Comunicare interpretativă a Comisiei privind anumite dispoziții ale Directivei 2007/58/CE

2010/C 353/01

1.   INTRODUCERE

Prezenta comunicare interpretativă prezintă punctul de vedere al Comisiei cu privire la punerea în aplicare a Directivei 2007/58/CE din 23 octombrie 2007 care reglementează deschiderea pieței serviciilor de transport internațional de călători pe calea ferată și care trebuia să fie transpusă de statele membre până la data de 4 iunie 2009 (1). Un sondaj privind punerea în aplicare a directivei realizat de către serviciile Comisiei la sfârșitul anului 2009 și discuțiile ulterioare cu reprezentanți ai statelor membre și ai asociațiilor din sectorul feroviar au evidențiat necesitatea acestei comunicări. Organismele de control din domeniul căilor ferate și miniștrii transporturilor au profitat de aceste ocazii pentru a solicita Comisiei informații și îndrumări privind punerea în aplicare a anumitor dispoziții ale directivei. Prin urmare, prezenta comunicare are ca obiectiv asigurarea faptului că măsurile de transpunere adoptat de statele membre sunt pe deplin conforme directivei.

Părțile interesate au adresat două întrebări principale care au o importanță capitală pentru deschiderea pieței de transport internațional de călători pe calea ferată, întrucât au un impact direct asupra drepturilor de acces la infrastructură acordate întreprinderilor feroviare:

Prezenta comunicare se referă doar la aceste două aspecte. Alte aspecte ale Directivei 2007/58/CE pot fi abordate ulterior, după caz.

1.   Cum se poate stabili scopul principal al unui serviciu feroviar

Considerentul 8

Introducerea noilor servicii internaționale cu acces deschis și opriri intermediare nu trebuie folosită într-un mod care să ducă la deschiderea pieței pentru serviciile de transport intern de călători, ci ar trebui să se limiteze numai la opririle conexe rutei internaționale. Astfel, introducerea lor trebuie să privească numai serviciile al căror scop principal îl reprezintă transportul călătorilor într-o cursă internațională. Pentru a determina dacă acesta este scopul principal al serviciului, ar trebui să se țină seama de criterii precum proporția din cifra de afaceri și din volumul de călători, în raport cu transportul intern sau internațional de călători, și vechimea serviciilor. Determinarea ar trebui să se facă de către organismul național de control, la cererea unei părți interesate.

Articolul 10 alineatul (3) litera (a)

Întreprinderile feroviare care fac obiectul articolului 2 vor primi până la 1 ianuarie 2010 dreptul de acces la infrastructura tuturor statelor membre în scopul exploatării unui serviciu de transport internațional de călători. Pe parcursul derulării unui serviciu de transport internațional de călători, întreprinderile feroviare au dreptul să îmbarce călători din orice stație situată pe ruta internațională respectivă și să îi debarce în altă stație, inclusiv în stații situate în același stat membru.

În statele membre în care ponderea transportului feroviar internațional de călători constituie mai mult de jumătate din cifra aferentă fluctuației călătorilor clienți ai întreprinderilor feroviare, dreptul de acces la infrastructură trebuie acordat până la 1 ianuarie 2012.

În urma unei solicitări înaintate de către autoritățile competente și/sau de către întreprinderile feroviare interesate, organismul sau organismele de control competente menționate la articolul 30 din Directiva 2001/14/CE trebuie să stabilească dacă scopul principal al serviciului prestat este acela de a transporta călători între stații situate în state membre diferite.

Responsabilități

Articolul 10 alineatul (3) litera (a) prevede că responsabilitatea de a stabili dacă scopul principal al unui serviciu este transportul călători între stațiile aflate în state membre diferite revine doar organismelor de control. În acest sens, organismele de control trebuie să își desfășoare activitatea în mod independent. Aceasta înseamnă că decizia lor nu poate fi subordonată sau predeterminată de instrucțiuni primite de la orice alte autorități publice în temeiul legislației naționale.

