EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52007AE0084

Aviz al Comitetului Economic și Social European privind Impactul și consecințele politicilor structurale asupra coeziunii Uniunii Europene

OJ C 93, 27.4.2007, p. 6–14 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

27.4.2007   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 93/6


Aviz al Comitetului Economic și Social European privind Impactul și consecințele politicilor structurale asupra coeziunii Uniunii Europene

(2007/C 93/02)

La 20 iulie 2006, Parlamentul European, în conformitate cu articolului 262 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la „Impactul și consecințele politicilor structurale asupra coeziunii Uniunii Europene”

Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, a adoptat prezentul aviz la data de 7 decembrie 2006 (raportor: dl. DERRUINE).

În a 432-a sesiune plenară, ședința din 17 și 18 ianuarie 2007, Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 164 de voturi pentru, 2 voturi împotrivă și 1 abținere.

1.   Concluzii și recomandări

1.1

Prezentul aviz exploratoriu a fost întocmit ca urmare a scrisorii președintelui Parlamentului European din data de 20 iulie 2006, prin care se solicită Comitetului Economic și Social European un aviz cu privire la impactul și consecințele politicilor structurale asupra coeziunii Uniunii Europene.

1.2

CESE atrage atenția asupra faptului că, în conformitate cu spiritul tratatului (articolele 2, 158 și 159), toate politicile europene trebuie să conlucreze pentru realizarea obiectivului de coeziune, care nu poate să se bazeze doar pe politicile structurale. Acest mesaj a fost subliniat și de Consiliul european din martie 2006.

1.3

După părerea CESE, coeziunea nu poate fi înțeleasă doar în termeni de PIB. CESE ar dori să se creeze un „indicator de coeziune mai reprezentativ [care ar include], pe lângă PIB, variabile ca rata ocupării forței de muncă și a șomajului, amploarea protecției sociale, gradul de acces la serviciile de interes general etc.”

1.4

Planurile naționale de reformă din cadrul Strategiei Lisabona, programul comunitar Lisabona, orientările integrate propuse de Comisie și analizele de impact pe care le efectuează aceasta ar trebui să reflecte mai bine măsurile luate pentru întărirea coeziunii, inclusiv în dimensiunea sa teritorială.

1.5

Fondurile structurale și de coeziune au reprezentat o punere în aplicare timpurie a Strategiei Lisabona sub toate aspectele ei: creștere, coeziune, locuri de muncă mai multe și mai bune, exploatarea durabilă a mediului. Acestea au contribuit la întărirea modelului social european.

1.6

Fondurile structurale și de coeziune au avut o influență evidentă, permițând țărilor și regiunilor rămase în urmă din punctul de vedere al ocupării forței de muncă, al creșterii și al infrastructurilor să înceapă procesul de recuperare a decalajelor, printr-un efect de pârghie, instaurând principiul (perfectibil) al parteneriatului pe teren și contribuind la disciplinarea administrațiilor locale și la asigurarea vizibilității UE.

1.7

În același timp, politicile structurale susțin piața internă datorită fluxurilor comerciale și locurilor de muncă generate prin elaborarea și punerea în aplicare de proiecte finanțate prin fonduri structurale, care, în plus, ar fi fost adesea nerealizabile fără rolul de catalizator al intervenției europene.

1.8

Cu toate acestea, CESE remarcă faptul că acordul istoric care prevala în ceea ce privește dezvoltarea politicilor structurale (instrumente, credite) concomitent cu piața internă și cu uniunea economică și monetară a dispărut în ultimii ani.

1.9

De-a lungul anilor, s-a format o zonă care are forma unui pentagon delimitat de orașele Londra, Hamburg, München, Milano și Paris, care reprezintă 20 % din teritoriul european, 40 % din populație și 50 % din bogăția sa și care a devenit forța motrice pentru celelalte regiuni europene. În urma extinderilor recente și viitoare, este necesar să se promoveze și alte asemenea ansambluri regionale dinamice, care să acopere întreg teritoriul european.

1.10

Acest obiectiv necesită infrastructuri care să interconecteze aceste zone, dar și centrele urbane și periferiile rurale care le alcătuiesc. Or, restricțiile bugetare aprobate în cadrul perspectivelor financiare și al Pactului de stabilitate și creștere împiedică modernizarea acestora.

1.11

Comitetul apreciază că este necesară o reflecție mai profundă asupra criteriilor bugetare definite de Pactul de stabilitate și creștere și a consecințele lor asupra finanțării rețelelor transeuropene, în special în ceea ce privește tronsoanele care lipsesc, în măsura în care proiectele eligibile pentru finanțare europeană necesită o cofinanțare din partea autorităților naționale.

1.12

CESE repetă ideea că fondurile structurale trebuie să fie mai bine administrate și apreciază că ar trebui abandonată practica de a înapoia creditele neutilizate din bugetul european statelor membre pentru a le reduce astfel contribuția.

1.13

CESE își reînnoiește cererea adresată Comisiei ca aceasta să elaboreze (1) propuneri de organizare a modurilor de implicare a actorilor socioprofesionali în elaborarea politicilor structurale, cu caracter obligatoriu pentru statele membre și (2) indicatori privind procesul de consultare în statele membre. Comitetul apreciază că statele membre ar trebui să explice, în orice caz, cum organizează colectarea de informații privind punerea în aplicare a principiului parteneriatului în ceea ce privește comitetele de monitorizare.

