continuitatea adecvată anchetelor efectuate de autoritățile de aplicare a legii din statele membre;

3. să îmbunătățească contactele și schimbul de informații și de bune practici între autoritățile judiciare și administrative și profesiile juridice (avocați și alți profesioniști din sectorul judiciar), precum și să promoveze instruirea membrilor sistemului judiciar, pentru întărirea încrederii reciproce;

4. să îmbunătățească în viitor încrederea reciprocă, pentru a asigura protecția drepturilor victimelor și ale acuzaților.

Pentru a realiza aceste obiective, programul pune în aplicare patru tipuri de activități diferite:

- acțiuni specifice întreprinse la inițiativa Comisiei, care fac obiectul unor contracte de achiziții publice și care acoperă studiile și cercetarea, crearea și punerea în aplicare a unor proiecte specifice în domeniul informatic pentru facilitarea schimbului și diseminării de informații;

- subvenții ( subvenții pentru acțiuni ) pentru proiecte specifice transnaționale de interes pentru întreaga Uniune Europeană, prezentate de parteneri, care asociază obligatoriu cel puțin două state membre sau cel puțin un stat membru și o țară candidată sau aderentă și/sau proiecte naționale derulate în statele membre, în anumite condiții;

- subvenții ( subvenții de funcționare ) de sprijin pentru activitățile desfășurate de organizațiile neguvernamentale sau de alte entități care urmăresc un scop de interes general european, în domeniul justiției penale;

- o subvenție de funcționare pentru cofinanțarea cheltuielilor legate de programul de lucru permanent al Rețelei judiciare de formare europene, însărcinată cu formarea magistraților.

Bugetul total prevăzut pentru cheltuielile operaționale ale programului specific „Justiția penală” pentru perioada 2007-2013 este de 196,85 milioane EUR. Această cifră reprezintă suma bugetelor anuale votate din 2007 până în 2011 și sumele înscrise în programarea financiară pentru 2012 și 2013.

Cea mai mare parte a sprijinului financiar este alocată subvențiilor pentru acțiuni și subvențiilor în general. Procentul alocat subvențiilor a variat între 95 și 75 % pentru cei 5 ani. Prin urmare, s-a respectat rata minimă de 65 % care trebuie alocată subvențiilor, conform actului de bază.

ISTORIC

Programul „Justiția penală” (JPEN) reprezintă continuarea programului-cadru privind cooperarea polițienească și judiciară în materie penală (AGIS[2]) pentru perioada 2003­2007, adoptat de Consiliul European la 22 iulie 2002.

În 2005, Comisia a propus crearea unui nou program-cadru[3], intitulat „Drepturile fundamentale și justiția”, care avea patru obiective specifice, printre care se numără promovarea cooperării judiciare, în scopul de a contribui la crearea unui adevărat spațiu de justiție în materie penală. Aceasta a reprezentat continuarea logică a Programului de la Haga (noiembrie 2004) care sublinia că, printre altele, crearea unei Europe a cetățenilor înseamnă și crearea unui spațiu european de justiție, bazat pe principiul recunoașterii reciproce, în care frontierele dintre țări nu mai reprezintă o piedică împotriva introducerii de proceduri judiciare și a executării hotărârilor. Totodată, programul „Justiția penală” avea ca obiectiv crearea unui sistem informatizat de schimb de informații privind cazierele judiciare. Bugetul prevăzut pentru „Justiția penală” reprezenta cea mai mare parte a programului-cadru, respectiv 36 %.

CONTEXTUL ACTUAL

Programul-cadru adoptat în 2007 a fost redactat conform dispozițiilor tratatelor în vigoare la momentul respectiv, însă structura sa a fost concepută pentru a permite o tranziție fără probleme spre noua structură instituțională rezultată în urma intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, la 1 decembrie 2009. Astfel, temeiul juridic al programului specific „Justiția penală” cuprinde articolul 12 privind complementaritatea, care prevede, la alineatul (1), că se urmăresc sinergiile și complementaritatea cu alte instrumente ale Uniunii, în special cu cele în temeiul programului specific „Justiția civilă”, precum și cu programele generale „Securitate și protecția libertăților” și „Solidaritate și gestiunea fluxurilor migratorii”.

