19.3.2009   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 64/1

(1)

La 10 martie 2009, Consiliul a examinat programul actualizat de stabilitate al Franței pentru perioada 2008-2012.

(2)

În 2008, criza financiară mondială a amplificat încetinirea creșterii, conducând la reducerea încrederii consumatorilor și a întreprinderilor, precum și la condiții de creditare mai stricte. În urma colapsului producției industriale în al patrulea trimestru al anului 2008, se estimează că PIB anual se va reduce drastic în 2009. Principalele provocări cu care se confruntă politica economică în condiții de scădere economică sunt stabilizarea sectorului financiar, restabilirea încrederii consumatorilor și a întreprinderilor, precum și sprijinirea investițiilor. Scăderea economică va avea un impact semnificativ asupra finanțelor publice, deoarece deficitul a depășit 3 % din PIB în 2008, conform celor indicate de Ministrul francez al Economiei, Industriei și Ocupării Forței de Muncă într-o scrisoare din 6 februarie 2009 adresată comisarului pentru afaceri economice și financiare, și se estimează că va depăși 5 % din PIB în 2009, conform previziunilor intermediare ale serviciilor Comisiei din ianuarie 2009. Valoarea menționată anterior reflectă, de asemenea, impactul de 0,8 % din PIB asupra echilibrului bugetar al planului de redresare adoptat în decembrie, ale cărui măsuri principale sunt devansarea investițiilor publice și asigurarea de sprijin financiar pentru întreprinderi. Guvernul a pus în aplicare numeroase reforme structurale care se estimează că vor avea un impact pozitiv asupra creșterii economice potențiale.

(3)

Scenariul macroeconomic care stă la baza programului preconizează o rată de creștere pozitivă a PIB-ului pe durata perioadei acoperite de program. După o încetinire la aproximativ 1 % în 2008, se estimează o diminuare până la 0,2-0,5 % în 2009, înainte de a se înregistra o creștere la aproximativ 2 % în 2010 și la 2,5 % pentru restul perioadei acoperite de program. Evaluat pe baza informațiilor disponibile în prezent (2), acest scenariu pare a se baza pe ipoteze de creștere deosebit de favorabile. Această evaluare ține seama de diminuarea severă a PIB în al patrulea trimestru al anului 2008 și de perspectivele economice nefavorabile care au la bază niveluri scăzute ale indicatorilor încrederii și o diminuare preconizată acută a investițiilor și schimburilor comerciale, dar și de impactul planului de redresare și al legii privind modernizarea economiei asupra creșterii economice (3). Având în vedere ultimele evoluții ale prețului petrolului și intensitatea scăderii economice mondiale, previziunile programului privind inflația par a fi optimiste pentru 2009, însă pot fi considerate realiste pentru perioada următoare. La 6 februarie, autoritățile franceze au informat Comisia cu privire la revizuirea previziunilor macroeconomice și a celor privind finanțe publice.

(4)

Pentru 2008, previziunile intermediare ale serviciilor Comisiei estimează un deficit public de 3,2 % din PIB, ceea ce reprezintă un rezultat cu 0,3 % mai slab față de cifra din program, însă confirmat prin scrisoarea susmenționată din 6 februarie (4). Diferența de 0,9 % din PIB față de obiectivul din versiunea actualizată anterioară (2,3 % din PIB) se poate explica în mare măsură (i) printr-un rezultat în 2007 mai slab decât cel preconizat (0,3 % din PIB), (ii) printr-o creștere a PIB-ului real în 2008 mult mai redusă decât cea estimată în versiunea actualizată anterioară, ducând la scăderea veniturilor fiscale față de plan (cu 0,3 % din PIB) și (iii) prin plăți mai ridicate ale dobânzilor, reflectând impactul inflației mai ridicate în 2008 asupra costurilor serviciului datoriei pentru obligațiunile indexate cu rata inflației (0,2 % din PIB).

