13.7.2007   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 161/80

1.1

Serviciile sociale de interes general (SSIG) au drept scop coeziunea socială, teritorială și economică prin crearea unor forme de solidaritate colectivă, în vederea abordării tuturor situațiilor de fragilitate socială care pot aduce atingere integrității fizice sau morale a persoanei: boală, bătrânețe, incapacitate de muncă, handicap, precaritate, sărăcie, excludere socială, toxicomanie, dificultăți familiale și legate de locuință, dificultăți legate de integrarea străinilor.

SSIG au, de asemenea, o dimensiune integratoare, care depășește simpla asistență și acțiunea în beneficiul celor mai defavorizați. Obiectivul lor este și acela de a răspunde unui ansamblu de necesități, permițând accesul tuturor la serviciile sociale de bază: acestea contribuie la asigurarea exercitării efective a drepturilor cetățenești și a drepturilor fundamentale.

1.2

Prin urmare, este importantă nu contrapunerea aspectelor economice și a celor sociale, ci promovarea unei sinergii constructive și a unei combinări armonioase a celor două domenii.

1.3

În această ordine de idei, CESE consideră că, în loc să se concentreze asupra unei distincții hazardate și în continuă schimbare privind caracterul economic sau neeconomic al unui serviciu de interes general, ar trebui să se analizeze însăși natura acelui serviciu, scopul și obiectivele, determinându-se astfel care dintre servicii se află sub incidența regulilor concurenței și ale pieței interne și care, din rațiuni de interes general și de coeziune socială, teritorială și economică, în conformitate cu principiul subsidiarității, trebuie scutite de acestea de către autoritățile publice comunitare, naționale, regionale sau locale.

1.4

Prin urmare, este oportun să se definească la nivel comunitar criterii și standarde comune pentru toate serviciile de interes general (economice și neeconomice), inclusiv serviciile sociale de interes general, toate acestea urmând să fie prevăzute într-o directivă-cadru, adoptată prin codecizie, prin care să se stabilească un cadru comunitar adaptat specificului lor.

1.5

Pentru îndeplinirea non-abuzivă, nediscriminatorie și transparentă a misiunii de interes general, statele membre ar trebui să explice motivele pentru care aceste servicii sunt de interes general și în interesul coeziunii sociale, teritoriale și economice într-un act juridic oficial de „mandatare” sau echivalent, precum și în normele de autorizare, precizând care este misiunea pe care autoritatea publică competentă a unui stat membru o încredințează prestatorilor pentru prestarea unui SIG, precum și drepturile și obligațiile acestora, fără a aduce atingere dreptului de inițiativă conferit operatorilor prin aceste reglementări.

1.6

În ceea ce privește evaluarea serviciilor sociale de interes general, CESE reamintește în acest context propunerea sa de a crea un observator independent pentru evaluarea serviciilor de interes general economice și neeconomice, observator compus din reprezentanți ai Parlamentului European, ai Comitetului Regiunilor și din reprezentanți ai societății civile organizate din cadrul Comitetului Economic și Social European. La nivel național, regional și local, autoritățile publice ar trebui să implice în reglementarea serviciilor sociale de interes general toate părțile interesate, prestatorii și beneficiarii serviciilor sociale, partenerii sociali, organismele de economie socială și de luptă împotriva excluderii etc.

2.1

Serviciile sociale de interes general, la fel ca și SIG-urile, a căror componentă sunt, susțin demnitatea umană și garantează dreptul fiecărei persoane la justiție socială și la respectul deplin al drepturilor sale fundamentale, astfel cum sunt definite de Carta drepturilor fundamentale și de angajamentele internaționale, în special Carta socială europeană revizuită și Declarația universală a drepturilor omului. Acestea participă la exercitarea efectivă a cetățeniei. Scopul lor este coeziunea socială, teritorială și economică prin crearea unor forme de solidaritate colectivă, în vederea abordării tuturor situațiilor de fragilitate socială care pot aduce atingere integrității fizice sau morale a persoanei: boală, bătrânețe, incapacitate de muncă, handicap, precaritate, sărăcie, excludere socială, toxicomanie, dificultăți familiale și legate de locuință, dificultăți legate de integrarea străinilor.