1.14

CESE solicită sprijinul Parlamentului European pentru ca mesajul cuprins în acest aviz să fie luat în considerare în mod adecvat atunci când Comisia își va prezenta, în 2008/2009, documentul privind reforma bugetului european, precum și în cursul procesului de reflecție ulterior asupra viitorului Europei și asupra contribuției politicii regionale.

2.   Coeziunea în cadrul tratatelor

2.1

Începând cu 1957, Tratatul de la Roma fixa obiectivul ambițios al „reducerii decalajului dintre diferitele regiuni și a rămânerii în urmă a zonelor defavorizate”. Tratatul de la Amsterdam evocă „dezvoltarea echilibrată și durabilă ca unul dintre principiile fundamentale ale Comunității Europene”. Această intenție se regăsește în articolul 158: „În scopul promovării unei dezvoltări armonioase a Comunității în ansamblu, aceasta își dezvoltă și desfășoară acțiunea care conduce la consolidarea coeziunii sale economice și sociale. Comunitatea urmărește, în special, reducerea decalajelor dintre nivelurile de dezvoltare a diferitelor regiuni și a rămânerii în urmă a regiunilor sau insulelor defavorizate, inclusiv a zonelor rurale”.

2.2

Articolul 159 prevede că „statele membre își conduc politicile economice și le coordonează în vederea realizării, în egală măsură, a obiectivelor menționate la articolul 158. Formularea și punerea în aplicare a politicilor și acțiunilor Comunității, precum și realizarea pieței interne țin seama de obiectivele menționate la articolul 158 și participă la realizarea acestora. De asemenea, Comunitatea susține realizarea acestor obiective prin acțiunea pe care o întreprinde prin intermediul fondurilor structurale (Fondul European de Orientare și de Garantare Agricolă, secțiunea «Orientare»; Fondul Social European; Fondul European de Dezvoltare Regională), al Băncii Europene de Investiții și al celorlalte instrumente financiare existente”.

2.3

În acest moment, este important de subliniat faptul că, în spiritul Tratatului, toate politicile trebuie să contribuie la realizarea acestui obiectiv de coeziune care nu se poate baza doar pe politicile structurale. Acest mesaj a fost subliniat și de Consiliul European din martie 2006 (1).

2.4

Înainte de a continua, este necesar să se precizeze ce se înțelege prin „coeziune”. Acest termen este deseori înțeles în termeni de PIB pe cap de locuitor. Or, în avizul Comitetului privind „Contribuția politicilor comunitare la coeziunea economică și socială”  (2), acesta își exprimase deja dorința să se elaboreze un „indicator de coeziune mai reprezentativ [care ar include], pe lângă PIB, variabile ca rata ocupării forței de muncă și a șomajului, amploarea protecției sociale, gradul de acces la serviciile de interes general etc.”.

2.5

Proiectul de Tratat constituțional a adus o inovație, consacrând dimensiunea teritorială a coeziunii. Acest ultim aspect al coeziunii a fost neglijat până în prezent, în ciuda adoptării Schemei de Dezvoltare a Spațiului Comunitar (SDEC), care a permis acumularea unei experiențe prețioase și care ar trebui actualizată sub președinția germană, pentru a ține seama de aderările recente și de cele planificate.

2.6

În consecință și în sensul concluziilor unui Consiliu informal privind coeziunea teritorială (3), dimensiunea teritorială ar trebui inclusă în planurile naționale de revizuire a Strategiei Lisabona, precum și în programul comunitar Lisabona și Comisia ar trebui să țină mai mult seama de aceasta la elaborarea orientărilor integrate și a analizelor de impact, care s-au focalizat până în prezent numai pe criteriul competitivității, în detrimentul celorlalte.

3.   Scopul și natura politicilor structurale

3.1

Din momentul elaborării Tratatului de la Roma, în 1957, cei șase membri fondatori au fost conștienți de faptul că integrarea economică va duce în mod inevitabil la restructurări în sectoarele strategice ale oțelului și cărbunelui. Din această motiv, s-a creat Fondul Social European (FSE), menit să tempereze efectele mutațiilor industriale prin finanțarea sistemelor de ajutoare la angajare și a acțiunilor de formare.

3.2

În 1975, în urma primului val de aderări a unui grup de state mai sărace decât cele șase state fondatoare, a șocurilor petroliere și a gravei crize economice care a urmat, precum și în urma solicitării explicite a Regatului Unit, unde aveau loc importante restructurări industriale, a fost creat Fondul de Dezvoltare Regională, FEDER. Acest instrument a fost redefinit în 1988 (și perfecționat în 1994), pentru a completa acțiunea FSE și FEOGA- secțiunea Orientare, aducând un sprijin financiar regiunilor mai puțin dezvoltate: investiții productive care au permis crearea sau menținerea unor locuri de muncă durabile, proiecte de infrastructură, ajutoare pentru IMM-uri, transfer de tehnologii, dezvoltarea unor instrumente de finanțare, ajutoare directe pentru investiții, ajutoare pentru serviciile locale.

