Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, către Consiliu, către Comitetul Economic și Social European și către Comitetul Regiunilor „Achiziția înainte de comercializare: încurajarea inovației pentru asigurarea unor servicii publice durabile de înaltă calitate în Europa”

La 14 decembrie 2007, în conformitate cu articolul 262 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, Comisia a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor „Achiziția înainte de comercializare: încurajarea inovației pentru asigurarea unor servicii publice durabile de înaltă calitate în Europa”

Secțiunea pentru piața unică, producție și consum, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 1 octombrie 2008. Raportor: dl VAN IERSEL.

În cea de-a 448-a sesiune plenară, care a avut loc la 21, 22 și 23 octombrie 2008 (ședința din 22 octombrie 2008), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 70 de voturi pentru, 0 voturi împotrivă și 1 abținere.

1.1. CESE sprijină pe deplin obiectivul Comisiei de a promova stimulente pentru inovare în achizițiile publice de pe tot cuprinsul Europei. Dacă dorește să dețină în continuare o poziție de frunte în ceea ce privește furnizarea către cetățenii săi a unor servicii publice de cea mai bună calitate și eficiente din punct de vedere al costurilor, care să fie benefice din punct de vedere economic, social și ecologic, Europa trebuie să încerce să profite cât mai mult de inovații și de progresul tehnologic în cadrul serviciilor sale publice.

1.2. CESE este de acord cu recomandarea Comisiei privind „clientul inteligent” ca precursor esențial al unei atitudini mai proactive către un sistem de achiziții modern în cadrul autorităților publice. De regulă, calitatea contractelor cu furnizorii privați va avea de câștigat de pe urma unui grad mai înalt de angajament „inteligent” al achizitorului public.

1.3. CESE împărtășește opinia Comisiei potrivit căreia promovarea posibilităților de inovare și a tehnologiei aplicate în cadrul achizițiilor publice va da roade pentru Europa în două moduri: în primul rând, prin îmbunătățirea calității serviciilor publice și a rentabilității și, în al doilea rând, prin oferirea de noi posibilități de inovare pentru mediul de afaceri, contribuind astfel la performanța și la competitivitatea generală a Europei în domeniul inovării.

1.4. CESE subliniază că, indiferent de beneficiile potențiale ale unor abordări noi sau diferite în cadrul achizițiilor publice, transpunerea și punerea corectă în aplicare a directivelor din 2004 (1) (numite în continuare „directive”) rămân o prioritate. Atitudinile tradiționale și culturale sunt deseori adânc înrădăcinate. Practica demonstrează că punerea corectă în aplicare în statele membre necesită o monitorizare atentă și continuă, însoțită de schimburi de experiență și de bune practici.

1.4.1. În prezent, achizițiile publice acoperă domenii foarte largi și noi paradigme. CESE subliniază că trebuie să se facă o distincție clară între achizițiile efectuate de autoritățile publice și cele efectuate de serviciile publice, în special în ceea ce privește promovarea inovării. Serviciile publice, cele mai multe dintre ele participând la proiecte inovatoare de peste 100 de ani, dispun de o experiență mai mare și de competențele profesionale sporite în ceea ce privește proiectele în domeniul tehnologiei de vârf, ceea ce le oferă posibilitatea de a derula proiecte moderne de inovare. Același lucru este valabil și pentru domeniul apărării, deși Europa, în comparație cu SUA, suferă de lipsa unor bugete mari și a bazei de aprovizionare corespunzătoare la scară continentală. Acesta este motivul pentru care acest aviz se concentrează pe autoritățile publice, întrucât serviciile publice au deja capacitatea de a administra proiecte de cercetare și dezvoltare.

1.5. Aparent, Comisia este foarte încrezătoare în ceea ce privește transpunerea experienței utile din SUA, atunci când este vorba despre realizarea unei legături între tehnologie, inovare și achiziții publice în Europa. CESE se teme că nu va fi ușor să se creeze posibilități comparabile. În prezent, piețele serviciilor și apărării, ca și achizițiile și inovarea asociată acestora din Europa, se dezvoltă în primul rând pe baza expertizei și a condițiilor naționale.

1.6. În general, diferențele față de SUA în ceea ce privește achizițiile publice constau în faptul că Europa nu dispune de:

1.7. CESE dorește să exprime cu claritate faptul că împărtășește punctul de vedere al Comisiei potrivit căruia trebuie să exploatăm toate posibilitățile de stimulare a inovării pentru a avea servicii publice de o valoare mai mare și de o calitate mai bună. În acest scop, Comisia ar trebui de asemenea, să încurajeze autoritățile publice să încerce să beneficieze de schimbul de bune practici.

