Avizul Comitetului European al Regiunilor – Semestrul european și politica de coeziune: adaptarea reformelor structurale la investițiile pe termen lung

(2019/C 275/01)

Raportor	:	Rob JONKMAN (NL-CRE), membru al Consiliului Executiv Opsterland
Document de referință	:	Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Banca Centrală Europeană, Comitetul Economic și Social European, Comitetul Regiunilor și Banca Europeană de Investiții – Analiza anuală a creșterii 2019: Pentru o Europă mai puternică într-un context de incertitudine la nivel mondial COM(2018) 770 final

RECOMANDĂRI POLITICE

COMITETUL EUROPEAN AL REGIUNILOR

Introducere

1.

La nivelul UE, semestrul european este principalul instrument de coordonare a politicilor (socio)economice și bugetare ale statelor membre, de la care se așteaptă să-și coreleze politicile economice și bugetare cu recomandările specifice fiecărei țări formulate de UE. În această privință, Strategia Europa 2020 are, prin urmare, rolul unui cadru strategic. Recomandările formulate de Comisia Europeană au ca obiectiv să încurajeze statele membre să pună în aplicare reforme structurale care să consolideze economiile și să promoveze ocuparea forței de muncă și incluziunea socială și să amelioreze climatul de investiții.

2.

Pe baza recomandărilor, statele membre elaborează propriile strategii naționale de investiții, care, împreună cu analiza anuală a Programelor naționale de reformă (PNR), vor fi propuse ca bază pentru proiectele prioritare de investiții, acestea trebuind să fie sprijinite cu resurse naționale și ale UE. Astfel, semestrul european afectează politicile elaborate de autoritățile publice de la nivel național, regional, local și de la nivelul UE, pe tot parcursul anului.

3.

În cursul actualei perioade de programare (2014-2020), UE a început să dea dovadă de o coordonare mai strânsă între semestrul european și programele de coeziune din statele membre și regiuni. Un recent studiu al Direcției Generale Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune (DG EMPL) arată că actualele fonduri structurale și de investiții europene (fondurile ESI) sunt relevante pentru circa 60 % din recomandările specifice pentru fiecare țară.

4.

Pentru următoarea perioadă de programare (2021-2027), Comisia are în vedere o coordonare cu un caracter obligatoriu mai accentuat între recomandările specifice fiecărei țări și programele de coeziune, pentru a spori eficiența măsurilor finanțate prin politica de coeziune și a obține rezultate mai durabile. În acest scop, semestrul european 2019 va pune mai mult accentul pe evaluarea nevoilor de investiții, aspect care va fi leitmotivul pentru luarea deciziilor de programare pentru perioada 2021-2027. Analiza prezentată în rapoartele de țară din 2019 se va axa pe nevoile de investiții în fiecare țară, inclusiv – dacă este cazul – aspectele referitoare la dimensiunile sectoriale și regionale. Pe baza acestei analize, o nouă anexă la rapoartele de țară va menționa nevoile de investiții care sunt relevante pentru politica de coeziune 2021-2027.

5.

Pentru noile programe de coeziune, Comisia propune în propunerea de Regulament privind dispozițiile comune ca recomandările specifice fiecărei țări să fie luate în considerare în cel puțin două momente: la începutul programării și în contextul revizuirii la jumătatea perioadei. Această evaluare este prevăzută a se desfășura în 2025.

6.

Atât la aprobarea acordului de parteneriat, cât și în programele privind fondurile ESI, Comisia ia în considerare, în mod explicit, recomandările specifice fiecărei țări.

7.

Regretă că, înainte de a-și prezenta propunerile de regulamente aplicabile noilor programe de finanțare ale UE începând cu 2021 și înainte de noul ciclu de guvernanță care începe după alegerile europene din mai 2019, Comisia nu a prezentat nicio propunere pentru un program care să succeadă Strategiei Europa 2020, în ciuda solicitărilor repetate din partea Comitetului și a Parlamentului și în ciuda observațiilor critice ale Curții de Conturi Europene. Cu toate acestea, salută publicarea, la 30 ianuarie 2019, a documentului de reflecție al Comisiei Europene intitulat „Către o Europă durabilă până în 2030”, în legătură cu care CoR va elabora avize separate privind aspectele legate de guvernanță și punerea în aplicare a obiectivelor în materie de mediu și climă. Într-adevăr, dacă Europa dorește ca schimbarea de paradigmă să devină sustenabilă până în 2030, este necesară implicarea deplină a autorităților locale și regionale, deoarece ele sunt responsabile pentru atingerea a 65 % din obiectivele de dezvoltare durabilă.