3.3

Mijlocul anilor 1980 a fost marcat de aderarea unor democrații tinere, care trebuiau consolidate. Liderii politici europeni doreau ca aceste state să ajungă la nivelul de dezvoltare al statelor deja membre și și-au demonstrat solidaritatea financiară dublând creditele alocate fondurilor structurale (precum și fondului FEOGA- secțiunea Orientare, fostul obiectiv 5b). Coeziunea economică și socială a devenit un nou obiectiv al tratatului, iar creditele alocate politicii regionale au fost dublate pentru a facilita convergența acestora. Ideea că recuperarea decalajelor nu trebuie să se facă prin dumping social, ci prin respectarea acquis-ul comunitar și prin aplicarea programelor de dezvoltare regională la care sunt asociați partenerii sociali a fost ideea centrală a viziunii politice. Se recunoaște, de asemenea, faptul că o abordare de tip laissez-faire a pieței nu este suficientă pentru a crea coeziunea dorită de părinții fondatori și că această coeziune trebuie să fie susținută prin intervenții publice care să permită reechilibrarea între regiuni. Începând cu 1988, a intrat în vigoare politica de coeziune. Obiectivul ei este reducerea diferențelor de dezvoltare dintre diferitele regiuni ale UE. Este, de asemenea, menită să compenseze tensiunile și dezechilibrele care iau naștere în urma eforturilor naționale consimțite de conformare la normele uniunii economice și monetare.

3.4

Rezultă foarte clar din alineatele anterioare că fondurile structurale și de coeziune au reprezentat o punere în aplicare timpurie a Strategiei Lisabona în toate dimensiunile ei: creștere, coeziune, locuri de muncă mai multe și mai bune, exploatarea durabilă a mediului.

3.5

Fondul de coeziune a fost creat în 1994. Destinatarii acestui fond nu mai sunt regiunile, ci statele, spre deosebire de FEDER. Mai exact, acest fond este destinat statelor al căror PIB pe cap de locuitor nu depășește 90 % din media comunitară și finanțează proiecte de infrastructură de mediu și de transport.

3.6

În momentul elaborării, de către Comisia Europeană, a propunerii privind perspectivele financiare 2007-2013, comisarul Barnier a avertizat că, din cauza accentuării disparităților în urma extinderii europene din 2004, creditele alocate politicilor structurale nu pot fi mai mici de 0,45 % din PIB-ul european, pentru a nu periclita coeziunea. În final, bugetul a fost stabilit la 0,37 % din PIB (4) ceea ce Comitetul consideră că este inadmisibil. Guvernele nu au dorit să reînnoiască efortul de solidaritate față de noile state membre.

3.7

Această scurtă întoarcere în trecut arată că, până acum câțiva ani, a existat un consens istoric, al cărui scop era dezvoltarea fondurilor structurale (a conținutului și cuantumului lor) ca răspuns la provocările cu care se confrunta Uniunea (intensificarea pieții interne, moneda unică, noile aderări). Trebuie remarcat faptul că acest consens a implicat toate familiile politice care au participat la luarea de decizii în instituțiile europene. Dispariția acestuia ne oferă o nouă perspectivă asupra retoricii pompoase cu privire la importanța „modelului social european”.

4.   Impactul fondurilor structurale și de coeziune

4.1

Este dificil de estimat impactul politicilor structurale asupra coeziunii, din cauza unei discontinuități în seriile statistice de date ale Eurostat cu privire la PIB sau la ocuparea forței de muncă la nivelurile NUTS-2 și NUTS-3. Or, există un decalaj care poate fi de câțiva ani sau chiar de peste un deceniu între momentul investiției cofinanțate de UE și cel în care proiectul devine operațional și rentabil. Acest decalaj în timp nu înseamnă însă că fondurile structurale nu au un efect pe termen scurt.

4.2

„Între 1994 și 2001, în statele participante la programele de coeziune, chiar dacă se exclude Irlanda, creșterea PIB-ului pe cap de locuitor a depășit cu 1 % pe an media din Uniune [3 % față de 2 %] și în toate aceste state, cu excepția Greciei, proporția populației de vârstă activă care ocupă un loc de muncă a crescut mult mai rapid decât media. De altfel, în Grecia, ca și în Irlanda, creșterea productivității forței de muncă a depășit dublul mediei în Uniune în cursul acestei perioade și a fost, de asemenea, cu mult mai mare decât media din Portugalia” (5).

4.3

„Se apreciază că, în 1999, PIB-ul a fost superior cu 1,5 % față de nivelul pe care l-ar fi atins în lipsa intervenției în Spania, cu peste 2 % în Grecia, cu aproape 3 % în Irlanda și cu peste 4,5 % în Portugalia. În afară de aceasta, se estimează că PIB-ul noilor landuri germane a crescut cu aproximativ 4 % în urma acestor intervenții” (6).

4.4

Ar putea exista tentația de a relativiza impactul real al fondurilor structurale, explicând succesele înregistrate prin conjunctură, prin alegerile politicii naționale, prin alte politici sectoriale europene etc. Cu toate acestea, elementele următoare confirmă ipoteza unei valori adăugate comunitare reale a politicii structurale în ceea ce privește coeziunea și convergența.

„Fiecare euro cheltuit la nivelul UE în cadrul politicii de coeziune antrenează alte cheltuieli, de o valoare medie de 0,9 euro în regiunile mai puțin dezvoltate (obiectivul 1) și de 3 euro în regiunile în curs de restructurare (obiectivul 2)” (7);

În ceea ce privește fondurile structurale în ansamblu, „datele empirice sugerează că o pătrime din cheltuielile structurale se întorc la restul Uniunii sub forma unei creșteri a importurilor, în special de mașini și de echipamente. Acest «retur »de fonduri este deosebit de mare în cazul Greciei (42 % din cheltuieli) și al Portugaliei (35 %) (8).

4.5

În ciuda acestor indicii privind alinierea treptată a performanțelor socioeconomice ale statelor membre, ideea trebuie nuanțată, căci, la nivelul regiunilor, această tendință este cu mult mai lentă.

