Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de regulament al Consiliului privind instituirea unui instrument în materie de securitate nucleară

COM(2011) 841 final

2012/C 229/19

Raportor: dl Richard ADAMS

La 7 decembrie 2011, în conformitate cu articolul 203 din Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice, Comisia a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunerea de regulament al Consiliului privind instituirea unui instrument pentru cooperarea în materie de securitate nucleară

COM(2011) 841 final.

Secțiunea pentru transporturi, energie, infrastructură și societatea informațională, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 10 mai 2012

În cea de-a 481-a sesiune plenară, care a avut loc la 23 și 24 mai 2012 (ședința din 23 mai), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 146 de voturi pentru, 5 voturi împotrivă și 6 abțineri.

1.   Concluzii și recomandări

1.1   Comitetul salută propunerea de regulament și susține în mod condiționat aplicarea pe scară mai largă în țările terțe a cunoștințelor și experienței UE în domeniul securității nucleare.

1.2   Comitetul ia notă de faptul că supravegherea considerabilei valori de referință financiare, care este de 631 milioane EUR pentru perioada 2014-2020, îi revine Direcției Generale Dezvoltare și Cooperare – EuropeAid și va fi reglementată de norme și proceduri comune tuturor politicilor în domeniul ajutorului și dezvoltării. Comitetul se așteaptă ca acest lucru să determine sporirea responsabilității, transparenței și coerenței cu alte programe de ajutor.

1.3   Comitetul ia notă de faptul că, începând cu 2016, va primi o dată la doi ani un raport din partea Comisiei privind punerea în aplicare, rezultatele, principalele consecințe și impactul acestui program asupra asistenței financiare externe a Uniunii și așteaptă cu nerăbdare să fie implicat pe deplin în acest proces de examinare și revizuire. Planificarea din timp a revizuirilor intermediare ale programelor ar urma să maximizeze capacitatea acestora de a produce rezultate și să se facă în colaborare cu programele geografice/delegațiile UE în țările partenere.

1.4   Se observă că, în general, opiniile societății civile europene în ce privește dezvoltarea energiei nucleare diferă considerabil de la un stat membru la altul, iar recunoașterea acestui fapt ar trebui să fie mai evidentă în anumite aspecte ale regulamentului.

1.5   Ar trebui mai ales să li se explice cetățenilor europeni, în calitate de contribuabili, că majoritatea cheltuielilor programului vor fi direcționate către decontaminare, doar o mică parte fiind destinată programelor de consultanță în materie de securitate în economiile emergente, acolo unde poate fi asigurată stabilitatea în plan politic și civic.

1.6   În vederea acordării de asistență țărilor emergente, Comisia ar trebui să propună încheierea unei convenții internaționale între puținele state în măsură să ofere consiliere în acest domeniu, care să privească criteriile și condițiile legate de desfășurarea acestei activități de consiliere. În cadrul Instrumentului pentru cooperare în materie de securitate nucleară (ICSN) ar trebui definite criterii clare, independent de încheierea unei asemenea convenții, care să permită stabilirea faptului că o țară emergentă:

1.7   Aceste criterii nu trebuie incluse în anexa la regulament, ci în corpul principal al textului, întrucât ele conțin principiile generale legate de securitatea internațională în materie nucleară, de siguranța relațiilor internaționale și de securitatea internațională la cel mai ridicat nivel.

1.8   Proiectele de asistență ar trebui să fie puse în aplicare într-o țară emergentă numai dacă aceasta a semnat Tratatul de neproliferare nucleară și protocoalele la acesta, Convenția privind securitatea nucleară și Convenția comună privind gestionarea în condiții de siguranță a deșeurilor radioactive.

1.9   Resursele pentru achiziția de echipamente tehnice trebuie puse la dispoziție doar în condiții excepționale, care au legătură cu asigurarea securității. Comisia trebuie să elaboreze criterii, urmând să fie prezentate rapoarte referitoare la îndeplinirea acestora. Operatorilor nu trebuie să li se acorde asistență.