1.8. Achizitorii publici ar trebui stimulați să fie deschiși către soluții inovatoare și alternative („diferite”) și să nu continue neapărat să cumpere la fel ca înainte. Aceștia ar trebui să urmărească cea mai bună ofertă din punct de vedere economic, nu doar cel mai scăzut preț. Schimburile între centrele de cunoaștere din acest domeniu din unele state membre pot fi utile și pot reprezenta exemple pentru toată Europa. Astfel, achizitorii pot fi încurajați să își dezvolte competențele necesare pentru a deveni „clienți inteligenți” și a dobândi treptat experiență. Aceste competențe și experiența astfel dobândită reprezintă o condiție sine qua non.

1.9. În ceea ce privește inovarea, achizitorii publici trebuie să inițieze un dialog tehnic transparent cu mult înainte de anunțarea licitațiilor, pentru a înțelege nivelul tehnologic actual al pieței și pentru a îi oferi acesteia posibilitatea de a înțelege mai bine problema care urmează a fi abordată și, astfel, de a oferi soluții optime.

1.10. CESE recomandă precauție în ceea ce privește implicarea majorității autorităților publice în procesele inovatoare sau în adoptarea de către acestea a primelor soluții inovatoare. Mult prea des, autoritățile publice au fost lipsite de posibilitatea de a-și dezvolta competențele și experiența de a participa la proiecte cu adevărat inovatoare. Riscurile sunt substanțiale și necesită o administrare de cea mai bună calitate, dacă ținem seama de faptul că posibilitatea eșecului este foarte reală.

1.11. Ar trebui creată o rețea de profesioniști și organizații cu experiență din statele membre, care să poată fi chemată să consolideze resursele proprii ale unui achizitor pentru proiectele inovatoare mai avansate.

1.12. Deși anexa prezintă procedurile pentru contractele de achiziție înainte de comercializare, care, în temeiul clauzei de excludere (2) nu fac obiectul directivelor, dar respectă cadrul legislativ actual, există totuși posibilitatea de încălcare a acestuia, chiar și din neglijență. CESE recomandă ca achizitorii să studieze anexa și să urmeze cu atenție recomandările. Dacă există cea mai mică îndoială, fie pentru autoritatea care efectuează achiziția, fie pentru oricare dintre furnizorii potențiali, CESE recomandă cu tărie ca autoritatea publică să încerce să obțină o aprobare prealabilă din partea Comisiei care să confirme lipsa oricărei încălcări a dispozițiilor privind ajutoarele de stat sau a clauzelor de excludere ale directivelor și să prezinte potențialilor furnizori dovada acestei aprobări.

1.13. În mod just, Comisia subliniază importanța drepturilor de proprietate intelectuală. CESE adaugă că este nevoie de o mare atenție în stabilirea, atribuirea și gestionarea acestora. Nu este un domeniu de activitate simplu.

2.1. În 2004, Consiliul a adoptat prezentele directive privind achizițiile publice realizate de către serviciile publice (3) și de către autoritățile publice (4) care, împreună, reprezintă aproximativ 16 % din PIB-ul european.

2.2. Obiectivul directivelor a fost definirea unui set de reguli coerent, nediscriminatoriu și transparent, care să garanteze deschiderea piețelor, până atunci complet sau parțial închise, promovarea concurenței între furnizori, precum și un raport preț-beneficii mai profitabil pentru guverne și cetățeni.

2.3. În timpul elaborării propunerilor finale, au avut loc dezbateri lungi și ample pentru a se dobândi certitudinea că directivele sunt practice și potrivite pentru realizarea obiectivului propus.

2.4. Între timp, s-a trecut la transpunerea directivelor în legislația națională. Cu toate acestea, punerea în aplicare la nivel național și regional se dovedește departe de a fi ușoară. Procedurile necesită competențe, profesionalism și experiență, care, până acum, sunt în multe cazuri insuficiente în cadrul autorităților publice care efectuează achiziții. În multe cazuri, curba de învățare este lungă.

2.5. Întrucât inovarea este tema centrală a Strategiei de la Lisabona, statele membre și Comisia adoptă diverse inițiative pentru a examina și a determina în ce mod se poate promova inovarea în practicile din domeniul achizițiilor publice pe baza directivelor.

2.7. Inițiativele Comisiei se bazează și sunt inspirate de rapoarte de pionierat precum raportul Aho „Crearea unei Europe inovatoare” (9) și Comunicarea „O inițiativă privind piețele-pilot pentru Europa” (10). Ambele documente indică explicit că achizițiile publice pot și ar trebui să fie o sursă de lucrări, bunuri și servicii inovatoare (11). În cinci din cele șase sectoare (12) identificate în cadrul inițiativei privind piețele-pilot ca fiind deosebit de potrivite pentru proiectele inovatoare, există multe posibilități de inovare în sfera publică.

