19.1.2011   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 18/100

1.1

Comitetul salută inițiativa Comisiei de a face cunoscute, pentru prima dată, preocupările sale referitoare la aplicarea acquis-ului comunitar în domeniul protecției consumatorilor.

1.2

Cu toate acestea, CESE observă că, din punct de vedere strict juridic, aplicarea dreptului comunitar din domeniul protecției consumatorilor nu diferă în mod substanțial de aplicarea dreptului comunitar în general și face referiri în acest sens la diferite avize.

1.3

CESE recunoaște însă că, din punct de vedere social, situația dezavantajoasă în care se găsesc de obicei consumatorii în relația de consum și care îi plasează, așa cum se știe, într-o poziție vulnerabilă într-un astfel de raport juridic, dezechilibrat prin natura lui, justifică acordarea unei atenții deosebite modalităților de control al aplicării acestui acquis în diferitele sisteme juridice naționale.

1.4

Comitetul constată, de asemenea, că, din punct de vedere economic, diferențele palpabile de aplicare a acestuia în diferitele state membre pot perturba piața internă și pot compromite funcționarea corectă a unei concurențe sănătoase și loiale.

1.5

În ciuda anumitor progrese enunțate și descrise la punctele 2.1, 3.14, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6, CESE nu poate decât să regrete că această ocazie nu a fost valorificată de Comisie pentru a prezenta un text informativ și structurat privind situația concretă a aplicării acquis-ului comunitar în domeniul protecției consumatorilor, pentru a defini în mod riguros și precis natura și parametrii fundamentali ai chestiunii aplicării legislației și pentru a obține progrese cu ajutorul unor propuneri de acțiuni bine definite și fezabile, în vederea îmbunătățirii situației în viitorul apropiat.

1.6

Comitetul este dezamăgit să constate că, în concluziile sale, Comisia nici măcar nu a menționat existența unor deficiențe grave în aplicarea acquis-ului comunitar în domeniul protecției consumatorilor, pe care nici nu le-a estimat nici cantitativ, nici calitativ, cauzele lor nefiind nici enumerate, nici analizate.

1.7

CESE constată cu regret că discursul Comisiei se limitează, dimpotrivă, la reafirmarea unor lucruri cunoscute – irosind astfel o ocazie politică–, nu face decât să emită o serie de opinii nefundamentate, lipsite de orice valoare practică și, în mod inexplicabil, nu anunță nicio inițiativă nouă și nici măcar nu pune problema resurselor financiare necesare.

1.8

Chiar și în evoluțiile încurajatoare referitoare la orientările deja definite în documentele strategice anterioare lipsește o legătură care să le confere coerență. Ar fi trebuit, în special, să se ia în considerare rezultatele pozitive ale punerii în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 (1), și ale Raportului privind aplicarea acestuia, document bine redactat, care trebuie neapărat citit în paralel cu comunicarea, pentru a o putea înțelege.

1.9

CESE regretă că această ocazie nu a fost valorificată de Comisie pentru a da curs solicitării deseori repetate de a transforma recomandările privind principiile aplicabile organismelor responsabile cu soluționarea extrajudiciară a litigiilor în materie de consum în directive sau regulamente cu caracter obligatoriu general.

1.10

CESE recomandă cu insistență Comisiei să abordeze din nou, în viitorul apropiat, aplicarea acquis-ului comunitar din domeniul protecției consumatorilor, însă în cadrul mai general al unui instrument precum o „carte albă”, mai bine documentat și bazat pe consultarea tuturor părților interesate, și să definească în mod amănunțit pe această bază o strategie politică autentică în acest domeniu, la nivel comunitar.

2.1

Atrăgând atenția asupra aplicării acquis-ului comunitar din domeniul protecției consumatorilor, Comisia pare să plaseze pentru prima oară în centrul preocupărilor sale problema eficacității legislației, inițiativă lăudabilă. Comisia demonstrează astfel că, dincolo de law in the book („litera legii”), se interesează și de law in action („punerea în practică a legii”), cu alte cuvinte de modul în care normele juridice sunt acceptate, interpretate și aplicate de cei vizați, mai precis de administrația publică – în special de puterea judecătorească – precum și de întreprinderi și cetățeni, în general.

2.2

Această preocupare a ocupat de multă vreme un loc de frunte în numeroase avize ale CESE, care a atras atenția în mod repetat asupra importanței sale și a formulat recomandări și posibile direcții de acțiune (2), printre care le menționează pe cele din următoarele documente: avizele CESE din proprie inițiativă „Politica pentru protecția consumatorilor după extinderea UE” (3), „O mai bună punere în aplicare a legislației comunitare” (4) și „Abordarea proactivă a dreptului: un pas înainte spre o mai bună legiferare la nivelul UE” (5).

