[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 25.10.2007

COM(2007) 643 final

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE CONSILIU, PARLAMENTUL EUROPEAN, COMITETUL ECONOMIC ŞI SOCIAL EUROPEAN ŞI COMITETUL REGIUNILOR

Către un răspuns al UE la situaţiile de fragilitate- intervenţia în medii dificile pentru dezvoltare durabilă, stabilitate şi pace -{SEC(2007) 1417}

CUPRINS

1. Listă de acronime 3

2. Introducere 4

3. Context 4

4. Către un răspuns al UE la situaţiile de fragilitate 5

4.1. Identificarea fragilităţii: factori declanşatori şi caracteristici 5

4.2. Implicarea în situaţiile de fragilitate: provocări 5

4.3. Prevenirea fragilităţii: dialog şi analiză pentru identificarea şi găsirea de soluţii în ceea ce priveşte factorii declanşatori ai fragilităţii 6

4.4. Abordarea fragilităţii: strategii şi priorităţi 7

4.5. Post-criză: Crearea unei legături între ajutorul de urgenţă, reabilitare şi dezvoltare (LARD) 8

4.6. Securitate şi fragilitate 8

4.7. Guvernanţa democratică şi drepturile omului în situaţii de fragilitate 9

5. Îmbunătăţirea instrumentelor 10

5.1. Instrumentele şi procedurile financiare 10

5.1.1. Fondul European de Dezvoltare (FED) 11

5.1.2. Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare (ICD) şi Instrumentul european de vecinătate şi de parteneriat (IEVP) 11

5.1.3. Instrumentul de stabilitate 11

5.1.4. Ajutorul umanitar 11

5.1.5. Instrumentul european pentru democraţie şi drepturile omului (IEDDO) şi programul tematic „Rolul actorilor nestatali şi autorităţilor locale în procesul de dezvoltare” 12

5.2. Sprijin bugetar 12

6. Calea de urmat: priorităţi şi rezultate scontate 12

1. LISTă DE ACRONIME

ACP: Africa, Caraibe şi Pacific

BAfD: Banca Africană pentru Dezvoltare

BM: Banca Mondială

CCDST: Cadrul comun pentru documentele de strategie de ţară

DDR: Dezarmare, demobilizare şi reintegrare

DST: Document de strategie de ţară

FED: Fondul European de Dezvoltare

FMI: Fondul Monetar Internaţional

ICD: Instrument de cooperare pentru dezvoltare

IEVP: Instrumentul european de vecinătate şi de parteneriat

LARD: Crearea unei legături între ajutorul de urgenţă, reabilitare şi dezvoltare

OCDE / DAC: Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică / Comitetul de asistenţă pentru dezvoltare

ONU: Organizaţia Naţiunilor Unite

PEV: Politica europeană de vecinătate

PESA: Politica europeană de securitate şi apărare

PESC: Politica externă şi de securitate comună

PIN: Program indicativ naţional

RSS: Reforma sistemului de securitate

2. INTRODUCERE

Situaţiile de fragilitate reprezintă o provocare deosebită în măsura în care constituie un obstacol pentru dezvoltarea durabilă, creşterea echitabilă şi pace, creând totodată instabilitate regională, riscuri în materie de securitate la nivel mondial, fluxuri migratorii necontrolate, etc. UE trebuie să fie în măsură să utilizeze gama largă de instrumente, atât la nivelul statelor membre, cât şi la nivel comunitar, în cadrul unei strategii de răspuns convenite şi coordonate pentru astfel de situaţii. Prezenta comunicare are drept obiectiv să pună bazele acestei strategii de răspuns care urmează să fie elaborată împreună cu Consiliul şi cu statele membre ale UE.

Cadrul şi instrumentele de politici comunitare existente, dezbaterea internaţională care are loc în prezent, precum şi avantajele comparative şi experienţa UE stau la baza prezentei comunicări. O anexă tehnică sintetizează concluziile implicării în situaţii de fragilitate. În plus, serviciile Comisiei şi Secretariatul Consiliului au elaborat un document comun care urmează să lanseze o dezbatere pe tema „Securitate şi dezvoltare” şi în care sunt abordate mai în detaliu aspecte relevante pentru prezenta comunicare.

Prezenta comunicare integrează rezultatele unei dezbateri deschise cu organizaţiile cheie ale societăţii civile, precum şi rezultatele reuniunii informale a miniştrilor UE pentru dezvoltare, care a avut loc în septembrie 2007. Aceasta va fi transmisă celorlalte instituţii ale UE în vederea lansării unei discuţii care are drept obiectiv consolidarea unei strategii comunitare cuprinzătoare de abordare a fragilităţii, contribuind astfel la crearea condiţiilor pentru dezvoltare durabilă, stabilitate, pace şi guvernanţă democratică.

3. CONTEXT

Comunitatea internaţională este din ce în ce mai preocupată de consecinţele fragilităţii, care fac extrem de dificilă realizarea Obiectivelor de Dezvoltare ale Mileniului, afectează bunăstarea şi libertăţile populaţiei şi pot implica riscuri pentru securitatea mondială. ONU, donatorii şi organizaţiile regionale şi continentale acordă prioritate abordărilor integrate în materie de intervenţii în situaţii de fragilitate. Declaraţia de la Paris privind eficienţa ajutoarelor reaminteşte faptul că principiile armonizării, alinierii şi gestionării axate pe rezultate trebuie adaptate la mediile caracterizate de o slabă guvernanţă şi de un deficit de capacitate. OECD/DAC a aprobat un „Angajament politic şi un set de principii privind o bună implicare internaţională în statele fragile şi în situaţiile de fragilitate”, punând accentul pe „abordări la nivelul întregii administraţii”, care necesită o cooperare strânsă a actorilor din domeniile economiei, dezvoltării, diplomaţiei şi securităţii.

