Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și retragere a protecției internaționale

La 26 noiembrie 2009, în conformitate cu articolul 262 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, Consiliul a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și retragere a protecției internaționale (reformare)

Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 23 martie 2010.

În cea de-a 462-a sesiune plenară, care a avut loc la 28 și 29 aprilie 2010 (ședința din 28 aprilie 2010), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 153 de voturi pentru și 2 abțineri.

1.1 CESE aprobă și apreciază lucrările Comisiei, de adaptare a Directivei privind procedurile de azil la propunerile din Cartea verde (1) și din Planul de acțiune (2).

1.2 Adoptarea Tratatului de la Lisabona, care a înglobat, printre altele, Carta drepturilor fundamentale, a sporit considerabil responsabilitățile și competențele Uniunii în domeniul azilului și imigrației.

1.3 CESE nutrește convingerea că eforturile depuse de Comisie pentru armonizarea directivelor precedente, pe tema complexă a azilului, sunt demne de laudă.

1.4 CESE este de părere că, în cadrul Europei sociale, va trebui construită o Europă a azilului, grație unor procese culturale, juridice, administrative și de cooperare la care să participe statele membre și țările terțe.

1.5 Într-un cadru din ce în ce mai complex și aflat în evoluție rapidă, aceasta și din cauza procesului de globalizare și a crizelor economice și de mediu, se impune și câștigă teren rolul esențial al organizațiilor neguvernamentale. CESE solicită societății și factorilor publici de decizie să atribuie acestui rol o funcție mai importantă și mai bine definită.

1.6 ONG-urilor le revine în mod tradițional sarcina de a oferi ajutor și sprijin grupurilor dezavantajate. CESE este de părere că rolul acestora devine indispensabil sub aspectul susținerii și medierii culturale, în toate etapele de derulare a procedurilor prevăzute de legislația comunitară și națională.

1.7 În opinia Comitetului, în eforturile de armonizare a procedurilor și practicilor sale, Comisia ar trebui să dea mereu dovadă de tact și să acționeze cu delicatețe, deoarece se ocupă de ființe umane care se găsesc, mai mult decât altele și din motive evidente, într-o stare de inferioritate și de suferință.

1.8 UE ar trebui să facă tot posibilul pentru a evita repatrierea refugiaților în țările în care fie că le este amenințată integritatea fizică și morală, fie că nu sunt respectate drepturile fundamentale.

1.9 Este esențial ca, în timpul procedurilor, solicitanții de azil să se poată exprima în limba maternă și să beneficieze, în toate etapele, de asistență juridică gratuită.

1.10 Refuzul acordării de protecție internațională trebuie motivat clar și trebuie să includă informații, inclusiv modalități și termene, cu privire la posibilitățile de a face recurs.

1.11 În orice caz, până la finalul recursului, măsura de expulzare trebuie suspendată.

1.12 În opinia CESE, statele membre ar trebui să depună toate eforturile, inclusiv prin utilizarea schimburilor de experiență, pentru a le permite solicitanților de azil să desfășoare activități profesionale, de formare și culturale, într-un mediu social adecvat.

1.13 CESE consideră că trebuie respectat cu strictețe principiul nereturnării și că trebuie luată în calcul, de comun acord, mărirea numărului categoriilor de persoane care au nevoie de protecție internațională: femei persecutate, persoane vulnerabile, refugiați de mediu.

1.14 CESE este de părere că statelor membre trebuie să li inculce ideea de partajare a responsabilităților, pentru evitarea fenomenului migrației economice ilegale și pentru îmbunătățirea intervențiilor în favoarea celor care au într-adevăr nevoie de ele, pe baza principiului împărțirii sarcinilor și responsabilităților.

1.15 În opinia CESE, este evident că statele membre ar trebui să pună la dispoziția Comisiei mai multe mijloace economice, astfel încât să poată fi îmbunătățită politica de inserție socială a solicitanților de azil.

1.16 Voinței de armonizare de care a dat dovadă Comisia prin propunerile recente de reformare a directivelor trebuie să-i corespundă un angajament similar din partea statelor membre, care vor trebui să aducă modificările cuvenite propriilor legislații naționale.

1.17 CESE nutrește convingerea că, în primul rând, de voința politică și de sensibilitatea statelor membre depinde crearea unei Europe a azilului în cadrul Europei sociale, cu sprijinul unei proceduri unice, bine structurate, propuse de Comisie.