- Din 2007 până în 2010, au fost lansate 14 cereri de propuneri pentru program, dintre care 11 au fost încheiate printr-o decizie de atribuire, urmată de semnarea acordurilor. Aceste cereri de propuneri au fost lansate în anii 2007, 2008 și 2009[4]. Pentru anul 2010, procedura de cereri de propuneri este încă în curs, prin urmare nu face obiectul prezentului raport.

PUNEREA ÎN APLICARE A PROGRAMULUI

INIțIATIVE ALE COMISIEI (ACHIZIțII)

Programul anual de lucru prezintă o descriere a acțiunilor la inițiativa Comisiei, care trebuie finanțate din bugetul anual. Programul cuprinde teme variate, cum ar fi studii, activități de cercetare, crearea unui sistem informatizat de schimb de informații privind cazierele judiciare, conferințe și reuniuni ale experților, activități de analiză, de monitorizare și de evaluare.

Din 2007 până în 2010, Comisia a finanțat în principal următoarele acțiuni:

- dezvoltarea portalului european e-Justiție, campanii de informare privind acest portal și studii de fezabilitate referitoare la justiția electronică europeană;

- organizarea premiului „Balanța de cristal” (în cadrul Forumului privind justiția). Acest premiu este decernat împreună de Comisia Europeană și de Consiliul Europei în scopul identificării și promovării unor practici inovatoare și eficace privind organizarea jurisdicțională sau punerea în aplicare a procedurilor judiciare în instanțe;

- organizarea și întrunirea periodică a Forumului privind justiția[5], creat în 2008 pentru a furniza un mecanism de consultare a părților interesate cu privire la politicile și practicile UE în domeniul justiției, pentru a promova cele mai bune practici și a spori încrederea și înțelegerea reciproce între practicienii în domeniul dreptului din Uniunea Europeană;

- studii și crearea unor instrumente informatice în scopul interconectării la nivel european a cazierelor judiciare și al efectuării de schimburi de informații privind condamnările anterioare între autoritățile judiciare, inclusiv sprijinirea dezvoltării unor programe informatice în statele membre și a unor programe informatice de interconectare (aplicarea unei referințe comune), precum și sprijin intern pentru Comisie. Acest punct cuprinde, de asemenea, toate pregătirile pentru introducerea ECRIS în 2012.

În perioada 2007-2010 s-au încheiat contracte pentru alte studii și seminare pe teme de actualitate în domeniul penal.

În total, s-au semnat 64 de contracte cu o valoare totală de 8,3 milioane EUR, față de un buget prevăzut de 13,8 milioane EUR, ceea ce reprezintă o rată de utilizare de 60 % a sumelor preconizate.

SUBVENȚIILE (CERERE DE PROPUNERI)

SUBVENȚII PENTRU ACȚIUNI – CERERE GENERALĂ DE PROPUNERI

În perioada 2008-2010, în medie anuală, 31 de proiecte au făcut obiectul unui acord de subvenționare, respectiv 94 de proiecte în cei trei ani.

Rata globală de execuție a bugetului a atins 81,42 % pentru perioada de trei ani, fapt destul de mulțumitor pentru un program relativ nou într-un domeniu față de care statele membre sunt mai degrabă reticente. Media anuală a sumelor acordate variază între 170 000 și 260 000 EUR. O treime din proiectele finanțate au o valoare mai mică de 100 000 EUR.

Acțiunile au o durată medie de 18-24 de luni. 85 % din proiectele pe 2008 sunt încheiate, iar restul ajung la termen în 2011. Pentru 2009, acest procent este de 55 %.

- PE PRIORITĂȚI

Tabelul de mai jos este organizat pe priorități. Acesta indică o concentrare evidentă a finanțărilor în cadrul priorității legate de cooperare și schimb de bune practici, cu un procent de 63 %. Totuși, acest lucru nu reflectă întrutotul realitatea deoarece, pentru formarea judiciară, ar trebui adăugate sumele acordate Rețelei europene de formare judiciară (menționată mai jos), care beneficiază anual de o finanțare de 800 000 EUR, ceea ce reprezintă o rată de finanțare a formării judiciare de 23 % din totalul programului.