SSIG au, de asemenea, o dimensiune integratoare, care depășește simpla asistență și acțiunea în beneficiul celor mai defavorizați. Obiectivul lor este de a răspunde unui ansamblu de necesități, permițând accesul tuturor la serviciile sociale de bază.

2.2

Aportul specific al serviciilor sociale de interes general se bazează așadar pe o legătură directă cu drepturile fundamentale, asigurarea respectării depline a acestora intrând în responsabilitatea autorităților publice locale, regionale, naționale și europene, în conformitate cu principiile subsidiarității și proporționalității, în temeiul cărora acțiunea Comisiei nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor tratatului.

2.3

Deoarece stabilirea prețurilor nu reflectă întotdeauna în mod direct costul serviciilor și nici pe cel rezultat din legea cererii și ofertei, acestea nu ar putea fi furnizate la un preț accesibil tuturor, fără finanțare din partea autorităților publice.

2.4

În afară de misiunea de a asigura finanțarea SSIG-urilor, autoritățile publice își asumă responsabilitatea totală pentru asigurarea funcționării serviciilor sociale și menținerea nivelului ridicat al calității acestora, respectând totodată competențele părților implicate.

2.5

De asemenea, serviciile sociale de interes general, la fel ca toate serviciile de interes general, nu constituie doar un factor important de coeziune economică și socială, ci și contribuie în mod semnificativ la competitivitatea economiei europene și constituie o sursă majoră de creare de locuri de muncă la nivel local.

2.6

Paleta serviciilor sociale este extrem de largă și grupează, printre altele, cămine de bătrâni, instituții pentru persoane cu handicap, centre de primire a persoanelor aflate în situații dificile, cămine pentru copii, femei agresate, imigranți și refugiați, sanatorii, cămine-spital, organisme care asigură locuințe sociale sau protecția tinerilor, organisme de acțiune socială și educaționale, internate școlare, cămine de zi, creșe și grădinițe, centre medico-sociale, centre de sănătate, de reintegrare, de formare profesională, servicii de îngrijire a persoanelor, inclusiv servicii de îngrijire furnizate la domiciliu și familiilor.

2.7

Aceste servicii sunt furnizate în toate statele membre de către operatori cu statut divers, printre care un mare număr de organisme sociale și cooperative fără scop lucrativ (asociații, societăți de ajutor reciproc, cooperative și fundații), de diferite tipuri (publice, de caritate, filantropice, religioase, private etc.). Activitatea acestor servicii este reglementată prin cadre de reglementare și de finanțare stabilite de autoritățile publice.

3.1

În cadrul punerii în aplicare a programului comunitar de la Lisabona, Comisia a prezentat la 26 aprilie 2006 o comunicare privind serviciile sociale de interes general, care este o urmare a Cărții albe privind serviciile de interes general (COM(2004)374 final) și a votului din Parlamentul European din 16 februarie 2006 cu privire la directiva privind serviciile pe piața internă.

3.2

Scopul acestei comunicări este de a interpreta dispozițiile relevante și de a oferi clarificările juridice necesare. Se referă numai la serviciile sociale, excluzând astfel serviciile de sănătate (care vor face obiectul unei inițiative specifice în 2007), și nu prevede inițiative legislative în materie în viitorul apropiat. Comunicarea va examina și va decide asupra necesității și posibilității juridice de a iniția o propunere legislativă, având în vedere procesul deschis și continuu de consultare a tuturor factorilor implicați, pe baza rapoartelor bianuale privind serviciile sociale și a unui studiu în curs pentru elaborarea unui prim raport de acest tip în 2007.

3.3

Comunicarea se situează în contextul responsabilității comune a Comunității și a statelor membre în ceea ce privește serviciile de interes economic general, stabilită la articolul 16 din Tratatul CE.

