Avizul Comitetului Economic şi Social European privind proiectul de regulament al Parlamentului European şi al Consiliului privind măsurile de garantare a securităţii aprovizionării cu gaze naturale şi de abrogare a Directivei 2004/67/CE

La 4 septembrie 2009, în conformitate cu articolul 95 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene, Consiliul Uniunii Europene a hotărât să consulte Comitetul Economic şi Social European cu privire la

Proiectul de regulament al Parlamentului European şi al Consiliului privind măsurile de garantare a securităţii aprovizionării cu gaze naturale şi de abrogare a Directivei 2004/67/CE

La 29 septembrie 2009, Biroul Comitetului Economic şi Social European a însărcinat Secţiunea pentru transporturi, energie, infrastructură şi societatea informaţională cu pregătirea lucrărilor pe această temă.

Având în vedere caracterul urgent al lucrărilor, Comitetul Economic şi Social European l-a numit pe dl SANTILLÁN CABEZA raportor general, în cadrul celei de-a 459-a sesiuni plenare din 20 şi 21 ianuarie 2010 (şedinţa din 20 ianuarie 2010), şi a adoptat prezentul aviz cu 173 de voturi pentru şi 4 abţineri.

1.1 Înlocuirea legislaţiei actuale în vederea garantării aprovizionării cu gaze naturale face parte dintr-un pachet de măsuri de urgenţă adoptate ca reacţie la gravele consecinţe ale întreruperilor aprovizionării.

1.2 CESE aprobă proiectul de regulament pentru garantarea aprovizionării cu gaze naturale în UE.

1.3 Instrumentul juridic ales pentru înlocuirea Directivei 2004/67/CE privind măsurile de garantare a securităţii aprovizionării cu gaz natural (1) este adecvat, deoarece permite o punere în aplicare mai rapidă şi mai uniformă. Urgenţa şi gravitatea acestei probleme obligă factorii de decizie să acţioneze cu cea mai mare rapiditate pentru punerea în aplicare a unor măsuri de evitare a întreruperilor în aprovizionare.

1.4 CESE subliniază, ca aspect pozitiv al propunerii, specificarea acţiunilor care trebuie întreprinse de autorităţile responsabile (infrastructuri, măsuri preventive şi planuri de urgenţă pentru situaţiile de criză), reducându-se astfel marja de apreciere lăsată de directiva din 2004.

1.5 Întrucât repartizarea competenţelor nu este suficient de explicită în propunerea Comisiei, Comitetul propune să se facă o distincţie clară între cele care le revin autorităţilor publice (Comisia şi autorităţile naţionale competente) şi cele care le revin întreprinderilor şi organizaţiilor private.

1.6 CESE atrage atenţia asupra drepturilor consumatorilor, insuficient luate în considerare în proiect, în ceea ce priveşte aspecte precum: transferarea costului acestor măsuri în tarife, clarificarea conceptelor de „consumator casnic” şi „consumator protejat”, dreptul la informare în cazuri de urgenţă etc.

1.7 După cum se semnalează la punctul 5.3, este necesară stabilirea de sancţiuni împotriva statelor membre care nu se achită de obligaţiile privind securitatea aprovizionării.

1.8 CESE solicită să se prevadă o protecţie specială pentru consumatorii casnici şi pentru micii consumatori de gaze naturale, în cazuri de urgenţă.

1.9 În opinia CESE, toţi prestatorii de servicii trebuie să aibă acelaşi nivel de responsabilitate în ceea ce priveşte aprovizionarea, în conformitate cu capacităţile lor, fără nicio excepţie.

1.10 Proiectele de gazoducte alternative (precum Nord Stream sau Nabucco) vor oferi soluţii de durată pe termen mediu şi lung, însă, până când vor intra în totalitate în vigoare măsurile prevăzute în proiectul de regulament, este necesară adoptarea de măsuri preventive pentru a se evita repetarea crizei din ianuarie 2009.

1.11 CESE subliniază importanţa punerii în aplicare, cât mai curând posibil, a măsurilor prevăzute în cel de-al treilea pachet privind energia, printre care se numără stabilirea de planuri naţionale de acţiune privind energia, pentru combaterea sărăciei energetice, independenţa organismelor de reglementare şi protecţia utilizatorilor vulnerabili.

1.12 CESE consideră oportună lansarea unei dezbateri privind liberalizarea pieţei energiei, care a constituit până în prezent o politică centrală a UE, dat fiind că aceasta nu a condus la realizarea obiectivului urmărit, de diversificare a surselor şi de asigurare a aprovizionării. Mai mult, liberalizarea a cauzat importante pierderi de locuri de muncă calificate.