2.3

În acest context este fundamental să se facă o distincție între respectarea voluntară a legii de către cei vizați – și care pot avea motivații sau stimulente dintre cele mai diverse, din punct de vedere sociologic – și impunerea sau punerea în aplicare a legii pe baza constrângerii – în general de către tribunale, în calitate de organe ale puterii judecătorești, dar și de către alte instanțe administrative care au puterea de a impune respectarea normelor de drept sau de a sancționa încălcarea acestora.

2.4

Din punct de vedere social, dar și economic și juridic, diferitele situații evocate anterior trebuie să fie apreciate diferit ca perspectivă etică și prezintă componente comportamentale distincte, care nu pot fi trecute cu vederea în cadrul evaluării generale a respectării și a aplicării oricărei ramuri a dreptului - în acest caz, a dreptului comunitar privind protecția consumatorilor.

2.5

CESE este de acord cu Comisia referitor la faptul că unul dintre obiectivele politicii privind protecția consumatorilor – dar nu și singurul – este „de a crea un mediu în care consumatorii să poată cumpăra bunuri și servicii fără a se preocupa de frontiere”; totuși, CESE nu consideră că politica privind protecția consumatorilor trebuie să fie subordonată realizării pieței interne, și nici nu privește consumatorii ca pe simple instrumente în serviciul „funcționării pieței unice”. Din acest motiv și spre deosebire de Comisie, CESE consideră că Directiva privind practicile comerciale neloiale trebuie mai degrabă văzută ca un „bun exemplu” de „legiferare deficientă” (6), întrucât a dus la o aplicare haotică în majoritatea statelor membre, Comitetul regretând totodată că s-a urmat din nou un astfel de „exemplu” în cazul recentelor directive privind creditul de consum și time-share și că acesta persistă în propunerea de directivă privind „drepturile consumatorilor”.

2.6

Din această perspectivă, centrată pe definirea drepturilor consumatorilor în contextul mai cuprinzător al drepturilor cetățenești, CESE consideră, ca și Comisia, că „aplicarea eficientă a acquis-ului comunitar reprezintă o prioritate pentru politica privind protecția consumatorilor”, în măsura în care numai normele aplicate în mod real demonstrează punerea în practică a valorilor pe care acestea se întemeiază și prin care se justifică.

3.1

Comunicarea, spre deosebire de ceea ce pare să indice titlul la prima vedere, se concentrează asupra aspectului final al aplicării dreptului comunitar, mai precis a modului în care autoritățile publice respectă și determină respectarea normelor naționale rezultate din transpunerea sau din integrarea dreptului comunitar, precum și asupra rolului pe care Comisia îl poate juca în acest sens.

3.2

Mai mult, comunicarea trebuie să fie citită în strânsă legătură cu raportul publicat la aceeași dată cu privire la „aplicarea Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 al Parlamentului și al Consiliului din 27 octombrie 2004 privind cooperarea dintre autoritățile naționale însărcinate să asigure aplicarea legislației în materie de protecție a consumatorului” (7), raport bine conceput, care, deși nu a fost trimis Comitetului în vederea emiterii unui aviz, trebuie considerat adevăratul punct de plecare al comunicării. Este important de subliniat impactul pozitiv al aplicării acestui regulament în statele membre.

3.3

Chiar și din perspectiva domeniului restrâns al acestei comunicări, CESE consideră că, pentru a o încadra în mod adecvat, Comisia ar fi trebuit să furnizeze informații concrete cu privire la transpunerea și la aplicarea acquis-ului în statele membre, după modelul celor conținute de rapoartele anuale privind monitorizarea aplicării dreptului comunitar (8) și de anumite comunicări separate referitoare la alte directive (9), în care pot fi găsite referiri la modul în care acestea au fost transpuse și aplicate.

3.4

Pe de altă parte, în locul unei simple enumerări a mecanismelor existente, Comisia ar fi trebuit să întreprindă o analiză critică meticuloasă a funcționării lor și a rezultatelor obținute, în lumina informațiilor disponibile reunite, în special, în cadrul tabloului de bord al piețelor de consum (10), conținute de raportul final al DG Sănătate și Consumatori Ex-post evaluation of the impact of the Consumer Policy Strategy 2002-2006 on national consumer policy (Evaluarea ex-post a impactului Strategiei privind protecția consumatorilor 2002-2006 asupra politicilor naționale din domeniul protecției consumatorilor) din 22.12.2006 (11), conform orientărilor consemnate în propria sa Comunicare privind o mai bună monitorizare și aplicare a dreptului comunitar (12). În plus, textul Comisiei nici măcar nu permite să se înțeleagă dacă există, în opinia acesteia, o deficiență de aplicare a acquis-ului comunitar care să impună luarea unor noi măsuri și, în caz afirmativ, care ar fi acelea.