Comunitatea, împreună cu statele membre ale UE, reprezintă cel mai mare donator din lume în materie de asistenţă pentru dezvoltare şi de ajutor umanitar. UE a devenit un actor important pe plan politic şi în materie de securitate, având responsabilităţi speciale în răspunsurile la provocările generate de situaţiile de fragilitate, dar şi avantaje comparative, precum reţeaua mondială de delegaţii ale Comisiei.

Există deja un cadru politic pentru abordarea diverselor dimensiuni ale fragilităţii. Consensul european privind dezvoltarea oferă orientări pentru un răspuns cuprinzător la problema fragilităţii. Acesta face parte dintr-un cadru mai extins de acţiune externă, care trebuie activat în totalitate pentru a permite Uniunii să abordeze fragilitatea la timp şi în mod coerent. Cadrul include Strategia europeană de securitate, Programul UE pentru prevenirea conflictelor violente, politica europeană de vecinătate, cadrul strategic privind crearea unei legături între ajutorul de urgenţă, reabilitare şi dezvoltare, Consensul privind ajutorul umanitar, precum şi abordarea UE în materie de guvernanţă şi dezvoltare. Procesul de extindere conţine instrumente care pot fi utile în acest context. Angajamentele UE în ceea ce priveşte coerenţa politicilor pentru dezvoltare şi Codul de conduită al UE privind complementaritatea şi diviziunea muncii fac parte integrantă din acest cadru.

4. CăTRE UN RăSPUNS AL UE LA SITUAţIILE DE FRAGILITATE

4.1. Identificarea fragilităţii: factori declanşatori şi caracteristici

Fragilitatea se referă la structuri slabe sau inadecvate şi la situaţii în care nu se respectă contractul social din cauza incapacităţii sau refuzului statului de a-şi îndeplini funcţiile de bază, obligaţiile şi responsabilităţile în ceea ce priveşte furnizarea de servicii, administrarea resurselor, statul de drept, accesul echitabil la putere, securitatea şi siguranţa populaţiei, precum şi protecţia şi promovarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Instituţiile publice, procesele politice şi mecanismele sociale lipsite de eficacitate, de caracter incluziv sau de legitimitate favorizează fragilitatea: nu sunt îndeplinite condiţiile pentru realizarea unui minimum de dezvoltare instituţională şi financiară, pentru lansarea de strategii pe termen lung şi pentru îmbunătăţirea treptată a standardelor de guvernanţă. În acest context, fragilitatea este generată de nivelurile ridicate de sărăcie sau de distribuirea inechitabilă a bogăţiei.

În cazurile extreme, se poate observa o prăbuşire sau o retragere teritorială a statelor, ceea ce poate conduce la instabilitate permanentă, la conflicte violente cronice şi la crize umanitare. De asemenea, aceste situaţii pot genera o serie de ameninţări pentru securitate şi stabilitate la nivel transnaţional, care pot pune în pericol obiectivele şi interesele strategice ale UE.

Fragilitatea este o constantă în numeroase ţări cu venituri scăzute sau medii care sunt caracterizate de economii fragile din punct de vedere structural, care sunt instabile şi vulnerabile la crize, şocuri externe, epidemii, trafic de droguri, catastrofe naturale şi degradarea mediului şi în care patrimoniul cultural şi diversitatea culturală sunt puse în pericol. De asemenea, fragilitatea poate reprezenta un efect secundar al globalizării în zonele marginalizate ale economiei mondiale sau al dependenţei exagerate de importurile de surse convenţionale de energie, ceea ce poate îngreuna stabilizarea şi dezvoltarea. Se aşteaptă ca schimbările climatice să exacerbeze situaţiile de fragilitate, prin impacturi noi şi multiple în contextele de capacitate scăzută. Intensificarea activităţilor cu privire la aceste legături va contribui la dezvoltarea de răspunsuri inovatoare sau la adaptarea abordărilor existente.

Din punct de vedere al securităţii umane, populaţiile sărace şi vulnerabile sunt cel mai grav afectate în situaţiile de fragilitate, care pot forţa capitalul uman să plece, prin migraţie voluntară sau forţată, ceea ce poate agrava fragilitatea.

4.2. Implicarea în situaţiile de fragilitate: provocări

Abordarea eficientă a fragilităţii necesită asumarea în mod deliberat de riscuri calculate care trebuie cântărite în raport cu riscurile inerente lipsei de acţiune. Sprijinirea eforturilor ţărilor partenere de a preveni fragilitatea, de a combate cauzele profunde ale acesteia şi de a aborda consecinţele acesteia este integrată în parteneriatele UE. Chiar şi în cazurile în care aplicarea acordurilor de cooperare este parţial suspendată, UE se implică în continuare utilizând o combinaţie de instrumente comunitare şi acţiune UE, din motive de solidaritate, securitate şi eficienţă a ajutorului.