1.10   În vederea sporirii transparenței, se recomandă să se facă publice studiile de caz din programul actual și să se îmbunătățească prezentarea site-ului internet al EuropeAid și interconexiunile de pe acesta.

1.11   Programul ICSN ar trebui să încurajeze și să evalueze posibilitatea de adoptare, în legislația internă a fiecărei țări în care este aplicat, a unor instrumente obligatorii, în cazul în care acestea ar pune în aplicare sau consolida tratatele, convențiile și acordurile Agenției Internaționale a Energiei Atomice (AIEA).

1.12   Recomandăm în special introducerea unui sprijin pentru organizațiile societății civile independente din statele beneficiare care doresc să îmbunătățească, prin acțiuni specifice, responsabilitatea și transparența culturii în materie de securitate nucleară sau din vecinătatea acestor state.

2.   Introducere

2.1   Din când în când, unele probleme de securitate și siguranță în materie nucleară din afara UE sunt supuse brusc atenției publice, astfel cum a fost cazul în special cu accidentele de la Three Mile Island, în 1979, de la Cernobîl, în 1986, și de la Fukushima, în 2011. Astfel de accidente au impact global și evidențiază consecințele catastrofale care decurg din proiectarea defectuoasă, o cultură deficientă în materie de securitate, precum și o siguranță funcțională și un cadru de reglementare inadecvate.

2.2   În 2010, 441 de reactoare nucleare comerciale funcționau în 30 de țări din lumea întreagă, dintre care multe erau construite în anii '70 și '80, având o durată medie de viață de circa 35 de ani. De asemenea, 56 de țări exploatează aproximativ 250 de reactoare de cercetare în scopuri civile. Peste 60 de alte reactoare nucleare sunt în construcție, în vreme ce peste 150 de astfel de reactoare se află în fază de proiect. Noi reactoare vor fi construite în principal în China, India și Rusia, dar poate că și în Asia de Sud-Est, America de Sud și Orientul Mijlociu. Cererea de energie electrică crește inevitabil, iar unele state ar putea încerca inclusiv să își crească exporturile de energie electrică de origine nucleară.

2.3   Indiferent dacă o „renaștere nucleară” se produce sau nu, atâta timp cât există centrale nucleare în funcțiune, vor exista întotdeauna probleme în materie de securitate nucleară, care pot avea un impact global. Prin urmare, UE consideră că aspectele ce țin de securitatea internațională în materie nucleară reprezintă un domeniu legitim de preocupare, în special deoarece, de la încheierea Tratatului de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice, în 1957, Uniunea și-a dezvoltat cunoștințele în materie de cercetare, tehnică, exploatare și reglementare în acest domeniu. Posedând o treime din capacitatea nucleară existentă la nivel mondial și cea mai amplă experiență în domeniul diferitelor regimuri de reglementare și de securitate, Europa deține o bază de cunoștințe considerabilă în acest domeniu. Catastrofa de la Cernobîl a încurajat adoptarea unei abordări dinamice și active a cooperării și difuzării de informații în materie de securitate nucleară, deoarece a exemplificat în mod tragic anumite potențiale neajunsuri ale regimurilor de securitate din țările terțe.

2.4   Începând cu 1991, în cadrul programului TACIS al UE (Programul de asistență tehnică pentru Comunitatea Statelor Independente) țărilor terțe li s-a pus la dispoziție un sprijin considerabil în domeniul securității nucleare. Acest sprijin a fost direcționat către controale de securitate, asistența tehnică in situ pentru centralele nucleare și, în anumite cazuri, furnizarea de echipament, pentru a îmbunătăți controlul funcționării instalațiilor, activități de autorizare și de reglementare și gestionarea deșeurilor. S-au adus, de asemenea, contribuții la inițiative internaționale mai ample, în special la acțiuni desfășurate la Cernobîl, iar circa 1,3 miliarde EUR au fost alocate pentru asistența în materie de securitate nucleară, mai ales în Rusia și Ucraina și, într-o măsură mult mai mică, în Armenia și Kazahstan.