1.18 CESE scoate în evidență situația specială a femeilor, care, în comparație cu bărbații, întâmpină mult mai multe dificultăți în a solicita azilul și a obține statutul de refugiat. Așadar, invită Comisia să depună toate eforturile cu putință, implicând și statele membre, pentru a crea condiții mai bune de realizare a egalității de gen, pentru care Europa nutrește de mult timp o preocupare aparte.

1.19 În opinia Comitetului, dacă sunt îndrumate corespunzător, procesele educative pot consolida o conștiință socială colectivă de acceptare a celor care manifestă o mai mare nevoie de ajutor și de asistență și care văd în tradițiile istorice și religioase ale țărilor europene un punct sigur de referință.

2.1.1 Originile dreptului de azil datează din Grecia antică, care recunoștea imunitatea împotriva oricăror represalii, acordată în mod reciproc de două orașe cetățenilor respectivi, sau acordată de oraș persoanelor de rang înalt, cum ar fi ambasadorii etc. (3).

2.1.2 Și în Roma antică, odată cu impunerea dreptului tuturor popoarelor (jus gentium), dreptul de azil era legat de statutul de cetățean (4).

2.1.3 În evoluția sa, dreptul de azil este asociat cu diversele forme și manifestări de persecuție, așadar cu măsurile represive adoptate de autorități împotriva unor credințe religioase ori filozofice, sau a unor ideologii politice considerate periculoase pentru orânduirea statală.

2.2.1 Evoluția cadrului juridic a dus la extinderea dreptului de azil. În special, constituțiile statelor democratice moderne prevăd de obicei că guvernul trebuie să refuze extrădarea străinilor atunci când aceasta este solicitată în temeiul unor delicte de natură politică.

2.2.2 Prin urmare, cartele fundamentale în vigoare în prezent în țările europene stipulează că au drept de azil străinii cărora li se refuză în țara de origine exercitarea efectivă a libertăților democratice.

2.2.3 Aceste prevederi fac trimitere expresă la recunoașterea drepturilor inviolabile ale omului și la principiul nediscriminării. De altfel, interzicerea discriminării este consacrată în mod expres la articolul 14 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (5).

2.2.4 Nu pot exista derogări de la această interdicție, în sensul articolului 15 din Convenție, atunci când aceste derogări intră în contradicție cu alte obligații decurgând din dreptul internațional.

2.2.5 De aici, eliminarea clauzelor naționale care prevăd posibilitatea neacordării de azil (posibilitatea de opt-out), aceasta și pentru punerea pe deplin în practică și aplicarea efectivă a Convenției de la Geneva privind statutul refugiaților, din 28 iulie 1951, astfel cum a fost completată de Protocolul de la New York, din 31 ianuarie 1967.

2.2.6 Tratatul de la Lisabona a extins competențele UE în domeniul azilului și imigrației. Acesta a înglobat Carta drepturilor fundamentale, care:

3.1 Propunerea supusă examinării vizează finalizarea celei de-a doua etape a sistemului european comun de azil, care ar urma să fie introdus în 2012, împreună cu o procedură unică de azil.

3.2 În același timp, obiectivul este acela de a completa lacunele și carențele standardelor minime actuale, care s-au dovedit, din multe puncte de vedere, puțin accesibile, ineficiente, neechitabile și necontextualizate (6).

3.3 Modificările propuse vizează mai ales îmbunătățirea armonizării procedurilor. Ele propun și garanții procedurale suplimentare pentru solicitanții de azil, cu accent special pe faza inițială a solicitării de protecție și pe procesul decizional aferent, în conformitate cu evoluția jurisprudenței în domeniu a Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Curții Europene a Drepturilor Omului.

4.1.1 Realizarea unei Europe a azilului în interiorul Europei sociale se bazează pe procese educative solide, adresate tinerilor încă dinainte de vârsta adolescenței, astfel încât să se păstreze vii în continuare, în conștiința colectivă a societății și a clasei politice din statele membre.

4.1.2 Urmărind respectarea drepturilor fundamentale și a principiilor înscrise în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, UE a adoptat Directiva 2003/9/CE a Consiliului din 27 ianuarie 2003, de stabilire a standardelor minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre.

4.1.3 Cu toate acestea, în ultimii ani, procesul rapid de globalizare a determinat, în mod paradoxal, profunde reconfigurări identitare, care au făcut imposibilă reinstituirea unui sistem juridic bazat pe universalism, precum cel instaurat de dreptul roman.

4.1.4 Astfel, interacțiunea dintre diferite popoare și climatul actual de preocupare pe care îl suscită contactul dintre culturi determină noi temeri și incertitudini, față de care aproape toate țările europene reacționează prin adoptarea unor poziții restrictive în materie de cetățenie și deci de azil.