Perspectiva Comitetului cu privire la semestrul european în relație cu politica de coeziune

8.

Comitetul Regiunilor readuce în atenție mai multe avize și rezoluții ale sale din 2017 și 2018 despre semestrul european și rolul autorităților locale și regionale în cadrul acestuia, legătura acestora cu politica de coeziune și aplicarea principiului subsidiarității, al parteneriatului și al guvernanței pe mai multe niveluri.

9.

Comitetul sprijină efortul UE de a îndemna statele membre să facă reforme pentru a spori competitivitatea și creșterea economică, pentru a consolida coeziunea economică, socială și teritorială și convergența economică și de a mări reziliența la șocuri externe, îmbunătățind astfel stabilitatea zonei euro (1).

10.

Având în vedere aceste reforme, Comitetul solicită un nou cadru strategic care să succeadă Strategiei Europa 2020. Această nouă strategie este, de altfel, un moment propice pentru reformarea guvernanței semestrului european, având în vedere că, în general, autoritățile regionale și comunale nu s-au implicat – cu câteva excepții – deloc sau foarte puțin în redactarea programelor naționale de reformă (2). Aceasta subminează dimensiunea democratică a semestrului european și legitimitatea sa teritorială.

11.

Comitetul subliniază că, până acum, s-a făcut prea puțin pentru a implica autoritățile locale și regionale în procesul de elaborare a noilor cadre strategice sau în pregătirea programelor naționale de reformă. Această situație ar putea fi remediată, de exemplu, prin atragerea expertizei rețelei centrelor regionale, care – în perioada 2019-2020, sub coordonarea CoR – vor colecta reacții din 20 de regiuni cu privire la punerea în aplicare a politicii UE.

12.

În ceea ce privește semestrul european, Comitetul atrage atenția că părțile interesate nu și-au asumat responsabilitățile ce le revin și că la toate nivelurile de guvernare lipsesc capacitățile administrative pentru ca punerea în aplicare a recomandărilor specifice fiecărei țări să fie încununată de succes. În lipsa unei definiții clare a ce înseamnă reforme structurale, procesul semestrului european nu va putea fructifica beneficiile la maximum. În virtutea principiilor subsidiarității și proporționalității, ar trebui să fie eligibile doar reformele structurale, în măsura în care sunt relevante pentru punerea în aplicare a obiectivelor tratatului, iar acțiunea trebuie să fie proporțională cu condițiile necesare pentru atingerea obiectivului și să aibă o legătură directă cu competențele Uniunii (3).

13.

În opinia CESE, nivelul de însușire a recomandărilor specifice fiecărei țări poate fi consolidat prin sporirea implicării regiunilor și autorităților locale, pentru a conferi semestrului european o dimensiune teritorială, atât la nivel de analiză (prin extinderea analizei anuale a creșterii, a programelor naționale de reformă și a recomandărilor specifice fiecărei țări pentru a include analiza tendințelor teritoriale și a impactului teritorial al politicii UE), cât și la nivel operațional (prin implicarea mai amplă și mai sistematică a autorităților locale și regionale, bazată pe parteneriat și pe guvernanța pe mai multe niveluri) (4).

14.

În ceea ce privește coordonarea dintre semestrul european, recomandările specifice fiecărei țări și politica de coeziune, Comitetul este de părere că aceasta din urmă reprezintă, în principiu, o politică de sine stătătoare, iar obiectivul său (coeziunea economică, socială și teritorială) trebuie păstrat în mod constant. Acest lucru necesită verificarea măsurii în care recomandările specifice fiecărei țări sunt relevante pentru programele de coeziune și reciproc, acordând importanță cooperării dintre autoritățile naționale, regionale și locale, atât în cadrul PNR, cât și în cel al programelor de coeziune (5).

Poziția autorităților locale și regionale în cadrul semestrului european și al politicii de coeziune

15.

Comitetul constată că, în pofida cuplării semestrului european cu programele de coeziune actuale, nu a fost creat încă niciun mecanism la nivelul UE care să sprijine autoritățile locale și regionale în mod structurat în elaborarea programelor naționale de reformă și a strategiilor de investiții. A fost stabilit un cod european de conduită în materie de parteneriat pentru elaborarea, punerea în aplicare și evaluarea programelor finanțate din fondurile ESI și a acordurilor de parteneriat. Pe baza acestui cod de conduită, autoritățile locale și regionale sunt parteneri direcți ai Comisiei și ai statelor membre în cadrul gestiunii partajate a politicii de coeziune.