1.13 Este necesar să se sublinieze că eficienţa proiectului de regulament, precum şi a celorlalte măsuri adoptate, depinde în principal de solidaritatea şi de voinţa de cooperare a statelor membre ale UE.

1.14 De asemenea, este importantă consolidarea puterilor Comisiei în ceea ce priveşte coordonarea măsurilor în caz de urgenţă, evitându-se deciziile unilaterale, care slăbesc poziţia UE în faţa ţărilor terţe.

2.1 Gazele naturale reprezintă o pătrime din totalul energiei consumate în UE. 58 % din aceste gaze sunt importate. Din acestea, 42 % provin din Rusia, iar aproximativ 80 % din importurile europene de gaze ruseşti trec prin Ucraina (între 300 şi 350 de milioane de metri cubi pe zi). În cele 8 noi state membre din Europa de Est, dependenţa de gazele ruseşti atinge, în medie, 77 % [Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2009) 977 final]. Dată fiind puternica dependenţă de sursele externe, securitatea aprovizionării cu gaze naturale constituie de mulţi ani un motiv de preocupare în UE, după cum reiese din directiva din 2004 (1). În 2006, un conflict între Gazprom (Rusia) şi Naftogaz (Ucraina) a dus la o scurtă întrerupere a aprovizionării.

2.2 La 13 noiembrie 2008, Comisia a publicat Comunicarea [COM(2008) 769] privind punerea în aplicare a directivei din 2004, semnalând necesitatea unor modificări.

2.3 La 1 ianuarie 2009, în plină iarnă, Gazprom a întrerupt din nou aprovizionarea cu gaze prin Ucraina, provocând o situaţie gravă în 18 state europene. Deşi era vorba, în principiu, de un diferend comercial legat de preţul gazelor, consecinţele acestuia şi faptul că a afectat numeroase state membre ale UE au făcut necesară intervenţia activă a Comisiei Europene. Conflictul s-a încheiat cu semnarea unui acord între cele două întreprinderi (la 19 ianuarie 2009), însă durata acestuia, prejudiciile semnificative cauzate şi puternica dependenţă europeană de gazele ruseşti au declanşat semnalul de alarmă.

2.4 În urma „Summitului gazului” („Gaze naturale pentru Europa: securitate şi cooperare”, Sofia, aprilie 2009), care a reunit reprezentanţi ai ţărilor din zonele Mării Caspice, Asiei Centrale, Mării Negre, Balcanilor, precum şi ai SUA, ai Rusiei şi ai UE, propunerea de regulament examinată în prezentul aviz încearcă să ofere o soluţie la problemele identificate, cum ar fi lipsa de coordonare dintre statele membre sau definirea insuficientă a obligaţiilor care le revin diferitelor părţi responsabile. Aşadar, în loc de a se introduce amendamente parţiale, s-a optat, pe bună dreptate, pentru înlocuirea integrală a directivei din 2004.

3.1.1 În domeniul corespunzător fiecăruia, răspunderea revine întreprinderilor din sectorul gazelor naturale, autorităţilor desemnate de fiecare stat membru, consumatorilor industriali de gaze şi Comisiei [articolul 3 alineatul (1)]. Între toate aceste părţi trebuie să existe un nivel înalt de cooperare.

3.1.2 În termen de douăsprezece luni de la intrarea în vigoare, autoritatea competentă din fiecare stat membru va stabili – după organizarea de consultări cu părţile interesate şi schimbul de informaţii cu celelalte autorităţi naţionale şi cu Comisia – un plan de acţiune preventivă şi un plan de urgenţă. După consultarea Reţelei europene a operatorilor de sisteme de transport de gaze (ENTSO-G) şi a Agenţiei pentru cooperarea autorităţilor de reglementare din domeniul energetic (ACER), Comisia va putea recomanda stabilirea unui plan comun la nivel transnaţional.

3.1.3 Măsurile de garantare a securităţii aprovizionării sunt clar definite, transparente, proporţionale, nediscriminatorii şi verificabile şi nu denaturează în mod nejustificat concurenţa sau funcţionarea pieţei interne [articolul 3 alineatul (5)].

3.2.1 Planul de acţiune preventivă trebuie să includă măsuri în materie de infrastructură, evaluarea riscurilor, măsuri pentru gestionarea riscurilor identificate şi informaţii privind obligaţiile de serviciu public pertinente. Planul se actualizează la fiecare doi ani (articolul 5).