4.1.5 Dar această atitudine este în contradicție cu procesul atât de așteptat al integrării popoarelor și cu obiectivul construcției unei Europe care să fie și una socială.

4.1.6 Ar trebui așadar respectat cu strictețe principiul nereturnării (non-refoulement) și s-ar putea chiar propune mărirea numărului categoriilor de persoane cărora să li recunoască nevoia de protecție internațională. De altfel, numeroase directive comunitare recunosc deja criteriul persecuției de un anumit tip, căreia îi cad victime anumite femei și alte persoane vulnerabile.

4.1.7 Așadar, în contextul actual, dacă, bineînțeles, se impune refuzarea statutului de refugiat persoanelor considerate doar migranți economici, în cazul cărora există reguli specifice, situația refugiaților de mediu ridică însă astăzi mai multe probleme.

4.1.8 Într-adevăr, acestea sunt persoane constrânse să se confrunte cu pericolele și incertitudinile unei deplasări forțate, impusă de degradarea mediului, cu impact profund asupra exercitării drepturilor omului, cum ar fi dreptul la viață, la hrană, la sănătate și la dezvoltare (7).

4.1.9 Aceste aspecte ar putea fi eventual luate în considerare cu ocazia reformării Directivei 2004/83/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind procedurile de azil; aceste noi probleme ar merita de altfel să beneficieze de o mai mare atenție și în propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind crearea unui Birou European de Sprijin pentru Azil [COM(2009) 66 final].

4.2.1 Pe de o parte, procedura de recunoaștere a statutului de refugiat trebuie să țină seama în mod obligatoriu de o serie de măsuri legislative în materie de securitate, care vizează combaterea imigrației ilegale și, totodată, rezolvarea problemelor de ordine și siguranță publică pe care le creează fenomenul migrației.

4.2.1.1 Pe de altă parte, în conformitate cu angajamentele ce figurează în Pactul european privind imigrația și azilul, din 2008, imigrația legală trebuie organizată în funcție de prioritățile, nevoile și capacitățile de primire ale fiecărui stat membru, iar integrarea trebuie promovată.

4.2.1.2 În perspectiva construirii unei Europe a azilului, s-ar cuveni, printre altele, să se instituie un parteneriat în virtutea principiului distribuirii eforturilor (burden sharing), adică în conformitate cu principiul solidarității în primirea și distribuirea solicitanților de azil pe tot teritoriul Uniunii Europene.

4.2.1.3 Procedurile prevăzute de propunerea de reformare a examinării solicitărilor de protecție internațională și cele de revocare sau încetare a statutului acordat, ca și cele prevăzute de propunerea de reformare a Directivei privind procedurile de azil, sub aspectul recursului împotriva deciziilor, respectă obligațiile internaționale și pe cele care decurg din legislația comunitară.

4.2.1.4 CESE consideră că încurajarea și susținerea organizațiilor neguvernamentale prezintă o importanță esențială, mai ales în momentele în care sunt puse în practică procedurile de pregătire și de examinare a solicitărilor de primire, de retragere sau de încetare a statutului, precum și procedurile de atac împotriva deciziilor negative. Astfel, CESE propune formularea unei dispoziții exprese în acest sens, care să figureze în propunere atât drept considerent, cât și ca articol.

4.2.1.5 În terminologia UE, protecția internațională include atât recunoașterea statutului de refugiat, în sensul Convenției de la Geneva, cât și protecția subsidiară, oferită celor care, deși nu întrunesc condițiile pentru a fi recunoscuți ca refugiați, nu pot fi repatriați deoarece se expun unor riscuri grave.

4.2.1.6 Actele normative naționale care au transpus directiva privind procedurile de azil, menționată mai sus, identifică, în general, trei niveluri de competență a autorităților administrative: acestea sunt responsabile cu primirea solicitărilor, cu examinarea acestora și cu adoptarea deciziilor aferente.

4.2.1.7 Accesul la procedură implică în orice caz faptul că solicitantul are dreptul de a rămâne pe teritoriul țării respective și de a beneficia de un tratament care să respecte demnitatea umană, pe toată durata necesară examinării cererii, cu excepția cazurilor de expulzare (mandat de arestare european etc.). În virtutea respectării demnității umane, rămânerea în centre de primire, până la găsirea unei destinații mai bune, trebuie considerată o situație de excepție, nu o regulă.

4.2.1.8 În plus, sunt prevăzute o serie de garanții care îl protejează pe solicitantul de azil: informații suficiente privind procedura de urmat și rezultatul solicitării, posibilitatea de a comunica cu Înaltul Comisariat al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați (ICONUR), serviciile unui interpret, posibilitatea de a-și prezenta argumentele în fața autorității competente, al cărei personal beneficiază de formare inițială și continuă.