Priorități –Anul de angajare | |2008 | |2009 | |2010 | |Total |% | | |Nr. |sumă |Nr. |sumă |Nr. |sumă |Nr. |sumă | | |Formare judiciară |7 |1 488 060 |3 |307 554 |7 |821 574 |17 |2 617 188 |13,59 | |Schimb de bune practici/cooperare în materie penală |25 |4 722 286 |19 |4 225 843 |20 |3 259 102 |64 |12 207 231 |63,38 | |Sprijin acordat victimelor |5 |1 093 185 |2 |599 962 |3 |794 363 |10 |2 487 510 |12,91 | |Schimb de informații | | |1 |1 376 364 |2 |573 395 |3 |1 949 760 |10,12 | |total |37 |7 303 531 |25 |6 509 724 |32 |5 448 434 |94 |19 261 689 | | |Buget | |8 000 000 | |6 800 000 | |8 900 000 | |23 700 000 | | |

- PE TIPURI DE BENEFICIARI

Ministerele Justiției din statele membre și departamentele universitare de cercetare sunt, în cea mai mare parte, beneficiarii proiectelor finanțate (83 % din total).

Cu toate acestea, ONG-urile reprezintă, în medie, 30 % din totalul finanțărilor acordate în cadrul cererii de propuneri în favoarea subvențiilor pentru acțiuni și a subvențiilor de funcționare.

- REPARTIZARE GEOGRAFICĂ

- În perioada analizată, au fost prezentate în total 160 de proiecte, iar 94 au fost acceptate, ceea ce reprezintă un procent destul de redus (60 %).

- Șase state membre nu au prezentat niciodată proiecte. Acestea sunt Cipru, Danemarca, Irlanda, Lituania, Slovacia și Suedia. O evaluare aprofundată ar trebui să permită determinarea cauzelor acestei lipse de interes.

- În ciuda câtorva încercări, cinci state membre nu au obținut niciodată finanțare (Finlanda, Grecia, Luxemburg și Polonia).

Șase state membre sunt deosebit de active; acestea au prezentat 64 % din totalul propunerilor și au obținut 68 % din proiectele finanțate. Aceste state sunt, în ordinea mărimii lor: Spania, Regatul Unit, Italia, Germania, Belgia și Țările de Jos.

Numărul proiectelor prezentate și al proiectelor atribuite este destul de stabil în perioada de trei ani.

SUBVENȚII PENTRU ACȚIUNI – CERERE SPECIFICĂ DE PROPUNERI

În perioada 2008-2010, programul a sprijinit punerea în aplicare a proiectelor specifice privind interconectarea cazierelor judiciare naționale în Uniunea Europeană. Subvențiile pentru proiectul privind cererea specifică de propuneri e-Justiție, lansată în 2010, nu vor fi evaluate în prezentul document, deoarece acestea nu au fost acordate decât în 2011.

Îmbunătățirea mecanismelor de transmitere a informațiilor judiciare privind condamnările în Uniunea Europeană presupune ca astfel de informații să fie schimbate între statele membre în cel mai scurt timp, în principal prin crearea unui sistem informatizat de schimb de informații. În perioada 2008-2010, bugetul alocat cofinanțărilor în acest domeniu specific a atins valoarea de 32 de milioane EUR și a avut ca obiectiv perfecționarea cazierelor judiciare naționale pentru a permite schimbul electronic de caziere judiciare între statele membre.

Numai autoritățile naționale desemnate în conformitate cu articolul 1 din Decizia 2005/876/JAI a Consiliului din 21 noiembrie 2005 privind schimbul de informații extrase din cazierul judiciar[6] sunt autorizate să prezinte proiecte care se încadrează la prioritatea „interconectarea cazierelor judiciare”.

În perioada 2007-2009, 22 % din sumele destinate cazierelor judiciare nu au putut fi utilizate, și anume o sumă de 7 milioane EUR pe trei ani care nu a fost folosită în beneficiul justiției penale. Anumite state membre nu au prezentat niciun proiect în acest domeniu, respectiv Belgia, Bulgaria și Danemarca; în schimb, 52 % din finanțări au fost acordate în beneficiul a cinci state: Austria, Lituania, România, Regatul Unit și Ungaria.

Începând cu 2010, această prioritate a fost încorporată în cererea generală de propuneri, prin urmare nu mai face obiectul unei cereri specifice de propuneri.

