1.6.2010   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 142/19

(1)

La 26 aprilie 2010, Consiliul a examinat programul de convergență actualizat al Letoniei pentru perioada 2009-2012.

(2)

Criza financiară mondială a amplificat șocul încheierii fazei de expansiune a creditării și a prețurilor imobiliare din Letonia, prin limitarea disponibilității creditelor și înăsprirea condițiilor de creditare. Scăderea concomitentă a activității economice pe piețele externe a lovit sectorul bunurilor comercializabile. În plus, deprecierea monedelor unora dintre principalii parteneri comerciali ai Letoniei a amplificat pierderea de competitivitate din anii anteriori.

Piețele financiare și sectorul bancar din Letonia au suferit presiuni importante începând din octombrie 2008. Acest fapt a obligat autoritățile letone să solicite asistență financiară internațională, care a fost acordată la sfârșitul lui 2008 (2) și care este condiționată de o consolidare fiscală majoră și de reforme structurale și ale sistemului financiar. Ulterior, dată fiind deteriorarea mai importantă decât se prevăzuse a condițiilor economice și bugetare în prima jumătate a anului 2009, guvernul a implementat unele măsuri suplimentare de consolidare fiscală, sprijinite parțial prin reforme structurale. Evoluțiile sus-menționate au determinat Consiliul să declare la 7 iulie 2009 existența unui deficit excesiv în Letonia și să recomande corectarea acestuia până în 2012, în conformitate cu articolul 104 alineatul (7) din TCE. În a doua jumătate a anului 2009, sectorul economic orientat către exporturi s-a stabilizat și a început să dea unele semne timpurii de redresare. Scăderea cererii interne a rămas însă foarte pronunțată, în principal din cauza deteriorării importante a pieței muncii și a creșterii negative a creditelor. Totuși, plățile din cadrul asistenței financiare internaționale, implementarea riguroasă a bugetului pentru 2009 și adoptarea cu succes a bugetului pentru 2010, care cuprinde măsuri suplimentare de consolidare fiscală, au contribuit la stabilizarea sentimentului de încredere și la a unei atitudini mai favorabile a pieței față de Letonia. Provocarea majoră în termeni de politică economică rămâne stabilizarea economică și revenirea la un proces bine fundamentat de redresare. Stabilizarea economică depinde în mare măsură de satisfacerea așteptărilor pe termen lung, pentru care implementarea traiectoriei strategiei planificate de consolidare fiscală este crucială. Stabilizarea economică depinde în mod direct și de luarea de măsuri fiscale solide din punct de vedere structural și echitabile din punct de vedere social, precum și pe progresele înregistrate în procesul de restructurare a economiei în direcția sectorului bunurilor comercializabile. Dată fiind deteriorarea semnificativă a competitivității pe plan extern în timpul anilor de explozie economică, apare necesitatea unei noi ajustări a prețurilor interne și a unei ameliorări a productivității. Utilizarea fondurilor structurale ale UE ar trebui să contribuie la întărirea sectorului bunurilor comercializabile și să atenueze recesiunea.

Scăderea puternică a cererii interne și apariția unui excedent de capacitate au contribuit la atenuarea dezechilibrelor existente, reducând inflația și eliminând deficitul extern, în mare parte printr-o prăbușire a importurilor. Soldul contului curent, accentuat negativă în anii de expansiune economică, în care a fost finanțată de importuri de capital aferente sectorului bancar, care au dus la o creștere rapidă a datoriei externe nete, a atins în 2009 un excedent estimat la peste 8 % din PIB și se preconizează că va prezenta un excedent semnificativ pe toată perioada de programare.

(3)

Deși declinul constatat al PIB-ului real în contextul crizei este în mare măsură ciclic, nivelul producției potențiale a fost la rândul său influențat negativ. În plus, criza ar putea afecta și creșterea potențială pe termen mediu din cauza reducerii investițiilor, a limitării accesului la creditare și a creșterii șomajului structural. Mai mult, impactul crizei economice accentuează efectele negative ale îmbătrânirii populației asupra producției potențiale și a sustenabilității finanțelor publice. În acest context, este esențial să se accelereze ritmul reformelor structurale pentru a susține creșterea potențială. În cazul Letoniei în special este important să se accelereze procesul de implementare a unor vaste reforme structurale în domeniul gestionării bugetare și în cel al administrației sectorului public, să se ridice nivelul de calificare a forței de muncă în cadrul efortului de creștere a productivității și să se utilizeze în mod eficient fondurile structurale disponibile ale UE.