3.2.2 Infrastructura de aprovizionare. În cazul avarierii infrastructurii principale de aprovizionare cu gaze, trebuie să se garanteze că infrastructura rămasă are capacitatea de a furniza volumul necesar de gaze pentru a satisface cererea totală de gaze din zonă, calculată pentru o perioadă de 60 de zile de cerere de gaze excepţional de mare pe timpul celei mai reci perioade constatate statistic în ultimii ani [articolul 6 alineatul (1)]. Indicatorul N-1 descrie capacitatea infrastructurilor de gaze de a răspunde cererii maxime de gaze a zonei luate în calcul în cazul avarierii infrastructurii principale (anexa 1 la proiectul de regulament).

3.2.3 Măsuri de garantare a aprovizionării. Autoritatea competentă trebuie să garanteze aprovizionarea consumatorilor protejaţi de stat (consumatori casnici, şcoli, spitale etc.), evitându-se discriminarea şi impunerea de sarcini nejustificate noilor operatori de pe piaţă şi micilor întreprinderi (articolul 7).

3.2.4 Evaluarea riscurilor. Aceasta va fi obligatorie pentru autorităţi, conform anumitor criterii (articolul 8).

3.3.1 Conţinutul planului este detaliat în proiectul de regulament (include, printre altele, delimitarea sarcinilor fiecăreia dintre părţile responsabile, procedurile de urmat în caz de criză, mecanismele de cooperare între state etc.). Planul se bazează pe trei niveluri de criză, în funcţie de gravitatea ameninţării: alertă timpurie, alertă şi urgenţă [articolul 9 alineatele (1) şi (2)].

3.3.2 Competenţele Comisiei sunt ample, aceasta putând verifica „dacă declararea situaţiei de urgenţă este justificată şi dacă aceasta nu impune o sarcină excesivă asupra întreprinderilor din sectorul gazelor naturale şi a funcţionării pieţei interne”. De asemenea, Comisia poate solicita autorităţii competente modificarea sau chiar anularea unei măsuri, în cazul în care aceasta implică o sarcină excesivă sau nu este justificată [articolul 9 alineatul (6)].

3.3.3 Comisia poate declara o urgenţă comunitară la cererea unei autorităţi competente (printre alte cazuri), stabilind zona geografică de aplicare a măsurii. Misiunea sa principală este aceea de a coordona acţiunile autorităţilor competente, fiind asistată de Grupul de coordonare pentru gaz [articolul 10 alineatul (1)].

3.4.1 Instituit prin directiva din 2004, GCG este compus din reprezentanţi ai autorităţilor competente, ai ACER, ai ENTSO-G, „ai organelor reprezentative ale sectorului şi ai consumatorilor afectaţi”. Comisia decide cu privire la componenţa GCG şi deţine preşedinţia acestuia (articolul 11).

3.4.2 Funcţia GCG este să asiste Comisia în punerea în aplicare a măsurilor prevăzute în regulament.

3.5.1 În situaţii de urgenţă pe plan naţional, autoritatea competentă trebuie să dispună zilnic de informaţii privind aspecte precum fluxul de gaze orar la toate punctele de intrare şi ieşire transfrontaliere, iar în caz de urgenţă pe plan comunitar se include dreptul Comisiei de a solicita autorităţii competente informaţii cu privire la o serie de aspecte, printre altele, informaţiile de care dispune autoritatea respectivă [articolul 12 alineatele (1)-(5)].

3.5.2 De asemenea, Comisia trebuie informată cu privire la acordurile interguvernamentale şi la contractele comerciale de furnizare încheiate cu ţări terţe [articolul 12 alineatul (6)]. De asemenea, se prevede publicarea de rapoarte anuale (articolul 13).

4.1 Înlocuirea directivei din 2004 face parte dintr-un ansamblu de măsuri adoptate în vederea garantării securităţii aprovizionării, precum, printre altele, Directiva 2009/73/CE a Parlamentului European şi a Consiliului de abrogare a Directivei 2003/55/CE privind normele comune pentru piaţa internă în sectorul gazelor naturale, Regulamentul (CE) nr. 713/2009 al Parlamentului European şi al Consiliului de instituire a Agenţiei pentru Cooperarea Autorităţilor de Reglementare din Domeniul Energiei şi aşa-numitul „al treilea pachet” privind piaţa internă a energiei (2). Aplicarea strictă şi punctuală a tuturor acestor măsuri este esenţială.