SUBVENȚII DE FUNCȚIONARE

Spre deosebire de subvențiile pentru acțiuni, al căror scop este cofinanțarea acțiunilor menite să promoveze un obiectiv înscris în cadrul unei politici a Uniunii Europene, subvențiile de funcționare au ca scop cofinanțarea funcționării unor organisme sau rețele care urmăresc un obiectiv de interes european general sau un obiectiv înscris în cadrul unei politici a Uniunii Europene, ideea care stă la baza acestora fiind finanțarea de către Comisie a creării de rețele europene care să promoveze politicile Uniunii Europene.

Subvenția de funcționare este acordată pentru a sprijini existența și funcționarea unui organism pe o perioadă egală cu exercițiul său contabil, în schimbul anumitor activități propuse de organismul respectiv în programul său de lucru anual.

- Experiența din perioada 2007-2010 arată că acest tip de finanțare nu se bucură de interesul scontat în rândul publicului vizat. Cu toate că au fost lansate trei cereri de propuneri europene, numai 18 organizații au putut fi finanțate și doar 51 % din fondurile prevăzute au putut fi angajate.

- S-a constatat că, adesea, același organizații se prezintă și obțin finanțări în fiecare an și că numărul noilor beneficiari este destul de scăzut. Din acest punct de vedere, obiectivul de a acorda sprijin pentru înființarea organizațiilor nu este atins în prezent.

- Ratele slabe de participare și de reușită sunt cauzate de dificultatea cu care se confruntă organizațiile participante de a demonstra o dimensiune europeană reală.

SUBVENȚII PENTRU ACȚIUNI – ACORD-CADRU DE PARTENARIAT

Pentru a pune în aplicare anumite domenii prioritare ale programului „Justiția penală”, în 2007, serviciile Comisiei au decis să recurgă la acorduri-cadru de parteneriat, încheiate cu actori-cheie din sectorul formării judiciare, interesați de o colaborare regulată cu instituția în domeniile desemnate, în scopul stabilirii unui cadru de cooperare pe termen lung. Aceste parteneriate arată că atât Comisa, cât și partenerii au interese reciproce și obiective comune și implică acțiuni definite și convenite în mod regulat și stabil cu o rețea care cuprinde o serie de beneficiari.

În urma lansării cererii de propuneri, au fost semnate acorduri-cadru de parteneriat cu Academia de Drept European (ERA), cu Rețeaua europeană de formare judiciară (REFJ) și cu Institutului European de Administrație Publică (EIPA). Aceste acorduri expiră în iulie 2011.

În perioada 2007-2009, se prevăzuse acordarea unei sume maxime de 8,9 milioane EUR sub formă de acorduri-cadru de parteneriat, însă, în practică, totalul angajat nu a depășit 2 milioane EUR.

- Procedura parteneriatului nu oferă o valoare adăugată față de cererile generale de propuneri. De asemenea, această procedură nu a permis crearea unei rețele de interlocutori-cheie cu care Comisia ar putea întreține relații regulate și stabile pentru a asigura o formare judiciară eficace. În prezent, formarea judiciară face obiectul unei evaluări care ar trebui să determine care sunt cele mai adecvate instrumente și moduri de finanțare.

SUBVENȚII PENTRU ORGANISMELE CARE DEȚIN MONOPOLUL

Având în vedere experiența dobândită datorită Programului de schimb pentru autoritățile judiciare în 2004, 2005 (proiect-pilot) și 2006 (acțiune de pregătire) și colaborarea cu Rețeaua europeană de formare judiciară (REFJ), care se ocupase până în acel moment de organizarea schimburilor și a întâlnirilor între instituțiile de formare a autorităților judiciare, Consiliul a decis să înscrie REFJ în actul de bază al programului „Justiția penală”. În conformitate cu articolul 4 litera (d), se poate acorda o subvenție de funcționare pentru a cofinanța cheltuielile legate de programul de lucru permanent al Rețelei europene de formare judiciară.

REFJ este o asociație internațională fără scop lucrativ de drept belgian, creată în 2000, care reunește majoritatea școlilor de magistratură europene responsabile cu formarea judecătorilor și procurorilor. În prezent, REFJ reunește autoritățile responsabile cu formarea judiciară din cele 27 de state membre.

