29.5.2010   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 140/1

(1)

La 26 aprilie 2010, Consiliul a examinat programul de convergență actualizat al Estoniei pentru perioada 2009-2013.

(2)

Economia estonă se află în prezent la stadiul de ieșire dintr-o recesiune severă. În timp ce recesiunea a atras presiuni semnificative asupra finanțelor publice, reorientarea radicală a cererii interne neviabile și creșterea explozivă a pieței imobiliare a condus la o relaxare rapidă a dezechilibrelor interne și externe până atunci foarte accentuate. Având în vedere dezechilibrele macroeconomice substanțiale anterioare recesiunii, acțiunile ample și ferme ale guvernului de a atenua impactul negativ al încetinirii creșterii economice asupra finanțelor publice a fost o reacție prudentă, în conformitate cu planul european de redresare economică. Aceasta a ajutat la atenuarea riscurilor la care se expun sistemele economic, bugetar și financiar și a contribuit la restabilirea competitivității prin ajustarea prețurilor și a nivelului salarial în cadrul economiei. Menținerea unor rezerve monetare robuste pentru sprijinirea stabilității cursului de schimb și promovarea unor politici prudente pentru sectorul financiar, inclusiv aceea de intensificare a cooperării transfrontaliere, au ajutat la evitarea unor evoluții adverse. Nivelurile ridicate ale datoriilor acumulate de către sectorul privat sunt în prezent reduse treptat, dar vor influența, cu toate acestea, redresarea, îngreunând consumul și investițiile. Principalele provocări strategice includ creșterea productivității economiei pentru îmbunătățirea suplimentară a competitivității și progresului către o convergență durabilă și atenuarea riscurilor de pierdere a competențelor ca urmare a șomajului pe termen lung. În termeni mai generali, provocarea economică ar consta în restabilirea creșterii pozitive și durabile, cu evitarea, în același timp, a revenirii unor dezechilibre interne și externe semnificative. În prezent s-a realizat deja o ajustare majoră a finanțelor publice la nivelul de creștere mai coborât estimat pentru anii următori, dar este în continuare necesar să se realizeze progrese suplimentare pe termen mediu.

(3)

Deși declinul constatat al PIB-ului real în contextul crizei este în mare măsură ciclic, nivelul PIB-ului potențial a fost la rândul său influențat negativ. De asemenea, criza poate afecta și creșterea potențială pe termen mediu prin investiții mai mici, prin constrângeri asupra accesului la credite și prin creșterea șomajului structural. Mai mult, impactul crizei economice accentuează efectele negative ale îmbătrânirii populației asupra producției potențiale și a sustenabilității finanțelor publice. În acest context va fi esențială accelerarea ritmului reformelor structurale în scopul susținerii creșterii potențiale. Ajustarea economiei către o structură mai durabilă a creșterii, în cadrul căreia exporturile joacă un rol mai important reprezintă o condiție preliminară pentru realizarea acestui obiectiv. În special, având în vedere creșterea ratei șomajului în Estonia, este important să se accelereze punerea în aplicare a unor politici active privind piața forței de muncă, să se asigure o adaptare superioară a sistemului de învățământ și de formare profesională la nevoile pieței forței de muncă și să se investească în educația permanentă.

(4)

Scenariul macroeconomic din cadrul programului preconizează că PIB-ul real, după o scădere estimată de 14,5 % în 2009, își va păstra un nivel fix (– 0,1 %) timp de un an, în 2010, urmând ca pentru restul perioadei programului să revină la o rată medie de creștere de 3,7 %.

Se previzionează o ameliorare treptată a condițiilor ciclice în cursul anului 2010. În ceea ce privește cererea internă, se preconizează o continuare a evoluției acesteia cu efect de frânare asupra redresării în 2010, creșterea urmând a fi generată în principal de ameliorarea cererii externe și de o reorientare în cadrul ciclului stocurilor. Se estimează o îmbunătățire a puterii de acțiune a surselor interne de creștere începând cu 2011. Evaluat pe baza informațiilor disponibile în prezent (2), acest scenariu se prezintă drept având la bază ipoteze de creștere plauzibile, dar incertitudinile legate de dezvoltările economice rămân ridicate. Previziunile programului pentru inflație se prezintă drept realiste și ipotezele monetare și de curs de schimb se aliniază la celelalte date din scenariul macroeconomic. Procesul de scădere nominală a prețurilor și a salariilor este în plină desfășurare și se preconizează că va continua în 2010, în conformitate cu programul și previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2009, deși cu unele diferențe. Având în vedere prăbușirea importurilor ca urmare a recesiunii, deficitul extern până atunci ridicat s-a transformat în excedent, care urmează a se menține pe termen mediu, în conformitate cu estimările, la un nivel mai ridicat decât cel cuprins în previziunile din toamnă ale serviciilor Comisiei, ca urmare a previziunilor mai prudente ale programului cu privire la evoluția cererii interne. Programul previzionează creșterea în continuare a ratei șomajului în 2010 și o scădere a ratei de încadrare în muncă pe întreaga perioadă de programare.