4.2 CESE salută propunerea de regulament, care, date fiind antecedentele menţionate, este indispensabilă. În ceea ce priveşte forma juridică, consideră adecvată adoptarea unui regulament, date fiind rapiditatea intrării în vigoare a măsurilor şi uniformitatea aplicării acestora.

4.3 CESE este de acord cu propunerea de a se spori substanţial coordonarea răspunsurilor în situaţii de urgenţă, reducându-se marja de apreciere existentă în prezent. Prin această propunere, competenţele Comisiei sunt consolidate, ceea ce reprezintă un aspect pozitiv.

4.4 De asemenea, Comitetul apreciază în mod deosebit stabilirea detaliată de planuri şi măsuri pentru diferite situaţii critice, semnalând că punerea în aplicare a acestora va necesita eforturi considerabile în materie de resurse umane şi materiale, din partea diferitelor părţi responsabile.

4.5 Un alt aspect pozitiv este stabilirea obligaţiilor ce le revin diferiţilor responsabili în materie de infrastructuri, luându-se ca termen de referinţă un pericol concret (principiul N-1). În acelaşi timp, trebuie să se sublinieze costurile ridicate pe care le va presupune pentru unele dintre statele membre afectate construcţia infrastructurilor necesare pentru respectarea regulamentului.

5.1 Comitetul consideră că responsabilitatea şi atribuţiile autorităţilor publice, la care face referire articolul 3 alineatul (1), trebuie diferenţiate de cele ale întreprinderilor sau organismelor private, motiv pentru care propune o nouă formulare, care să clarifice următoarele:

5.2 CESE consideră că proiectul de regulament (şi, după caz, punerea în aplicare a acestuia în fiecare stat membru) ar trebui să acorde mai multă atenţie drepturilor consumatorilor, cel puţin cu privire la următoarele aspecte:

5.3 CESE consideră necesar să se garanteze că, aşa cum se indică în proiectul de regulament, toate statele membre sunt în măsură să asigure aprovizionarea clienţilor finali până în anul 2014. În acest scop, trebuie să prevadă fie crearea unei reţele N-1, fie capacităţi corespunzătoare de stocare. În 2011 şi 2014, statele membre vor elabora rapoarte privind măsurile adoptate pentru atingerea acestui nivel. În cazul în care un stat membru nu atinge nivelul necesar, celelalte state membre vor fi scutite de obligaţia de a asigura furnizarea de gaz în situaţia unui deficit de aprovizionare.

5.4 În opinia CESE, consumatorii casnici şi micii consumatori trebuie să beneficieze de o protecţie specială în cazul producerii unor întreruperi în aprovizionare. În acest scop, toate statele membre trebuie să se angajeze să garanteze furnizarea de gaze naturale şi încălzirea, conform normelor în vigoare.

5.5 CESE consideră că, în cazul unui deficit de aprovizionare, tuturor prestatorilor de servicii din sectorul gazelor naturale ar trebui să le revină, în egală măsură, obligaţia de a lua măsurile de urgenţă necesare. Numai în acest fel se va putea garanta, pe termen lung, o concurenţă echitabilă şi nediscriminatorie pe piaţa gazelor naturale a UE. Excepţiile incluse în propunerea Comisiei Europene pentru noii operatori de pe piaţă şi micile întreprinderi [articolul 7 alineatul (3)] ar trebui eliminate.

5.6 Sunt în desfăşurare proiecte de construire de gazoducte alternative, care vor oferi soluţii de durată pe termen mediu şi lung. La 5 noiembrie 2009, guvernele Suediei şi Finlandei au autorizat (cum procedase deja Guvernul Danemarcei) construirea Nord Stream, două gazoducte paralele care vor transporta gazele naturale din Rusia către Germania, prin Marea Baltică. Termenul prevăzut pentru intrarea în funcţiune este 2011-2012. Proiectul Nabucco, condus de consorţiul austriac OMV şi beneficiind de sprijinul UE şi SUA, are ca scop transportarea către Europa a gazelor din regiunile Mării Caspice, Asiei Centrale, Orientului Apropiat şi Mijlociu, fără a trece prin Rusia. Este în concurenţă cu South Stream (Gazprom – ENI), care furnizează gaze ruseşti Bulgariei şi altor zone ale Europei. Cu toate acestea, dat fiind că măsurile prevăzute în proiectul de regulament nu vor intra în vigoare până în anul 2011, există motive de îngrijorare cu privire la securitatea aprovizionării cu gaze în viitorul imediat, în special pe timpul iernii. CESE îşi exprimă încrederea că autorităţile europene şi naţionale vor acţiona preventiv, pentru a evita repetarea unor crize asemănătoare celei din ianuarie 2009. Înfiinţarea unei celule de criză, care să aibă capacitatea de a adopta măsuri de urgenţă, ar putea fi o opţiune demnă de luat în considerare.