2.5   Începând cu 2007, Instrumentul pentru cooperare în materie nucleară (1), destinat în mod expres promovării și dezvoltării securității în materie nucleară, a venit în continuarea TACIS și nu s-a mai limitat la statele create în urma divizării Uniunii Sovietice. ICSN are un buget de 524 milioane EUR pentru perioada 2007-2013 și finanțează măsuri de îmbunătățire a securității nucleare, a transportului, tratării și depozitării în condiții de siguranță a deșeurilor radioactive, reabilitarea fostelor situri nucleare și protecția împotriva radiațiilor ionizante emanate de materialele radioactive, pregătirea pentru situații de urgență și promovarea cooperării internaționale în domeniul securității nucleare.

2.6   Uniunea Europeană colaborează îndeaproape cu AIEA, asigurând deseori finanțare pentru punerea în aplicare a unor programe recomandate, care ar rămâne altfel fără finanțare.

2.7   Intenția anumitor țări terțe de a-și construi o capacitate nucleară generează o nouă provocare. Unele dintre aceste țări emergente nu au întotdeauna structuri politice stabile și nu sunt caracterizate de separarea puterilor, control democratic, structuri administrative experimentate și cunoștințe în materie de gestionare a tehnologiilor de mare risc. Asistența UE ar putea genera noi riscuri în materie de securitate nucleară, întrucât încurajează în mod indirect astfel de țări să-și dezvolte o tehnologie nucleară, acordându-le programelor lor nucleare o spoială de credibilitate.

2.8   Pe lângă aceasta și fără a ține seama de vreo intenție a țărilor terțe de a-și construi o capacitate nucleară, CESE este conștient de faptul că utilizarea în scopuri civile a energiei nucleare este legată de producția de plutoniu sau de alte materiale radioactive și de dezvoltarea unui know-how tehnic care ar putea genera amenințări de natură nucleară la nivel internațional și ar putea duce la escaladarea tensiunilor internaționale. Aceste riscuri ar putea fi mai mari în țările terțe aflate în instabilitate.

3.   Sinteza regulamentului propus

3.1   În forma actuală, regulamentul propus, care reprezintă o reformulare a Regulamentului din 2007 privind Instrumentul de cooperare pentru securitate nucleară asigură, printre altele, o revizuire a acoperirii geografice, astfel încât să includă toate țările terțe din lume, și indică prioritățile și criteriile în materie de cooperare. Responsabilitatea pentru punerea în aplicare a măsurilor îi revine DG Dezvoltare și Cooperare (DEVCO) – EuropeAid, în cooperare cu DG Acțiune Externă, DG Energie și Centrul comun de cercetare. Regulamentul va face în special obiectul Normelor și procedurilor comune pentru punerea în aplicare a instrumentelor Uniunii Europene în domeniul acțiunii externe [COM(2011) 842 final]. El prevede și o abordare simplificată de implementare a Instrumentului de cooperare pentru dezvoltare (ICD), a Instrumentului european pentru democrație și drepturile omului (IEDDO), a Instrumentului european de vecinătate (IEV), a Instrumentului de stabilitate (IdS), a Instrumentului de asistență pentru preaderare (IPA) și a Instrumentului de parteneriat (IP).

3.2   Regulamentul susține promovarea unui nivel ridicat de securitate nucleară și de radioprotecție, precum și aplicarea unor sisteme de garanții eficiente și eficace pentru materialul nuclear în țările terțe. Printr-o abordare cuprinzătoare, el acoperă activitățile de extragere a combustibililor, de construcție, de exploatare, de dezafectare și de depozitare a deșeurilor. În opinia Comisiei, criteriile de evaluare a progreselor vor consta dintr-o „evaluare inter pares” efectuată de AIEA, stadiul în care se află elaborarea strategiilor privind combustibilul uzat, deșeurile nucleare și dezafectarea, a cadrului legislativ și de reglementare aferent și punerea în aplicare a proiectelor, precum și numărul și importanța problemelor identificate în rapoartele relevante ale AIEA privind garanțiile nucleare.