3.4

Comunicarea împarte SSIG-urile în două grupe: pe de-o parte, regimurile legale și regimurile complementare de protecție socială și, pe de altă parte, alte servicii esențiale prestate direct persoanelor, cum ar fi asistența acordată pentru depășirea încercărilor și crizelor vieții, integrarea socială completă, includerea persoanelor cu handicap sau cu probleme de sănătate, locuințele sociale.

3.5

Toate aceste servicii sociale se bazează pe diverse aspecte caracteristice precum solidaritatea, polivalența și personalizarea (adaptarea la nevoile fiecărui destinatar), scopul nelucrativ, voluntariatul, benevolatul, interesul pentru cultură sau o relație asimetrică furnizor-utilizator.

3.6

În opinia Comisiei, modernizarea serviciilor sociale se află printre cele mai importante teme europene de actualitate; Comisia recunoaște că serviciile sociale fac parte integrantă din modelul social european și, chiar dacă nu constituie o categorie juridică distinctă în cadrul serviciilor de interes general, ocupă totuși un loc specific ca piloni ai societății și economiei europene, deoarece contribuie la exercitarea efectivă a drepturilor sociale fundamentale.

3.7

Comisia constată că acest sector în plină expansiune se află într-un proces de modernizare, scopul fiind de a face față tensiunilor între asigurarea accesului universal, calitate și durabilitate financiară. O parte din ce în ce mai mare a serviciilor sociale, până acum gestionate direct de autoritățile publice, sunt reglementate acum de normele comunitare de reglementare a pieței interne și a concurenței.

3.8

Comisia recunoaște că situația juridică a serviciilor sociale de interes general în raport cu regulile de concurență este resimțită de operatorii publici și privați din domeniul social ca o sursă de incertitudine și declară că face eforturi să o reducă sau să-i clarifice impactul, fără a o putea elimina în totalitate.

4.1

În Cartea albă privind serviciile de interes general, Comisia anunțase publicarea, în cursul anului 2005, a unei comunicări privind serviciile sociale de interes general, care ar include, în conformitate cu cartea albă menționată, serviciile de sănătate, îngrijirea de lungă durată, asigurările sociale, serviciile de ocupare a forței de muncă și locuințele sociale.

4.2

În această perioadă de incertitudine privind creșterea și ocuparea forței de muncă, în care se adâncesc decalajele între straturile sociale cele mai dezavantajate și cele mai favorizate, ca și între regiunile cele mai bogate și cele mai sărace ale Uniunii, în pofida programelor comunitare sau naționale de luptă împotriva excluderii și sărăciei, nevoia de servicii sociale de interes general devine din ce în ce mai mare, cu atât mai mult cu cât evoluția demografică generează noi cereri.

4.3

CESE nu poate așadar decât să salute publicarea comunicării Comisiei care confirmă importanța pe care o au serviciile sociale pentru cetățeni, rolul special pe care îl joacă aceste servicii ca parte integrantă a modelului social european și beneficiile unei abordări sistematice, pentru a identifica și a recunoaște particularitățile serviciilor și pentru a clarifica cadrul în care funcționează acestea și, în conformitate cu terminologia Comisiei, modul în care pot fi „modernizate”. Cu toate acestea, în loc de a vorbi despre „modernizare”, CESE preferă să vorbească despre îmbunătățirea calității și a eficienței.

4.4

Nu este important să se urmeze o anumită tendință, indiferent de natura acesteia, nici să se adopte abordarea Comisiei (1) privind asocierea modernizării cu externalizarea obligațiilor de serviciu public către sectorul privat, ci să se adapteze periodic prestarea serviciilor la nevoile sociale ale autorităților publice, locale și regionale, precum și la progresele tehnice și economice și la noile imperative decurgând din interesul general.

4.5

CESE regretă faptul că, în comunicarea care face obiectul avizului, Comisia, contrar celor anunțate, a exclus serviciile de sănătate, într-un moment în care interacțiunile și sinergiile între serviciile sociale și cele de sănătate sunt deosebit de numeroase. Întrebarea „care este legătura între serviciile de sănătate și alte servicii conexe, precum serviciile sociale și îngrijirea de lungă durată?”, pe care Comisia o adresează în consultarea din 26 septembrie 2006 privind o acțiune comunitară în domeniul serviciilor de sănătate și la care așteaptă răspuns până la 31 ianuarie 2007, ar fi trebuit formulată înaintea luării deciziei de a elabora o comunicare privind numai serviciile sociale.

