CERERE DE CONTRIBUȚII CU PRIVIRE LA UN STUDIU DE IMPACT

Prezentul document are scopul să informeze publicul și părțile interesate cu privire la viitoarea activitate legislativă a Comisiei, astfel încât aceștia să poată oferi feedback cu privire la modul în care Comisia înțelege problema și cu privire la soluțiile posibile, precum și să ne ofere orice informație relevantă pe care ar putea să o dețină, inclusiv referitor la efectele diferitelor opțiuni.

Titlul inițiativei

Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european – actualizarea normelor UE

DG coordonatoare – unitatea responsabilă

Direcția Generală Migrație și Afaceri Interne, Unitatea B1 Schengen și frontierele externe

Tipul de inițiativă

Propunere de regulament

Calendar orientativ

T3 2026

Informații suplimentare

https://home-affairs.ec.europa.eu/agencies_en#frontex-the-european-border-and-coast-guard-agency 

Prezentul document are scop pur informativ și nu afectează decizia finală a Comisiei cu privire la continuarea acestei inițiative sau cu privire la conținutul final al acesteia. Toate elementele inițiativei descrise, inclusiv calendarul acesteia, pot suferi modificări.

A. Contextul politic, definirea problemei și verificarea subsidiarității

Contextul politic

Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex) funcționează de la 1 mai 2005. Regulamentul (UE) 2019/1896 (Regulamentul privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european) stabilește cadrul juridic în temeiul căruia Frontex sprijină statele membre ale UE în ceea ce privește protecția frontierelor externe ale UE și operațiunile de returnare din statele membre către țări terțe.

Frontex, o agenție descentralizată a UE, face parte din poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european, care cuprinde, de asemenea, autoritățile naționale din țările UE responsabile cu gestionarea frontierelor, inclusiv gărzile de coastă, și autoritățile naționale responsabile cu returnările.

Regulamentul privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european a instituit, de asemenea, corpul permanent, care este primul serviciu cu personal în uniformă al UE, format din polițiști de frontieră și din specialiști în materie de returnare, disponibili pentru a sprijini autoritățile naționale în sarcinile lor zilnice.

Gestionarea integrată și de înaltă calitate a frontierelor externe ale UE este o condiție prealabilă pentru libera circulație în spațiul Schengen. În 2024, spațiul Schengen a fost din nou destinația cea mai vizitată din lume. Acest flux semnificativ de călători a fost gestionat prin activitatea zilnică a peste 120 000 de polițiști de frontieră și agenți ai gărzii de coastă europeni. În același timp, presiunile exercitate de migrație la frontierele externe rămân ridicate, din cauza conflictelor geopolitice și a celor legate de securitate, inclusiv a tacticilor de instrumentalizare a migrației în scopuri politice. Frontierele externe ale UE sunt expuse, de asemenea, amenințărilor tot mai mari și mai complexe la adresa securității, precum și contrabandei cu bunuri ilicite, cum ar fi drogurile și armele de foc, care este adesea legată de criminalitatea organizată.

Pe lângă aceasta, punerea în aplicare efectivă a returnărilor resortisanților țărilor terțe care nu au drept de ședere în UE continuă să constituie o provocare. Înainte de pandemia de COVID-19, rata medie de returnare era de aproape 33 %. În ultimii ani, doar circa o persoană din cinci care au primit ordinul să părăsească UE a fost returnată efectiv.

În iulie 2024, președinta Comisiei, Ursula Von der Leyen, s-a angajat, în orientările sale politice, să consolideze Frontex prin triplarea efectivului total al corpului permanent, care ar urma să numere 30 000 de persoane, și prin dotarea acestuia cu tehnologii de ultimă generație pentru supraveghere și conștientizare a situației, precum și cu propriul său echipament și personal, astfel încât să poată proteja frontierele noastre în toate circumstanțele, printr-o guvernanță solidă și cu respectarea deplină a drepturilor fundamentale. Orientările politice au plasat, de asemenea, pe ordinea de zi îmbunătățirea operațiunilor de căutare și salvare în Marea Mediterană și o nouă abordare comună privind returnările.

Problema pe care urmărește să o abordeze inițiativa

În 2023, Comisia a efectuat evaluarea legislației existente și a constatat că, deși Regulamentul (UE) 2019/1896 era, în general, adecvat scopului, cadrul juridic prezenta unele lacune. Statele membre au subliniat, de asemenea, în cadrul Consiliului, necesitatea de a se aborda aceste lacune și au solicitat inițierea unui proces de reflecție cu privire la posibile modificări specifice ale regulamentului.

Principalele domenii care trebuie abordate sunt:

1.Lipsa de claritate cu privire la unele dintre sarcinile Frontex: Frontex dispune de o gamă largă de posibilități de a sprijini autoritățile naționale în ceea ce privește gestionarea frontierelor. Cu toate acestea, experiența a arătat că unele dintre aceste sarcini nu sunt reglementate suficient. În special, normele care reglementează cooperarea Frontex cu țările terțe nu sunt adecvate diversității țărilor terțe cu care agenția trebuie să colaboreze. În plus, normele respective nu sunt suficient de flexibile, ceea ce limitează capacitatea Frontex de a-și adapta sprijinul operațional la nevoile emergente. Frontex joacă, de asemenea, un rol esențial pentru îmbunătățirea sensibilizării UE cu privire la evenimentele care au loc la frontierele externe. Cu toate acestea, normele privind prelucrarea datelor relevante, inclusiv a datelor cu caracter personal, sunt complexe, dar și incomplete, și împiedică activitatea Frontex în ceea ce privește conștientizarea situației, prevenirea criminalității transfrontaliere și activitățile de returnare. În plus, regulamentul nu definește suficient rolul Frontex în combaterea criminalității transfrontaliere și nu prevede niciun rol pentru Frontex în ceea ce privește sprijinirea punerii în aplicare de către statele membre a politicii UE în domeniul vizelor.