Evitarea implicării în situaţii în care nu există obstacole politice semnificative poate conduce la situaţii de „ţări neglijate din punct de vedere al acordării de ajutoare”, lăsând o ţară, o regiune sau un sector fără acces la resurse financiare. Pe de altă parte, concentrarea atenţiei comunităţii internaţionale asupra unei anumite crize poate implica fluxuri financiare masive şi necoordonate, având drept rezultat suprapuneri şi ineficienţă.

Eforturile depuse în prezent pentru a ajunge la complementaritate prin intermediul unui cod de conduită al UE vor contribui la soluţionarea problemei „ţărilor neglijate din punct de vedere al acordării de ajutoare”. Ar trebui analizate soluţii concrete pentru ca statele membre ale UE să îşi canalizeze în mod eficient fondurile suplimentare către „ţările fragile neglijate din punct de vedere al acordării de ajutoare”.

În cadrul ajutorului umanitar, Comunitatea abordează această problemă prin intermediul metodologiei de evaluare a crizelor uitate, care facilitează oferirea de sprijin victimelor crizelor care fie nu au atras deloc atenţia mass-mediei sau a donatorilor, fie au beneficiat de foarte puţină atenţie.

Este necesară o implicare generală şi coordonată în situaţiile de fragilitate prin abordări „la nivelul întregii administraţii”. Trebuie să se asigure comunicarea deschisă a datelor şi a celorlalte informaţii, stabilirea de sinergii şi o bună corelare între actorii instituţionali, statali şi nestatali (ajutor umanitar, dezvoltare, diplomaţie, asigurarea respectării legislaţiei, securitate), donatorii multilaterali şi ceilalţi donatori implicaţi. S-au realizat progrese importante, dar există în continuare obstacole majore care trebuie îndepărtate.

Este necesară o mai mare coordonare în cadrul UE. Ar trebui organizate sesiuni comune de formare, planificare şi evaluare care să implice personalul din cadrul Comisiei, Secretariatului Consiliului şi statelor membre în mod mai sistematic, nu numai în situaţii de criză şi de post-conflict, ci şi atunci când o analiză comună identifică deteriorarea unei situaţii care ar putea agrava fragilitatea.

Comisia, Secretariatul Consiliului şi statele membre ale UE ar trebui să promoveze în continuare contactele între servicii în ceea ce priveşte aspectele geografice şi tematice legate de fragilitate, precum şi informarea reciprocă şi coordonarea dintre şefii misiunilor UE într-o anumită ţară sau regiune. ONU, ceilalţi parteneri multilaterali, donatorii, organizaţiile societăţii civile şi alte instituţii decât administraţiile centrale (parlamente, autorităţi locale şi descentralizate, organizaţii regionale şi continentale) ar trebui de asemenea implicate într-o măsură adecvată în acest proces de coordonare. Prevenirea şi abordarea fragilităţii sunt elemente integrate în Strategia comună UE-Africa. Se va continua dialogul pe această temă cu China şi cu ceilalţi parteneri care nu sunt membri ai OCDE, dar a căror prezenţă este semnificativă în ţările în cauză.

4.3. Prevenirea fragilităţii: dialog şi analiză pentru identificarea şi găsirea de soluţii în ceea ce priveşte factorii declanşatori ai fragilităţii

Donatorii, ţările, regiunile şi organizaţiile partenere, instituţiile internaţionale, societatea civilă şi administraţiile au dezvoltat instrumente de avertizare rapidă, analiză, monitorizare şi evaluare adecvate pentru situaţiile de fragilitate. De multe ori, aceste instrumente trebuie completate de instrumente adecvate care să permită aplicarea la timp a rezultatelor analizelor.

Dialogul politic cu ţările, regiunile şi organizaţiile continentale partenere este un element central al tuturor acordurilor de parteneriat şi de cooperare încheiate de UE. Abordarea cauzelor şi a consecinţelor fragilităţii în cadrul acestui dialog poate contribui la dezvoltarea de strategii naţionale care să permită ieşirea durabilă din situaţia de fragilitate.

Este necesară sporirea potenţialului documentelor de strategie de ţară de a preveni fragilitatea: cauzele profunde ale conflictelor, manifestările de violenţă, insecuritatea şi riscul de vulnerabilitate trebuie abordate într-un mod mai sistematic, prin programe de dezvoltare şi prin garantarea faptului că sunt întreprinse demersuri care ţin cont de situaţiile de conflict. În aceeaşi ordine de idei, gestionarea crizelor, activităţile de reducere a riscurilor şi de pregătire trebuie corelate cu considerentele în materie de dezvoltare şi cu documentele de strategie de ţară ca puncte de referinţă generale ale UE.

4.4. Abordarea fragilităţii: strategii şi priorităţi

În situaţii de fragilitate, o ţară, o regiune sau o anumită comunitate este expusă unor constrângeri şi ameninţări excesive. Fiecare caz în parte necesită un răspuns diferenţiat, coordonat şi global, care să combine acţiunea diplomatică, ajutorul umanitar, cooperarea pentru dezvoltare şi securitatea.