În temeiul articolului 10 alineatul (3) litera (a), mai multe organisme de control pot fi însărcinate să stabilească scopul principal al unui serviciu în cazuri determinate. Aceasta înseamnă că, atunci când orice decizie potențială este susceptibilă să afecteze activitatea feroviară a mai multor state membre, două sau mai multe organisme de control trebuie să participe la luarea deciziei. Dat fiind caracterul internațional al serviciilor feroviare respective, este deosebit de important să se garanteze că organismele de control în cauză se concertează în mod adecvat pentru luarea deciziilor care au efecte transfrontaliere. Înainte de a lua orice decizie în temeiul competenței care le revine, organismele de control ar trebui, prin urmare, să își informeze în mod sistematic omologii din alte state membre vizați de serviciul feroviar în cauză și să facă schimb de opinii preliminare asupra chestiunii dacă acest serviciu răspunde cerinței obiectivului principal.

Procesul de luare a deciziilor

Articolul 10 alineatul (3) litera (a) prevede că organismele de control acționează la cererea autorităților competente relevante și/sau a întreprinderilor feroviare interesate. Aceasta înseamnă că organismele de control nu ar trebui să acționeze din proprie inițiativă, ci doar la cererea uneia din părțile interesate.

Atunci când întreprinderile feroviare solicită acces la infrastructură în vederea operării unui serviciu internațional de călători, serviciul ar trebui prezumat a fi internațional dacă trenul traversează cel puțin o frontieră a unui stat membru, indiferent dacă serviciul include sau nu cabotaj. Organismele de control ar trebui să verifice scopul principal al serviciului, de la caz la caz. „Întreprinderile feroviare interesate” sunt exclusiv acelea care pot dovedi că noul serviciu ar putea avea un impact potențial asupra lor. „Autoritățile competente” sunt acelea responsabile pentru acordarea, limitarea sau interzicerea accesului la infrastructura feroviară.

Pentru a asigura respectarea deplină a principiilor egalității și nediscriminării, procesul de luare a deciziilor ar trebui să fie clar, transparent și nediscriminatoriu. Pentru a asigura condiții de concurență echitabile, procesul de luare a deciziilor ar trebui publicat și întemeiat pe consultarea părților interesate și pe schimbul de informații cu alte organisme de control. Programul și durata acestui proces trebuie să țină seama de necesitatea de a oferi tuturor actorilor de pe piață un nivel suficient de securitate juridică pentru ca aceștia să își dezvolte activitățile. Procedura ar trebui să fie cât mai simplă, eficientă și transparentă posibil și coerentă cu procesul de urmărire a aplicației. Caracteristicile procesului de luare a deciziilor pot evolua în timp, în special în funcție de experiența organismelor de control.

Criterii

Articolul 10 alineatul (3) litera (a) nu prevede criterii prestabilite pentru determinarea scopului principal al unui serviciu feroviar. Cu toate acestea, considerentul 8 menționează trei criterii pe care organismele de control le pot lua în considerare: proporția din cifra de afaceri și din volumul de călători în raport cu transportul intern și internațional de călători și vechimea serviciilor. Aceste criterii sunt menționate doar cu titlu de exemplu. Ele nu sunt prin urmare obligatorii și ar putea fi luate în considerare și alte criterii.

Criteriile prevăzute ar trebui să specifice clar factorii care trebuie luați în considerare de către organismele de control atunci când determină scopul principal al unui serviciu. Criteriile ar trebui să permită organismelor de control să identifice mai degrabă vocația serviciului pe termen mediu, decât caracteristicile sale la un moment dat. Evaluarea ar trebui să conțină un element de previzionare și ar trebui să se țină seama de schimbările graduale probabile ale serviciului și de condițiile pieței. Planurile de afaceri și previziunile privind piața oferite de întreprinderea feroviară care intenționează să exploateze un nou serviciu sunt temeiuri posibile ale deciziei.

Pentru a identifica scopul principal al unui serviciu, analiza organismelor de control ar trebui să fie atât cantitativă, cât și calitativă. Prin urmare, nu este posibil să se aplice un prag cantitativ strict sau izolat. În acest context, modul în care serviciul este comercializat, planul de opriri și tipul de material rulant utilizat sunt factori calitativi pe care organismele de control ar putea să îi ia în considerare pentru a determina scopul serviciului.

2.   Cum se poate evalua dacă echilibrul economic al contractelor de servicii publice este periclitat de noul serviciu

Considerentul 10

Deschiderea pentru concurență a serviciilor de transport internațional de călători, care includ dreptul de a îmbarca pasageri în orice stație situată pe ruta unui serviciu internațional și de a-i debarca într-o altă stație, inclusiv în stații situate în același stat membru, poate avea implicații asupra organizării și finanțării serviciilor feroviare de transport de călători prestate pe baza unui contract de servicii publice. Statele membre ar trebui să poată limita dreptul de acces pe piață în situația în care acesta ar periclita echilibrul economic al contractelor de servicii publice respective și în situația în care organismul de control responsabil menționat la articolul 30 din Directiva 2001/14/CE își exprimă acordul în acest sens, pe baza unei analize economice obiective și în urma unei cereri din partea autorităților competente care au atribuit contractul de servicii publice.