2.8. În urma consultărilor cu părțile interesate, s-au identificat o serie de criterii pentru piețele-pilot, printre care se numără criteriile „alegeri bazate pe cerere și nu pe impulsul tehnologic” și „un interes societal și economic strategic”, ambele fiind de un interes deosebit pentru achizitorii publici. Toate consultările pun în evidență sentimentul larg răspândit potrivit căruia achizițiile publice ar trebui, mai mult decât în trecut, să susțină lucrările, produsele și serviciile inovatoare în Europa.

2.9. „Ghidul în 10 puncte”, publicat în martie 2007, este rezultatul raportului Aho și definește bunele noastre practici privind utilizarea soluțiilor inovatoare în cadrul achizițiilor publice, enumerând 10 puncte importante despre modul în care se poate deveni un client inteligent de succes (13). Tema clientului inteligent este analizată în continuare, la punctul 3.14.

2.10. În Comunicarea privind achiziția înainte de comercializare (14), Comisia prezintă un nou instrument pentru promovarea inovării în achizițiile publice. Respectând regulile menționate în directivele din 2004, Comisia dorește să promoveze contractele de servicii din domeniul cercetării și dezvoltării între achizitorii publici și potențialii furnizori care acoperă etapele de cercetare și dezvoltare anterioare etapei de comercializare, adică proiectarea, realizarea prototipurilor și etapele anterioare producției, până la producția de serie și vânzări.

2.11. CESE este întru totul de acord cu orice acțiune de promovare a inovării în cadrul achizițiilor publice. În acest sens, CESE salută toate documentele, precum și consultările și discuțiile ulterioare dintre factorii politici și achizitori, care contribuie la pregătirea terenului pentru îmbunătățirea potențialului inovator al industriei UE în beneficiul societății.

3.1. „Ghidul în 10 puncte” (15) prezintă în termeni clari zece bune practici care pot ajuta autoritățile publice să abordeze achizițiile publice într-un mod eficient și cu soluții inovatoare și reprezintă un element de bază solid, pe care se poate construi. Însă punerea în aplicare a ghidului implică îndeplinirea mult mai multor condiții. În unele domenii, este nevoie de acțiuni mai hotărâte, în altele este nevoie de precauție.

3.2. Achizițiile publice de succes depind de bunele practici conforme cu directivele. Directivele promovează piața unică, ajutând astfel Europa să concureze din punct de vedere comercial cu alte zone care au piețe interne de mari dimensiuni. Bunele practici și directivele reprezintă un tot inseparabil.

3.3. Unele state membre se află încă în procesul de transpunere a directivelor din 2004 (a se vedea punctul 2.4), iar în alte state membre se constată neconcordanțe cu legislația națională. Astfel de deficiențe îngreunează valorificarea deplină a beneficiilor directivelor.

3.4. În practică, având în vedere complexitatea generală crescândă a contractelor de achiziții publice, se manifestă nevoia evidentă de a se îmbunătăți competențele și experiența tuturor celor implicați în acest proces. În cadrul organizației achizitorului, trebuie încurajată în special crearea unei culturi corespunzătoare punerii în practică reușite a proiectelor complexe.

3.5. Pentru ca inovarea să înflorească, o piață mare și accesibilă este esențială. Doar atunci se pot recupera cheltuielile implicate de inovare (bani, timp, efort). Inovarea este esențială pentru dezvoltarea și consolidarea economiei.

3.6. Ca urmare a Agendei de la Lisabona 2000, s-a luat decizia ca achizițiile publice să joace un rol în încurajarea și sprijinirea inovării.

3.7. Deși principalele documente ale Comisiei privind inovarea, menționate în partea a 2-a, se referă în general, fără a diferenția, la cele două sectoare publice, autoritățile publice și serviciile publice, CESE dorește să sublinieze diferențele care există între organizațiile care alcătuiesc cele două sectoare.

3.8. De mult timp, serviciile publice sprijină financiar proiectele inovatoare și sunt utilizatori, cumpărători și realizatori ai acestora, așa cum au făcut serviciile militare și o parte din cele medicale, oferindu-le experiența și competențele necesare. Experiența acestora în gestionarea riscului și a complexității inovării nu ar trebui trecută ușor cu vederea.

3.9. Autoritățile publice pot învăța de la serviciile publice, de la sectorul militar sau de la alte sectoare cu experiență, cum se conduce un proiect inovator de succes. Nu în ultimul rând, ele pot înțelege mai bine care resurse din cadrul organizației trebuie să fie dedicate proiectelor inovatoare. Este posibil ca, pe termen scurt, recrutarea, în cadrul departamentelor relevante din cadrul organizației, de persoane pensionate recent, dar care încă doresc câțiva ani de angajare activă, să ofere o sursă de experiență valoroasă.