(5)

Actualizarea are ca obiectiv pentru 2009 un deficit de 3,9 % din PIB, față de cel de 5,4 % estimat în previziunile intermediare ale serviciilor Comisiei. Creșterea deficitului în 2009 reflectă acțiunea stabilizatorilor automați ca răspuns la scăderea economică, dar și impactul pachetului de măsuri de stimulare fiscală din decembrie 2008, care se ridică la 0,8 % din PIB. Recent, guvernul a anunțat un obiectiv mai ridicat privind deficitul, și anume 4,4 % din PIB (5). Deficitul structural (și anume soldul ajustat ciclic exceptând măsurile unice și alte măsuri temporare), conform informațiilor furnizate în programul de stabilitate actualizat și recalculat de serviciile Comisiei, se preconizează că va atinge 3 % din PIB în 2009, față de 2,5 % în 2008. Această orientare fiscală poate fi considerată drept expansionistă și poate fi pe deplin explicată prin impulsul fiscal asociat pachetului de măsuri de stimulare.

(6)

Scopul strategiei bugetare a Franței pe termen mediu, astfel cum este subliniat în program, îl reprezintă atingerea obiectivului pe termen mediu (OTM) al unei poziții bugetare echilibrate în termeni structurali în 2012. Conform previziunilor programului, actualizat prin scrisoarea susmenționată din 6 februarie, se estimează că deficitul bugetar general va atinge cel mai ridicat nivel în 2009, situându-se la 4,4 % din PIB (de la 3,9 % din PIB) și va scădea apoi la 3,1 % din PIB în 2010 (de la 2,7 % din PIB) pe măsură ce impactul bugetar al planului de redresare va dispărea. Aceasta în comparație cu previziunile intermediare ale serviciilor Comisiei, care estimează o creștere a deficitului bugetar la 5,4 % din PIB în 2009, pentru a atinge apoi 5,0 % din PIB în 2010. Conform previziunilor actualizate prin scrisoarea susmenționată, se preconizează că deficitul se va ameliora în continuare după 2010, pentru a atinge 1,5 % din PIB în 2012. Soldul primar urmează o traiectorie similară. Se preconizează că deficitul structural va atinge un nivel de 3 % din PIB în 2009, pentru a se îmbunătăți apoi cu aproximativ 1 % din PIB în 2010 și cu 0,5 % din PIB pe an în perioada următoare. Pe lângă estomparea progresivă a planului de redresare, se prevede atingerea acestui rezultat prin limitarea specifică a cheltuielilor. În versiunea actualizată a programului, se estimează că ponderea datoriei în PIB va crește la 69,1 % în 2009 și se va stabiliza la 69,4 % în 2010 înainte de a scădea ușor în următorii doi ani. Pe lângă orientarea bugetară, aceasta include impactul recapitalizării băncilor și participarea la Fondul de investiții strategice (6), care se ridică la 0,75 % din PIB, dar exclude datoriile contingente potențiale care rezultă din sistemul de garanții. Conform previziunilor intermediare ale serviciilor Comisiei, ponderea datoriei va atinge 72,4 % din PIB în 2009 și 76 % din PIB în 2010, diferența față de programul de stabilitate actualizat fiind explicată pe baza cifrelor divergente ale creșterii economice și ale deficitului bugetar.

(7)

Rezultatele bugetare prezintă riscuri semnificative pe parcursul perioadei acoperite de program. În primul rând, acestea nu reflectă încă rezultatul mai slab din 2008 (cu 0,3 % din PIB), confirmat recent prin scrisoarea susmenționată. Acest rezultat reflectă, de asemenea, faptul că în perioadele favorabile/neutre din punct de vedere economic (7) nu a avut loc o consolidare fiscală și explică parțial revizuirea în sens ascendent a obiectivului privind deficitul în 2009 la 4,4 % din PIB (care ia în calcul, de asemenea, o revizuire în sens descendent a impozitelor pe profit). Fapt încă și mai important, perspectivele macroeconomice ale programului nu țin seama de recesiunea estimată în prezent pentru 2009, ceea ce implică riscuri bugetare substanțiale, chiar și pentru cel mai recent obiectiv privind deficitul anunțat de guvern. În plus, pe lângă impactul stabilizatorilor automați, există riscuri de depășire a cheltuielilor în sectorul sănătății (8). În sfârșit, dat fiind istoricul autorităților locale, există riscul ca obiectivele prevăzute privind cheltuielile să nu fie respectate. Riscurile în ceea ce privește datoriile sunt, de asemenea, ridicate, reflectând riscurile asupra echilibrului bugetului general, precum și posibilele efecte ale măsurilor de stabilizare a sectorului financiar.