Considerentul 12

Evaluarea posibilității de periclitare a echilibrului economic al contractului de servicii publice trebuie să țină seama de criterii predeterminate, precum impactul asupra profitabilității oricăror servicii incluse într-un contract de servicii publice, inclusiv efectul indirect asupra costului net suportat de autoritatea publică responsabilă care a atribuit contractul, al cererii din partea călătorilor, stabilirii prețului biletelor, regimului de eliberare a biletelor, poziției și numărului de opriri de ambele părți ale frontierei, stabilirii orarului și frecvenței noului serviciu propus. Respectând evaluarea respectivă și decizia organismului de control competent, statele membre pot autoriza, modifica sau refuza accesul solicitat la servicii de transport internațional de călători, inclusiv prin perceperea unui tarif de la operatorul unui nou serviciu de transport internațional de călători, urmând analiza economică și în conformitate cu dreptul comunitar și principiile egalității și nediscriminării.

Considerentul 17

În temeiul articolului 31 din Directiva 2001/14/CE, autoritățile naționale de reglementare ar trebui să facă schimb de informații și, acolo unde este relevant în cazuri individuale, să coordoneze principiile și practica de examinare a situațiilor în care echilibrul economic al unui contract de servicii publice este periclitat. Acestea trebuie să dezvolte, în mod progresiv, orientări pe baza experienței acumulate.

Articolul 10 alineatul (3) litera (b)

Statele membre pot limita dreptul de acces definit la alineatul (3a) la serviciile exploatate între un punct de plecare și o destinație, care fac obiectul unuia sau mai multor contracte de servicii publice care respectă legislația comunitară în vigoare. O astfel de limitare poate să nu aibă efectul de a restrânge dreptul de îmbarcare a călătorilor în orice stație situată pe ruta unui serviciu internațional și de debarcare a acestora în altă stație, inclusiv în stațiile situate în același stat membru, cu excepția cazului în care exercitarea acestui drept ar periclita echilibrul economic al unui contract de servicii publice.

Organismul sau organismele de control menționate la articolul 30 din Directiva 2001/14/CE trebuie să stabilească, pe baza unei analize economice obiective și a unor criterii predeterminate, dacă echilibrul economic respectiv ar fi periclitat, în urma unei solicitări din partea:

Autoritățile competente și întreprinderile feroviare care prestează aceste servicii publice trebuie să pună la dispoziția organismului sau organismelor de reglementare competente informațiile necesare în limite rezonabile pentru a putea lua o decizie. Organismul de control trebuie să analizeze informațiile puse la dispoziție, cu consultarea tuturor părților implicate, după caz, și să informeze părțile cu privire la decizia sa motivată într-un termen predeterminat și rezonabil, și, în orice caz, în maximum două luni de la primirea tuturor informațiilor relevante. Organismul de control trebuie să prezinte motivele care stau la baza deciziei sale și să specifice termenul și condițiile în care:

pot solicita reconsiderarea deciziei.

Responsabilități

Articolul 10 alineatul (3) litera (b) prevede că limitarea dreptului de acces pe rutele care fac obiectul unor contracte de servicii publice, în cazul în care noi servicii internaționale ar periclita echilibrul economic al acestora, este o opțiune oferită statelor membre și nu o obligație. Numai în cazul în care statele membre decid să utilizeze această posibilitate, organismelor de control le revine responsabilitatea să stabilească dacă echilibrul economic al contractelor de servicii publice ar fi periclitat de noul serviciu feroviar propus. În acest sens, organismele de control trebuie să acționeze independent. Considerentul 14 subliniază, în special, modul în care organismele de control ar trebui să fie organizate pentru a garanta că își pot exercita această competență independent față de autoritățile care atribuie contracte de servicii publice.