3.10. Inovarea reprezintă punerea în aplicare a unor modalități noi de realizare a diferitelor lucruri. Aceasta poate fi aplicată în lucrări, aprovizionare sau servicii. Cercetarea și dezvoltarea sunt precursoare esențiale ale unui proiect inovator. Distincția dintre cercetarea pură și cea aplicată ar trebui avută în vedere cu claritate: cercetarea pură se desfășoară în primul rând în universități și în centrele de cercetare și oferă o bază teoretică și practică pentru cercetarea aplicată și dezvoltare. Cercetarea aplicată constă în lucrări teoretice și practice care creează o bază pentru dezvoltarea unuia sau mai multor proiecte. Prezentul aviz nu vizează cercetarea pură, cu excepția situațiilor în care achizițiile înainte de comercializare pot fi astfel descrise, așa cum se prezintă în partea a 4-a.

3.11. În principiu, nu există diferențe majore între sectorul public și cel comercial, în ceea ce privește modul în care ar trebui abordate proiectele inovatoare. Există desigur diferențe minore: sectorul public este supus unui control de care sectorul comercial este în mare parte protejat. Orice evoluție de pionierat va implica și eșecuri. Acesta este prețul progresului. Deși, printr-o disciplină corespunzătoare, ar trebui să se minimizeze eșecurile și să se învețe din acestea, teama excesivă de a eșua împiedică dezvoltarea.

3.12. Versiunea din 2004 a directivelor a analizat deja contractele care implică inovarea. Nu este nevoie de reglementări noi, ci doar de înțelegerea modului de derulare a proiectelor inovatoare în cadrul acestor directive.

3.13. În toate proiectele inovatoare, ca și în multe altele, achizitorul trebuie să aibă atributele unui client inteligent. Aceste atribute au fost discutate pe larg în „Ghidul în 10 puncte” și prezentul aviz subliniază importanța esențială a acestora.

3.14. Pe scurt, clientul inteligent are nevoie de un mod de gândire deschis către idei noi, dar și de disciplină pentru a le putea gestiona. Este nevoie de persoane cu experiență, care au acumulat competențe în gestionarea proiectelor inovatoare. Însă, în primul rând, organizația, începând de la vârf, trebuie să fie în armonie cu necesitățile proiectelor inovatoare. Fără această cultură, persoanele „de la fața locului” nu pot avea succes.

3.15. Proiectele inovatoare pot fi împărțite în trei categorii, fiecare având propriile ei caracteristici speciale, precum și unele aspecte comune tuturor. În prezentul aviz, dacă nu se menționează altfel, noțiunea de „produs” se referă la lucrări, aprovizionări și servicii.

3.17. Cele mai importante proiecte din perspectivă imediată (și cele mai eficiente în promovarea inovării) pentru implicarea achizitorilor publici în inovare, precum și cele mai ușor de pus în aplicare sunt proiectele din categoria (a). Acestea necesită ca achizitorul să fie deschis către variante (17) (soluții alternative) și să dispună de personal care să poată evalua diferitele oferte pe baza „celei mai avantajoase oferte din punct de vedere economic”.

3.18. Categoria (b) este utilă pentru acei achizitori care urmăresc îmbunătățirea modului lor de lucru prin utilizarea unui produs inovator, ceea ce poate necesita deseori lucrări de dezvoltare pentru integrarea produsului inovator în cadrul activității curente. Aceasta necesită competențe pentru stabilirea cerințelor în termeni clari, care să nu fie restrictive în mod nejustificat, și presupune participarea utilizatorilor și a personalului din departamentele tehnice ale achizitorului. Resursele pe care achizitorul trebuie să le utilizeze nu sunt minore, însă, dacă proiectul este bine gestionat, riscurile privind integrarea pot fi minimizate și beneficiile vor depăși eforturile depuse.

3.19. Categoria (c) este cea mai dificilă. Definirea și elaborarea unor soluții cu totul noi prezintă în mod inerent un risc tehnologic mai mare decât schimbările treptate necesare adaptării sau integrării în procesele existente a unor produse noi de pe piață (b). Puține organizații în afara celor menționate la punctul 3.8 (serviciile militare etc.) dispun de competența și experiența necesare pentru a participa în toate fazele unui proiect cu adevărat inovator de tipul celor din categoria (c). Riscurile sunt substanțiale și necesită un management de cea mai înaltă calitate. Deși beneficiile sunt substanțiale (dacă nu ar fi, un astfel de proiect nici nu ar avea sens), posibilitatea eșecului este foarte reală. Tipul de proiect analizat în comunicare se încadrează în categoria (c).