Documentele de strategie de ţară, elaborate în comun cu guvernele partenere, reprezintă cadrul preferat pentru abordarea fragilităţii. Pentru a oferi o vedere de ansamblu mai bună asupra răspunsului UE, aceste documente ar trebui să facă referire, de asemenea, la intervenţiile din cadrul PESC şi al instrumentului de stabilitate. Documentele de strategie de ţară pot asigura coordonarea la nivelul UE în situaţii de fragilitate, în special prin „programare comună”, ceea ce sporeşte predictibilitatea şi facilitează sinergiile pentru a adapta răspunsul la nevoile şi priorităţile partenerilor. Implicarea prin intermediul instrumentelor comunitare poate avea o valoare adăugată deoarece, în anumite situaţii, poate fi considerată mai neutră decât cooperarea bilaterală.

În situaţiile care s-au deteriorat atât de mult încât cooperarea pe termen lung nu mai este posibilă sau recomandabilă, UE are tendinţa de a aplica un ansamblu de acţiuni politice şi diplomatice, în combinaţie cu un anumit nivel de cooperare pentru dezvoltare şi cu instrumente de gestionare a crizelor. Ajutorul umanitar poate fi acordat într-o situaţie de fragilitate, însă nu este declanşat automat de aceasta, cu excepţia cazului în care se observă o degenerare a situaţiei într-o criză cu implicaţii umanitare. Fiind o expresie a solidarităţii UE cu victimele catastrofelor naturale şi provocate de om, ajutorul umanitar este neutru, imparţial şi independent: acesta nu implică un angajament politic şi nu poate fi considerat un instrument de gestionare a crizelor.

În ceea ce priveşte gestionarea crizelor, Uniunea şi-a consolidat capacitatea de a acţiona într-un mod mai rapid şi mai flexibil în cazul crizelor şi al situaţiilor de fragilitate. Dialogul politic şi măsurile de natură politică, precum sancţiunile, fac parte, de asemenea, din seria de instrumente de care dispune UE în situaţiile de fragilitate. Implicarea în situaţii de fragilitate ar trebui să fie deschisă unei game largi de actori, precum agenţiile ONU, Crucea Roşie sau părţile implicate din ţara în cauză. Parlamentele, autorităţile descentralizate şi societatea civilă au un potenţial important de a stimula schimbarea, potenţial care poate fi maximizat prin facilitarea accesului lor la finanţări.

Strategiile iniţiale de răspuns ar trebui să abordeze nevoile imediate ale populaţiei, deşi răspunsurile strategice trebuie să pună accentul pe nevoile pe termen lung. În acest sens, este esenţială înţelegerea modului în care fragilitatea afectează diversele grupuri ale societăţii, în special femeile şi grupurile vulnerabile, precum copiii, tinerii, persoanele cu handicap şi minorităţile, pentru a aborda în mod eficient nevoile acestora.

Aceste grupuri pot acţiona, de asemenea, ca „forţe ale schimbării”. Femeile, în special, nu trebuie considerate exclusiv ca victime pasive, cu toate că acestea sunt, în situaţii de conflict, deosebit de vulnerabile la criminalitate şi exploatare sexuală. Femeile şi minorităţile joacă un rol important în promovarea păcii durabile şi a securităţii, dar nu beneficiază, în general, de acces la mecanisme, putere şi resurse, confruntându-se cu cadre legislative discriminatorii. Perioadele de tranziţie oferă posibilităţi de abordare a problemelor legate de egalitatea între femei şi bărbaţi şi de drepturile minorităţilor, prin revizuirile constituţionale sau juridice, reforma sistemului judiciar şi implicarea în stabilirea de priorităţi pentru agenda de reconstrucţie.

4.5. Post-criză: Crearea unei legături între ajutorul de urgenţă, reabilitare şi dezvoltare (LARD)

Coerenţa în răspunsul global, prezenţa unor resurse umane adecvate, experimentate şi bine coordonate, precum şi finanţarea susţinută sunt de o importanţă fundamentală. În cadrul unei abordări integrate bazate pe principiul dezvoltării durabile, trebuie să se instituie conexiuni adecvate între ajutorul de urgenţă, gestionarea crizei, asistenţa pentru reconstrucţie şi cooperarea pentru dezvoltare pe termen lung. În acest context, Comunitatea a încercat să pună în aplicare cadrul strategic LARD încă de la sfârşitul anilor nouăzeci. Acesta reprezintă un proces lung şi complex care implică numeroşi actori şi instrumente financiare diferite.

Principalul obiectiv al abordării LARD a constat în dezvoltarea de strategii pe termen lung care să vizeze sectoarele şi actorii cheie din perspectiva ajutorului de urgenţă tradiţional, în scopul de a asigura continuitate şi de a facilita stabilirea de sinergii. Cu toate acestea, guvernanţa, dezvoltarea instituţională şi securitatea trebuie să fie integrate mai bine în cadrul strategic. În plus, mecanismele de finanţare precum fondurile fiduciare gestionate de agenţii internaţionale, folosite adesea în acest context, nu reuşesc întotdeauna să sprijine punerea în aplicare a programelor de reconstrucţie şi reabilitare în ritmul rapid prevăzut şi, deşi ar putea contribui, în principiu, la asigurarea coordonării şi coerenţei în rândul donatorilor, acestea nu trebuie utilizate ca un substitut pentru asumarea responsabilităţii la nivel local şi pentru prezenţa UE.