4.2.1.9 CESE consideră că trebuie depuse eforturi deosebite pentru formarea personalului calificat FRONTEX, în vederea îmbunătățirii:

4.2.1.10 În opinia CESE, centrele de primire vor trebui utilizate doar în cazuri excepționale și temporar, cu respectarea deplină a Cartei drepturilor fundamentale. Solicitanții de protecție internațională vor trebui să poată duce o viață corespunzătoare sub toate aspectele: uman, al serviciilor medicale, al relațiilor sociale și al posibilităților de pe piața muncii.

4.2.1.11 Directiva 2003/9/CE de stabilire a standardelor minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre este foarte flexibilă sub aspectul accesului la un loc de muncă. CESE este de părere că orice restricție sub aspectul ocupării unui loc de muncă afectează demnitatea umană și încurajează munca la negru, ceea ce duce la nedreptate socială.

4.2.1.12 În sfârșit, este prevăzut dreptul la recurs împotriva hotărârii, cu asistență juridică gratuită, atât la nivel administrativ, cât și judiciar. CESE consideră că trebuie sporită asistența administrativă și juridică gratuită, care ar trebui să devină obligatorie, ca și asistența lingvistică, în toate etapele procedurale.

5.1 Modificările propuse respectă obiectivul armonizării și actualizării procedurilor de recunoaștere a statutului de refugiat.

5.2 În ceea ce privește fondul, s-ar putea dovedi utilă o reflecție critică privind motivele care au determinat eliminarea din textul propunerii a oricărei trimiteri explicite la instituția azilului.

5.3 Așadar, necesitatea trimiterii în noul text la instituția azilului ar putea fi identificată cu recunoașterea dreptului de acces pe teritoriul unei țări, eventual în scopul demarării procedurii de obținere a statutului de refugiat, în așteptarea verificării condițiilor de recunoaștere a respectivului statut și, între timp, cu interzicerea expulzării.

5.4 Pe lângă aceasta, referința la dreptul de azil ar legitima statele membre să aplice noua directivă chiar și în cazurile care nu intră în domeniul de aplicare al acesteia (a se vedea articolele 3, 4, 11 și 12 ale propunerii), în situația în care există serioase motive umanitare ce împiedică întoarcerea în țara de origine, dar care nu se încadrează în categoria persecuțiilor (8).

5.5 CESE susține modificările propuse deoarece sunt conforme cu obiectivele menționate mai sus.

Bruxelles, 28 aprilie 2010

Președintele Comitetului Economic și Social European

Mario SEPI

(3) De asemenea, imunitatea îi proteja pe fugari, aceștia neputând fi capturați în anumite temple, considerate inviolabile (de aici provine chiar termenul de „azil”).

(4) Dreptul de cetățenie a fost generalizat de edictul lui Caracalla, din anul 212 d.C., care a eliminat orice diferență de tratament între cetățenii romani și ceilalți cetățeni ai imperiului.

(5) Convenția, semnată la Roma, la 4 noiembrie 1950, și protocoalele adiționale au fost ratificate și aplicate nu numai de țările membre UE, ci și de numeroase alte țări terțe din Europa, ceea ce conferă prevederilor respective un caracter obligatoriu cu atât mai marcat, din punct de vedere al dreptului internațional și al legislațiilor naționale.

(6) Se pare că lipsa de echitate în cadrul procedurilor adoptate de statele membre poate fi pusă în special pe seama marjei prea mari de apreciere, permisă de directiva din 2005 privind procedurile de azil.

(7) Criteriul securității ca bun fundamental al ființei umane ar trebui așadar extins. Refugiații de mediu sunt într-adevăr victime ale distrugerilor de mediu și ale dezechilibrelor sociale care rezultă din acestea, cum se întâmplă, de exemplu, în cazul deșertificării progresive a unor întregi arii subsahariene, din cauza noilor forme de speculare agresivă.

(8) În general, în cazul refugiaților care își părăsesc țara nu pe motiv de discriminare individuală, ci din cauza unor evenimente grave (război civil, violență generalizată, agresiune externă, catastrofe naturale, dezastre ecologice etc.) nu se prevede posibilitatea recunoașterii statutului de refugiat. Cu toate acestea, legislația în materie de imigrare permite abordarea urgențelor umanitare cauzate de evenimente excepționale, prevăzând măsuri de protecție temporară, în vederea adăpostirii atunci când se cuvine și în mod corespunzător a persoanelor refugiate.