3.20. În Comunicare, se presupune că un achizitor ar putea derula un proiect inovator ca o achiziție de servicii de cercetare și dezvoltare până la dezvoltarea inițială a primelor produse. Pentru orice achiziție ulterioară de volume comerciale de produse finale, cerințele unei proceduri competitive trebuie să fie evaluate de la caz la caz, în conformitate cu directivele privind achizițiile publice. În mod normal, firmele produc lucrurile pe care le proiectează, cel puțin până în momentul în care producerea sub licență devine o posibilitate practică. CESE consideră că atribuirea oricăror drepturi de proprietate intelectuală (DPI) care decurg din proiect, precum și măsurile pentru gestionarea acestora ar trebui analizate cu mare atenție sub aspect practic și comercial înainte de începerea proiectului.

3.21. Există informații că o procedură precum cea analizată în comunicare este utilizată în Statele Unite. Deși există exemple în domeniul militar general (contractul american Air Tanker care poate fi împărțit între Boeing și Airbus), industria electronică este domeniul principal în care pot fi întâlnite astfel de exemple. În acest domeniu, cu unele excepții, precum consolidarea circuitelor integrate împotriva impulsului electromagnetic, domeniul comercial și cel militar sunt mai apropiate unul de altul decât în majoritatea altor domenii.

3.22. Atunci când se face comparație cu SUA, trebuie avute în vedere diferențele structurale dintre aceasta și Europa. De mult timp, SUA este o țară omogenă care s-a dezvoltat pe baza unor resurse fizice aproape nelimitate – agricultură, aur, petrol, oameni și, cu excepția perioadei post-1929, capital. Aceasta a condus, cu excepția situației existente până de curând în sectorul bancar, la dezvoltarea unei piețe unice cu o tradiție lungă și cu o infrastructură care să o deservească. Va mai trece un timp până când Europa se va bucura de aceleași avantaje. Cu toate acestea și în ciuda punctelor tari evidente ale Statelor Unite, există unele domenii în care acestea se află în urma situației actuale din Europa, mai ales în ceea ce privește accesul aproape universal la serviciile de asistență medicală.

3.23. Pe lângă riscurile unui eșec din punct de vedere tehnic, inerente oricărui proiect cu adevărat inovator, riscurile financiare care rezultă din nerespectarea normelor privind ajutoarele de stat, transparența și principiul nediscriminării și din aplicarea directivelor trebuie tratate cu atenție și sunt discutate în continuare la punctul 4.3 „Ajutoarele de stat”.

4. Anexa – SEC(2007) 1668 – la Comunicarea „Achiziția înainte de comercializare” – Document de lucru al serviciilor Comisiei

4.1.1. Principiul de bază: atunci când achizitorul împarte riscurile și beneficiile conform condițiilor pieței, serviciile de cercetare și dezvoltare pot fi achiziționate în temeiul clauzei de excludere (18) a directivelor (19) și pot fi utilizate pentru explorarea soluțiilor inovatoare impuse de cerințe (ca precursor al unei licitații pentru volume comerciale de produse finale), stimulând astfel și ideile inovatoare în general.

4.1.2. Condiții prealabile esențiale: achizitorul trebuie să ajungă să cunoască bine activitățile și capacitatea potențialilor furnizori și să își definească necesitățile în termeni clari, fără a impune restricții inutile.

4.1.3. Derulare: în momentul în care s-au stabilit cerințele și s-au identificat potențialii furnizori, se propune ca achizitorul să deruleze un proiect de cercetare și dezvoltare în trei faze, începând cu un număr rezonabil de proiecte (numărul propus este de cinci) și reducându-l treptat la două proiecte care se vor realiza în faza anterioară producției și în faza de testare Beta. După această fază, cerințele de producție ar trebui să fie prezentate în cadrul unei licitații, în conformitate cu dispozițiile directivelor.

4.2.1. Schema se bazează în mare parte pe practicile utilizate în achizițiile din industria de apărare din diferite țări. Aceste practici sunt în general asemănătoare în toată lumea și sunt bine înțelese.

4.2.2. Industria de apărare are un caracter special prin faptul că trebuie să ia în considerare viitorul pe termen lung, pe baza previziunilor politice și tactice, care prin natura lor nu pot fi enunțate cu precizie. Volumul de muncă depusă în cercetarea și în dezvoltarea limitată este mare, după cum se indică în schemă, însă se concretizează doar un număr limitat de programe în sectorul de producție. Proiectele din cercetare și dezvoltare, ca și contractele de producție, fac mult prea des obiectul unor modificări continue pe măsură ce noi informații tactice sau politice devin disponibile în cursul perioadelor lungi care caracterizează aceste proiecte. Astfel, depășirea bugetelor este tipică. Administrate în mod corespunzător, proiectele de dezvoltare întreprinse de autoritățile civile publice nu ar trebui să facă obiectul acelorași modificări.

4.2.3. Valabilitatea unei astfel de scheme pentru anumite părți ale sectorului public care au mai puțină experiență cu proiectele de cercetare și dezvoltare de înalt nivel tehnic rămâne o chestiune discutabilă.