(4)

Conform scenariului macroeconomic care stă la baza programului, după o scădere a PIB-ului care se preconizează a fi extrem de acută, de 18,0 % în 2009, PIB-ul real va scădea cu încă 4,0 % în 2010, urmând să crească cu 2,0 % în 2011 și cu 3,8 % în 2012. Revenirea preconizată la o creștere pozitivă este impulsionată de sectorul extern și, într-o mai mică măsură, de investițiile fixe, în condițiile în care consumul privat și cererea internă globală înregistrează o dezvoltare semnificativă abia în ultima parte a perioadei de programare. Evaluat pe baza informațiilor disponibile în momentul de față (3), acest scenariu pare plauzibil, însă rămân multe incertitudini care se datorează gravității recesiunii.

Previziunile programului cu privire la o deflație accentuată în 2010 sunt realiste, însă gradul de deflație preconizat în continuare pentru 2011 ar putea subestima ritmul revenirii la o situație caracterizată de prețuri stabile. Se preconizează că balanța externă va continua să prezinte un excedent semnificativ pe toată perioada de programare, ipoteză care pare plauzibilă în linii mari, deși amploarea excedentelor estimate pare ridicată. Ipotezele monetare și de curs de schimb ale programului concordă cu scenariul macroeconomic.

(5)

Deficitul public pentru 2009 este estimat în program la 10,0 % din PIB. Deteriorarea semnificativă a deficitului de la un nivel de 4,1 % din PIB în 2008 reflectă impactul crizei asupra finanțelor publice, în ciuda adoptării unui buget suplimentar restrictiv la 16 iunie 2009 în urma consultării creditorilor internaționali, care implică un efort de consolidare de 4,4 % din PIB, axat aproape exclusiv pe cheltuieli. Veniturile fiscale s-au diminuat cu un sfert în termeni nominali față de 2008, în ciuda creșterii ratei TVA și a accizelor la începutul lui 2009. Conform programului și în concordanță cu angajamentele luate în cadrul asistenței financiare internaționale, se preconizează că politica fiscală va rămâne în mod pronunțat restrictivă pe tot parcursul perioadei de programare, dată fiind absența marjei de manevră la nivel fiscal și necesitatea de a corecta dezechilibrele economice. Acest fapt este în concordanță cu strategia de ieșire recomandată de Consiliu în cazul Letoniei, strategie care vizează corectarea deficitului excesiv până în 2012.

(6)

Bugetul de stat pentru 2010 adoptat de parlament la 1 decembrie 2009 presupune un nou efort de consolidare discreționară în valoare de peste 4,2 % din PIB, conform celor stabilite în contextul programului de asistență pentru balanța de plăți și aprobate în recomandarea Consiliului adresată Letoniei la 7 iulie 2009. Consolidarea vizează în mod egal cheltuielile (2,0 % din PIB) și veniturile (2,2 % din PIB). Conform estimărilor, efortul fiscal pe partea veniturilor duce la o creștere substanțială a ponderii veniturilor (+ 2,4 % din PIB, efectul semnificativ de numitor fiind aproape direct compensat de erodarea corespunzătoare a bazei fiscale).

