3.6.2010   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 144/22

(1)

La 26 aprilie 2010, Consiliul a examinat programul de stabilitate actualizat al Sloveniei pentru perioada 2009-2013.

(2)

În anii dinaintea crizei, Slovenia a înregistrat o creștere economică solidă, determinată de dezvoltarea exporturilor și a investițiilor. Această expansiune rapidă a luat sfârșit în ultimul trimestru din 2008, când economia slovenă a fost lovită puternic și destul de brusc de criza mondială, în principal prin intermediul comerțului, dat fiind gradul său de deschidere foarte ridicat. Încetinirea activității economice după o perioadă în care au început să apară riscuri de supraîncălzire și de pierdere a competitivității atrage după sine o anumită ajustare a economiei: de la sfârșitul lui 2008, atât diferențialul de inflație în raport cu zona euro, cât și deficitul extern au scăzut treptat, acesta din urmă apropiindu-se de echilibru în 2009.

Ca urmare a încetinirii activității economice, căreia i se adaugă măsurile de redresare luate conform Planului european de redresare economică (PERE), precum și a dinamicii puternice și inerente a cheltuielilor, poziția bugetară a Sloveniei s-a deteriorat rapid. Creșterea abruptă a deficitului public general, de la 1,8 % din PIB în 2008 până la 5,7 % în 2009, conform estimărilor, a determinat Consiliul să constate printr-o decizie, la 2 decembrie 2009, că în Slovenia există un deficit excesiv și să stabilească anul 2013 ca termen de corecție a acestuia. În afară de revenirea la finanțe publice sănătoase, inclusiv prin noi reforme ale sistemului de pensii, prioritățile principale ale economiei slovene sunt consolidarea rezistenței și restaurarea competitivității pentru a putea beneficia pe deplin de relansarea economiei mondiale. Pentru aceasta este nevoie de o mai bună corelare a evoluției salariilor cu cea a productivității și de implementarea unor reforme structurale.

(3)

Deși declinul constatat al PIB-ului real în contextul crizei este în mare măsură ciclic, nivelul PIB-ului potențial a fost la rândul său influențat negativ. În plus, criza ar putea afecta și creșterea potențială pe termen mediu din cauza reducerii investițiilor, a limitării accesului la creditare și a creșterii șomajului structural. În plus, impactul crizei economice accentuează efectele negative ale îmbătrânirii populației asupra producției potențiale și a sustenabilității finanțelor publice. În acest context, este esențial să se accelereze ritmul reformelor structurale având ca scop sprijinirea creșterii potențiale. Pentru Slovenia este important în special să crească productivitatea, în condițiile limitării costului unitar al muncii, printre altele prin apelarea la reforme în domeniul cercetării și inovării și pe piața muncii.

(4)

Scenariul macroeconomic aflat la baza programului estimează că PIB-ul real își va relua creșterea pozitivă în 2010 (0,9 %), comparativ cu – 7,3 % în 2009 (7,8 % conform estimărilor biroului de statistică publicate la 1 martie 2010), creștere care se va accelera până la o rată medie de 3,2 % în restul perioadei de programare.

Evaluat pe baza informațiilor disponibile în prezent (2), acest scenariu pare să se bazeze pe ipoteze de creștere plauzibile până în 2011 și optimiste pentru perioada ulterioară. Declinul așteptat al ratei de ocupare și creșterea aferentă a ratei șomajului ar putea fi mai accentuate decât se estimase din cauza (i) retragerii treptate a măsurilor temporare de sprijinire a pieței muncii, dacă aceasta nu este însoțită, acolo unde este necesar, de politici de activare și de formare care să favorizeze realocarea locurilor de muncă și recalificarea lucrătorilor, precum și (ii) creșterii treptate a salariului minim planificate între 2010 și 2012. Previziunile programului în materie de inflație par a fi realiste.

(5)

Conform estimărilor programului, deficitul public general a crescut de la 1,8 % din PIB în 2008 la 5,7 % în 2009. Deși se estimează că cheltuielile cu dobânzile au rămas în general stabile ca pondere în PIB, soldul primar s-a deteriorat puternic. Astfel cum s-a menționat mai sus, acest fapt se datorează funcționării stabilizatorilor automați, dinamicii puternice a transferurilor sociale și cheltuielilor cu salariile din sectorul public, precum și diverselor măsuri discreționare, inclusiv măsurile luate pentru a face față crizei, care se ridică la aproximativ 1,5 % din PIB, adoptate de guvern în conformitate cu PERE. Conform programului, este planificat ca politica fiscală să devină ușor restrictivă în 2010 și mai pronunțat restrictivă în perioada ulterioară, în acord cu strategia de ieșire promovată de Consiliu și pentru a corecta deficitul excesiv până în 2013.