4.2.4. Există temeri evidente că excepțiile prevăzute în directive pentru contractele de servicii de cercetare și dezvoltare care nu sunt destinate utilizării exclusive a achizitorului ar putea fi utilizate într-un mod anticoncurențial pentru a produce „campioni” naționali, nerealizându-se astfel obiectivul directivelor de a promova dezvoltarea unei piețe unice paneuropene.

4.2.5. Presupunând că se vor derula proiectele prevăzute în schemă, anumite detalii merită analizate în continuare.

4.3.1. La începutul oricărei achiziții efectuate conform schemei, trebuie ridicată problema ajutoarelor de stat, așa cum se remarcă și în anexă. Prezentul aviz nu are rolul de a analiza dacă există elemente de ajutoare de stat într-un anumit proiect și dacă acestea sunt justificate. Însă are cu siguranță rolul de a analiza incertitudinile legate de un proiect din cadrul schemei.

4.3.2. În comunicare, termenul „achiziție înainte de comercializare” este definit ca o abordare a achizițiilor de servicii de cercetare și dezvoltare într-un mod care să prevadă împărțirea riscurilor și a beneficiilor între achizitori și furnizori și care să nu constituie ajutor de stat. CESE recomandă achizitorilor să analizeze cu atenție anexa, care prezintă un exemplu de efectuare a unei achiziții înainte de comercializare în conformitate cu cadrul legal actual. În cazul în care există îndoieli în legătură cu primele proiecte pilot de achiziție înainte de comercializare, este recomandabil să se obțină o aprobare prealabilă din partea Comisiei care să confirme lipsa oricărei încălcări a dispozițiilor privind ajutoarele de stat sau a altor dispoziții și să prezinte potențialilor furnizori dovada acestei aprobări. A stabili dacă au existat ajutoare de stat este, în general, o chestiune complexă.

4.3.3. Dacă se dovedește că au existat ajutoare de stat și că acestea sunt ilegale, furnizorul poate fi obligat să restituie ajutoarele, dar nu poate solicita compensații din partea achizitorului cu care a semnat un contract de cercetare și dezvoltare. Astfel, furnizorul este expus unui risc material, care probabil nu poate fi asigurat. Faptul că beneficiarul ajutoarelor de stat ilegale (furnizorul) trebuie să restituie banii primiți, dar fără compensații din partea achizitorului, nu este, desigur, caracteristic contractelor de cercetare și dezvoltare. Aceleași reguli se aplică oricărui contract de achiziție. Faptul că se utilizează o procedură de achiziție autorizată (de exemplu, o procedură menționată în directive) nu prezintă o garanție absolută că nu există ajutoare de stat, întrucât favorizarea furnizorilor poate avea loc în multe moduri directe sau indirecte. Utilizarea clauzelor de excludere nu prezintă neapărat un risc mai mare sau mai mic de a eșua în efectuarea unei achiziții într-un mod transparent și nediscriminatoriu, la prețul pieței.

4.3.4. Este foarte necesară creșterea nivelului de experiență în cadrul tuturor departamentelor de achiziții publice, astfel încât acestea să poată aplica în mod corect criteriile de verificare a existenței sau nu a ajutoarelor de stat. Aceste criterii presupun achiziționarea în mod transparent și nediscriminatoriu, la prețul pieței. Experiența este importantă în general întrucât aceste criterii nu sunt specifice contractelor de cercetare și dezvoltare. Aceleași criterii se aplică la orice tip de contract de achiziție, deși riscurile prezentate de un contract de achiziție înainte de comercializare pot fi mai mari.

4.3.5. Anexa prezintă criteriile pe baza cărora cei implicați pot să se asigure că un proiect de achiziție înainte de comercializare nu constituie ajutor de stat. De aceea, CESE recomandă Comisiei Europene și statelor membre să aibă în vedere promovarea formării și a diseminării cunoștințelor pentru toți cei implicați în elaborarea proiectelor de achiziție înainte de comercializare, în conformitate cu cadrul legal, pentru a evita riscul ca autoritățile publice – și furnizorii acestora – să se confrunte mai târziu cu probleme legate de ajutoarele de stat.

4.3.6. Deși nu este o chestiune care privește ajutoarele de stat, în cazul în care clauza de excludere menționată în directive pentru anumite tipuri de servicii de cercetare și dezvoltare se dovedește a nu fi valabilă, contractul nu ar mai face obiectul directivelor. Conform Directivei privind căile de atac, aceasta ar duce la declararea contractului , care se presupune că nu a fost anunțat în mod corect sau care este „suspendat”, ca fiind lipsit de efecte juridice (20). În aceste condiții, furnizorul ar fi expus riscului de a nu fi plătit pentru munca depusă. Acest risc, care este de asemenea probabil să nu poată fi asigurat, nu este specific contractelor de cercetare și dezvoltare, însă este tot mai mare din cauza utilizării clauzelor de excludere ale directivelor în cazul serviciilor de cercetare și dezvoltare. Se recomandă precauție și solicitarea unor recomandări avizate.