4.5.1

„ISD (investițiile străine directe) se orientează de manieră disproporționată spre regiunile relativ dezvoltate ale Uniunii mai curând decât spre părțile sale relativ mai slab dezvoltate. În interiorul statelor, ISD se concentrează în general spre interior și în jurul marilor orașe, în special în jurul capitalelor naționale, foarte puține ajungând în regiunile mai puțin dezvoltate” (9).

4.6

Între 2000 și 2004, au fost aprobate aproape 3 600 proiecte mari în cadrul politicii de coeziune. Printre acestea, în aproape 1 600 s-a implicat Banca Europeană de Investiții (BEI). BEI intervine în cinci domenii pentru a susține coeziunea și Strategia Lisabona-Göteborg: coeziunea economică și socială, i2i (inițiativa „inovația 2010”), rețele transeuropene, protecția și îmbunătățirea mediului și susținerea IMM-urilor. Acțiunea sa este eficientă mai ales în proiectele de mare anvergură de care sunt legate riscuri importante (marile infrastructuri, cercetare și dezvoltare etc.). Mecanismul de finanțare de către BEI a programelor inovatoare generează de asemenea un efect de pârghie cu un raport de 1:3 până la 1:6.

4.7

Trebuie subliniat, de asemenea, — și acesta nu este un aspect neglijabil — că politica structurală nu numai că ajută regiunile și țările UE să își exploateze potențialul de dezvoltare investind în capitalul fizic, în capitalul uman și în tehnologii pentru a depăși eventualele dificultăți legate de o puternică integrare economică sau monetară (rată a dobânzii și curs de schimb unice, liberalizare, concurență crescută, precum și restructurările și concedierile care rezultă din acestea), dar susține, în același timp, piața internă prin fluxurile comerciale și locurile de muncă generate prin elaborarea și punerea în aplicare de proiecte finanțate prin fondurile structurale și care, adesea, ar fi fost nerealizabile fără rolul de catalizator al intervenției europene.

4.8

Pe lângă aceste considerații asupra aspectului financiar al politicilor structurale, trebuie menționate și alte efecte ale politicii de coeziune:

definirea unui cadru financiar pe o perioadă de șapte ani, care asigură o anumită stabilitate și permite planificarea;

parteneriatul pe teren care se creează în cadrul proiectelor eligibile pentru finanțarea din fondurile structurale, chiar dacă acest parteneriat este perfectibil (10) ;

disciplina administrațiilor locale stimulată de administrarea proiectelor finanțate parțial de Uniune;

vizibilitatea Uniunii în fața cetățenilor prin intermediul proiectelor realizate, chiar dacă guvernele „uită ”uneori să menționeze originea (cel puțin parțial) europeană a finanțării pentru proiectele realizate.

5.   Un model neadaptat unei Europe în extindere?

5.1

Dacă, în ultimii cincizeci de ani, proiectul european și-a urmat cursul suferind doar adaptări minore, Europa de astăzi nu mai seamănă deloc cu Europa din 1957.

5.2

În cincizeci de ani, peste douăzeci de state și-au manifestat interesul pentru acest proiect — deseori necunoscut și devalorizat de către cei care participă deja la el — și au solicitat să fie incluși în acesta. Astfel, odată cu extinderile succesive, suprafața geografică a UE a crescut de peste trei ori, iar populația sa s-a dublat. Omogenitatea inițială (în termeni de nivel de dezvoltare socioeconomică și de distribuție teritorială) s-a diluat, iar coeziunea socială, economică și teritorială s-a diminuat în urma aderării unor state în general mai puțin bogate.

 

anul aderărilor

suprafața teritoriului european

densitatea medie a populației din noile state membre

diferența de PIB pe cap de locuitor exprimat în SPC între grupul țărilor deja membre și cel al noilor state membre (în %)

schimbarea (în %) în urma noile aderări pentru un PIB mediu pe cap de locuitor exprimat în SPC de 100 înaintea aderării

în mii de km2

schimbarea în raport cu extinderea precedentă (%)

UE-6

1957

1 284

241,3

UE-9

1973

1 641

+ 27,7

143,7

17,2

5,72

UE-10

1980

1 773

+ 8,0

84,0

25,0

2,50

UE-12

1986

2 371

+33,7

99,5

37,4

6,23

UE-15

1995

3 243

+36,8

53,8

2,5

0,50

UE-25

2004

4 297

+ 32,5

204,8

49,2

19,68

UE-27

2007

4 646

+ 8,1

80,5

65,5

4,85

UE-29

???

5 486

+ 18,1

87,0

??? (depinde de data aderării)

NB: UE–29 = UE-27 + Turcia + Croația.

Surse:

datele economice: Ameco (pentru PIB pe cap de locuitor exprimat în SPC);

datele geografice și demografice: United Nations World Population Prospects, 2004;

calcule proprii.

5.3

Ca rezultat al mai multor factori și datorită „moștenirii istorice”, a apărut un pentagon de creștere economică cuprinzând Londra, Hamburg, München, Milano și Paris, care s-a impus ca un pol de dezvoltare ce cumulează 20 % din suprafață, concentrează 40 % din populația totală și generează 50 % din bogăția UE-15. Această coloană vertebrală grupează 7/10 din puterea de decizie europeană și orașe ce cuprind peste 85 % din interconexiunile reușite (11). Este cunoscută sub numele de „pentagon”.