Trebuie continuate eforturile pentru actualizarea metodei de punere în aplicare a cadrului strategic LARD, integrând în mod corespunzător preocupările în materie de guvernanţă şi securitate, precum şi pentru adaptarea procedurilor şi a mecanismelor financiare la situaţiile în care flexibilitatea este esenţială. Obiectivul rămâne acelaşi, şi anume încercarea de a realiza o armonizare mai bună a analizelor şi politicilor, o integrare a strategiilor (inclusiv în termeni de coordonare, coerenţă şi complementaritate) şi o sinergie a activităţilor pentru o anumită perioadă de timp, cuprinzând abordări ale situaţiei atât din punct de vedere umanitar, cât şi din perspectiva dezvoltării.

4.6. Securitate şi fragilitate

Stabilirea unei legături între pace, securitate şi dezvoltare, atât în interiorul unei ţări, cât şi la nivel transfrontalier, reprezintă adesea o preocupare principală în situaţiile de fragilitate. Cooperarea pentru dezvoltare contribuie în mod esenţial la promovarea păcii şi stabilităţii, prin abordarea manifestărilor de violenţă şi a cauzelor profunde ale insecurităţii şi ale conflictelor violente.

UE şi-a sporit capacităţile de prevenire a conflictelor şi de gestionare a crizelor. De asemenea, UE este în măsură să acţioneze într-un mod mai rapid şi mai flexibil la crize şi la situaţiile de fragilitate. Utilizarea combinată a instrumentelor comunitare, inclusiv a facilităţii pentru pace în Africa şi a instrumentului de stabilitate, precum şi a instrumentelor disponibile în cadrul PESC/PESA, facilitează consolidarea abordărilor naţionale, regionale şi continentale în materie de fragilitate.

O abordare amplă a securităţii, axată pe dezvoltare, care integrează preocupările în materie de securitate umană în programele legate de guvernanţă, precum RSS şi DDR, poate asigura concentrarea atenţiei pe securitatea persoanelor şi pe nevoile şi drepturile lor fundamentale. O abordare integrată „la nivelul întregii administraţii” a RSS stă la baza strategiilor pentru consolidarea statului şi a legitimităţii politice în mediile post-conflict.

4.7. Guvernanţa democratică şi drepturile omului în situaţii de fragilitate

Fragilitatea este de cele mai multe ori declanşată de lacune şi eşecuri în guvernanţă, care se prezintă sub forma lipsei de legitimitate politică, combinată cu limitarea în mare măsură a capacităţilor instituţionale legată de sărăcie. Acţiunea UE ar trebui să fie ghidată de sprijinirea guvernanţei democratice, consolidării statului, proceselor de reconciliere şi protejării drepturilor omului, precum şi de promovarea voinţei politice de reformare mai degrabă prin dialog şi stimulente, decât prin condiţionare şi sancţiuni.

De asemenea, implicarea în reforme a tuturor componentelor societăţii, inclusiv a celor mai vulnerabile, este esenţială în situaţiile de fragilitate. În urma dialogului de programare, ţările ACP au acces la finanţări suplimentare, în funcţie de relevanţa, ambiţia şi credibilitatea planurilor lor de acţiune în materie de guvernanţă, planuri care sunt evaluate ţinând seama de situaţiile de post-criză şi de fragilitate. Această abordare ar putea fi extinsă la alte regiuni şi utilizată de statele membre ale UE în cadrul cooperării lor bilaterale. Comunitatea a dezvoltat, de asemenea, instrumentul financiar pentru guvernanţă în contextul PEV.

Promovarea drepturilor omului nu este întotdeauna asigurată în situaţii de fragilitate, adesea caracterizate de încălcarea acestor drepturi. Pe lângă sprijinul direct acordat organizaţiilor societăţii civile, apărătorilor drepturilor omului şi instituţiilor naţionale, precum comisiile pentru apărarea drepturilor omului sau ombudsmanul, şi în plus faţă de stabilirea de legături cu parlamentele şi cu autorităţile descentralizate, dialogul este esenţial pentru identificarea şi înlăturarea constrângerilor.

Promovarea democratizării necesită clasificarea nevoilor în funcţie de priorităţi. Alegerile electorale sunt necesare, dar nu suficiente pentru avansarea către o dezvoltare democratică. Este nevoie de activităţi în direcţie ascendentă pe cale ierarhică pentru promovarea unei societăţi politice incluzive şi a unor sisteme pluripartite operaţionale, care să pună accentul pe dezvoltarea instituţională, precum şi de activităţi în direcţie descendentă pentru a promova funcţionarea eficientă a instituţiilor nou alese. În plus, este posibil ca axarea exclusivă pe procesul electoral să fie contraproductivă dacă acest lucru conduce la dezangajarea timpurie a donatorilor.

În cazurile cele mai extreme, administraţia centrală nu îşi asumă principiile guvernanţei democratice. Este necesară stabilirea de legături cu ceilalţi actori, precum societatea civilă, autorităţile locale sau parlamentele. În plus, ar trebui continuat dialogul cu administraţiile centrale privind aspectele mai puţin controversate, precum furnizarea de servicii sau crearea de locuri de muncă, pentru a consolida progresiv voinţa politică de reformă. Restabilirea furnizării serviciilor de bază şi crearea de locuri de muncă sunt prioritare în situaţiile de fragilitate, adesea caracterizate de tensiuni între obiectivele de consolidare a capacităţilor instituţionale şi de asigurare a accesului la servicii, substituirea neputând fi evitată.