Se preconizează însă că ponderea cheltuielilor primare se va diminua cu doar 0,2 % din PIB, în ciuda importantului efort de consolidare (care include impactul de reportare al măsurilor din iunie 2009), în majoritate datorită efectului de numitor considerabil. Printre măsurile privind veniturile se numără creșterea ratei impozitului pe venitul persoanelor fizice (+ 0,8 % din PIB), diverse reforme prin care impozitul pe venitul persoanelor fizice și sistemele de contribuții sociale devin mai neutre (+ 0,8 % din PIB), precum și impozitarea suplimentară a proprietăților imobiliare (+ 0,3 % din PIB, inclusiv prin lărgirea bazei fiscale pentru a cuprinde și proprietățile rezidențiale cu o aplicare progresivă), impozitarea progresivă a utilizării vehiculelor (+ 0,2 % din PIB) și creșterea accizelor la gaze și tutun. Pe partea cheltuielilor, bugetul de stat pentru 2010 a introdus reduceri importante ale cheltuielilor bazate într-o mare măsură pe reforme structurale cu impact pe termen mediu, în special fuziunea/desființarea unor agenții și instituții aflate în subordinea ministerului agriculturii, al culturii, al educației și al apărării naționale, în timp ce alte reduceri în valoare de 0,5 % din PIB sunt realizate pe partea cheltuielilor de întreținere și subvențiilor din sectorul transporturilor. Prin noi reduceri salariale la nivelul administrațiilor locale se realizează economii de 0,4 % din PIB, în timp ce reducerile alocațiilor de boală, de șomaj, de maternitate și de paternitate peste un anumit prag duc la economii reprezentând 0,2 % din PIB. Nu se recurge în mod semnificativ la măsuri cu caracter excepțional. Conform calculelor serviciilor Comisiei pe baza informațiilor din program, soldul structural (adică soldul ajustat ciclic, cu excepția măsurilor cu caracter excepțional și a altor măsuri temporare) urmează să se îmbunătățească cu puțin peste 2 % (de la – 7,6 % la – 5,5 %), ceea ce respectă orientarea fiscală restrictivă necesară. Valoarea acestei îmbunătățiri este mai mică decât cuantumul măsurilor de consolidare, având în vedere erodarea mecanică a bazei fiscale și creșterea cheltuielilor cu dobânzile cu 1,1 % din PIB.

(7)

Astfel cum este prezentată în program, strategia fiscală corespunde celei convenite în cadrul asistenței pentru balanța de plăți, și anume limitarea deficitelor la 6 % și 3 % din PIB în 2011 și, respectiv, 2012, și respectă recomandarea Consiliului din 7 iulie 2009 de a corecta deficitul excesiv până cel târziu în 2012.

Aceste obiective fiscale necesită noi măsuri de consolidare, conform recomandării Consiliului și memorandumului de înțelegere suplimentar din februarie 2010. Potrivit recalculării soldului structural de către serviciile Comisiei pe baza informațiilor din program, conform metodologiei stabilite de comun acord, programul de convergență actualizat nu realizează obiectivul bugetar pe termen mediu (OTM) al unui deficit structural de 1 % din PIB în cursul perioadei de programare (4). Date fiind cele mai recente previziuni și nivelul datoriei, OTM-ul reflectă obiectivele Pactului de stabilitate și creștere. Conform soldului structural, astfel cum a fost calculat de serviciile Comisiei, efortul fiscal corespunzător se ridică la 3,75 % pe o perioadă de doi ani, fiind mai pronunțat în 2011. Scenariul pentru 2011 și 2012 este deja sprijinit de o serie de măsuri atât pe partea veniturilor, cât și pe partea cheltuielilor, care au fost prezentate în linii mari de autoritățile letone și pe care acestea s-au angajat să le întreprindă în contextul asistenței pentru balanța de plăți. Pe partea cheltuielilor, autoritățile letone intenționează în special să realizeze o revizuire amplă a sistemului de indemnizații de asigurări sociale și a celui de pensii, scopul în cazul acestuia din urmă fiind acela de a păstra și pe viitor sustenabilitatea și gradul de adecvare a celor trei piloni ai acestuia.

(8)

Pe viitor, evoluțiile s-ar putea dovedi inferioare previziunilor din program, dată fiind amploarea ajustării care rămâne de realizat în contextul unei economii lente, nesiguranța cu privire la tendințele viitoare în materie de venituri și la măsurile care ar trebui să sprijine consolidarea, precum și sfera de aplicare a reformelor care mai trebuie întreprinse în vederea sprijinirii unei redresări sustenabile. După cum se constată în program, garantarea stabilității sectorului financiar este o condiție prealabilă importantă a redresării economice. În ceea ce privește riscurile politice și cele la nivelul implementării, amploarea măsurilor fiscale care trebuie întreprinse ar putea expune guvernul leton la unele dificultăți de ordin juridic, în timp ce, în contextul alegerilor care urmează să aibă loc și dată fiind importanta consolidare de până în prezent, sarcina de a stabili noi măsuri care ar fi necesare pentru îndeplinirea obiectivelor programului pentru 2011 și 2012, pe lângă importantele măsuri deja adoptate, se poate dovedi dificilă.