Subvenția este acordată în urma unei cereri de subvenție prezentate de REFJ și după verificarea faptului că organizația îndeplinește criteriile de excludere și că propunerea acesteia corespunde obiectivului de formare judiciară urmărit de programul „Justiția penală”. Subvenția este oficializată prin semnarea unui acord de subvenționare.

Programele de schimb urmăresc un obiectiv dublu: schimburile de autorități judiciare au scopul de a aprofunda cunoașterea reciprocă a practicilor judiciare, precum și scopul de a crea un sentiment de apartenență la un spațiu judiciar comun.

În perioada 2007-2010, REFJ a primit 7 152 071,31 EUR dintr-o sumă maximă prevăzută în bugetul anual de 9,5 milioane EUR, respectiv 75 % din fondurile alocate. Începând cu 2007, 667 de judecători și procurori au beneficiat de programe de schimb pe termen scurt și lung.

REZULTATELE EVALUĂRII

RELEVANȚA

În ce măsură obiectivele programului corespund nevoilor și rezolvă problemele?

Evaluarea intermediară arată că programul a contribuit la crearea și consolidarea spațiului european de libertate, securitate și justiție, prin promovarea unor cooperări concrete în materie de justiție penală pe baza recunoașterii reciproce.

Activitățile finanțate promovează schimburile sistematice de informații prin mijloace electronice, consolidează formarea judiciară transfrontalieră pentru profesioniștii din domeniul penal, încurajează diseminarea bunelor practici între statele membre și promovează sprijinul acordat victimelor.

Numărul cererilor de finanțare pentru acțiuni este în creștere constantă, ceea ce demonstrează un interes din ce în ce mai mare pentru program, care cu siguranță nu și-a atins dimensiunea optimă. Într-adevăr, unele țări sunt puțin sau chiar deloc reprezentate, oferind un potențial important de dezvoltare. Trebuie depuse în continuare eforturi pentru a promova programul și a institui instrumente de sprijin în vederea îmbunătățirii calității propunerilor. În luna aprilie 2010 a fost organizată o zi de informare, cu ocazia căreia s-au reunit aproape 100 de participanți.

După trei ani de punere în aplicare, s-a constatat că subvențiile de funcționare și acordurile de parteneriat nu se bucură de succesul scontat, ceea ce pune sub semnul întrebării relevanța și adecvarea lor în raport cu obiectivele urmărite.

În cazul subvențiilor de funcționare, acest lucru se explică prin faptul că ele finanțează costurile operaționale ale unui organism, spre deosebire de subvențiile pentru acțiuni, care cofinanțează o acțiune punctuală, cu o durată și un buget specifice acestei acțiuni, în mod independent față de alte activități ale organismului solicitant. Prin urmare, din punct de vedere financiar, este indispensabil, în scopul monitorizării și controlului acestor două operațiuni subvenționate în mod diferit (program de lucru, pe de o parte, acțiune, pe de altă parte), ca organismul să dispună de instrumente de gestiune și contabilitate care să îi permită să gestioneze o astfel de situație în mod fiabil și controlabil; costurile suportate de beneficiar pentru punerea în aplicare a diverselor sale activități vor fi atribuite în funcție de scopul lor, și anume fie bugetului de funcționare, fie bugetului pentru acțiunea specifică.

Se urmăresc sinergii cu alte programe care promovează activități similare („Justiția civilă”, „Prevenirea și combaterea criminalității”, „Daphne”).

EFICACITATE

În ce măsură au fost realizate obiectivele programului?

În perioada analizată, proporția proiectelor finanțate în comparație cu bugetul disponibil nu a fost satisfăcătoare. Totuși, această tendință s-a inversat în 2010, întrucât numărul cererilor de finanțare pentru acțiuni s-a dublat în comparație cu 2009. Această slabă eficacitate a programului este cauzată de mai mulți factori:

necunoașterea programului, un procent de intervenție considerat prea redus și care necesită un nivel de cofinanțare prea ridicat, o prea mare complexitate a punerii în aplicare, ceea ce reprezintă o sursă de incertitudine juridică și încetinește gestionarea.

Recenta evoluție pozitivă a numărului cererilor de finanțare este, fără îndoială, rezultatul campaniilor de sensibilizare întreprinse de Comisie în 2009 și 2010, cu scopul de a face cunoscut programul în statele membre.