3.5

Spre deosebire de Comisie, CESE este de părere că aplicarea deficientă a acquis-ului în statele membre este foarte răspândită, fenomen menționat în numeroase rânduri și cauzat mai ales de următorii factori:

3.6

În acest domeniu, CESE a atras atenția în mod repetat asupra faptului că accentul trebuie pus pe respectarea voluntară a normelor de drept și pe conformarea spontană sau indusă la acestea, atunci când se vorbește de punerea (sau nu) în aplicare a acquis-ului.

3.7

Aceasta înseamnă că eforturile și inițiativele Comisiei, în limitele competențelor de care dispune, ar trebui să se axeze pe o mai bună informare și formare a consumatorilor și a specialiștilor și pe motivarea și încurajarea acestora pentru a respecta dreptul comunitar transpus în legislația națională.

3.8

De asemenea, Comisia ar trebui să acționeze cu prioritate în domeniul informării și formării autorităților publice naționale, în special a celor direct răspunzătoare de aplicarea dreptului comunitar în statele membre. În acest domeniu, trebuie privilegiată informarea și formarea judecătorilor și a altor magistrați în general, cărora le revine, în cele din urmă, răspunderea de a interpreta și de a aplica dreptul în situații concrete care constituie un motiv de litigiu.

3.9

Spre deosebire de Comisie, CESE nu consideră totuși că simpla informare este o cale eficientă de a conferi mai multă putere consumatorilor (empowerment). Dimpotrivă, CESE a atras atenția asupra necesității de a-i înzestra pe consumatori cu mijloace și instrumente eficiente pentru a garanta aplicarea efectivă a dreptului și exercitarea eficientă a drepturilor lor.

3.10

Din această perspectivă, devine deosebit de semnificativ rolul autoreglementării și, în special al coreglementării, cu condiția de a garanta și de a menține parametrii de credibilitate ai acelor mecanisme asumate în mod voluntar sau negociate între părțile interesate, pentru a câștiga, pe bună dreptate, încrederea tuturor.

3.11

De asemenea, sistemele de mediere, de conciliere și de arbitraj, complementare sistemului judiciar, trebuie să beneficieze de o atenție deosebită din partea Comisiei și de consolidarea credibilității și eficacității lor; în acest sens, este surprinzător că, nici de această dată, Comisia nu a dat curs solicitării insistente a CESE de a transforma recomandările privind principiile aplicabile organismelor responsabile cu soluționarea extrajudiciară a litigiilor în materie de consum (16) în directive sau în regulamente cu caracter obligatoriu și general - situație cu atât mai gravă cu cât lipsa unei armonizări face ca diferitele tradiții juridice ale statelor membre să ducă la situații extrem de diferite referitoare la prevederea unor mijloace alternative de soluționare a conflictelor.

3.12

Cu toate acestea, dreptul procedural civil este domeniul în care, în ciuda progreselor reprezentate de inițiativele DG Justiție (17), în special în ceea ce privește procedurile care iau în considerare specificitatea drepturilor și intereselor colective ale consumatorilor, se înregistrează cea mai importantă lacună a textului Comisiei - lacună care, chiar și după mai mult de douăzeci de ani de „studii” și „consultări”, nu a fost corectată de Cartea verde și de Cartea albă din domeniul neîndeplinirii obligațiilor care decurg din măsurile „antitrust” (18). Mai mult, nici măcar odată cu publicarea Cărții verzi privind recursul colectiv pentru consumatori (19) nu s-a constatat o reală voința politică de a progresa, așa cum se arată elocvent și în recentul aviz al CESE (20).

3.13

Din aceste motive, ar fi fost esențial ca, în calitatea sa de gardian al ordinii juridice comunitare, Comisia să acorde o atenție deosebită viziunii sale privind exercitarea puterilor discreționare - dar nu arbitrare - de care dispune (21) în materie de infracțiuni și care i-au fost conferite prin articolul 211 din tratat, în special „măsurile de organizare internă necesare în vederea exercitării efective și imparțiale a misiunii sale în conformitate cu tratatul” (22), mai precis criteriile de prioritate, mecanismele de evaluare și de examinare a plângerilor, instrumentele proprii pentru detectarea informală a infracțiunilor, modalitățile de îmbunătățire a acțiunii tribunalelor naționale și celelalte mecanisme complementare (SOLVIT, FIN-NET, ECC-NET, mijloace alternative și extrajudiciare).