Image

Image

5.4

În vreme ce puterea economică a țărilor care s-au alăturat Uniunii Europene în 2004 nu depășește 5 % din puterea economică totală a UE, suprafața teritoriului european a crescut cu 33 %. În noul context, „pentagonul ”singur nu mai este suficient pentru a „trage după sine ”regiunile periferice. „Concentrarea activității economice în regiunile relativ puternice poate favoriza, pe termen scurt, producția economică din UE. Însă, pe termen lung, acest fenomen riscă să deterioreze potențialul productiv al regiunilor mai puțin dezvoltate economic și să reducă capacitatea lor de a exploata avantajele pe care le dețin. O prea mare concentrare a întreprinderilor și a populației în anumite regiuni este, de asemenea, contrară obiectivului de dezvoltare durabilă. Concentrarea constituie, pentru regiunile în cauză, o sursă de congestie și de aglomerare potențiale, de puternice presiuni asupra mediului înconjurător, iar, pentru alte regiuni, o sursă de declin și de depopulare (12). După modelul oferit de Statele Unite, unde s-au creat mai multe poluri de dezvoltare, este necesar, astăzi, să se promoveze crearea mai multor astfel de zone, răspândite uniform pe întregul teritoriu european, adoptându-se astfel ceea ce specialiștii numesc „policentrism”.

5.5

De altfel, progresul tehnologic, globalizarea și mobilitatea au dat naștere, în întreaga Europă, unui număr în creștere de orașe-regiuni și de zone metropolitane situate în afara pentagonului clasic și care sunt analoage acestuia: câteva astfel de exemple sunt Copenhaga-Malmö, Dublin, Madrid, Viena-Bratislava sau Katowice. Această schimbare a peisajului european favorizează, de asemenea, apariția de noi ambiții și competiții între regiuni, care vor contribui, se speră, la a influența treptat punctele de vedere și politicile Uniunii Europene (13).

5.6

Chiar dacă amenajarea teritoriului nu este de competența UE și chiar dacă principiul subsidiarității este prevalent, nu se poate nega faptul că administrarea teritoriului european constituie o responsabilitate comună. Pornind de la acest principiu, UE-15 și Comisia au elaborat o Schemă de Dezvoltare a Spațiului Comunitar (SDEC) adoptată de Consiliul de miniștri din 11 mai 1999 de la Potsdam și urmată, în același an, de un program adoptat la Tampere și care cuprinde douăsprezece măsuri (14).

5.7

În sensul articolului 159, SDEC are menirea de a ameliora coordonarea politicilor comunitare care au un impact semnificativ asupra teritoriului, cum sunt politicile regionale sau anumite politici sectoriale (agricultură, transporturi etc.).

5.8

Prezentul aviz nu este cadrul adecvat pentru a identifica domeniile în care legăturile dintre orașe, dintre centru și periferie etc., ar trebui întărite. Cu toate acestea, Comitetului îi revine obligația de a insista asupra importanței abordării cu seriozitate a acestei tematici, pentru a împiedica anemierea și fragmentarea Europei.

6.   Cheia succesului: infrastructuri moderne care să străbată întreaga Europă (15)

6.1

Desigur, o astfel de organizare policentrică a spațiului european (apariția de mari poli regionali care stimulează zonele din jur, întărirea legăturii dintre zonele rurale și cele urbane), care ar garanta o coeziune reînnoită și mai puternică, nu este posibilă decât după ameliorarea infrastructurilor de transport, energie, telecomunicații etc.

6.2

Întârzierile acumulate în realizarea celor paisprezece proiecte prioritare identificate la Essen (1994), în special în ceea ce privește tronsoanele transfrontaliere, și reducerea drastică a rubricii „rețele transeuropene ”în perspectivele financiare 2007-2013 (16) sunt de rău augur pentru asigurarea unei dezvoltări durabile a Uniunii Europene și a coeziunii teritoriale.

6.3

Cu toate acestea, nu poate fi pusă la îndoială eficiența fondurilor structurale în îmbunătățirea infrastructurilor din țările participante la programele de coeziune și din regiunile defavorizate și conectarea lor la celelalte infrastructuri pentru a permite acestor țări și regiuni să profite de posibilitățile oferite de piața internă.

6.3.1

În cele patru țări participante la programele de coeziune, densitatea rețelei rutiere a trecut de la un nivel cu 20 % inferior față de media din UE-15, în 1991, la un nivel cu 10 % superior față de media UE-15, în 2001. S-au înregistrat progrese (dar de amploare mai redusă) și în alte regiuni din obiectivul 1.

6.3.2

În ultimul deceniu, a avut loc în UE o modernizare a rețelei feroviare, dar procentajul de electrificare a liniilor și de trecere la linii duble a fost aproximativ același în regiunile mai puțin dezvoltate și în celelalte regiuni din UE, astfel încât diferența dintre regiuni rămâne semnificativă.

6.4

Pe de altă parte, pentru a consolida extinderile europene din 2004 și din 2007, este necesar să se asigure resurse suficiente pentru infrastructurile care leagă vechile și noile state membre, și aceasta din patru motive:

chiar dacă BEI, Banca Mondială și BERD (Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare) au acordat împrumuturi de 21 miliarde pentru alinierea infrastructurilor la normele din UE-15 între 1990 și 2001, sunt necesare în continuare investiții importate în infrastructurile de comunicare (drumuri și căi ferate). Aceste investiții au fost estimate la 90 de miliarde de euro (la prețurile din 1999) (17);

în noile state membre, are loc o creștere economică mai viguroasă decât în majoritatea celor vechi și, datorită intensificării schimburilor comerciale, creșterea lor economică o alimentează pe aceea, mai lentă, a vechilor state membre;

în schimb, un acces mai bun la piața internă va avea efecte pozitive asupra noilor state membre;

â „în regiunile și țările mai puțin dezvoltate (mai ales în noile state membre), legăturile internaționale și interregionale pot, pe termen lung, să ducă la randamente mai ridicate, din punctul de vedere al competitivității întreprinderilor, și să faciliteze, în același timp, mobilitatea forței de muncă”  (18).