Pe de altă parte, autoritățile letone sunt foarte puternic stimulate să respecte angajamentele obligatorii asumate în cadrul acordurilor de asistență pentru balanța de plăți. În plus, autoritățile letone au oferit dovezi convingătoare, în procesul de consolidare realizat până în prezent, că sunt în măsură să implementeze în mod satisfăcător un efort de consolidare de proporții. Riscurile care amenință previziunile bugetare și scenariul macroeconomic par astfel în general echilibrate pe toată perioada de programare.

(9)

Se estimează că datoria publică brută va atinge 34,8 % din PIB în 2009, raportat la 19,5 % în anul precedent. Se preconizează că nivelul datoriei va crește simțitor cu încă 22 de puncte procentuale în perioada de programare ca urmare a unor deficite fiscale semnificative, însă și din cauza unei importante ajustări stoc-flux pozitive în valoare de 8 % din PIB în 2010, dat fiind că se așteaptă ca plățile efectuate de diverși creditori internaționali, în valoare de aproximativ 15 % din PIB, să acopere mai mult decât este necesar în materie de nevoi bugetare stricte. Totuși, costul final al măsurilor de sprijin pentru sectorul bancar reprezintă un risc în 2011 și 2012. Prin urmare, previziunea programului conform căreia nivelul datoriei va atinge cel mai ridicat nivel în 2011, puțin inferior pragului de 60 %, poate fi pusă sub semnul întrebării. Previziunea pentru ultimul an al perioadei de programare, 2012, este de 56,8 % din PIB. Deși se preconizează că rata datoriei va rămâne sub valoarea de referință din tratat pe întreaga perioadă de programare, aceasta se va înscrie pe o tendință de creștere rapidă până în 2011.

(10)

Proiecțiile privind datoria pe termen mediu, care pleacă de la ipoteza că ratele de creștere a PIB-ului vor reveni doar treptat la valorile estimate înainte de criză iar ratele impozitelor se vor reîntoarce la nivelurile de dinainte de criză, arată că evoluția bugetară din program, luată ca atare, aproape că ar stabiliza ponderea datoriei în PIB până în 2020.

(11)

Impactul bugetar pe termen lung al îmbătrânirii populației este în mod evident sub media pe UE datorită reformei deja aplicate a sistemului de pensii. Poziția bugetară din 2009 prevăzută în program accentuează însă impactul bugetar al îmbătrânirii populației asupra decalajului de sustenabilitate.

Reducerea deficitului primar pe termen mediu, așa cum se prevede în program, ar contribui la reducerea riscurilor pentru sustenabilitatea finanțelor publice, evaluate ca fiind ridicate în Raportul de sustenabilitate al Comisiei din 2009 (5).

(12)

Politica fiscală prociclică implementată în timpul anilor care au precedat criza face necesară o consolidare radicală a cadrului bugetar și a sistemului de gestiune a finanțelor publice. S-au înregistrat deja unele progrese și sunt planificate unele inițiative suplimentare. Nevoia de a elimina rigiditățile inutile din buget în vederea ameliorării flexibilității la nivel de cheltuieli a fost abordată în reglementarea Cabinetului din 3 noiembrie 2009, care a conferit Ministrului Finanțelor dreptul de a realoca creditele între programe, subprograme și categorii economice de cheltuieli pentru o anumită entitate bugetară. Monitorizarea cheltuielilor aferente fondurilor structurale ale UE a fost întărită prin modificarea legii bugetului de stat realizată în bugetul pe 2010. Pe viitor, Ministerul Finanțelor se angajează să elaboreze și să prezinte un proiect de lege privind disciplina fiscală, în colaborare cu alte instituții de resort, pentru a garanta disciplina fiscală contraciclică la toate nivelurile administrației publice. Unele ample revizuiri ar putea îmbunătăți procesul de stabilire a priorităților și de luare a deciziilor înaintea elaborării noilor bugete: se are în vedere o analiză a tuturor serviciilor oferite de instituțiile publice, pentru a se decide dacă aceste servicii trebuie să continue, să fie suspendate sau să fie externalizate, urmând să aibă loc o reexaminare a tuturor întreprinderilor publice în vederea eventualei lor restructurări. Pentru a sprijini consolidarea fiscală, este nevoie totodată să fie instituite proceduri eficiente de sancționare a deturnării fondurilor publice de către persoane fizice, să se îmbunătățească procesul de colectare și prelucrare a datelor publice și să se consolideze monitorizarea angajamentelor luate și a celor planificate.