Orice limitare a dreptului de acces de către statele membre în temeiul articolului 10 alineatul (3) litera (b) ar trebui să respecte evaluarea organismului de control. Astfel cum se prevede la considerentul 10, acordul organismului de control competent este o condiție prealabilă pentru limitarea dreptului de acces de către statele membre. Acordul ar putea fi exprimat sub forma unui aviz obligatoriu care evaluează dacă echilibrul economic al contractelor de servicii publice este periclitat și propune o măsură specifică, sau sub forma unei proceduri de aviz conform care examinează în detaliu orice proiect de decizie privind limitarea dreptului de acces.

În situații particulare, acolo unde este cazul, evaluările și deciziile organismelor de control ar trebui să fie coordonate. Acesta este situația, în special, atunci când contractele de servicii publice în cauză au un caracter transfrontalier, sau, mai general, atunci când o restricție a drepturilor de cabotaj într-un stat membru ar putea avea repercusiuni asupra viabilității unui serviciu feroviar internațional furnizat într-un alt stat membru. În aceste condiții, pentru a ajunge la o înțelegere comună a situației, organismele de control în cauză ar trebui să schimbe informații și puncte de vedere preliminare asupra situațiilor în care echilibrul economic al contractului de serviciu public este periclitat și asupra oricărei limitări care ar putea fi adecvată. Organismele de control ar trebui să își consulte omologii indiferent de existența posibilității de a limita dreptul de acces pe rutele care fac obiectul contractelor de servicii publice în statul membru al organismului de control consultat.

În afara cazurilor particulare menționate mai sus, considerentul 17 din Directiva 2007/58/CE subliniază faptul că, în temeiul articolului 31 din Directiva 2001/14/CE, organismele de control ar trebui să schimbe în mod sistematic informații cu privire la activitatea acestora și la principiile și modalitățile procesului de luare a deciziilor, astfel încât să elaboreze în mod progresiv orientări pe baza experienței acumulate.

Procesul de luare a deciziilor

Chiar dacă scopul principal al serviciului feroviar a fost verificat sau nu, organismele de control ar trebui să fie în măsură să evalueze dacă echilibrul economic al unui contract de servicii publice este susceptibil să fie periclitat de un nou serviciu feroviar. Aceste două atribuții pot fi îndeplinite în paralel, însă una din ele nu poate fi considerată ca o condiție prealabilă pentru cealaltă.

Astfel cum se prevede la articolul 10 alineatul (3) litera (b) evaluarea echilibrului economic ar trebui să fie declanșată de o cerere trimisă organismului de control competent. Această cerere poate fi făcută doar de (1) autoritatea sau autoritățile competente care au atribuit contractul de servicii publice care face obiectul evaluării, (2) orice alte autorități competente cu drept de a limita accesul la infrastructura în cauză, (3) administratorul infrastructurii în cauză sau (4) întreprinderea feroviară care furnizează serviciul public pentru care s-a solicitat evaluarea. Dacă partea care solicită evaluarea nu poate furniza informațiile solicitate pentru a lua o decizie sau dacă cererea nu este trimisă într-un timp rezonabil, stabilit în prealabil de organismul de control, nu ar trebui realizată nicio evaluare. Programul și durata evaluării trebuie să țină seama de necesitatea de a oferi tuturor actorilor de pe piață un nivel suficient de securitate juridică pentru ca aceștia să își dezvolte activitățile. Procedura ar trebui să fie cât mai simplă, eficientă și transparentă posibil și coerentă cu procesul de alocare a capacității de infrastructură.

Organismele de control nu ar trebui să realizeze astfel de evaluări din proprie inițiativă, ci doar la cererea uneia din părțile interesate menționate mai sus. Atunci când realizează evaluarea, organismul de control ar trebui să se limiteze la punctele menționate în cererea primită.

Evaluarea ar trebui să se întemeieze pe o metodă obiectivă și pe criterii predeterminate. Organismele de control sunt singurele responsabile de elaborarea unei astfel de metode inclusiv a criteriilor ce vor fi aplicate. Această responsabilitate nu poate fi limitată de nicio autoritate publică implicată în atribuirea de contracte de servicii publice sau în exercitarea controlului în calitate de acționar asupra unei întreprinderi feroviare.

Metoda de evaluare ar trebui să fie stabilită în acord cu evoluțiile pieței și să poată fi adaptată în timp, în special pentru a se ține cont de experiența organismelor de control și pentru a respecta orientările comune prevăzute la considerentul 17.