3.3   Regulamentul urmărește să asigure coerența cu obiectivele politice ale UE și cu alte măsuri de dezvoltare ale țărilor terțe prin elaborarea unor documente de strategie, urmate de elaborarea unor programe indicative multianuale care acoperă o perioadă inițială de patru ani, urmată de o perioadă ulterioară de trei ani.

3.4   Într-o anexă sunt definite măsurile specifice sprijinite și criteriile aplicabile cooperării, inclusiv prioritățile, în cadrul cărora bugetul de 631 milioane EUR va fi cheltuit în decursul a șapte ani.

4.   Observații generale

4.1   Comitetul ia notă de procesul de elaborare, în cursul ultimelor două decenii, a unor programe de asistență și cooperare în materie de securitate nucleară. Propunerea de regulament duce mai departe această tendință și încearcă să clarifice faptul că obiectivul central este securitatea, și nu promovarea energiei nucleare [COM(2011) 841 final; anexă – Criterii – ultimul punct]. Comitetul înțelege că scopul programului nu este de a încuraja țările emergente să implementeze tehnologia nucleară. În acest scop, ar trebui să fie evidențiată prezentarea mai amănunțită cheltuielilor defalcate din cadrul programului ICSN anterior și din cadrul programului ICSN care face obiectul regulamentului propus. În scopul calmării anumitor îngrijorări, ar fi util să se clarifice faptul că cea mai mare parte a cheltuielilor programului va fi orientată către reabilitare, iar o mică parte a cheltuielilor - către programe de consiliere în materie de securitate în economiile emergente.

4.2   În acest fel s-ar recunoaște, de asemenea, că este posibil ca, în etapele anterioare ale programului, să nu fi fost pe deplin clarificat sau explicat motivul principal de securitate care a stat la baza anumitor măsuri operaționale, indispensabile și ele pentru funcționarea prelungită și în condiții de siguranță a centralelor nucleare. Deși exploatarea energiei nucleare rămâne o chestiune asupra cărora opinia publică europeană este divizată, încurajarea celor mai ridicate standarde de securitate se bucură de un sprijin universal.

4.3   Comitetul consideră că nu a fost epuizat subiectul referitor la posibilitatea ca implicarea UE prin intermediul ICSN să ofere în mod tacit sprijin și încurajare pentru un program nuclear în curs de elaborare, în special în economiile emergente, aflate în instabilitate. Comitetul înțelege că finanțarea specifică a proiectelor în cadrul ICSN se va face numai în condiții stricte; cu toate acestea, Comitetul ar sprijini în mod absolut necondiționat un dialog și o dezbatere inițiale pe probleme de energie nucleară cu orice țară terță.

4.4   UE trebuie să-și propună să nu contribuie la dezvoltarea într-o țară terță a unei capacități nucleare care ar putea genera noi riscuri la adresa securității nucleare ori amenințări nucleare care ar putea influența securitatea pe plan internațional. La punctul 1.6 au fost propuse câteva criterii de acordare a asistenței. Prin aplicarea celor mai ridicate standarde în materie de securitate în interiorul său, UE urmărește să pretindă poziția fruntașă în ce privește utilizarea energiei nucleare în scopuri civile în cele mai bune condiții de securitate și siguranță din lumea întreagă.

4.5   Este considerată valoroasă și servește interesului public al UE și contribuția programului ICSN în țările care au baze industriale, științifice și de cercetare mai limitate, care dețin sau intenționează să participe la programe de generare a energiei nucleare în scopuri comerciale și îndeplinesc criteriile minime de stabilitate. În cooperare cu AIEA, este foarte posibil ca sprijinul acordat bunelor practici să fi consolidat, cu resurse mai limitate, regimurile tehnice și de reglementare din țările terțe. Cu toate acestea, poate fi dificil de conceput clar modul în care programele ICSN actuale și viitoare vor determina obținerea acestor avantaje.