Pacea durabilă necesită un sistem judiciar legitim şi eficient, care este deosebit de slăbit în situaţiile de fragilitate. În mediile post-conflict, este esenţială instituirea unui sistem judiciar şi a unui stat de drept tranzitorii, la nivel naţional, care să includă instituţiile oficiale şi neguvernamentale. Promovarea în paralel a iniţiativelor în favoarea justiţiei şi reconcilierii a contribuit la stabilizarea societăţile divizate în urma unui conflict. În acelaşi timp, UE şi ţările partenere ar trebui să îşi unească eforturile pentru a asigura faptul că cele mai grave crime care preocupă comunitatea internaţională nu rămân nepedepsite şi sunt aduse în faţa justiţiei.

Degradarea mediului, precum şi accesul la resursele naturale şi controlul asupra acestora joacă un rol principal în anumite conflicte, având implicaţii asupra restaurării păcii şi reconstrucţiei în urma unui conflict. Impactul pozitiv sau negativ al abundenţei resurselor naturale depinde, în special, de capacităţi şi de orientarea către dezvoltare a celor care gestionează resursele. În timp ce donatorii au o influenţă financiară şi politică limitată asupra acestor aspecte, strategiile de răspuns trebuie să ţină seama de acestea pentru a evita declanşarea unui nou conflict. Rolul actorilor din sectorul privat se poate dovedi la rândul său crucial. UE va promova în continuare cooperarea în contextul iniţiativelor internaţionale de combatere a comerţului ilicit cu resurse naturale, precum şi gestionarea transparentă şi echitabilă a acestor resurse.

Disponibilitatea informaţiilor statistice cheie este adesea esenţială în soluţionarea problemelor legate de guvernanţă, procese democratice, furnizarea serviciilor de bază şi accesul la resursele naturale. Un sistem statistic eficient este indispensabil pentru reducerea sărăciei, dezvoltarea durabilă şi creşterea echitabilă.

5. ÎMBUNăTăţIREA INSTRUMENTELOR

5.1. Instrumentele şi procedurile financiare

Abordarea eficientă a fragilităţii implică asumarea de riscuri şi necesită rapiditate şi flexibilitate în adoptarea de decizii politice şi în aplicarea lor eficientă pe teren, ţinând cont, în acelaşi timp, de constrângerile ţărilor partenere, care se manifestă adesea în termeni de capacităţi limitate. În acest context, sunt necesare, de asemenea, proceduri mai flexibile şi accelerate pentru a stabili mecanisme mai rapide care să garanteze transparenţa şi responsabilizarea şi care să contribuie la o abordare orientată spre gestionarea axată pe rezultate.

UE trebuie să amelioreze utilizarea gamei largi de instrumente de care dispune pentru a-şi pune politicile în practică, pentru a permite un răspuns cuprinzător la situaţiile de fragilitate şi pentru a elimina lacunele de aplicare. Este necesar să se depună în continuare eforturi substanţiale pentru a relaţiona şi coordona mai bine toate posibilităţile oferite de gama largă de instrumente comunitare (geografice, de stabilitate, umanitare, tematice), de mecanismele PESC/PESA, precum şi de ajutorul bilateral al statelor membre ale UE şi de instrumentele celorlalţi donatori.

Prezenta comunicare nu necesită mobilizarea unor noi surse de finanţare în plus faţă de cadrul financiar actual pentru perioada 2007-2013. Cu toate acestea, comunicarea are drept obiectiv stimularea unei sinergii sporite între instrumentele financiare existente şi stabilirea unei împărţiri adecvate şi echilibrate a finanţărilor cu FED, atunci când este cazul.

5.1.1. Fondul European de Dezvoltare (FED)

Dispoziţiile Acordului de la Cotonou privind ajutorul umanitar şi ajutorul de urgenţă prevăd „mecanisme flexibile” pentru acţiunea ulterioară situaţiei de urgenţă şi pentru tranziţia către etapa de dezvoltare. Acestea au fost aplicate cu succes în mai multe cazuri. În prezent, Comisia lucrează la elaborarea unui set de proceduri de punere în aplicare mai flexibile care să fie utilizate în situaţiile de fragilitate. Noile dispoziţii privind utilizarea alocaţiilor pentru fiecare ţară pentru nevoi neprevăzute oferă posibilităţi suplimentare de sporire a flexibilităţii. Mai mult, instrumentul financiar pentru catastrofe destinat ţărilor ACP (în curs de aprobare) are drept obiectiv reducerea vulnerabilităţii ţărilor expuse la catastrofe, în conformitate cu „Cadrul de acţiune de la Hyogo pentru perioada 2005-2015”.

5.1.2. Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare (ICD) şi Instrumentul european de vecinătate şi de parteneriat (IEVP)

„Situaţiile de post-criză şi statele fragile” sunt menţionate explicit în ICD printre programele geografice de aplicare a asistenţei comunitare. În circumstanţe precum crize, situaţii de post-conflict sau ameninţări la adresa democraţiei, statului de drept, drepturilor omului sau libertăţilor fundamentale, o procedură specială de urgenţă prevede revizuirea documentelor de strategie geografice şi a programelor indicative multianuale pentru a asigura tranziţia către cooperare şi dezvoltare pe termen lung. În plus, pot fi aplicate măsuri speciale neprevăzute în aceste strategii şi programe în cazurile de catastrofe naturale, tensiuni civile sau crize, când nu se poate interveni nici prin intermediul instrumentului de stabilitate, nici prin ajutor umanitar. Dispoziţii similare sunt prevăzute şi în cadrul IEVP.