(6)

Pentru 2010, programul prevede stabilizarea deficitului public general la 5,7 % din PIB. Dată fiind creșterea accentuată a sarcinii financiare aferente dobânzilor, se estimează că deficitul primar va scădea cu 0,7 pp., pentru a ajunge la puțin sub 4 % din PIB. Luată ca atare, strategia bugetară pentru 2010 este în linii mari conformă recomandării adoptate de Consiliu la 2 decembrie 2009 în temeiul articolului 126 alineatul (7), de a pune în aplicare în 2010 măsurile de consolidare planificate.

Măsurile discreționare luate în privința veniturilor (și anume, pe de o parte, o nouă reducere a ratei impozitului pe profit și o deducere fiscală suplimentară pentru persoanele social vulnerabile, iar pe de altă parte o nouă creștere a accizelor și revizuirea taxei pe emisiile de CO2, care nu a fost încă detaliată și adoptată), au un impact bugetar în linii mari neutru. Cu toate acestea, se preconizează că veniturile vor crește cu 0,8 pp. din PIB comparativ cu rezultatul estimat pentru 2009, datorită creșterii așteptate a veniturilor din impozite indirecte (3) și unei ușoare creșteri a „altor” venituri. Măsurile planificate în materie de cheltuieli pentru 2010, printre care se numără o nouă amânare a creșterii salariilor din sectorul public, reguli de indexare mai puțin generoase pentru prestațiile sociale, inclusiv pentru pensii, și transferuri de capital mai reduse, ar trebui să genereze economii de aproximativ 1,25 % din PIB în comparație cu ipoteza în care politicile ar rămâne neschimbate, dar, dată fiind dinamica puternică a cheltuielilor, se preconizează că ponderea cheltuielilor primare va crește totuși ușor în 2010. În acest context, soldul structural, adică soldul ajustat ciclic exceptând măsurile cu caracter excepțional și alte măsuri temporare, calculat conform metodologiei stabilite de comun acord, ar urma să se îmbunătățească doar ușor, cu 0,25 pp. din PIB, după o deteriorare de 0,25 pp. din PIB în 2009.

(7)

Obiectivul principal al strategiei bugetare pe termen mediu prezentate în program este reducerea deficitului sub valoarea de referință de 3 % din PIB până în 2013, conform recomandării adresate de Consiliu în temeiul articolului 126 alineatul (7), țintele de deficit fiind fixate la 4,2 %, 3,1 % și 1,6 % din PIB în 2011, 2012, respectiv 2013. Strategia de consolidare pe termen mediu se bazează pe limitarea generalizată a cheltuielilor primare. Programul conține indicații referitoare la măsurile cu caracter general care urmează să sprijine această strategie, însă acestea trebuie detaliate și adoptate. Aceste măsuri se bazează pe creșterea eficienței sectorului public și pe raționalizarea prestării de servicii publice și a protecției sociale. În plus, proiecțiile bugetare din program țin cont de expirarea totală a măsurilor temporare de stimulare, după ce acestea vor începe să fie retrase treptat din 2010.

Pentru perioada 2010-2013 este prevăzută o îmbunătățire structurală anuală medie situată undeva sub 0,75 pp. din PIB, ceea ce corespunde în linii generale recomandării adresate de Consiliu în temeiul articolului 126 alineatul (7). Ajustarea este inegal repartizată în cursul perioadei, orientarea bugetară restrictivă fiind concentrată în 2011 și 2013. Programul confirmă obiectivul pe termen mediu (OTM) pentru poziția bugetară a Sloveniei, și anume un deficit structural de 1 % din PIB, astfel cum fusese stabilit inițial în 2005. Date fiind noile estimări și nivelul datoriei, acest OTM nu pare să ia în calcul în măsură suficientă datoriile implicite aferente îmbătrânirii populației, în ciuda faptului că datoria se situează sub valoarea de referință de 60 % din PIB. Daca se iau în considerare soldurile structurale corespunzătoare țintelor de deficit din program, OTM nu va fi atins în cursul perioadei de programare.