(8)

Impactul bugetar pe termen lung al îmbătrânirii populației este ușor mai redus față de media din UE, cheltuielile cu pensiile prezentând o creștere mai limitată într-o oarecare măsură, ca urmare a reformelor sistemului de pensii deja aplicate, printre care se numără reforma așa-numitelor régimes spéciaux (regimuri speciale de pensii), destinată alinierii perioadei de contribuție obligatorie la normele aplicabile altor regimuri. În poziția bugetară din 2008 estimată în program, care s-a înrăutățit comparativ cu poziția inițială din programul precedent, impactul bugetar al îmbătrânirii populației asupra deviației de la sustenabilitatea fiscală este accentuat. În cazul în care s-ar lua drept punct de plecare poziția bugetară pentru 2009 din previziunile intermediare ale serviciilor Comisiei, deviația de la sustenabilitatea fiscală s-ar deteriora. Nivelul actual al datoriei publice brute depășește valoarea de referință din tratat. Schemele susmenționate pentru stabilitatea sectorului financiar instituite de Franța ar putea avea un impact asupra sustenabilității finanțelor publice pe termen lung, dacă costurile sprijinului guvernamental nu vor fi integral recuperate pe viitor. Menținerea unor excedente primare ridicate pe termen mediu, deja prevăzute în program, ar contribui la limitarea riscurilor pe termen mediu asupra sustenabilității finanțelor publice.

(9)

Antecedentele Franței indică faptul că depășirea cheltuielilor bugetare generale nu a avut un caracter excepțional în ultimul deceniu, ceea ce înseamnă că normele bugetare actuale prezintă deficiențe. Reforma Constituției, adoptată la 23 iulie 2008, a introdus un obiectiv general privind bugetele echilibrate pentru administrațiile publice (9). Cu toate acestea, caracterul neobligatoriu al obiectivului unui buget echilibrat ridică semne de întrebare privind posibilitatea unui control efectiv. Reforma introduce, de asemenea, un buget multianual, care este adoptat de parlament, începând din 2009, pentru perioada 2009-2012, și anume pentru aceeași perioadă ca și programul de stabilitate. Această reformă contribuie la o mai bună gestionare a finanțelor publice și stimulează disciplina bugetară.

Mai mult, în urma lansării Revizuirii generale a politicilor publice la mijlocul anului 2007, s-au luat o serie de măsuri în vederea creșterii eficienței cheltuielilor publice, inclusiv o reducere a numărului de funcționari publici. În 2008 a intrat în vigoare o nouă normă privind datoriile, aplicabilă în subsectorul asigurărilor sociale (10).

(10)

Ca răspuns la criza financiară, guvernul francez a luat o serie de măsuri menite să asigure stabilitatea sectorului financiar. În vederea atenuării consecințelor acesteia asupra capacității băncilor franceze de asigurare a creditelor, guvernul a decis (11) să achiziționeze creanțele subordonate ale băncilor până la 40 miliarde EUR, fără a obține drepturi de vot. În schimb, băncile s-au angajat să sporească împrumuturile către economie pentru a garanta un grad de finanțare adaptat nevoilor agenților economici. În plus, o linie de credit de 320 miliarde EUR (12) a fost autorizată prin lege pentru a garanta creanțele bancare. Acest sistem de garanții este destinat îmbunătățirii accesului la finanțare al băncilor, în contextul presiunilor puternice la care a fost supusă piața împrumuturilor interbancare de la începutul crizei financiare. Băncile vor plăti o primă pentru garanția guvernamentală a împrumuturilor acordate de acestea și vor furniza garanții.