6.5

Reorganizarea și alinierea la normele europene a acestor infrastructuri este un obiectiv important, în special în noile state membre, pe de-o parte pentru că, în perioada de existență a COMECON-ului, infrastructurile acestora convergeau spre Moscova, iar între 1993 și 2003, schimburile comerciale cu UE-15 s-au triplat, devenind majoritare, și, pe de altă parte, pentru că nivelul infrastructurilor lor este inferior celui din UE-15.

6.6

Se înțelege de la sine faptul că, pe plan energetic (19), este necesar să se remedieze „insuficiența investițiilor ținând seama de creșterea cererii și a distanțelor de transport. Interconectarea rețelelor electrice și de gaz din Europa a progresat, dar subzistă importante strangulări structurale între statele membre”. Observatorul european al piețelor de energie, care va fi creat în 2007, va putea furniza indicații importante și orientări pentru viitor.

6.6.1

Pentru a face referire doar la sectorul electricității, „perioada de supra-capacitate se încheie și vor fi necesare investiții pentru a crește capacitățile de producție de la 600 la 750 GW până în 2030, pentru a face față creșterii consumului de electricitate, precum și pentru a înlocui infrastructurile care se învechesc. O parte din investițiile necesare pentru capacități suplimentare, în special pentru a face față în momentele de consum maxim, ar putea fi evitate dacă s-ar realiza interconectarea completă a rețelelor”.

6.7

În general, modernizarea infrastructurilor reprezintă o provocare din perspectiva protecției mediului. În acest sens, CESE reamintește că, din punctul său de vedere, criteriile de eligibilitate a proiectelor pentru fondurile structurale, precum și evaluarea lor ex post ar trebui să includă criteriile dezvoltării durabile sub toate aspectele sale. CESE reamintește (20), de asemenea, sprijinul său pentru crearea de „comunități durabile ”bazate pe principiul durabilității (acordul de la Bristol (21)).

6.8

Constrângerea bugetară impusă de Pactul de stabilitate și de creștere, precum și eforturile continue necesare pentru a participa la UEM complică realizarea acestor investiții, majoritatea fondurilor provenind de la guvernele naționale și o mai mică parte din fondurile structurale sau de la BEI.

6.9

Cu toate că 78 % din populația europeană locuiește astăzi în orașe sau aglomerații urbane, nu trebuie uitate necesitățile specifice zonelor rurale și trebuie evitată rămânerea în urmă a acestora.

6.10

UE susține aceste zone prin programe ad hoc. UE a consacrat dezvoltării rurale peste 60 de miliarde de euro între 2000 și 2006. Cu toate acestea, utilizarea acestor fonduri este departe de a fi optimă, așa cum a remarcat Curtea de Conturi (22). Aceasta a evidențiat faptul că programele nu țin suficient de mult seama de caracteristicile zonei geografice beneficiare. Curtea de Conturi a subliniat, de asemenea, lacunele în ceea ce privește selecția și definirea scopurilor proiectelor, precum și evaluarea necorespunzătoare a rezultatelor acestora.

7.   Întărirea legăturilor dintre centrele urbane și zonele rurale

7.1

Zonele periferice suferă cel mai mult din cauza îmbătrânirii populației, din cauza faptului că distanța față de centrele de activitate îi determină pe tineri și pe muncitorii calificați să se stabilească în orașe. Acest exod rural riscă să accelereze declinul acelor teritorii. De altfel, marile orașe, în care se concentrează majoritatea forței de muncă, se confruntă cu dificultăți specifice și cu disparități în chiar interiorul lor, între cartiere sau între categoriile sociale. „În aproape toate orașele in care există o rată a șomajului mai mare sau egală cu 10 % există anumite zone în care această rată este cel puțin dublă față de rata medie al orașului (23). Comisia identifică, pe bună dreptate, patru dimensiuni cărora trebuie să li se acorde o atenție deosebită: transporturile, accesibilitatea și mobilitatea; accesul la servicii și echipamente; mediul natural și fizic; sectorul cultural (24).

7.2

Comitetul profită de prezenta ocazie pentru a reaminti rolul esențial pe care îl au serviciile de interes general și, în special, serviciile sociale de interes general în garantarea coeziunii economice, sociale, teritoriale și între generații. CESE își repetă solicitarea de a se elabora o directivă-cadru de organizare a acestor servicii, complementară directivelor sectoriale (25).

8.   Participarea indispensabilă a societății civile pentru asigurarea susținerii proiectelor elaborate

8.1

Deși Comisia recunoaște necesitatea de a asocia actorii socioprofesionali la politicile structurale, subliniind că implicarea acestora determină în mod decisiv mai buna susținere a politicilor pe teren, CESE regretă că Comisia nu prezintă propuneri de norme de punere în aplicare, cu caracter obligatoriu pentru statele membre.

8.2

Comitetul dorește ca, pe viitor, să fie elaborați indicatori privind procesul de consultare cu privire la documentelor de strategie și de planificare elaborate de statele membre.

8.3

Comitetul apreciază că statele membre ar trebui să explice cum organizează colectarea de informații privind punerea în aplicare a principiului parteneriatului în ceea ce privește comitetele de monitorizare.