16.

Comitetul subliniază că recomandările formulate în contextul semestrului european se referă în principal la domenii în care UE are competențe partajate cu statele membre, UE putând interveni numai pentru a le sprijini pe acestea din urmă.

17.

Comitetul subliniază că implicarea structurată a autorităților locale și regionale trebuie să devină o componentă permanentă a semestrului european. Comitetul regretă că analiza anuală a creșterii se referă la implicarea partenerilor sociali și a parlamentelor naționale, dar nu și la cea a autorităților locale și regionale, așa cum a fost cazul în 2018.

18.

Comitetul constată că acest aspect contravine principiilor subsidiarității [articolul 5 alineatul (3) din TUE și Protocolul nr. 2], al guvernării pe mai multe niveluri și al parteneriatului [cf. articolul 6, intitulat „Parteneriat și guvernanță pe mai multe niveluri”, din proiectul de propunere de regulament de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european plus, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, și de instituire a unor norme financiare aplicabile acestor fonduri, precum și Fondului pentru azil și migrație, Fondului pentru securitate internă și Instrumentului pentru managementul frontierelor și vize – COM(2018) 375 final], având în vedere că recomandările specifice fiecărei țări, prin intermediul politicii de coeziune, au un impact direct asupra elaborării politicilor la nivel local și regional cărora, prin urmare, le impune obligații în domeniile politice în care au competențe legislative. Acest lucru contravine și principiilor înscrise în Carta europeană a autonomiei locale a Consiliului Europei.

19.

Comitetul face trimitere în acest sens la Comunicarea Comisiei privind subsidiaritatea (6), din 23 octombrie 2018, care – între altele – recunoaște că autoritățile locale și regionale diferă de alți actori interesați pentru că joacă un rol de prim-plan în implementarea dreptului Uniunii și că, „în multe cazuri, statele membre ar putea ține seama mai mult, în cadrul procedurii legislative, de punctele de vedere ale parlamentelor naționale și regionale și de cele ale autorităților locale și regionale”.

20.

Comitetul face referire și la a patra recomandare a Grupului operativ privind subsidiaritatea, proporționalitatea și scenariul „Mai puțin, dar mai eficient”, care prevede că „statele membre ar trebui să urmeze orientările Comisiei Europene și să coopereze în mod corespunzător cu autoritățile locale și regionale la pregătirea programelor lor naționale de reformă și la elaborarea și implementarea reformelor structurale în cadrul semestrului european, pentru a îmbunătăți însușirea și punerea în aplicare a acestor reforme” (7).

21.

Prin urmare, Comitetul subliniază că cea mai bună cale de a evita încălcarea principiului subsidiarității și de a asigura coordonarea eficientă a politicilor este implicarea deplină a autorităților locale și regionale și participarea lor structurată la semestrul european, în lumina principiului parteneriatului și al principiului guvernanței pe mai multe niveluri. În acest context, CoR este îngrijorat să constate că, în negocierile din cadrul Consiliului referitoare la Regulamentul privind dispozițiile comune, se vorbește de o relaxare a principiilor parteneriatului și guvernanței pe mai multe niveluri, întrucât acest lucru ar putea submina coordonarea eficientă dintre semestrul european și politica de coeziune.

Pregătirea recomandărilor specifice fiecărei țări și a noilor programe de coeziune 2021-2027

22.

Având în vedere cererea Președinției române a UE adresată Comitetului de elaborare a unui aviz cu privire la gradul de flexibilitate acordat regiunilor pentru a corela programele de coeziune și recomandările specifice fiecărei țări și la modul prin care regiunilor li se poate acorda un loc mai bun în cadrul semestrul european, Comitetul subliniază următoarele aspecte:

23.

Comitetul salută atenția acordată dimensiunii regionale a politicii europene de investiții în analiza anuală a creșterii (AAC) pentru 2019, dar constată că, în cazul de față, chestiunea nu este abordată decât în măsură limitată.

24.

Comitetul observă că rapoartele de țară pentru 2019 cuprind, pentru prima dată, o evaluare a disparităților regionale, precum și „Orientări în materie de investiții privind finanțarea politicii de coeziune în perioada 2021-2027” (Anexa D) pentru fiecare stat membru care lansează dialogul dintre Comisie și statele membre cu privire la programarea politicii de coeziune pentru perioada 2021-2027.