5.1.3. Instrumentul de stabilitate

Componenta pe termen scurt a instrumentului de stabilitate permite Comisiei să acorde sprijin strategic în cazul situaţiilor de criză reală sau potenţială şi să impulsioneze acordarea ajutoarelor, urmând ca apoi să acorde sprijin pe termen lung în cadrul altor instrumente comunitare. Aceasta poate fi utilizată ca răspuns la situaţii de criză sau de criză iminentă, de stabilizare politică imediat după criză şi de restabilire rapidă a situaţiei în urma catastrofelor naturale, completând sau impulsionând acordarea de sprijin în cadrul instrumentelor comunitare externe generale. Componenta pe termen lung urmăreşte combaterea ameninţărilor transregionale, inclusiv neproliferarea şi criminalitatea organizată.

5.1.4. Ajutorul umanitar

Ajutorul umanitar are drept obiectiv salvarea de vieţi şi oferirea de ajutor imediat victimelor crizelor, indiferent de gradul de fragilitate şi de cauzele care au generat criza. Procedurile existente de mobilizare a ajutorului umanitar sunt adaptate la această abordare.

5.1.5. Instrumentul european pentru democraţie şi drepturile omului (IEDDO) şi programul tematic „Rolul actorilor nestatali şi autorităţilor locale în procesul de dezvoltare”

În situaţiile cele mai dificile, donatorii înlocuiesc sprijinul direct acordat autorităţilor cu sprijin acordat celorlalţi actori care pot stimula schimbarea. Procedurile prevăzute în cadrul programului tematic „Rolul actorilor nestatali şi autorităţilor locale în procesul de dezvoltare”, precum şi în cadrul IEDDO sunt bine adaptate la situaţiile de fragilitate, în măsura în care sprijină actori alternativi în situaţiile care nu sunt favorabile dezvoltării participative şi respectării drepturilor omului. Se prevede, de asemenea, acordarea de sprijin apărătorilor drepturilor omului şi cadrului internaţional relevant.

IEDDO este foarte adecvat pentru situaţiile de fragilitate, deoarece acordă o atenţie deosebită situaţiilor în care libertăţile fundamentale şi securitatea umană sunt grav compromise, societatea civilă şi apărătorii drepturilor omului în special sunt supuşi unei presiuni puternice, iar pluralismul politic este redus. IEDDO va avea drept obiectiv favorizarea participării şi reprezentării politice democratice şi va contribui la o conciliere paşnică a grupurilor de interese. Ajutorul transnaţional şi regional va fi axat pe dialog şi activităţi de cooperare practice în scopul de a combate cauzele conflictelor înrădăcinate sau ale conflictelor violente potenţiale. O caracteristică specifică a IEDDO constă în faptul că acest instrument permite finanţarea de activităţi fără aprobarea guvernelor ţărilor partenere. Această posibilitate poate constitui un avantaj suplimentar în anumite situaţii de fragilitate. Cu toate acestea, IEDDO nu poate interveni decât în completarea programelor geografice aplicabile.

5.2. Sprijin bugetar

În completarea proiectelor şi în funcţie de cauzele fragilităţii, sprijinul bugetar poate fi mobilizat, de asemenea, pentru a răspunde nevoilor financiare urgente, pentru a consolida funcţii-cheie ale statului (administrarea finanţelor publice) şi pentru a menţine stabilitatea socială (plata salariilor sau finanţarea importurilor). De asemenea, sprijinul bugetar poate influenţa efectiv dialogul politic privind RSS, DDR sau reforma administraţiei publice, în cazurile în care acestea au un impact asupra stabilităţii macroeconomice.

Comisia a folosit sprijinul bugetar în cazul mai multor ţări în situaţie de post-conflict, pentru a sprijini procesul de redresare. Riscurile politice, fiduciare, legate de dezvoltare sau de reputaţie sunt importante în toate situaţiile de fragilitate, dar acestea trebuie să fie comparate cu beneficiile scontate şi cu costurile pe care le implică izbucnirea de noi crize. Sprijinul bugetar este adaptat pentru gestionarea acestor riscuri (printr-o acţiune axată pe cheltuielile critice, arieratele auditate etc.) şi se bazează pe o evaluare permanentă a situaţiei macroeconomice, a reformelor în domeniul gestionării finanţelor publice şi a rezultatelor strategiei de dezvoltare.

6. CALEA DE URMAT: PRIORITăţI şI REZULTATE SCONTATE

În cazurile în care ţările partenere depun eforturi pentru a combate cauzele şi consecinţele fragilităţii, UE trebuie să garanteze o acţiune a Comunităţii, a instituţiilor UE şi a statelor membre mai reactivă, mai rapidă şi mai flexibilă, care să sprijine eforturile ţărilor partenere în abordarea fragilităţii. Comisia propune stimularea unei dezbateri care să implice societatea civilă şi alte părţi interesate, precum şi întreprinderea acţiunilor de mai jos în vederea lansării pregătirilor pentru o strategie de răspuns a UE la situaţiile de fragilitate:

- UE ar trebui să sprijine în mod oficial Principiile privind o bună implicare internaţională în statele fragile şi în situaţiile de fragilitate elaborate de OECD/DAC şi să se angajeze să pună în aplicare aceste principii în toate situaţiile de fragilitate.