8.4

Comitetul este convins că statele membre, precum și autoritățile regionale, ar trebui să exploateze într-o mai mare măsură potențialul pe care îl au organizațiile societății civile și să le asocieze la elaborarea unor planuri de promovare; statele membre ar trebui, de asemenea, să susțină inițiativele care provin din societate, furnizând, în acest scop, mijloace financiare adecvate, disponibile pentru acțiunile de promovare și de informare cu privire la fondurile structurale.

8.5

Ar fi de asemenea necesar să se promoveze, în cadrul programelor transfrontaliere sau interregionale, consultări comune și parteneriate socioprofesionale transfrontaliere sau interregionale.

9.   Viitoare finanțări inovatoare

9.1

Date fiind, pe de o parte, provocările cărora trebuie să le facă față o Uniune Europeană cu mai mulți membri, cu frontiere externe îndepărtate și mai eterogenă în ceea ce privește caracteristicile și performanțele regiunilor sale și, pe de altă parte, insuficiența evidentă a bugetului, pentru care nu există nici o justificare, și influența crescândă a globalizării, este necesar să se creeze mecanisme mai eficiente și mai moderne de finanțare a modelului nostru economic și social, pentru a se a reda încrederea cetățenilor europeni (întreprinzători, muncitori, șomeri etc.) în capacitatea Uniunii de a fi din nou stăpână pe propriului destin. În acest sens, inițiativele recente JASPERS, JESSICA și JEREMIE reprezintă un pas în direcția cea bună.

9.2

Fondurile structurale sunt limitate, la ora actuală, la acordarea de subvenții. Într-un aviz precedent (26), Comitetul a sugerat că este necesar să se modifice modul de administrare a acestora, pentru a le multiplica efectul cu sprijinul Fondului European de Investiții și al BEI. CESE propunea convertirea acestor subvenții în produse financiare, pentru crearea unui efect de pârghie: de exemplu, un euro provizionat pentru garantarea unui împrumut cu capital de risc ar permite finanțarea a cinci — zece euro investiți într-un IMM. Avantajele acestui sistem sunt triple:

s-ar încuraja o împărțire între public și privat a finanțării investițiilor considerate riscante de către partenerii financiari tradiționali;

s-ar responsabiliza mai mult beneficiarii decât în cazul subvențiilor nerambursabile;

ar crește numărul lor, cu toate că bugetul ar rămâne limitat.

9.3

Ar fi interesantă, de asemenea, studierea posibilității de a folosi creditele neutilizate din bugetul european, deja destul de redus, în loc de a le returna statelor membre. Aceste credite nu reprezintă decât un procentaj foarte mic din bugetul anual. Cu toate acestea, procedând astfel, s-ar fi putut aloca, în prima perioadă intermediară a programului Lisabona, aproape 45 de miliarde suplimentare unor proiecte de interes comun.

Excedentele bugetului UE (în milioane de euro)

2000

11 613

2001

15 003

2002

7 413

2003

5 470

2004

2 737

2005

2 410

Total 2000-2005

44 646

Notă: excedentele includ creditele neutilizate din buget (inclusiv rezervele speciale) și, de asemenea, încasările suplimentare.

Sursă: Comisia europeană, IP/06/494.

9.3.1

Este evident, din alineatele precedente, că fie și numai o parte din aceste credite ar putea accelera realizarea tronsoanelor lipsă, adevărat călcâi al lui Ahile a rețelelor transeuropene, ceea ce ar permite mai buna conectare a țărilor între ele, eliminându-se astfel strangulările, accelerându-se integrarea europeană și promovându-se mai mult intermodalitatea.

9.3.2

O altă parte ar putea fi atribuită bugetului Fondului European de Adaptare la Globalizare (FEAG). Acest instrument, care nu are buget propriu, este menit să îi ajute pe lucrătorii concediați „victime ale globalizării ”și să completeze acțiunea fondurilor structurale. Spre deosebire de acestea, care necesită lungi perioade de programare pentru proiecte care, cel mai adesea, sunt de lungă durată, FEAG este un instrument pe termen scurt. Cu toate că a fost aprobat de Consiliu, acesta a redus la jumătate bugetul inițial propus de Comisie (FEAG primește 500 de milioane de euro). În această situație, este greu de crezut în eficiența acestui fond, pe care mulți îl descriu ca pe un „instrument de marketing”. În paralel, este necesar să se revizuiască criteriile de eligibilitate, în sensul scăderii numărului de lucrători concediați prevăzut pentru declanșarea intervenției fondului: urmând modelul american al Programului de Asistență pentru Adaptarea Comerțului (Trade Adjustment Assistance Programme) din 1962, inițiatorii săi au pierdut din vedere faptul că, spre deosebire de economia Statelor Unite, care se bazează pe marile întreprinderi, cea a UE se bazează pe IMM-uri (27).

9.3.3

Această revizuire este cu atât mai importantă cu cât o mai bună integrare a regiunilor din spațiul european riscă să accentueze concurența dintre acestea și să dea naștere la restructurări și, în consecință, la reducerea numărului de locuri de muncă, ceea ce i-ar putea da omului de rând impresia că Europa creează șomaj.

Bruxelles, 18 ianuarie 2007.

Președintele

Comitetului Economic și Social European

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Alineatul (70).

(2)  JO C 10, 14 ianuarie 2004, p. 92.

(3)  Concluziile preşedinţiei, reuniunea ministerială informală privind coeziunea teritorială, 20 şi 21 mai 2005 (cf. alineatelor (2.3) şi următoarele).