5.7 În ceea ce priveşte obiectivul acestui proiect, CESE subliniază importanţa acordului UE-Rusia privind alerta timpurie (early warning system) în cazul problemelor de aprovizionare, semnat la Moscova, la 16 noiembrie 2009, precum şi dorinţa de cooperare a celor două părţi în domeniul energetic, exprimată în cadrul Summitului de la Stockholm, la 18 noiembrie 2009.

5.8 Măsurile cuprinse în cel de-al treilea pachet privind piaţa internă a energiei sunt complementare celor prevăzute în această propunere de regulament; de aceea este importantă intrarea lor în vigoare. Printre acestea se numără stabilirea de planuri naţionale de acţiune privind energia pentru combaterea sărăciei energetice, independenţa organismelor de reglementare şi protecţia utilizatorilor vulnerabili, deconectarea în perioadele critice fiind interzisă.

5.9 CESE consideră că autorităţile politice competente din UE ar trebui să reexamineze politica de liberalizare a pieţei gazelor naturale, întrucât aceasta intră în contradicţie cu securitatea aprovizionării. În acest sens, Evert Faber van der Meulen (coordonator de studii europene, Universitatea din Leiden) critică „înclinaţia liberală” a Comisiei, susţinând că liberalizarea ar trebui avută în vedere numai ca obiectiv „pe termen lung” [a se vedea „Gas Supply and EU-Russia Relations” (Aprovizionarea cu gaze şi relaţiile UE-Rusia)]. După cum au demonstrat mai multe experienţe, dereglementarea pieţei nu a determinat creşterea investiţiilor în energiile nepoluante şi nici nu a sporit diversificarea surselor de aprovizionare. A se vedea, spre exemplu, cazul Regatului Unit: „Solicitarea unei schimbări radicale, după o politică guvernamentală de două decenii, care a creat una dintre cele mai liberale pieţe ale energiei, a apărut după ce Comisia pentru schimbările climatice, prezidată de Lord Turner, a ajuns la concluzia că dereglementarea pieţelor nu a determinat investiţiile necesare în energia cu emisii reduse de carbon şi diversificarea surselor de aprovizionare” [„U-turn urged on UK energy policy” (Solicitarea unei schimbări radicale în politica energetică a Regatului Unit), Financial Times, 12 octombrie 2009]. Pe de altă parte, procesul de liberalizare şi privatizare a sectorului energetic a cauzat multe pierderi de locuri de muncă calificate. S-a estimat că liberalizarea pieţei energiei electrice a dus la pierderea a 34 % din locurile de muncă din UE-15 (exemple de pierderi în statele membre: Germania – 34 %, Italia – 40 %, Ţările de Jos – 39 %, Spania – 34 %, Suedia – 33 %), în timp ce, în cazul gazelor, s-a înregistrat o pierdere de 12 % în numai patru ani, în 12 state membre (CZ, DK, DE, ES, IT, LV, LT, HU, AT, PT, SI, FI) [Hermann, C. şi R. Atzmüller (2008) „Liberalisation and Privatisation of Public Services and the Impact on Employment, Working Conditions and Labour Relations” (Liberalizarea şi privatizarea serviciilor publice şi impactul asupra ocupării forţei de muncă, condiţiilor de lucru şi relaţiilor de muncă), Transfer, vara 2008, vol. 14, nr. 2, p. 303].

5.10 CESE subliniază că gradul înalt de complexitate şi caracterul strategic al acestui subiect fac ca deciziile fundamentale privind securitatea aprovizionării care sunt complementare celor cuprinse în această propunere, precum cele privind reţelele de transport, energiile regenerabile şi economia de energie, să intre în domeniul de competenţă al statelor membre. În fond, criza din 2009 a scos în evidenţă necesitatea de a spori solidaritatea şi cooperarea în cadrul UE în faţa unei situaţii de urgenţă. Acest regulament constituie un pas important în această direcţie, însă eficienţa sa depinde de aplicarea strictă şi în termenul prevăzut.

Bruxelles, 20 ianuarie 2010

Preşedintele Comitetului Economic şi Social European

Mario SEPI