4.6

În lipsa oricărei note explicative, acest demers pare de neînțeles, cu atât mai mult cu cât, în enumerarea a ceea ce se înțelege prin servicii sociale, Comisia include în mod special integrarea persoanelor care au nevoi pe termen lung legate de o problemă de sănătate.

4.7

Până în prezent, serviciile de sănătate, care au obligația de a asigura accesul universal la îngrijire de calitate și care funcționează pe baza principiului solidarității, au fost considerate întotdeauna instrumente ale politicii sociale, în același regim ca și serviciile de ajutor social personalizat.

5.1.1

Sub rezerva observațiilor de la punctul 4.5, CESE împărtășește descrierea particularităților serviciilor sociale de interes general propusă de comunicarea care face obiectul avizului. Această descriere este formulată în termeni largi și fără concluzii definitive, ceea ce lasă o marjă suficientă pentru a fi luate în considerare progresele ulterioare din acest sector.

5.1.2

CESE aprobă trimiterea făcută în comunicare la rolul special al serviciilor personalizate în exercitarea drepturilor fundamentale, ceea ce pune în evidență importanța și justificarea serviciilor sociale.

5.1.3

Cu toate acestea, descrierea din comunicare a condițiilor de aplicare a cadrului comun se limitează la cazurile cele mai întâlnite. CESE atrage atenția că sistemele diferă de la un stat membru la altul; enumerarea categoriilor (delegarea parțială sau totală a unei misiuni sociale, parteneriat public/privat) nu ia întotdeauna în considerare aceste diferențe. CESE salută așadar consultarea publică prevăzută ca important mijloc de obținere a mai multor informații despre activitatea serviciilor sociale și a modului lor de funcționare.

5.2.1

Tratatul CE acordă statelor membre libertatea de a defini misiuni de interes general și de a stabili principiile de organizare care decurg din acestea pentru prestatorii care au misiunea de a le îndeplini.

5.2.2

Cu toate acestea, în exercitarea acestei libertăți (în totală transparență și fără a abuza de noțiunea de interes general), statele membre trebuie să ia în considerare dreptul comunitar și sunt obligate, de exemplu, să respecte principiul nediscriminării și dreptul comunitar privind contractele de achiziții publice și concesiunile atunci când organizează un serviciu public, inclusiv un serviciu social.

5.2.3

De asemenea, atunci când este vorba despre servicii considerate economice, trebuie asigurată, compatibilitatea modului lor de organizare cu alte domenii de drept comunitar (în special libertatea de a presta servicii, libertatea de stabilire și legislația privind concurența).

5.2.4

În conformitate cu jurisprudența comunitară, aproape toate serviciile prestate în domeniul social, cu excepția regimurilor de securitate socială bazate pe solidaritate, pot fi considerate activități economice.

5.2.5

Consecința definiției extinse formulate de CJCE a activităților economice, acceptată de instituțiile europene (2), este că regulile comunitare de concurență și cele ale pieței interne (ajutoare de stat, libertatea de a presta servicii, dreptul de stabilire, directiva privind contractele de achiziții publice), precum și legislația secundară, se aplică din ce în ce mai mult serviciilor sociale de interes general, ceea ce conduce la creșterea incertitudinilor printre autoritățile publice și furnizorii și destinatarii acestor servicii. Dacă se menține, această situație ar putea determina o modificare a obiectivelor SSIG, deși acestea se află în miezul „modelului social european”.

5.2.6

Obiectivele și principiile care stau la baza cadrului comunitar al serviciilor de interes economic general reflectă o logică bazată în principal pe parametri de performanță economică. Această logică nu este și logica serviciilor sociale de interes general și, prin urmare, nu este în totalitate pertinentă sau aplicabilă sub această formă realității serviciilor sociale în Uniunea Europeană.