(4)  „Al patrulea raport de etapă privind coeziunea”, COM(2006) 281, p. 10.

(5)  „Al treilea raport privind coeziunea economică şi socială: un nou parteneriat pentru coeziune — convergenţă, competitivitate, cooperare ”(februarie 2004), p. VIII.

(6)  Ibidem, p. XIX.

(7)  „Orientările strategice comunitare 2007-2013”, COM(2005) 299, p. 8.

(8)  „Al treilea raport privind coeziunea economică şi socială: un nou parteneriat pentru coeziune — convergenţă, competitivitate, cooperare ”(februarie 2004), p. XIX.

(9)  Ibidem, p. XIV.

(10)  Avizul CESE privind „Rolul organizaţiilor societăţii civile şi al politicii de coeziune”, JO C 309, 16 decembrie 2006, p. 126 şi Avizul CESE privind „Orientările strategice ale politicii de coeziune (2007-2013)”, JO C 185, 8 august 2006, p. 52.

(11)  G. Baudelle, B. Castagnčde, „Le polycentrisme en Europe”, 2002, pp. 160-161.

(12)  DATAR, „Schema de Dezvoltare a Spaţiului Comunitar”, 2002 (traducere neoficială).

(13)  A se vedea de asemenea avizul adoptata de CESE în iulie 2004 privind „Zonele metropolitane: implicaţiile socioeconomice pentru viitorul Europei ”(JO C 302, 7 decembrie 2004, p. 101).

(14)  Dintre care trebuie subliniat faptul că unele — şi nu cele mai puţin importante — nu au fost niciodată puse în aplicare, aşa cum este cazul studiilor de impact teritorial, iar altele nu au fost suficient încurajate, cum este cazul susţinerii cooperării transfrontaliere, transnaţionale şi interregionale (Interreg, pentru care creditele bugetare au fost reduse când s-a încheiat acordul asupra perspectivelor financiare). Din fericire, anumite măsuri, cum este crearea Observatorului în reţea a Amenajării Teritoriului European (ROATE), au fost puse în practică, chiar dacă aceste lucrări rămân subestimate.

(15)  Dintr-o dorinţă de simplificare, se comite un abuz de exprimare incluzându-se fondurile de coeziune în fondurile structurale.

(16)  Cele 20 miliarde de euro propuse de Comisie au fost reduse la aproximativ 8 miliarde, în vreme ce costurile totale pentru realizarea celor 30 de axe prioritare până în 2020 au fost estimate în 2004 la 225 miliarde de euro.

(17)  Investiţiile necesare pentru a finaliza RTE –T vor reprezenta, în anii următori, aproximativ 1,5 % din PIB-ul prevăzut al regiunii. Nivelurile actuale de investiţii, de 2 până la 3 miliarde de euro pe an, vor trebui să ajungă la 10 miliarde de euro în perioada 2005-2010 pentru a face faţă presiunii cererii şi a permite furnizarea de servicii în UE corespunzătoare creşterii economice. Pe termen lung, Comisia a estimat la 258 de miliarde de euro suma necesară pentru a aduce reţelele de transport la un nivel de calitate acceptabil. (BEI, „Perspectivele de dezvoltare a RTE”, 2001).

(18)  „O politică de coeziune pentru susţinerea creşterii şi a ocupării forţei de muncă: orientări strategice comunitare 2007-2013”, COM(2005) 299, p. 15.

(19)  Avizul CESE privind „Aprovizionarea cu energie a UE — Strategie de optimizare ”(aviz exploratoriu), JO C 318, 23.12.2006, p. 185.

(20)  Avizul CESE privind „Strategie tematică pentru mediul urban”, JO C 318, 23.12.2006, p. 86.

(21)  Acordul de la Bristol, decembrie 2005 (www.odpm.gov.uk cod prod. 05 EUPMI 03584). Acordul de la Bristol defineşte opt caracteristici fundamentale ale comunităţii durabile: 1) activă, inclusivă şi sigură; 2) bună guvernanţă; 3) bune legături; 4) bune infrastructuri de serviciu; 5) sensibilă la problemele de mediu; 6) atractivă; 7) bine proiectată şi bine construită; 8) primitoare pentru toţi cetăţenii.

(22)  A se vedea comunicatul de presă ECA/06/20.

(23)  COM(2006) 385 final, p. 11.

(24)  Comisia Europeană, „Politica de coeziune şi oraşele: contribuţia oraşelor şi a aglomeraţiilor la creştere şi la ocuparea forţei de muncă în cadrul regiunilor”, COM(2006) 385 final.

(25)  A se vedea avizul CESE privind „Serviciile pe piaţa internă”, JO C 221, 8 septembrie 2005, p. 113, precum şi avizul privind „Viitorul serviciilor de interes general”, JO C 309, 16 decembrie 2006, p. 135, cu precizări mai ample în avizul în curs de elaborare privind „Serviciile sociale de interes general în Uniunea Europeană”.

(26)  Avizul CESE privind „Orientările strategice ale politicii de coeziune (2007-2013)”, JO C 185, 8 august 2006.

(27)  Cele mai mari 100 întreprinderi generează 74 % din PIB în Statele Unite şi doar 34 % în Europa. În economia de piaţă ne-financiară, IMM-urile (mai puţin de 250 de lucrători) reprezintă 99,8 % dintre întreprinderi (91,5 % sunt microîntreprinderi, care angajează mai puţin de 9 persoane!) şi 67,1 % din totalul forţei de muncă.


Top