Metoda ar trebui să constea într-o analiză economică detaliată. Aceasta înseamnă că organismele de control trebuie să realizeze o analiză corectă a impactului economic și financiar al noului serviciu feroviar asupra contractului de servicii publice în cauză. Prin urmare, în mod normal, simpla aplicare a pragurilor prestabilite nu ar trebui considerată ca fiind suficientă.

Analiza de impact ar trebui să arate dacă echilibrul economic al contractului este periclitat. Aceasta înseamnă că identificarea unui impact cauzat de noul serviciu este necesară dar nu suficientă în sine. Analiza economică ar trebui să stabilească măsura în care echilibrul economic al contractului este afectat. Mai mult, acest impact ar trebui să poată fi atribuit în mod specific noului serviciu feroviar și nu altor factori, precum climatul economic general. Contractele de servicii publice în cauză sunt acelea care au ca obiect furnizarea de servicii între locul de plecare și locul de sosire deservit de noul serviciu feroviar propus sau acelea care oferă servicii de natură similară între aceleași locuri de plecare și destinații furnizate pe o rută paralelă care ar putea fi afectate.

Pentru a asigura respectarea deplină a principiilor egalității și nediscriminării, metoda utilizată ar trebui să fie clară, transparentă și nediscriminatorie. Aceasta ar trebui publicată și ar trebui să se întemeieze pe consultarea părților interesate și pe schimbul de informații cu alte organisme de control pentru a asigura condiții de concurență echitabile. Metoda poate evolua în timp, în special în funcție de orientările comune elaborate ținând cont de experiența organismelor de control.

Criterii

Analiza ar trebui să se concentreze pe impactul economic al noului serviciu asupra contractului de servicii publice ca întreg, nu asupra serviciilor individuale. Astfel cum se menționează la considerentul 12, aceasta presupune să se țină cont de (1) costul net pentru autoritatea care a atribuit contractul și (2) rentabilitatea serviciilor oferite de întreprinderea feroviară în temeiul contractului. Simplul fapt că noul serviciu este oferit la un preț mai mic sau în aceeași perioadă de timp cu serviciile care fac obiectul contractului de servicii publice nu permite ajungerea la concluzia că echilibrul economic al acestui contract ar fi periclitat.

Pentru a determina impactul în termeni de rentabilitate pentru întreprinderea feroviară și în termeni de cost net pentru autoritatea care atribuie contractul, considerentul 12 propune diferite elemente de care ar fi util să se țină cont: cererea din partea călătorilor, stabilirea prețului biletelor, regimul de eliberare a biletelor, poziția și numărul de opriri de ambele părți ale frontierei, stabilirea orarului și a frecvenței noului serviciu. Totuși, luarea în considerare a acestor elemente nu reprezintă, în sine, analiza economică cerută de directivă și nu este suficientă pentru a stabili dacă echilibrul economic este periclitat. Aceste aspecte sunt menționate doar cu titlu de exemplu. Lista nu este nici exhaustivă și nici obligatorie.

Nu orice impact asupra unui contract de servicii publice trebuie considerat ca periclitând echilibrul economic al acestuia. Orice impact limitat sau punctual, care se încadrează, în special, în limitele specificate în contract, nu ar trebui considerat ca fiind „periclitant”. Evaluarea ar trebui să demonstreze că este afectată viabilitatea serviciilor exploatate în temeiul contractului de servicii publice. Echilibrul ar trebui considerat ca fiind periclitat atunci când se poate demonstra că fezabilitatea economică a exploatării acestor servicii publice care oferă un nivel rezonabil de calitate ar fi amenințată.

În acest context, nu ar fi suficient să se demonstreze că intrarea unui nou operator pe piață ar duce la creșterea contribuției publice. Pentru a fi considerată ca periclitantă pentru echilibrul economic al contractului de servicii publice în cauză, orice astfel de creștere a contribuției publice ar trebui să fie substanțială.

Această comunicare interpretativă nu aduce atingere obligației statelor membre de a adopta măsuri de transpunere pentru a respecta prevederile Directivei 2007/58/CE.

(1)  Directiva 2007/58/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2007 de modificare a Directivei 91/440/CEE a Consiliului privind dezvoltarea căilor ferate comunitare și a Directivei 2001/14/CE privind alocarea capacităților de infrastructură feroviară și tarifarea utilizării infrastructurii feroviare. Numerotarea articolelor utilizată în prezenta comunicare face trimitere la cea mai recentă versiune consolidată a Directivei 91/440/CEE (actul de bază).