5.2.7

Astfel cum CESE a arătat deja în Avizul său privind viitorul serviciilor de interes general (CESE 976/2006), distincția între caracterul economic și cel neeconomic rămâne vagă și nesigură. Aproape orice serviciu de interes general, chiar și cele prestate fără scopuri lucrative sau benevol, au o anumită valoare economică, fără a intra sub incidența legislației în domeniul concurenței. În plus, un serviciu poate fi atât economic, cât și neeconomic. De asemenea, un serviciu poate avea caracter economic, fără ca, totuși, piața să poată asigura furnizarea serviciului respectiv în sensul și în conformitate cu principiile care stau la baza serviciilor de interes general.

5.2.8

Astfel, în jurisprudența Curții Europene de Justiție, noțiunea de activitate economică comportă o accepțiune foarte largă, deoarece se consideră activitate economică orice activitate care constă în furnizarea de bunuri sau servicii pe o piață dată de către o întreprindere, independent de statutul său juridic sau de modul de finanțare (hotărârea Höfner și Elser din 1991, hotărârea Pavlov din 2000), și că această noțiune nu depinde de caracterul lucrativ sau nelucrativ al operatorului (hotărârea Ambulanz Glöckner, 2001).

5.2.9

Caracterul economic al serviciilor de interes general este pus în evidență din ce în ce mai mult de către CJCE și Comisia Europeană, fără a fi contrabalansat de recunoașterea sau de garantarea misiunilor de interes general îndeplinite de aceste servicii, ceea ce creează numeroase incertitudini juridice pentru operatori și beneficiari. Se trece prin urmare de la interesul general la interesul lucrativ, însă distincția care trebuie făcută nu este între „economic” sau „neeconomic”, ci mai degrabă între „lucrativ” și „nelucrativ”.

6.1

CESE se îndoiește că flexibilitatea despre care Comisia afirmă că există în aplicarea Tratatului în ceea ce privește recunoașterea, în special în conformitate cu articolul 86 alineatul (2), a particularităților inerente misiunilor de interes general, este suficientă pentru a înlătura toate incertitudinile juridice și pentru a garanta servicii sociale universale. Același lucru este valabil și pentru metoda deschisă de coordonare.

6.2

Toate serviciile de interes general, inclusiv SSIG-urile, participă la punerea în aplicare a obiectivelor Comunității, astfel cum sunt definite la articolele 2 și 3 din tratat, în special la atingerea unui nivel înalt de protecție socială, la creșterea nivelului de trai și a calității vieții, la realizarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății și la consolidarea coeziunii economice, sociale și teritoriale.

6.3

Rezultă că Uniunea, care are responsabilități legate de realizarea acestor obiective, este răspunzătoare și pentru instrumentele de punere în aplicare, care sunt, în ceea ce ceea ce privește drepturile fundamentale și coeziunea socială, SIG-urile economice sau neeconomice; Uniunea trebuie așadar să vegheze și să contribuie, cu respectarea principiilor subsidiarității și proporționalității și împreună cu statele membre, la existența unor SIG-uri eficiente și accesibile, abordabile și de bună calitate pentru toți.

6.4

Având în vedere, pe de-o parte, dificultățile care apar la definirea exhaustivă a noțiunii SIG/SEIG și luând în considerare, pe de altă parte, riscul unei abordări restrictive, distincția între economic și neeconomic ar trebui abandonată, pentru ca atenția să se concentreze asupra misiunii speciale pe care o au serviciile în cauză și asupra cerințelor (obligații de serviciu public) care le sunt impuse pentru exercitarea funcțiilor și care ar trebui clar stabilite.

6.5

În plus, dată fiind marea diversitate a situațiilor, normelor și practicilor naționale sau locale și a obligațiilor gestionarilor și autorităților publice, este necesar ca normele de punere în aplicare să ia în considerare specificul fiecărui stat membru.

6.6

Problema nu este așadar stabilirea caracterului economic sau neeconomic, ci stabilirea acelor servicii aflate în sfera de aplicare a regulilor concurenței și ale pieței interne și a acelor servicii care, din rațiuni de interes general și de coeziune socială, teritorială și economică, în conformitate cu principiul subsidiarității, trebuie scutite de obligațiile care decurg din aceste reguli de către autoritățile publice comunitare (pentru SIG-urile europene), naționale, regionale sau locale.