(11)

Ca răspuns la criza economică, pe 4 decembrie guvernul francez a prezentat un plan de redresare care poate fi descris ca o serie de instrumente echilibrate privind veniturile și cheltuielile, în concordanță cu PERE. Măsurile prevăzute în acest plan includ investiții publice (în principal în întreprinderi publice, infrastructuri, cercetare și apărare), măsuri orientate către piața forței de muncă (precum scutiri de la plata contribuțiilor la asigurările sociale pentru întreprinderile mici pentru noi angajări de personal), sprijin pentru întreprinderi (precum ajutoare sectoriale destinate sectorului locuințelor și industriei de automobile, precum și o accelerare a plăților guvernamentale către întreprinderi, în special IMM-uri) și sprijin pentru puterea de cumpărare a gospodăriilor (în principal, acordarea unei prime de 200 EUR în aprilie 2009 pentru gospodăriile cu venituri mici). Se poate considera că măsurile sunt bine orientate și luate la momentul oportun. Măsurile anunțate sunt temporare, prin urmare reversibile, fără să implice costuri pentru finanțele publice dincolo de anul 2010. De asemenea, guvernul pune în aplicare anumite reforme structurale care se estimează că vor avea un impact pozitiv asupra creșterii economice potențiale și, prin urmare, asupra finanțelor publice pe termen lung. În ceea ce privește piețele de bunuri și servicii, legea susmenționată privind modernizarea economiei are ca obiectiv sporirea creșterii potențiale, mai ales prin promovarea spiritului antreprenorial individual și prin eliminarea barierelor existente în calea concurenței, inclusiv în sectorul vânzării cu amănuntul. În ceea ce privește piața muncii, au fost adoptate, de asemenea, legi noi, mai ales privind flexicuritatea. Legea privind modernizarea pieței forței de muncă, adoptată în iunie 2008 și reprezentând transpunerea primului acord interprofesional al partenerilor sociali, are ca obiectiv dezvoltarea unor contracte mai sigure și în același timp mai flexibile. De asemenea, a fost introdusă o reformă semnificativă a procedurilor de dialog social pentru a facilita încheierea de acorduri cu majoritate de voturi. Aceste măsuri sunt legate de programul de reformă pe termen mediu și de recomandările adresate de Comisie la 28 ianuarie 2009 fiecărui stat membru în cadrul Strategiei de la Lisabona pentru creștere economică și ocuparea forței de muncă.

(12)

Ca urmare a deteriorării finanțelor publice în 2007 și 2008, când condițiile economice au fost favorabile, orientarea fiscală este expansionistă în 2009 (reflectând răspunsul guvernului francez la PERE), într-un moment nefavorabil din punct de vedere economic. Ulterior, finanțele publice vor fi consolidate conform programului; cu toate acestea, ținând seama de riscurile semnificative la care sunt expuse obiectivele bugetare, care implică un deficit cu mult peste 3 % din PIB în 2009 și 2010, OTM privind un buget echilibrat în termeni structurali nu va fi atins până în 2012.

În acest context, Franța poate diminua riscul depășirii cheltuielilor prin punerea în aplicare și ameliorarea ulterioară a cadrului finanțelor publice, în special în ceea ce privește normele aplicabile cheltuielilor. În final, având în vedere riscurile pe care le prezintă previziunile privind datoria menționate anterior, ponderea datoriei va fi ridicată, reflectând orientarea expansionistă din 2009, și vor fi necesare măsuri decisive în anii următori pentru a contracara această tendință.

(13)

În ceea ce privește cerințele specificate în codul de conduită privind prezentarea de date pentru programele de stabilitate și convergență, programul furnizează toate datele obligatorii, cât și cea mai parte a datelor opționale (13).

(i)

să pună în aplicare în 2009 măsurile fiscale astfel cum au fost planificate, inclusiv măsurile de stimulare, în conformitate cu PERE și în cadrul SGP, menținând în același timp obiectivul de evitare a unei deteriorări suplimentare a finanțelor publice;

(ii)

în lumină intensificării preconizate a activității economice, să depună eforturi în vederea consolidării în 2010 și, ulterior, să accelereze ritmul ajustării, în vederea asigurării reducerii rapide a deficitului sub valoarea de referință, așezând astfel ponderea datoriei în PIB pe o traiectorie descendentă;

(iii)

să aplice, în mod efectiv, normele existente în materie de cheltuieli și să adopte măsuri suplimentare în vederea garantării respectării obiectivelor multianuale de reducere a cheltuielilor administrației publice la nivelul tuturor subsectoarelor și să aplice în continuare măsuri, în contextul Revizuirii generale a politicilor publice. Să pună în aplicare programul de reformă structurală, în special în ceea ce privește sustenabilitatea sistemului de pensii.