(8)

Rezultatele bugetare ar putea fi mai slabe decât cele prevăzute în program, iar această posibilitate crește de-a lungul perioadei de programare. În 2010, creșterea substanțială preconizată a impozitelor indirecte pare a fi doar parțial susținută cu măsuri în program și optimistă, date fiind perspectivele limitate pentru consumul privat. Rezultatele creșterii cheltuielilor au depășit planurile din ultimii ani, situație care s-ar putea repeta. Începând din 2011 riscul de depășire a plafoanelor de cheltuieli crește, întrucât nu au fost definite și adoptate măsuri în acest sens, iar unele dintre aceste cheltuieli ar putea depinde de rezultatele negocierilor cu partenerii sociali. Pe lângă aceasta, amploarea ajustării preconizate ar trebui privită în contextul dinamicii puternice și inerente a cheltuielilor din ultimii ani, în special în ceea ce privește cheltuielile cu salariile și transferurile sociale (inclusiv pensiile), aceste două componente urmând să aibă, conform programului, o contribuție importantă la reducerea deficitului. Conform previziunilor, se estimează că reducerea considerabilă preconizată a cheltuielilor de capital în perioada de programare reflectă utilizarea sporită a fondurilor structurale ale UE, lucru care se poate dovedi problematic, dată fiind slaba capacitate de absorbție. Riscurile pe partea de venituri sunt legate de scenariul macroeconomic optimist pentru perioada de după 2011.

(9)

Programul estimează că datoria publică brută a crescut puternic, de la 22,5 % din PIB în 2008 la 34,4 % din PIB în 2009 (dată fiind cifra scăzută a PIB-ului nominal din estimarea biroului de statistică, publicată la 1 martie 2010, datoria brută din 2009 ar putea fi mai mare cu aproximativ 1 pp. din PIB). Factorii principali care au contribuit la această creștere sunt creșterea deficitului primar și o ajustare stoc-flux semnificativă, care reflectă operațiunile de recapitalizare și de refacere a lichidității pentru sprijinirea sectorului financiar. Ponderea datoriei ar urma să rămână sub valoarea de referință din tratat în întreaga perioadă de programare, crescând însă cu mai mult de 8 pp. până în 2012, când va atinge aproape 43 % din PIB, în principal datorită deficitelor primare și îmbunătățirii perspectivelor pentru PIB-ul nominal, pentru a scădea ușor în 2013 sub efectul revenirii la o situație de excedent primar. Având în vedere riscurile care amenință țintele bugetare, riscuri accentuate de incertitudinea legată de ajustarea stoc-flux aferentă sprijinului acordat sectorului financiar, evoluția ponderii datoriei ar putea fi mai puțin favorabilă decât se prevede în program.

(10)

Previziunile în privința datoriei publice pe termen mediu, care presupun o revenire treptată a PIB-ului la ratele de creștere prevăzute înainte de criză și o întoarcere a ponderii impozitelor la nivelurile de dinaintea crizei, incluzând creșterea conform previziunilor a cheltuielilor legate de îmbătrânirea populației, arată că strategia bugetară prezentată în program, luată ca atare, fără alte modificări la nivel de politici, ar stabiliza ponderea datoriei timp de câțiva ani, fără însă a o împiedica să revină la o tendință ușor crescătoare către anul 2020.

(11)

Impactul bugetar pe termen lung al îmbătrânirii populației se situează cu mult peste media din UE, în principal din cauza unei creșteri relativ accentuate în deceniile următoare a cheltuielilor cu pensiile, ca pondere din PIB. Poziția bugetară din 2009, astfel cum est prevăzută în program, accentuează impactul bugetar al îmbătrânirii populației asupra deviației de la sustenabilitate.

Asigurarea unor excedente primare ridicate pe termen mediu și implementarea unor reforme structurale pentru atenuarea creșterii considerabile a cheltuielilor datorate îmbătrânirii populației ar contribui la reducerea riscurilor care amenință sustenabilitatea finanțelor publice, evaluate ca fiind ridicate în Raportul de sustenabilitate pe 2009 (4) al Comisiei. Aceste reforme ar putea lua ca punct de pornire reforma în două etape a sistemului de pensii, prezentată în Strategia de ieșire 2010-2013 adoptată de guvern în februarie 2010.

(12)

Adoptarea bugetelor continue pe doi ani ale administrației centrale și plafonul stabilit pentru datoriile totale ale administrațiilor locale sunt caracteristici pozitive bine stabilite ale cadrului fiscal al Sloveniei. Cu toate acestea, guvernanța fiscală poate fi îmbunătățită. De exemplu, una dintre deficiențele bugetelor continue pe doi ani o constituie faptul că țintele pentru cel de al doilea an pot fi revizuite în bugetul din anul următor. În plus, execuția bugetară din 2006-2008 și, într-o anumită măsură, din 2009, reflectă un anumit grad de risc de depășire a plafoanelor de cheltuieli. În 2009 au fost introduse măsuri pentru consolidarea cadrului fiscal al Sloveniei (stabilirea bugetului în funcție de performanțe și înființarea unui consiliu fiscal independent) și se au în vedere alte măsuri, cum ar fi îmbunătățirea contabilității bugetare și introducerea unei norme bugetare. Dacă vor fi implementate în mod coerent, aceste inițiative ar putea contribui la realizarea consolidării fiscale planificate.