Această evoluție se poate datora și unor condiții mai bune de finanțare (prefinanțarea a trecut de la 70 % la 80 %, iar exigența cofinanțării s-a redus de la 30 la 20 % și chiar la 10 % în cazul special al cererii de propuneri e-Justiție în 2010).

Introducerea unui nou sistem electronic de înregistrare și evaluare a propunerilor online (PRIAMOS) a facilitat mult accesul la program și a accelerat procedura de evaluare.

EFICIENȚĂ-RAPORTUL COST-EFICACITATE

Rezultatele au fost obținute cu un cost rezonabil?

În perioada analizată au fost finalizate 11 cereri de propuneri și s-au acordat 155 de subvenții, ceea ce reprezintă o medie de 14 subvenții pe cerere de propuneri. Acest nivel de „eficacitate” este slab în comparație cu alte programe cu dimensiuni echivalente. De exemplu, programul DAPHNE a finanțat 43 de proiecte în 2009, în condițiile în care a publicat o singură cerere de propuneri care acoperea doi ani bugetari.

Perioada de încheiere a contractului, cuprinsă între momentul în care ordonatorul ia decizia de atribuire și intrarea în vigoare a acordurilor, este lungă (în medie 5/6 luni) în comparație cu alte programe.

Media subvențiilor individuale în perioada analizată a fost de 380 000 EUR în cazul subvențiilor pentru acțiuni și de 128 000 EUR în cazul subvențiilor de funcționare. În viitor, această medie destul de scăzută ar trebui să crească datorită finanțării sporite destinate proiectelor informatice costisitoare, care sunt menite să îmbunătățească schimbul de informații între statele membre.

DURABILITATE ȘI IMPACT

Care sunt efectele pe termen lung ale acestui program? Sunt aceste efecte durabile?

Programul „Justiția penală” este recent, prin urmare este dificil să i se măsoare impactul pe termen lung. Cu toate acestea, programul a permis instituirea și consolidarea acțiunilor anumitor actori principali în domeniul justiției penale europene, în special Rețeaua europeană de formare judiciară. De asemenea, programul a permis statelor membre să finanțeze o parte din costurile pentru interconectarea registrelor și cazierelor judiciare, favorizând astfel o cooperare pe termen mai lung. Crearea portalului european online e-Justiție și efortul permanent de a actualiza acest portal promovează și susține crearea unui spațiu judiciar european.

Obiectivele, actorii și tipul de acțiuni finanțate de programul „Justiția penală” sunt foarte similare celor ale programului „Justiția civilă”[7], ceea ce poate crea suprapuneri și o concurență inutilă între cele două programe, precum și riscul unui tratament inegal. Eliminarea celui de-al treilea pilon va contribui, fără îndoială, la o mai bună înțelegere a programului. Acum nu mai este necesar ca programele de justiție civilă și cele de justiție penală să fie separate prin temeiuri juridice distincte.

Se urmărește o mai bună cooperare judiciară între diferiții actori ai programului. Programele care promovează un parteneriat între cel puțin două state membre urmăresc acest obiectiv. Comisia trebuie să promoveze parteneriatele prin măsuri active, prin îmbunătățirea prezentării site-ului internet, prin actualizarea mai rapidă a acestuia și prin publicarea regulată a noutăților privind programul.

COERENȚĂ

În ce măsură proiectele finanțate îi permit Comisiei să își realizeze obiectivele de politică în materie de justiție?

Comisia se asigură că propunerile reținute corespund priorităților prezentate în programul anual de lucru. Cu toate acestea, legătura fiecărui proiect și/sau achiziție cu prioritatea pentru care primește sprijin financiar nu este încă sistematizată. Monitorizarea acestei compatibilități ar trebui perfecționată pentru a permite, printre altele, o mai bună definire a priorităților viitoarelor programe anuale de lucru și o mai bună evaluare a alocărilor financiare care le sunt destinate. Din această perspectivă, sistemul de candidatură și evaluare online PRIAMOS ar putea fi mai bine utilizat ca instrument statistic, deoarece permite evaluarea nivelului de răspuns în funcție de priorități.

VALOAREA ADĂUGATĂ EUROPEANĂ

În ce măsură programul și proiectele finanțate prezintă o valoare adăugată în comparație cu eventualele rezultate ale intervențiilor naționale în acest domeniu efectuate în statele membre?