4.6   Prin urmare, se recomandă Comisiei să ia și alte măsuri pentru a clarifica rolul extrem de important pe care îl joacă securitatea în cadrul viitorului program ICSN. Acest lucru ar putea implica publicarea unor studii de caz accesibile din programul actual, îmbunătățirea prezentării și a interconexiunilor de pe site-ul internet EuropeAid și, în general, încercarea de obținere a unei vizibilități sporite pentru acest program important. O astfel de abordare ar îmbunătăți și transparența și ar încuraja responsabilitatea. Deoarece regulamentul se pronunță în favoarea unui nivel ridicat de siguranță nucleară, se propune prezentarea de exemple elocvente de standarde în acest domeniu, cum ar fi declarația privitoare la obiectivele de siguranță ale noilor centrale nucleare a Asociației Autorităților de Reglementare în Domeniul Nuclear din Europa de Vest (Western European Nuclear Regulators Association – WENRA).

5.   Observații specifice

5.1   Ar trebui să se țină seama de faptul că, spre deosebire de impresia care s-ar putea desprinde din regulamentul propus, directivele europene privind securitatea nucleară nu cuprind standarde tehnice de securitate și, în mod similar, obligațiile impuse de cadrul de reglementare cuprind numai cerințe generale, în conformitate cu Convenția privind securitatea nucleară.

5.2   În propunere se afirmă, de asemenea, că în cadrul UE există o evaluare cuprinzătoare a securității. Cu toate acestea, „testele de rezistență” în curs de desfășurare sunt doar o evaluare suplimentară a securității, nefiind bazate pe criterii de securitate care să încerce să răspundă la întrebarea „Ce se întâmplă atunci când sistemele de siguranță nu funcționează?”. Este de asemenea recunoscut faptul că această procedură este limitată, din motive ce țin de termenele extrem de strânse care sunt impuse efectuării ei. În ciuda acestor limitări, punctele forte ale abordării securității nucleare de către UE se bazează pe intenția de a desfășura „teste de rezistență” ca un prim pas către dezvoltarea și îmbunătățirea unei culturi a securității și pentru atingerea celor mai înalte standarde de siguranță nucleară. Concluziile intermediare, desprinse din „testele de rezistență” actuale aplicate centralelor nucleare europene arată că vor trebui întreprinse alte modificări, îmbunătățiri și vor trebui adoptate măsuri normative care ar trebui să se reflecte urgent în punerea în aplicare și în activitatea de consiliere din cadrul programului ICSN.

5.3   Ar trebui să se ia în considerare faptul că instituțiile UE au o experiență foarte limitată în domeniul nuclear, iar proiectele din cadrul ICSN sunt realizate în cea mai mare parte de către organizații ale statelor membre. Comisia poate fi în măsură să ofere valoroase analize critice și o reflecție asupra diversității a standardelor și practicilor europene, dar ar trebui de asemenea să vizeze dobândirea de capacități interne și de competențe independente.

5.4   Propunerea privind ICSN afirmă că obiectivul ICSN este de a elimina riscurile nucleare, dar trebuie menționat că, din punct de vedere tehnic, așa cum este cazul cu eliminarea riscurilor în orice proces industrial complex, acest obiectiv nu poate fi garantat, mai ales sub aspectul prevenirii unui accident nuclear catastrofal. Trebuie lămurit faptul că obiectivul este prevenirea incidentelor și accidentelor, în conformitate cu cele mai bune standarde cunoscute. De asemenea, trebuie remarcat că, în orice proces, convingerea că riscurile au fost eliminate nu încurajează preocuparea pentru un nivel ridicat de siguranță.