4.4.1. În cadrul oricărui program de cercetare și dezvoltare, există riscuri. Nu toate proiectele inovatoare vor ajunge la rezultatele scontate. Schema prevede destul de corect că riscurile și beneficiile ar trebui împărțite între achizitor și furnizor. Cu toate acestea, se pune accentul pe considerațiile privind ajutoarele de stat și pe principiile menționate în tratat, care, deși probabil inevitabile, măresc complexitatea unei chestiuni deja complexe.

4.4.2. Ca în cazul gestionării oricărui risc, părțile ar trebui să fie de acord să își asume responsabilitatea riscurilor pe care le pot gestiona mai bine și să mențină o legătură continuă pentru a se asigura că nici un risc nu apare sau nu crește fără a fi identificat și redus.

4.4.3. În anexă se menționează contractele cu prețuri fixe pe baza cărora autoritățile publice stabilesc un preț maxim și îi invită pe cei interesați să facă oferte la prețul maxim sau sub acesta, cu intenția ca furnizorul sau furnizorii să subvenționeze proiectul într-o măsură mai mică sau mai mare, în schimbul unor drepturi de exploatare. Un astfel de acord poate fi atractiv pentru acei furnizori care au acces la o piață mai mare pentru proiectul de dezvoltare, însă introduce un element de complexitate în cazurile în care posibilitatea unei exploatări mai mari nu este evidentă, dar în care beneficiile pentru achizitor sunt substanțiale. În astfel de cazuri, achizitorul ar trebui probabil să ia în considerare o altă strategie.

4.5.1. Drepturile de proprietate individuală aferente reprezintă o parte importantă a schemei. Cine are dreptul și în ce măsură aceasta afectează temeiul juridic al proiectelor, precum și rezultatul practic privind beneficiile obținute din cercetare și dezvoltare?

4.5.2. În esență, există trei moduri de protejare a proprietății intelectuale:

4.5.3. Brevetele reprezintă forma de protecție cea mai puternică și cea mai ușor de exploatat în comerț pentru invenții cu adevărat fundamentale, a căror licență poate fi acordată părților terțe. Ele sunt și cele mai scumpe. Dacă invenția nu satisface aceste criterii sau dacă nu este vorba despre un proiect în sectorul industrial în care brevetele sunt utilizare ca arme concurențiale, brevetarea este probabil o risipă de bani. În plus, protecția brevetelor este extrem de scumpă.

4.5.4. Drepturile de autor nu costă nimic. Ele există pur și simplu. Totuși, spre deosebire de un brevet, deținătorul drepturilor de autor trebuie să dovedească faptul că cel care i-a încălcat drepturile cunoștea că materialul era protejat și l-a copiat. Reproducerea independentă a unui material protejat de către o persoană care nu a văzut niciodată acest material nu constituie copiere și nu poate fi atacată cu succes în justiție.

4.5.5. Secretul este utilizat la scară largă în sectorul comercial pentru protejarea avantajului concurențial. Păstrarea secretului unei invenții este vitală în cazul în care se dorește brevetarea acesteia. Prezentarea ei timpurie poate duce la refuzarea brevetării acesteia. În cazurile în care nici brevetele și nici drepturile de autor nu oferă o protecție eficientă pentru o invenție cu valoare comercială, păstrarea secretului este singura soluție. Coca-Cola își apără cu grijă formula băuturii ei eponime.

4.5.6. Deși secretul este un mod eficient de protejare a proprietății intelectuale și, în unele cazuri, poate fi singurul mijloc disponibil, acesta nu este compatibil cu transparența.

4.5.7. Formularea caietului de sarcini pentru achizițiile ulterioare de produse comerciale finale sub forma specificațiilor funcționale ale produsului și nu sub cea a specificațiilor prescriptive, poate contribui la respectarea cerințelor de transparență pentru ofertanții concurenți fără a dezvălui detaliile tehnice privind punerea în aplicare a soluțiilor individuale elaborate în faza premergătoare comercializării.

4.5.8. Drepturile de proprietate intelectuală sunt, evident, foarte importante în cazul proiectelor de cercetare și dezvoltare, așa cum rezultă din schemă. Însă este nevoie de multă grijă și discernământ în stabilirea, atribuirea și gestionarea acestora. Nu este un domeniu de activitate simplu.