(5)

Strategia generală economică și bugetară a autorităților reflectă încrederea fermă a acestora într-o poziție solidă a finanțelor publice. Estimarea programului pentru deficitul public general în 2009 este de 2,6 % din PIB, nivel foarte apropiat de cel corespunzător anului 2008 (2,7 %). Acest nivel reflectă o consolidare bugetară cuprinzătoare pusă în aplicare în cursul anului 2009, pe fondul unei deteriorări semnificative a situației economice. Consolidarea pusă în aplicare a generat o creștere modestă a venitului nominal, datorată în principal unor venituri nefiscale mai mari și creșterii nivelului unor impozite, cu toate că PIB-ul nominal a suferit o scădere considerabilă. Ca urmare a unor reduceri semnificative ale consumului din sectorul public, cheltuielile au fost, de asemenea, menținute la un nivel comparabil cu cel din 2008. În același timp, o absorbție intensificată a fondurilor structurale ale UE a furnizat un sprijin contraciclic pentru economie.

Îmbunătățirea soldului structural, și anume soldul ajustat ciclic, exceptând măsurile cu caracter excepțional și alte măsuri temporare, calculat în conformitate cu metodologia convenită de comun acord, s-a ridicat la 3,5 % din PIB potrivit programului, ceea ce implică o orientare fiscală deosebit de restrictivă. În același timp, suma totală a măsurilor discreționare puse în aplicare în 2009 indică un efort de consolidare și mai sporit, care reprezintă peste 9 % din PIB. Această diferență poate fi atribuită, în primul rând, faptului că strategia de consolidare s-a bazat în mare măsură pe inversarea creșterii cheltuielilor stabilite anterior în ceea ce privește consumul public și prestațiile sociale; în al doilea rând, efectele negative de compoziție asupra veniturilor fiscale, în special din cauza unei scăderi pronunțate a consumului privat și a cheltuielilor cu salariile; în al treilea rând, din cauza incertitudinilor legate de calculul soldului ajustat ciclic, având în vedere amploarea și caracteristicile recesiunii. În conformitate cu programul, deficitul global al bugetului general va începe să scadă treptat în 2010, ajungând la o poziție de excedent până la sfârșitul perioadei de programare.

(6)

Programul preconizează un deficit global de 2,2 % din PIB în 2010. Ameliorarea soldului global față de anul precedent poate fi atribuită în principal impactului corespunzător unui an întreg al măsurilor de consolidare puse în aplicare din a doua jumătate a anului 2009 cu privire la venituri și cheltuieli. În plus, în 2010 au fost puse în aplicare majorări suplimentare la accize, care urmează să genereze, în conformitate cu estimările, o creștere a veniturilor fiscale, cu toate că PIB-ul nominal urmează să înregistreze o scădere de aproximativ 1,25 %. Se previzionează o menținere a cheltuielilor nominale la aproximativ același nivel cu cel din 2009, cu unele creșteri ale investițiilor publice generale, contrabalansate de scăderea în continuare a consumului din sectorul public general; astfel, se înregistrează o creștere ușoară a ponderii cheltuielilor. În general, măsurile suplimentare pentru îmbunătățirea poziției fiscale se ridică la 0,7 % din PIB în 2010, care se adaugă la impactul pe parcursul unui an al deciziilor de consolidare adoptate în a doua jumătate a anului 2009, care se ridică la 2,5 % din PIB. Cu toate acestea, orientarea fiscală planificată, evaluată în conformitate cu modificarea soldului structural, este în mare parte neutră. Discrepanța dintre cele două abordări se explică în parte printr-o dependență crescută față de măsurile cu caracter excepțional și măsurile temporare din cadrul programului, în contextul unor condiții ciclice încă slabe, și poate fi parțial atribuită incertitudinilor sus-menționate legate de calculul soldurilor ajustate ciclic.

(7)