25.

Comitetul salută declarația din AAC 2019, conform căreia Europa are nevoie de „o viziune pe termen lung”. și subliniază că, prin stabilirea unui set comun de obiective pe termen lung, va fi facilitată acceptarea compromisurilor necesare între obiectivele de creștere durabilă, coeziune, incluziune socială, reziliență și stabilitate macroeconomică, astfel încât statele membre să poată stabili o combinație viabilă de investiții și reforme structurale care să fie acceptată de societate.

26.

Ca atare, Comisia Europeană și statele membre ar trebui să se asigure că toate nivelurile de guvernare vor fi implicate în pregătirea rapoartelor de țară și a recomandărilor specifice fiecărei țări, îndeosebi prin cartografierea combinațiilor de investiții și reforme care sunt cele mai potrivite pentru fiecare țară și regiunile sale și prin elaborarea politicilor relevante din perspectiva rapoartelor naționale.

27.

În acest context, Comitetul își reiterează poziția în favoarea instituirii unui cod de conduită privind contribuția autorităților locale și regionale la îmbunătățirea guvernanței semestrului european (8). Este important ca autoritățile locale și regionale să aibă un rol oficial în procesul semestrului european, astfel încât – prin dialog și coordonare orizontală – recomandările specifice fiecărei țări să se concretizeze, dacă este cazul, în investiții în noile programe de coeziune.

28.

Comitetul subliniază că procesul de programare a noilor programe de coeziune a început deja cu publicarea, la 27 februarie 2019 (9), a rapoartelor de țară, deschizând calea pentru recomandările specifice fiecărei țări și programele naționale de reforme și că, în consecință, devine urgentă garantarea unui rol oficial pentru autoritățile locale și regionale în procesul de elaborare a politicilor în cadrul semestrului european. Această problemă ar putea fi depășită prin extinderea actualului cod european de conduită privind parteneriatul la procesul decizional al semestrului european.

29.

Pentru a consolida rolul autorităților locale și regionale în cadrul semestrului european, Comitetul sprijină inițiativele de colectare și schimburile de bune exemple de implicare a autorităților locale și regionale în programele naționale de reformă și în strategiile de investiții.

30.

Dacă lipsește implicarea formală a autorităților locale și regionale în procesul semestrului european, există riscul ca programarea noilor programe de coeziune să se facă printr-o abordare descendentă (top-down), ceea ce induce limitarea inoportună a libertății de alegere la nivel local și regional, aducându-se astfel atingere flexibilității preconizate. Aceasta poate agrava lipsa de asumare a responsabilității în legătură cu recomandările specifice fiecărei țări și poate compromite aplicarea cu succes a noilor programe de coeziune. Urmările ar contrasta cu eforturile Comisiei de a orienta politica de coeziune mai mult către obținerea de rezultate și de a spori valoarea adăugată a politicii pentru UE și statele sale membre.

---

(1)  Rezoluția Comitetului European al Regiunilor – Politicile economice ale zonei euro și în perspectiva analizei anuale a creșterii pentru 2019 (JO C 461, 21.12.2018, p. 1).

(2)  Rezoluția Comitetului European al Regiunilor – Politicile economice ale zonei euro și în perspectiva analizei anuale a creșterii pentru 2019 (JO C 461, 21.12.2018, p. 1).

(3)  Avizul Comitetului European al Regiunilor – Programul de sprijin pentru reforme și Funcția europeană de stabilizare a investițiilor (JO C 86, 7.3.2019, p. 335).

(4)  Avizul Comitetului European al Regiunilor pe tema „Îmbunătățirea guvernanței semestrului european: un cod de conduită pentru implicarea autorităților locale și regionale” (JO C 306, 15.9.2017, p. 24).

(5)  Avizul Comitetului European al Regiunilor asupra Regulamentului privind dispozițiile comune (JO C 86, 7.3.2019, p. 41).

(6)  COM(2018) 703 final

(7)  Raportul Grupului operativ privind subsidiaritatea, proporționalitatea și scenariul „Mai puțin, dar mai eficient”, intitulat „Subsidiaritatea activă. O nouă modalitate de lucru” (iulie 2018).

(8)  Avizul Comitetului European al Regiunilor pe tema „Îmbunătățirea guvernanței semestrului european: un cod de conduită pentru implicarea autorităților locale și regionale” (JO C 306, 15.9.2017, p. 24).

(9)  https://ec.europa.eu/info/publications/2019-european-semester-country-reports_ro