3.14

În acest sens, și deși nu este vorba de un indicator direct al aplicării dreptului, plângerile prezentate de consumatori reprezintă un indice important al percepției pe care o au destinatarii normelor, așa cum se arată pe bună dreptate în cel de-al doilea tablou de bord al piețelor de consum (23); de aceea, CESE salută inițiativa Comisiei, care, dând curs poziției și recomandărilor anterioare ale Comitetului, a lansat o metodă armonizată privind abordarea reclamațiilor și plângerilor din partea consumatorilor (24).

4.1

CESE constată că, în cadrul prezentei comunicări, Comisia stabilește priorități deja formulate anterior, neaducând nici un element nou în raport cu ceea ce fusese deja definit în programele de acțiune prioritară 2005-2010 (25) și nefăcând altceva decât să confirme conținutul Strategiei UE pentru politica de protecție a consumatorilor 2007-2013 (26), fără să prezinte nicio măsură inovatoare. În consecință, CESE nu poate decât să confirme, la rândul său, observațiile din avizele sale anterioare (27).

4.2

CESE salută faptul că, în sfârșit, Comisia pare a fi dispusă să recurgă la prevederile articolului 153 din tratat pentru noi inițiative, în vederea consolidării măsurilor de cooperare dintre statele membre. Cu toate acestea, Comisia nu precizează care sunt noile inițiative prevăzute alături de cele deja lansate, în legătură cu care CESE a formulat deja observații la momentul respectiv, în special referitoare la Directiva privind siguranța generală a produselor și noul cadru legislativ (28) și privind sistemul RAPEX, îndeosebi în ceea ce privește jucăriile (29); merită menționată publicarea săptămânală a listei produselor periculoase de uz curent raportate în cadrul RAPEX.

4.3

În ceea ce privește rețeaua CPC, CESE este întru totul de acord cu raportul bine redactat al Comisiei, deja menționat, în ceea ce privește dificultățile constatate și concluziile, precum și cu rezultatele celui de-al doilea tablou de bord al piețelor de consum, în special cu cele referitoare la controlul respectării legislației (30).

4.4

Un alt aspect de consolidat este acela de a face cunoscute acțiunile întreprinse de Comisie și de statele membre pentru a monitoriza respectarea legislației transpuse de către entitățile publice sau private vizate de aceasta, conferind astfel o mai mare vizibilitate politicii de protecție a consumatorilor și acționând ca un mijloc de descurajare a practicilor dăunătoare și de întărire a încrederii consumatorilor.

4.5

Trebuie salutată inițiativa privind noile forme de comunicare a informațiilor referitoare la piață, astfel încât consumatorii să fie mai bine informați pentru a putea decide în mod responsabil; ar fi interesant să se precizeze de către Comisie modul în care va fi pusă în aplicare această inițiativă; de asemenea, se așteaptă cu interes baza de date anunțată referitoare la practicile comerciale neloiale, sperându-se, însă, că nu va avea aceeași soartă ca baza de date privind clauzele contractuale abuzive.

4.6

În ceea ce privește propunerea de definiție a interpretărilor „standard” ale legislației comunitare care urmează să fie utilizate de către „autoritățile naționale responsabile cu asigurarea respectării normelor”, CESE salută explicația oferită de reprezentanții Comisiei în cadrul ședințelor grupului de studiu, și anume că o astfel de inițiativă se adresează numai autorităților administrative, nu și celor judiciare, și nu aduce atingere competenței exclusive a Curții de Justiție în cadrul procedurii întrebărilor preliminare în ceea ce privește stabilirea interpretării dreptului comunitar.

4.7

În domeniul cooperării internaționale cu state terțe, comunicarea nu prezintă date concrete în privința a ceea ce va fi făcut și nici nu specifică strategia propusă pentru viitor, în special extinderea acesteia la alte organisme și organizații internaționale de integrare economică regională. De aceea, CESE își exprimă preocuparea în legătură cu eficiența monitorizării aplicării acquis-ului referitor la produsele provenite din state terțe, cu lipsa de vizibilitate a acesteia și cu transparența rezultatelor sale.

4.8

În final, CESE este îngrijorat de nivelul insuficient al resurselor financiare de care dispune Comisia pentru a duce la capăt aceste acțiuni, dat fiind bugetul redus pentru politica de protecție a consumatorilor, situația putându-se agrava în cadrul noii structuri funcționale a Comisiei, ca urmare a repartizării temelor acoperite de această politică între două direcții generale.