5.5   Comisia propune, ca indicatori, misiunile Serviciului integrat de evaluare a sistemelor de reglementare (Integrated Regulatory Review Service, IRRS) și ale echipei AIEA de evaluare a siguranței în exploatare (OSART), însă ambele oferă doar o valoare limitată, întrucât nu au atribuții în materie de supraveghere - spre exemplu, nu au reușit să ofere nicio protecție în accidentul de la Fukushima. În plus, niciunul dintre aceste două tipuri de misiuni nu urmărește gradul de securitate nucleară a centralelor nucleare. Chestiunea supravegherii internaționale a centralelor nucleare rămâne una complexă și controversată.

5.6   Programele ICSN ar trebui să ia în considerare, de asemenea, acolo unde este cazul, încurajarea adoptării legislative a unor instrumente obligatorii, în fiecare țară unde aceste programe sunt aplicate, în cazul în care acestea ar îmbunătăți tratatele, convențiile și acordurile încheiate cu AIEA.

5.7   În expunerea de motive a regulamentului se remarcă faptul că, în consultarea publică privind acțiunea externă, majoritatea covârșitoare a respondenților a sprijinit o concentrare mai puternică asupra sistemelor de monitorizare și evaluare în cadrul viitoarelor instrumente și a punerii în aplicare în viitor a proiectelor/programelor. Comitetul recunoaște că, deși nou înființată, EuropeAid – DG Dezvoltare și Cooperare se bazează pe o experiență și cunoștințe vaste în acest domeniu, care, fără îndoială, vor fi aplicate în totalitate.

5.8   Cu toate acestea, se ia notă de faptul că lista de măsuri specifice sprijinite nu include sprijin pentru organizațiile independente ale societății civile din sau din afara statelor beneficiare care doresc să îmbunătățească responsabilitatea și transparența culturii în materie de securitate nucleară prin acțiuni specifice. Acest lucru este permis în cadrul Instrumentului de stabilitate și, de asemenea, în cadrul Instrumentului european pentru democrație și drepturile omului, iar Comitetul recomandă ferm ca programul de ICSN să includă un astfel de sprijin printre măsurile admise.

5.9   Comitetul ia notă de flexibilitatea obținută prin gruparea măsurilor sprijinite și a criteriilor privind cooperarea din anexă, care pot fi modificate în conformitate cu procedura de examinare prevăzută de Regulamentul comun de punere în aplicare. Cu toate acestea, trebuie să se examineze dacă problemele-cheie de principiu cu privire la siguranța nucleară și securitatea internațională nu ar trebui să fie incluse în partea principală a regulamentului.

5.10   Criteriile privind cooperarea sunt elaborate cu o anumită marjă. Comitetul salută aplicarea acestui lucru de toate statele care au centrale nucleare în stare de funcționare. Ar putea fi, de asemenea, oportun să se stabilească contacte, într-o etapă preliminară și de explorare, și cu o largă serie de țări terțe. Crearea unor criterii restrictive suplimentare privind statele care sunt beneficiari potențiali ai ICSN nu este în interesul siguranței publice europene. În ceea ce privește țările care sunt decise să facă primii pași în producția de energie electrică de origine nucleară credem că accesul, cunoștințele, analiza și consultanța UE pot și ar trebui să se aplice, dacă pot fi găsite puncte forte într-o societate civilă activă, independentă și organizată. Cu toate acestea, ar trebui acordată o atenție maximă chestiunii stabilității politice pe termen lung și capacității de a asigura securitatea cetățenilor în țările partenere.

5.11   Prin urmare, Comitetul recomandă să definirea unor condiții minime de acordare a asistenței în cadrul ICSN și încheierea unei convenții internaționale între UE și puținele state în măsură să ofere consiliere în acest domeniu privind criteriile și condițiile legate de desfășurarea acestei activități de consiliere (dezbaterile Grupului de lucru privind siguranța nucleară al G8 și dezbaterile similare din cadrul AIEA și UE ar putea reprezenta un punct de plecare).

(1)  JO L 81, 22.3.2007, p. 1.