(13)

Calitatea finanțelor publice ar putea beneficia de pe urma modificărilor substanțiale ale structurii veniturilor, printre care și aplicarea într-o mai mare măsură a unei impozitări mai eficiente și echitabile a averii. Impozitele pe veniturile salariale vor rămâne totuși ridicate, în urma creșterii ratei impozitului pe veniturile persoanelor fizice. O strategie fiscală consecventă pe termen lung ar contribui la optimizarea impactului structurii de impozitare asupra creșterii. Elaborarea de mecanisme administrative și juridice adecvate care să combată economia cenușie pare de asemenea necesară în vederea asigurării reușitei consolidării fiscale în curs. Dat fiind că cerințele consolidării au diminuat resursele, unele măsuri semnificative au fost luate în vederea creșterii eficienței cheltuielilor publice. Întărirea capacităților Agenției naționale pentru ocuparea forței de muncă ar putea crește eficiența măsurilor de activare a pieței muncii. În termeni mai generali, utilizarea finanțării aferente fondurilor structurale ale UE în mod prompt și bine orientat se poate dovedi utilă în atenuarea impactului crizei economice. Legea care reglementează remunerarea funcționarilor publici și a angajaților din instituțiile administrațiilor centrale și locale, adoptată la 1 decembrie 2009, fuzionează toate reglementările pentru angajații din sectorul public și creează stimulente suplimentare pentru acești angajați prin creșterea transparenței sistemului de remunerare, în timp ce pentru autoritățile bugetare aflate la diferitele niveluri ale administrației ea întărește controlul cheltuielilor și sprijină procesul de consolidare.

(14)

Letonia a fost afectată grav de criza economică și a trebuit să recurgă la asistență financiară internațională. Lipsa de performanță a pieței muncii, dispariția efectului de levier la nivel financiar și nevoia de consolidare fiscală vor frâna relansarea economică, deși există semne pozitive conform cărora indicatorii de competitivitate au început să se amelioreze. Presiunile asupra pieței financiare s-au diminuat simțitor din vara anului 2009, însă situația depinde în continuare foarte mult de măsurile suplimentare care trebuie să soluționeze problemele rămase. Supravegherea sectorului financiar a fost întărită, inclusiv printr-o cooperare sporită cu organismele străine de supraveghere și s-au luat măsuri pentru a se garanta capitalizarea adecvată la nivelul sistemului bancar. Letonia a întreprins măsuri îndrăznețe pentru stoparea deteriorării finanțelor publice.

Realizarea îmbunătățirii sustenabile a finanțelor publice și garantarea în același timp a împărțirii sarcinilor în mod echitabil și sprijinirea competitivității economiei ar putea fi susținute de consolidarea în continuare a absorbției și guvernanței fondurilor structurale ale UE, de favorizarea măsurilor de susținere a investițiilor străine directe și a întreprinderilor care generează exporturi, a educației și formării relevante a forței de muncă, precum și de definirea unor priorități mai clare ale politicii privind competitivitatea și cercetarea și dezvoltarea.