Necesitatea unei acțiuni la nivel european în domeniul justiției penale nu era clară în momentul redactării actului de bază, însă aceasta începe să devină evidentă. Numărul organizațiilor care participă la program este în creștere, iar participarea ONG-urilor este constantă. În domeniul special al justiției penale, conceptul de valoare adăugată europeană rămâne încă neclar, iar nivelul adecvat de intervenție a Uniunii Europene este dificil de definit. Aceste două noțiuni trebuie dezbătute mai amplu de către diferitele părți interesate.

Valoarea adăugată europeană este unul dintre criteriile de atribuire a contractelor, însă interpretarea sa nu este armonizată la nivelul diferitelor programe ale DG Justiție. De exemplu, pentru programele DAPHNE[8], „Drepturile fundamentale”[9] și „Justiția civilă” se solicită dovada unei existențe active într-un număr mare de țări pentru a putea obține o subvenție de funcționare, ceea ce nu este cazul programului „Justiția penală”.

Ponderea valorii adăugate europene în momentul evaluării criteriilor de atribuire este slabă (15 % din totalul criteriilor de atribuire), aceasta putând fi majorată.

Unul dintre criteriile de eligibilitate prevede explicit că propunerile trebuie transmise de cel puțin două state membre sau de cel puțin un stat membru și o altă țară, care poate fi o țară în curs de aderare sau o țară candidată. Ideea de bază este de a promova parteneriatele, cooperarea transfrontalieră și schimbul de bune practici. Aproape 80 % din sumele alocate sunt în beneficiul unor proiecte transnaționale. Programul acceptă și proiecte naționale în anumite condiții, însă fiecare proiect trebuie să aibă o dimensiune europeană.

CONCLUZII

De la crearea sa în 2007, programul „Justiția penală” a permis sprijinirea a 155 de proiecte și a 64 de contracte. Concluzia evaluării programului este necesitatea de a continua aceste finanțări, în măsura în care acțiunile finanțate abordează probleme reale clare și contribuie în mod pozitiv și complementar la măsurile naționale existente în acest domeniu.

Cu toate acestea, evaluarea a identificat, de asemenea, mai multe puncte slabe care trebuie remediate pentru ca intervențiile europene să fie și mai eficace.

Punerea separată în aplicare a programelor în materie de justiție civilă și penală și a altor programe înseamnă că acestea nu pot profita la maxim de sinergiile existente și acest lucru poate duce la suprapuneri inutile.

Programul ar trebui să reunească, în scopul promovării cooperării judiciare, măsurile menite să sprijine cooperarea civilă și penală pentru a garanta o mai bună coordonare între aceste două domenii ale dreptului, mai ales după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona în decembrie 2009, care a eliminat structura bazată pe „piloni”. S-ar putea avea în vedere și stabilirea unor alte legături cu alte programe ale DG Justiție, în special programele „Daphne” și „Drepturile fundamentale”.

Nu s-a demonstrat faptul că programul este instrumentul cel mai adaptat pentru a sprijini proiectele de achiziționare a echipamentului necesar pentru interconectarea cazierelor judiciare. Având în vedere costul lor ridicat și caracterul lor național, acest tip de proiecte ar putea fi finanțate în mod mai adecvat prin intermediul fondurilor structurale.

Se poate întocmi o listă de recomandări extrase din observațiile prezentului raport.

DEFINIREA PRIORITĂȚILOR

Monitorizarea priorităților anuale va fi îmbunătățită prin utilizarea mai activă a sistemului de înregistrare și evaluare a propunerilor online PRIAMOS, care permite clasificarea propunerilor în funcție de priorități și, prin urmare, identificarea nevoilor concrete de pe teren. Aceste date statistice vor putea fi utilizate ca instrument de sprijin pentru definirea priorităților anuale.

VALOAREA ADĂUGATĂ EUROPEANĂ

Studiul a pus în evidență creșterea numărului de proiecte cu valoare adăugată europeană în domeniul justiției penale. Cu toate acestea, pentru organizațiile participante, acest criteriu rămâne unul dintre cele mai dificil de îndeplinit. Interpretarea sa nu este armonizată în cadrul DG Justiție, iar ponderea sa în comparație cu cea a altor criterii de atribuire este slabă (15 %).