(13)

Ajustarea bazată pe cheltuieli prevăzută în programul actualizat depinde de creșterea eficienței sectorului public și de raționalizarea prestării de servicii publice și a protecției sociale. Îmbunătățirea eficienței cheltuielilor devine și mai importantă dacă se încearcă limitarea creșterii acestora fără a compromite nivelul serviciilor prestate.

În acest scop se au în vedere mai multe inițiative, cum ar fi un sistem de informare unificat și un punct de contact unic pentru transferurile sociale, redefinirea standardelor aplicabile serviciilor publice, ținând cont de aspectele de calitate, eventual cu o creștere a cofinanțării de către utilizatori. Programul preconizează că, alături de redresarea economică treptată, aceste inovații vor duce la scăderea cheltuielilor sociale ca pondere din PIB începând din 2011. În ceea ce privește veniturile, reforma fiscală din 2006, care a redus progresiv impozitele pe venit și pe profit, a eliminat treptat impozitul pe salarii și a introdus reduceri fiscale pentru investiții, avea obiectivul de a stimula oferta de forță de muncă și de a încuraja formarea de capital. Odată cu bugetul pentru 2010 a fost introdusă o nouă deducere fiscală pentru persoanele cu venituri reduse. Aceste modificări sunt finanțate parțial prin creșterea accizelor, care va fi urmată de alte creșteri anunțate în program, sarcina fiscală mutându-se astfel progresiv de la venituri, în special de la cele reduse, către impozitele indirecte. Alte inițiative din domeniul fiscal se referă la introducerea unor noi prevederi cu obiectivul de a încuraja combaterea evaziunii și a fraudei fiscale, pentru a ameliora colectarea impozitelor.

(14)

Per ansamblu, strategia bugetară din 2010 prevăzută în program este conformă în linii mari cu recomandările adresate de Consiliu la 2 decembrie 2009 în temeiul articolului 126 alineatul (7). Începând din 2011, ținând cont de riscurile menționate mai sus, este posibil ca strategia bugetară să nu corespundă pe deplin acestor recomandări. Mai concret, măsurile generale de consolidare indicate pentru 2011-2013 trebuie detaliate, adoptate și implementate, iar planurile de consolidare pentru întreaga perioadă trebuie întărite pentru a răspunde riscurilor care ar putea decurge dintr-o creștere a PIB-ului mai slabă decât se prevăzuse și din derapajele în materie de cheltuieli sau de venituri. S-ar părea că această întărire este de asemenea justificată, având în vedere riscurile menționate mai sus care amenință sustenabilitatea pe termen lung. Ținând cont de aceste riscuri, efortul fiscal mediu pentru perioada 2010-2013 ar putea să nu atingă valoarea de 0,75 pp. din PIB recomandată de Consiliu.

(15)

În ceea ce privește datele necesare specificate în codul de conduită pentru programele de stabilitate și de convergență, programul prezintă o serie de lacune în privința datelor obligatorii și a celor opționale (5). În recomandările sale din 2 decembrie 2009, formulate în temeiul articolului 126 alineatul (7) pentru a pune capăt situației de deficit excesiv, Consiliul a invitat totodată Slovenia să includă un raport cu privire la progresele înregistrate în punerea în aplicare a acestor recomandări într-un capitol separat din actualizările programului de stabilitate. Slovenia a respectat în linii mari această recomandare.

(i)

să implementeze riguros măsurile de consolidare prevăzute în 2010 și să reducă deficitul sub valoarea de referință de 3 % din PIB până în 2013, conform planificării, precizând, adoptând și aplicând măsurile indicate de limitare a cheltuielilor, în conformitate cu efortul fiscal anual mediu recomandat de Consiliu în temeiul articolului 126 alineatul (7) și fiind pregătită în același timp să adopte măsuri de consolidare suplimentare în cazul în care se concretizează riscurile legate de faptul că scenariul macroeconomic al programului este mai favorabil decât cel aflat la baza recomandării în temeiul articolului 126 alineatul (7);

(ii)

să continue eforturile de întărire a controlului cheltuielilor și a caracterului obligatoriu al planurilor bugetare multianuale și să îmbunătățească eficiența și eficacitatea cheltuielilor publice;

(iii)

ținând cont de importanta creștere preconizată a cheltuielilor legate de îmbătrânirea populației, să continue reformarea sistemului de pensii și să stabilească un OTM mai ambițios, care să ia în calcul în măsură suficient de mare datoriile aferente îmbătrânirii populației.