Principalul scop al strategiei bugetare pe termen mediu a programului este să realizeze OTM-ul definit în cadrul programului ca sold structural până la sfârșitul perioadei de programare, în 2013, când se previzionează că soldul global și soldul primar vor ajunge în poziția de excedent. Date fiind cele mai recente previziuni și nivelul datoriei, OTM-ul reflectă mai mult decât adecvat obiectivele Pactului de stabilitate și de creștere. Soldul structural calculat în conformitate cu metodologia convenită se va îmbunătăți în conformitate cu programul cu 0,5-1 % din PIB, anual, în perioada 2011-2013. Se previzionează că îmbunătățirea va fi generată în principal de scăderea ponderii cheltuielilor în PIB într-un ritm mai rapid decât a ponderea veniturilor în PIB, urmând a se opera, în conformitate cu estimările, o reducere nominală pentru majoritatea categoriilor de cheltuieli primare în ultimii ani ai programului, în special în ceea ce privește compensațiile pentru angajați și prestațiile sociale. Totuși, programul nu prezintă informații detaliate asupra măsurilor generale în sprijinul consolidării menționate. Dependența de măsurile cu caracter excepțional pentru îndeplinirea obiectivelor bugetare va scădea în 2011 și va dispărea complet în ultimii ani ai programului. Ca urmare a acestei tendințe, precum și a reducerii finanțării disponibile în cadrul perspectivei financiare pentru perioada 2007-2013, se estimează o scădere a cotei veniturilor nefiscale la nivelul valabil pentru 2008 până la sfârșitul perioadei de programare.

(8)

Rezultatele bugetare s-ar putea dovedi inferioare previziunilor din cadrul programului pe termen scurt și mediu. După cum s-a remarcat anterior, incertitudinile asociate mediului macroeconomic sunt ample și atrag riscuri bugetare evidente, cu toate că nu există vreun motiv care să îndreptățească ipoteza concentrării acestor riscuri în direcția unei evoluții pozitive sau negative. Pentru 2010 există incertitudini suplimentare generate de dependența de articole instabile. În special, este posibil să nu se realizeze efectiv vânzările estimate de active nefinanciare în valoare totală de 0,5 % din PIB, în timp ce scăderea dividendelor și a cotelor de profit din cadrul companiilor de stat se supune unor decizii administrative și, prin urmare, unor riscuri de punere în aplicare. În plus, nivelul superior estimărilor al veniturilor din impozite în 2009 poate fi în parte atribuit cazurilor foarte frecvente de stocare a mărfurilor supuse accizelor înainte de creșterea impozitelor din ianuarie 2010 și poate atrage un impact negativ de contrabalansare în 2010.

Având în vedere că dependența de măsuri cu caracter excepțional și alte măsuri temporare scade în ultimii ani ai programului, măsurile structurale de înlocuire a acestora nu sunt detaliate suficient, ceea ce atrage riscuri asupra obiectivelor. Totuși, faptul că, în trecut, autoritățile estone au menținut un echilibru bugetar solid atenuează în parte aceste riscuri.

(9)

Ponderea datoriei publice brute de 7,8 % din PIB în 2009 este cu mult sub valoarea de referință din tratat. Pentru ponderea datoriei se preconizează o creștere la 14,3 % din PIB până la sfârșitul perioadei de programare, atrasă de deficitele publice. În ceea ce privește poziția activelor nete în cadrul bugetului general, se estimează o menținere a acesteia pe întreaga perioadă de programare.

(10)

Previziunile în privința datoriei pe termen mediu, care presupun o revenire treptată a PIB-ului la ratele de creștere prevăzute înainte de criză și o întoarcere a ponderii impozitelor la nivelurile de dinaintea crizei, incluzând creșterea conform previziunilor a cheltuielilor datorate îmbătrânirii populației, arată că strategia bugetară prezentată în program, luată ca atare, fără alte modificări la nivel de politici, este suficientă pentru a stabiliza ponderea datoriei în PIB până în 2020.

(11)

Pe termen lung, impactul îmbătrânirii demografice asupra bugetului este în mod semnificativ mai mic decât media din UE. Nivelul actual al datoriei brute se situează la un nivel foarte scăzut în Estonia, iar menținerea unor finanțe publice solide, în conformitate cu planurile bugetare de pe parcursul perioadei de programare, ar contribui la limitarea riscurilor privind sustenabilitatea acestora, care au fost estimate drept reduse în cadrul Raportului Comisiei privind sustenabilitatea din 2009 (3).

(12)

Cadrul bugetar are la bază o normă a soldului nominal pentru poziția bugetului public general. Norma a constituit o ancoră pe termen lung a politicii economice, contribuind la alcătuirea unui istoric bugetar solid și la acumularea de active financiare.

În ultimii ani, implementarea normei a evoluat prin alinierea mai eficientă a acesteia la ciclu și prin acceptarea unor caracteristici abordate din perspectiva soldului structural, astfel încât s-a stabilit drept obiectiv realizarea unui excedent în perioada de vârf a ciclului și au fost acceptate deficite în timpul recesiunii. Cu toate acestea, este posibil ca absența unor norme pentru cheltuieli și/sau venituri separate să fi contribuit la cheltuirea parțială a veniturilor excepționale în timpul perioadelor ciclice de evoluție favorabilă și al perioadelor de vârf. În plus, există unele neajunsuri ale cadrului bugetar pe termen mediu care slăbesc continuitatea între actualizările anuale; se menține situația în care programele de convergență actualizate nu sunt dezbătute înainte de adoptarea de către Parlament. Programul cuprinde planuri, care sunt deja în curs de aplicare, pentru consolidarea procesului bugetar prin îmbunătățirea planificării strategice și anuale, asigurând astfel o abordare a unora dintre neajunsurile menționate.