Comisia intenționează să încurajeze o dezbatere în scopul unei mai bune definiri a acestui criteriu, precum și a nivelului adecvat al intervenției sale în comparație cu instrumentele de finanțare naționale. S-ar putea avea în vedere creșterea ponderii criteriului legat de valoarea adăugată europeană în cadrul procedurii de selecție.

SIMPLIFICAREA PROCEDURILOR

Pentru a spori eficacitatea programului menținând același număr de resurse umane, Comisia dorește să continue să armonizeze și să simplifice orientările (actualizarea anuală a unui ghid practic destinat solicitanților), formularele de solicitare a unei subvenții și criteriile de evaluare.

Calendarele previzionale ale cererilor de propuneri trebuie publicate cu suficient timp înainte și Comisia trebuie să se asigure că sunt respectate toate termenele.

De asemenea, solicitanții de subvenții trebuie informați la timp și în mod clar privind procedurile în vigoare și acestora trebuie să li se ofere un termen suficient pentru a-și pregăti propunerile.

Pentru a spori numărul de propuneri finanțate în cazul fiecărei cereri de propuneri, Comisia preconizează să publice, la fiecare doi ani, o singură cerere de propuneri pentru acțiuni.

Se preconizează să se renunțe la subvențiile de funcționare, care nu și-au dovedit eficacitatea.

Pentru a realiza economii de scară, Comisia va încerca să-și orienteze sprijinul financiar către proiectele cu dimensiuni mai mari.

Pentru a realiza o armonizare cu alte programe ale DG Justiție și a asigura eficacitatea gestiunii, va fi privilegiată externalizarea anumitor sarcini (de exemplu, evaluarea criteriilor de atribuire).

PUBLICITATEA ȘI VIZIBILITATEA PROGRAMULUI

Site-ul internet al programului trebuie îmbunătățit pentru a asigura o mai bună vizibilitate, în special prin intermediul unor mesaje de avertizare transmise partenerilor obișnuiți ai programului (foști beneficiari, membri ai comitetului programului, rețele active etc.), în scopul de a asigura o mai bună difuzare a rezultatelor cererilor de propuneri, a noilor cereri de propuneri și a listei organizațiilor care ar putea deveni partenere la proiect.

Va trebui depus un efort specific (de exemplu, sesiuni de informare, întrebări frecvente) care să se adreseze statelor membre slab reprezentate în program (CY, DK, IR, LT, SK, S, EE, FI, GR, LU și PL), în scopul de a face mai cunoscut programul și a sprijini îmbunătățirea calității propunerilor.

Pentru a promova emergența și consolidarea unei „societăți civile de drept penal”, acest efort de sensibilizare va viza mai ales ONG-urile, a căror rată de participare la program este insuficientă.

Se va avea în vedere stabilirea unor legături mai apropiate cu alte programe ale DG Justiție, cu obiectivul de a asigura o masă critică mai importantă și, astfel, o mai mare vizibilitate.

Vor fi luate în considerare alte tipuri de cooperare, prin intermediul parteneriatului sau al gestiunii în comun, cu organisme având o reputație solidă în domeniul de activitate respectiv, cum ar fi Consiliul Europei, OCDE etc.

[1] JO L 58, 24.2.2007, p. 13.

[2] Decizia 2002/630/JAI a Consiliului (JO L 203, 1.8.2002, p. 5).

[3] COM(2005)122, Comunicare a Comisiei către Consiliu și către Parlamentul European, 6.4.2005.

[4] Acordurile de subvenționare se semnează în anul care urmează după publicarea cererilor de propuneri. Datele indicate în prezentul raport sunt datele încheierii subvențiilor de funcționare și a subvențiilor pentru acțiuni.

[5] Comunicarea Comisiei [COM(2008) 38 final, adoptată la 4.2.2008] privind crearea unui forum de discuții cu privire la politicile și practicile UE în domeniul justiției.

[6] JO L 322, 9 decembrie 2005, p. 33.

[7] Decizia 1149/2007/CE, 25.9.2007, JO L 257/16.

[8] Decizia 779/2007, 20.6.2007.

[9] Decizia 2007/252/JAI, 19.4.2007.