(15)

Per ansamblu, strategia bugetară din 2010 prevăzută în program este conformă cu recomandările adresate de Consiliu în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE și cu obiectivele de deficit stabilite în cadrul asistenței pentru balanța de plăți. Începând din 2011, având în vedere riscurile, strategia bugetară pare în general conformă cu obiectivele de deficit stabilite în ambele cadre și reflectă ambiția autorităților de a respecta criteriile de la Maastricht în 2012 și de a adera la zona euro până în 2014. Politica fiscală pare în prezent capabilă să asigure o participare fără probleme la Mecanismul Cursului de Schimb II, răspunzând provocărilor aduse de grava recesiune prin corectarea ambițioasă a importantului deficit structural aflată actualmente în curs. Îmbunătățirea anuală medie a soldului structural de aproximativ 2 % din PIB se situează însă sub efortul fiscal mediu anual de minimum 2,75 % pe perioada 2010-2012, recomandat de Consiliu în iulie 2009, în special având în vedere creșterea cheltuielilor cu dobânzile de aproape 2 % din PIB și erodarea mecanică a bazei fiscale la începutul perioadei. Cu toate acestea, soldul ajustat ciclic și cel structural trebuie interpretate cu prudență, date fiind incertitudinile semnificative în ceea ce privește estimările creșterii potențiale și ale deviației PIB-ului din Letonia și având în vedere faptul că mediul economic extrem de volatil începând din 2008 ar putea duce la elasticități standard care reflectă insuficient impactul asupra bugetului al gravei încetiniri economice suferite de Letonia. Per ansamblu, dată fiind echilibrarea riscurilor și având în vedere amploarea măsurilor discreționare deja întreprinse sau a celor avute în vedere, efortul fiscal discreționar planificat în program pare să se conformeze în general recomandărilor din iulie ale Consiliului.

Totuși, având în vedere dimensiunea ajustării fiscale care mai trebuie realizată, dar care nu este încă susținută de măsuri bine definite, există riscul unor rezultate bugetare inferioare celor planificate, deși acest risc este contracarat de angajamentele obligatorii luate în cadrul acordurilor de asistență financiară internațională și de progresele deja înregistrate de autorități în respectarea acestora. Acest aspect subliniază necesitatea ca autoritățile letone să amelioreze cadrul bugetar și procesul de luare a deciziilor, conform planurilor pentru anul 2010.

(16)

În ceea ce privește datele solicitate, specificate în codul de conduită pentru programele de stabilitate și convergență, programul furnizează toate datele obligatorii și majoritatea datelor opționale. În recomandările sale din 7 iulie 2009, formulate în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE pentru a pune capăt situației de deficit excesiv, Consiliul a mai invitat Letonia să includă un raport cu privire la progresele înregistrate în implementarea acestor recomandări într-un capitol separat din actualizările programului de convergență. Letonia s-a conformat întru totul acestei recomandări.

(i)

să implementeze pe deplin bugetul pentru 2010 adoptat la 1 decembrie 2009; să pregătească un ansamblu de opțiuni bugetare care să producă economii sau venituri suplimentare permițând adoptarea unui buget pentru 2011 în concordanță cu cerințele de consolidare; să adopte un buget pentru 2012 care sa respecte, de asemenea, strategia fiscală vizată, în conformitate recomandarea formulată în temeiul articolului 104 alineatul (7);

(ii)

să realizeze analiza minuțioasă și prospectivă necesară pentru o reformă de amploare a prestațiilor sociale, în vederea implementării acestei reforme în cursul anului 2011 împreună cu alte măsuri pe partea de venituri;

(iii)

să îmbunătățească guvernanța și transparența fiscală, printre altele prin adoptarea proiectului de lege privind disciplina fiscală, prin întărirea caracterului obligatoriu al cadrului bugetar pe termen mediu și prin instituirea unor proceduri eficiente de sancționare a practicii deturnării fondurilor publice de către persoane fizice; să întărească mecanismele de control, coordonare și sancționare vizând combaterea economiei cenușii;

(iv)

să favorizeze creșterea economică prin promovarea tranziției către sectorul bunurilor comercializabile și către ameliorarea productivității, inclusiv prin garantarea faptului că fondurile structurale ale UE ajung în economia reală și prin restructurarea băncilor de stat în timp util, în cadrul unei strategii pe termen mediu.