- Aspectele referitoare la fragilitate vor fi incluse în mod mai sistematic în dialogul politic periodic cu ţările partenere care prezintă semne de fragilitate.

- Ar trebui organizate schimburi periodice de analize ale riscurilor şi de răspunsuri relevante ale UE, atât pe teren, prin reuniuni ale şefilor misiunilor UE, cât şi la sediul central, prin dialogul între serviciile din instituţii şi statele membre, precum şi între grupurile Consiliului, pentru a asigura abordări la nivelul întregii administraţii.

- Sprijinul acordat de UE ţărilor care se confruntă cu situaţii de fragilitate ar trebui să promoveze în mod sistematic egalitatea între femei şi bărbaţi, drepturile omului, inclusiv din perspectiva drepturilor copiilor, precum şi incluziunea socială.

- Comisia va facilita constituirea de echipe tematice şi pe ţări, care să implice Secretariatul Consiliului şi statele membre, pentru a aborda situaţii specifice de fragilitate, având în vedere următoarele obiective:

- dezvoltarea în continuare a abordărilor conceptuale şi analitice în cazurile de fragilitate şi conflict, inclusiv RSS şi extinderea cadrului strategic LARD pentru a cuprinde răspunsuri integrate la situaţiile de post-criză şi metode de punere în aplicare a preocupărilor în materie de guvernanţă şi securitate;

- consolidarea avantajelor comparative ale UE în situaţii de fragilitate, inclusiv în perspectiva viitorului serviciu extern al UE;

- avansarea către o acţiune mai coerentă şi mai coordonată la nivel de ţară, în special prin folosirea tuturor posibilităţilor de analiză comună şi de programare comună, astfel cum prevede Cadrul comun pentru documentele de strategie de ţară (CCDST), care urmează să fie revizuit în funcţie de evoluţia situaţiei.

- Se va realiza o cartografiere a modalităţilor de ajutor bilateral şi din partea UE în cadrul diverşilor piloni pentru a determina capacitatea acestor modalităţi de a răspunde în mod adecvat situaţiilor de fragilitate şi pentru a le evalua impactul şi modul în care acestea interacţionează pe teren. Se va acorda o atenţie deosebită complementarităţii dintre, pe de o parte, instrumentele legate de gestionarea crizelor, precum acţiunile comune PESC/PESA, instrumentul de stabilitate, facilitatea pentru pace în Africa şi, pe de altă parte, instrumentele de cooperare pe termen lung.

- Comisia va evalua eforturile UE de a acorda asistenţă pentru combaterea şi prevenirea ameninţările în materie de securitate, va face propuneri pentru îmbunătăţirea eficienţei şi coerenţei asistenţei externe a UE în situaţii de insecuritate şi va propune metode de completare a acţiunilor la nivel naţional şi regional cu un cadru specific de răspunsuri la provocările de natură globală sau transregională.

- În conformitate cu Codul de conduită al UE privind complementaritatea şi diviziunea muncii şi după identificarea suprapunerilor sau a lacunelor semnificative la nivel de ţară, UE va aloca fondurile existente şi suplimentare în mod complementar. Complementaritatea ar trebui să se aplice atât la nivel de ţară, cât şi la nivel transnaţional, hotărându-se cine se implică în ce ţară. Comisia sugerează explorarea următoarelor opţiuni pentru ca statele membre ale UE să îşi canalizeze finanţările suplimentare către statele fragile, luând în considerare, în special, ţările neglijate din punct de vedere al acordării de ajutoare:

- majorarea alocaţiilor pentru fiecare ţară, atunci când există un cadru strategic de cooperare bilaterală;

- completarea documentelor de strategie de ţară semnate de Comisie şi de ţările partenere şi puse în aplicare în cadrul programelor indicative naţionale administrate de Comisie, în cazurile în care nu există un cadru de cooperare bilaterală sau în care punerea în comun a resurselor financiare ar avea un impact mai puternic.

- Se va efectua o revizuire cuprinzătoare a instrumentelor de evaluare şi analiză în materie de guvernanţă, conflicte şi monitorizare a catastrofelor.

- Fragilitatea va fi integrată în procesul de revizuire a Iniţiativei pentru guvernanţă în ţările ACP, care va implica o cooperare periodică la nivel de experţi şi întocmirea unui raport de către Comisie în 2008.

- Comisia îşi va îmbunătăţi capacitatea de a acorda sprijin bugetar, ţinând cont de riscurile specifice şi de beneficiile scontate în situaţiile de fragilitate. Coordonarea cu BM, FMI şi BAfD va fi consolidată.

- Comisia va pregăti orientări care să clarifice condiţiile de aplicare a dispoziţiilor pentru utilizarea unor proceduri flexibile în cadrul instrumentelor geografice pe termen lung.

- UE va încerca să consolideze parteneriatele cu ONU şi cu ceilalţi actori multilaterali pentru a face faţă situaţiilor de fragilitate. Consolidarea suplimentară a structurilor Comisiei pentru construirea păcii, precum şi sprijinul activ permanent al UE pentru reforma ONU care are drept obiectiv dotarea organizaţiei cu mijloacele adecvate pentru a aborda eficient situaţiile de fragilitate, sunt de o importanţă fundamentală în această privinţă.