4.5.9. În cazul achizițiilor înainte de comercializare, DPI sunt împărțite între achizitori și furnizori: furnizorii vor deține în continuare DPI, iar achizitorii păstrează dreptul de utilizare fără licență, precum și dreptul de a solicita întreprinderilor participante să acorde licențe pentru DPI furnizorilor terți, în condiții de piață corecte și rezonabile. Dreptul de utilizare fără licență permite achizitorului public să utilizeze rezultatele cercetării și dezvoltării pentru activitățile interne, fără să fie obligat să plătească dreptul de licență întreprinderilor participante. Dreptul de a solicita întreprinderilor să acorde licențe de utilizare a DPI furnizorilor terți la prețul pieței permite achizitorilor publici să asigure accesul unui lanț de furnizori suficient de mare și de competitiv, permițând totodată întreprinderilor participante să obțină câștiguri din DPI pe care le-au dobândit în timpul proiectului de achiziție înainte de comercializare. Este posibil ca, în Europa, achizitorii publici să nu aibă experiența necesară pentru evaluarea valorii de piață a DPI și de aceea se recomandă formare și experiență privind repartizarea riscurilor și beneficiilor legate de DPI.

4.5.10. Autoritățile publice trebuie să învețe din cele mai bune practici privind vânzarea și cumpărarea de DPI care există în sectorul privat, precum și din clauzele contractelor guvernamentale obișnuite referitoare la împărțirea DPI cu furnizorii în cadrul achizițiilor publice, care sunt utilizate în toată lumea.

4.6.1. Este evident că potențialii furnizori trebuie să aibă competențele necesare pentru administrarea proiectelor inovatoare. Experiența acestora poate fi evaluată relativ ușor de către un client inteligent.

4.6.2. De asemenea, potențialii achizitori trebuie să aibă competențele de administrare a unor astfel de proiecte. Cunoașterea ultimelor noutăți de pe piețele respective, specificarea cerințelor în ceea ce privește rezultatele, negocierea cu furnizorii și selecționarea acestora, administrarea proiectului și a riscurilor aferente necesită competențe și o experiență aprofundată din partea organizației achizitorului. Dacă organizația nu are o cultură – de sus în jos – adecvată administrării acestui tip de proiecte, există riscul unui eșec costisitor. Acestea sunt, desigur, caracteristici ale clientului inteligent.

Bruxelles, 22 octombrie 2008.

Președintele

Comitetului Economic și Social European

Mario SEPI

(1) Directivele din 2004: Directiva 2004/17/CE privind serviciile publice și Directiva 2004/18/CE privind autoritățile publice.

(5) Ghidul în 10 puncte: „Ghid privind abordarea achizițiilor publice cu soluții inovatoare, 10 elemente de bune practici,” SEC(2007) 280.

(7) Achiziția înainte de comercializare: încurajarea inovației pentru asigurarea unor servicii publice durabile de înaltă calitate în Europa, COM(2007) 799 final și anexa acesteia. SEC(2007) 1668.

(8) Acțiunile prioritare ale PATE sunt: promovarea cercetării și dezvoltării, mobilizarea fondurilor, ajutorul pentru încurajarea cererii și îmbunătățirea condițiilor pieței.

(9) „Crearea unei Europe inovatoare”, raport al Grupului independent de experți privind cercetarea și dezvoltarea, desemnat în urma summit-ului de la Hampton Court, din ianuarie 2006.

(11) Alte documente ale Comisiei merită menționate, de exemplu Comunicarea „Mai multă cercetare și inovare – investind în creștere și locuri de muncă: o abordare comună”, publicată în 2005, ISBN 92-894-9417-4.

(12) Sănătate online („eHealth”), materii textile de protecție, construcția durabilă, reciclarea, produsele ecologice și energia regenerabilă.

(13) Ghid privind abordarea achizițiilor publice cu soluții inovatoare, 10 elemente de bune practici, SEC(2007) 280.

(14) Achiziția înainte de comercializare: încurajarea inovației pentru asigurarea unor servicii publice durabile de înaltă calitate în Europa, COM(2007) 799 final și anexa acesteia. SEC(2007) 1668.

(15) Ghid privind abordarea achizițiilor publice cu soluții inovatoare, 10 elemente de bune practici, SEC(2007) 280.

(17) Directiva 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii, articolul 24, variante

(18) Ghidul în 10 puncte: „Ghid privind abordarea achizițiilor publice cu soluții inovatoare, 10 elemente de bune practici”, SEC(2007) 280.

(20) Directiva 2007/66/CE („Remedieri”) articolul 2d, „Absența efectelor” („Statele membre garantează declararea absenței efectelor unui contract de către un organism responsabil de soluționarea căilor de atac independent de autoritatea contractantă sau faptul că absența efectelor contractului menționat intervine în urma deciziei unui astfel de organism în oricare dintre următoarele cazuri: (a) în cazul în care autoritatea contractantă a atribuit un contract fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, fără ca acest lucru să fie permis în conformitate cu Directiva 2004/18/CE;”).