(13)

Modificările fiscale puse în aplicare în perioada 2009-2010 continuă strategia de deplasare a impozitării către consum și utilizarea resurselor naturale, dar, în același timp, a crescut și dependența de impozitele pe prestațiile de muncă. În plus, programul face trimitere la o analiză în curs a eficienței nivelurilor existente ale scutirilor de impozite și impozitelor preferențiale, la asigurarea unei mai mari flexibilități a procesului bugetar prin reducerea numărului de venituri alocate, la eforturile depuse în prezent pentru combaterea evaziunii fiscale și pentru simplificarea și raționalizarea suplimentară a administrației fiscale. Aceste măsuri, precum și continuarea deplasării obiectului măsurilor fiscale de la forța de muncă spre surse mai puțin sensibile la evoluțiile ciclice, ar putea contribui la îmbunătățirea calității finanțelor publice, precum și la atenuarea riscurilor la care se expun perspectivele bugetare.

(14)

Strategia care asigură o participare lipsită de obstacole la MCS II, consolidată prin intermediul mai multor angajamente strategice asumate la momentul intrării în mecanism, urmărește să asigure stabilitatea cursului de schimb prin menținerea unor rezerve monetare robuste, stabilitatea financiară și fiscală, precum și păstrarea flexibilității piețelor forței de muncă și de produse.

În timp ce Estonia a intrat în criză de pe o poziție relativ puternică, dispunând de rezerve fiscale considerabile, un sector bancar în mare parte sănătos și un grad relativ înalt de flexibilitate a salariilor și a prețurilor, politicile anterioare nu au prevenit apariția unor dezechilibre macroeconomice semnificative, astfel cum au evidențiat ratele foarte ridicate de creștere a creditelor, presiunile inflaționiste semnificative, deficitele importante de cont curent și creșterea explozivă a pieței imobiliare, fără un caracter durabil. Pentru a limita deteriorarea finanțelor publice pe parcursul crizei, autoritățile au adoptat în 2009 câteva pachete semnificative de consolidare. Această consolidare va avea un impact pozitiv după 2009 și, în mod special, legea privind reducerea cheltuielilor cu salariile în sectorul public are o contribuție pozitivă la eliminarea dezechilibrelor din economie. Sectorul bancar și-a menținut o capitalizare solidă și deține lichidități suficiente. S-au înregistrat, de asemenea, progrese în domeniul politicilor structurale. Legea recent adoptată a forței de muncă a sporit flexibilitatea pieței forței de muncă, înlesnind ajustarea economiei de la modelul anterior al dependenței de cererea internă la o creștere mai durabilă. În ceea ce privește piețele de produse, măsurile strategice au drept obiectiv consolidarea concurenței. Se consolidează competitivitatea sectorului bunurilor comercializabile care a început să beneficieze în 2009 de reducerea în curs a costurilor cu salarizarea, precum și de programe de stat specifice, inclusiv prin utilizarea eficientă a fondurilor structurale din partea UE. Provocarea care se prezintă în perspectivă este reprezentată de evitarea revenirii unor dezechilibre interne și externe semnificative imediat după instaurarea procesului de redresare.

(15)

Având în vedere riscurile menționate la care sunt expuse obiectivele bugetare, strategia bugetară a programului poate fi considerată, în general, conformă cu cerințele pactului. În special, îndeplinirea OTM-ului, planificată până la sfârșitul perioadei de programare, pe fondul recentei contracții severe a activității economice, reprezintă un exemplu de obiectiv ambițios adecvat, care corespunde cerințelor Pactului de stabilitate și de creștere și este în conformitate cu o participare fără obstacole la MCS II. Totuși, se păstrează unele riscuri pe termen scurt, având în vedere incertitudinile legate de mediul macroeconomic și dependența de articole instabile. Este, de asemenea, posibil ca OTM-ul să nu fie îndeplinit în conformitate cu previziunile din program, în cazul în care consolidarea urmărită nu este susținută de alte măsuri pe termen mediu.

(16)

În ceea ce privește datele necesare prevăzute în codul de conduită pentru programele de stabilitate și de convergență, programul prezintă o serie de lacune în privința datelor obligatorii și a celor opționale (4).

(i)

să asigure menținerea deficitului public general sub 3 % din PIB și să adopte măsurile necesare pentru sprijinirea revenirii preconizate pe termen mediu la OTM;

(ii)

să consolideze cadrul bugetar pe termen mediu, în special prin ameliorarea planificării cheltuielilor și prin consolidarea suplimentară a sistemului de monitorizare a obiectivelor strategice și de raportare asupra acestora.