6.7

Prin urmare, este cazul, astfel cum CESE (3) solicită de mai mulți ani, să se definească la nivel comunitar criterii comune pentru serviciile de interes general, precum și standarde comune (în special cu privire la modul de gestionare și de finanțare, principiile și limitele acțiunii comunitare, evaluarea independentă a performanțelor acestora, drepturile consumatorilor și ale utilizatorilor, precum și la o bază minimă de misiuni și obligații ale unui serviciu public) pentru toate serviciile de interes general, inclusiv serviciile sociale de interes general, formulate într-o directivă-cadru adoptată prin procedura de codecizie, prin care să se stabilească un cadru comunitar adaptat particularităților lor și care să completeze directiva privind serviciile.

6.8

Pentru îndeplinirea non-abuzivă, nediscriminatorie și transparentă a misiunii de interes general, statele membre ar trebui să explice motivele pentru care aceste servicii sunt de interes general și în interesul coeziunii sociale, teritoriale și economice într-un act juridic oficial de „mandatare” sau echivalent, precum și în normele de autorizare, precizând care este misiunea pe care autoritatea publică competentă a unui stat membru o încredințează prestatorilor pentru prestarea unui SIG, precum și drepturile și obligațiile acestora, fără a aduce atingere dreptului de inițiativă conferit operatorilor prin aceste reglementări.

6.9

Acest document (sub forma unei legislații, a unui contract, a unei convenții, a unei decizii etc.) va trebui să precizeze:

6.10

CESE are în vedere adoptarea unui cadru juridic specific comun serviciilor sociale și de sănătate de interes general în cadrul abordării globale sub forma unei directive-cadru pentru toate serviciile de interes general. Aceasta ar permite asigurarea, la nivel comunitar, a stabilității juridice și a transparenței adecvate a SSIG, respectând cu strictețe principiul subsidiarității, în special competențele colectivităților locale și regionale în definirea misiunilor, în gestionarea și în finanțarea acestor servicii. Principiile conținute în acest cadru juridic ar trebui să stea la baza pozițiilor UE în negocierile comerciale internaționale.

7.1

Cartea albă privind serviciile de interes general a rezervat un loc special necesității de a evalua serviciile sociale de interes general cu ajutorul unui mecanism care va fi precizat într-o comunicare ulterioară.

7.2

Pentru a aprofunda informarea reciprocă și schimbul între operatori și instituțiile europene, Comisia propune o procedură de monitorizare și de dialog sub formă de rapoarte bianuale.

7.3

CESE reamintește în acest context propunerea sa de creare a unui observator independent pentru evaluarea serviciilor de interes general economice și neeconomice, compus din reprezentanți ai Parlamentului European, ai Comitetului Regiunilor și ai societății civile organizate din Comitetului Economic și Social European.

7.4

La nivel național, regional și local, autoritățile publice ar trebui să implice în reglementarea serviciilor sociale de interes general toate părțile interesate, prestatorii și beneficiarii serviciilor sociale, partenerii sociali, organismele de economie socială și de luptă împotriva excluderii etc. în toate fazele, cu alte cuvinte în stabilirea, monitorizarea și aplicarea standardelor de calitate și în asigurarea unui raport cost/eficiență cât mai bun.

7.5

Observatorul ar trebui să conțină un comitet director care să definească obiectivele, să elaboreze caiete de sarcini pentru evaluări, să stabilească organismele însărcinate cu realizarea studiilor, să examineze și să avizeze rapoartele. Comitetul va putea apela la serviciile unui consiliu științific, care va studia metodologia utilizată și care va face recomandări în domeniu, după caz. Comitetul director va lua măsuri pentru ca rapoartele de evaluare să facă obiectul unor prezentări și dezbateri publice în toate statele membre, cu implicarea tuturor părților interesate. În consecință, rapoartele de evaluare trebuie să fie disponibile în toate limbile de lucru ale Uniunii.