2.Eficacitatea limitată a Frontex în domeniul returnării: Frontex joacă un rol din ce în ce mai important în ceea ce privește sprijinul acordat țărilor membre pentru a returna resortisanții țărilor terțe care nu au drept de ședere în UE. Totuși, acest sprijin este în prezent limitat de o serie de provocări, inclusiv în ceea ce privește reprezentarea adecvată a autorităților în materie de returnare în Consiliul de administrație al agenției, resursele umane și bugetare insuficiente și faptul că operațiunile de returnare nu fac obiectul unei evaluări a vulnerabilității. În plus, Frontex nu are mandatul de a sprijini operațiunile de returnare din țări terțe către alte țări terțe, ceea ce îi limitează capacitatea de a sprijini în mod eficace gestionarea migrației de către UE.

3.Armonizare insuficientă a punerii în aplicare a gestionării europene integrate a frontierelor: pentru a gestiona eficient frontierele externe ale UE, polițiștii de frontieră trebuie să fie instruiți să lucreze în conformitate cu standarde similare în întreaga Europă. Cu toate acestea, în prezent există discrepanțe semnificative în ceea ce privește formarea ofițerilor poliției de frontieră și ai gărzii de coastă. În plus, procedurile și standardele operaționale diferă foarte mult de la un stat membru la altul. Acest lucru îngreunează cooperarea dintre statele membre, precum și cooperarea acestora cu Frontex, reduce eficacitatea coordonării la nivelul UE și împiedică dezvoltarea unei culturi unificate și de înaltă calitate a gestionării frontierelor în Europa.

4.Frontex se confruntă cu obstacole în calea utilizării eficace a personalului său și a echipamentelor sale tehnice: Sprijinul acordat de Frontex statelor membre a crescut semnificativ în ultimii ani. Cu toate acestea, există în continuare provocări structurale și practice care reduc eficacitatea corpului permanent și subminează utilizarea optimă a mijloacelor tehnice (autovehicule de patrulare, nave). Printre aceste obstacole se numără: (i) dificultățile în ceea ce privește recrutarea și păstrarea personalului calificat; (II) caracterul parțial inadecvat al normelor în materie de personal aplicabile polițiștilor de frontieră și (iii) provocările legate de achiziționarea și trimiterea mijloacelor tehnice. Împreună, acești factori subminează gradul de pregătire al Frontex și îi afectează capacitatea de a aborda în mod rapid și eficace dinamica în evoluție de la frontierele externe.

5.Guvernanța Frontex trebuie adaptată la evoluția rolului agenției, în vederea asigurării coerenței strategice și a asumării responsabilității în întreaga UE: în prezent, structurile de guvernanță și de supraveghere ale Frontex corespund structurilor altor agenții descentralizate ale UE. Pentru a atribui Frontex sarcini și operațiuni suplimentare este nevoie să se evalueze necesitatea unei consolidări a structurii de guvernanță, atât în ceea ce privește supravegherea de către statele membre și instituțiile UE, cât și la nivel intern, în cadrul Frontex, inclusiv rolurile ofițerului pentru drepturile fundamentale, ale responsabilului cu protecția datelor și ale altor structuri de control intern.

Temeiul pentru acțiunea UE (temeiul juridic și verificarea subsidiarității)

Temeiul juridic

Temeiul juridic al Frontex îl constituie articolul 77 alineatul (2) litera (b) și articolul 79 alineatul (2) litera (c) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). Aceste dispoziții se referă la politicile privind controalele la frontiere, azilul și imigrația (titlul V capitolul 2 din TFUE). Frontex este în prezent reglementată de Regulamentul (UE) 2019/1896.

Necesitatea practică a unei acțiuni la nivelul UE

Punerea în aplicare eficace a gestionării integrate a frontierelor la nivelul UE permite abordarea provocărilor cărora statele membre nu le pot face față în mod eficace pe cont propriu. Evaluarea Regulamentului privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european a arătat că Frontex oferă un sprijin esențial în domenii precum conștientizarea situației, returnările, operațiunile comune și formarea, ceea ce consolidează capacitățile, coordonarea și coerența în întreaga UE. Rolul său în ceea ce privește operațiunile de returnare, analiza riscurilor și trimiterile rapide sporește forța operațională în situațiile în care resursele naționale sunt limitate. Acțiunea la nivelul UE este adecvată pentru a consolida integrarea gestionării frontierelor externe ale UE. Aceasta asigură protecția drepturilor fundamentale și facilitează cooperarea cu țările terțe, aducându-se astfel beneficii strategice care depășesc ceea ce statele membre pot obține în mod independent.

B. Obiectivele și opțiunile de politică

Posibila inițiativă viitoare va avea un dublu obiectiv:

1)să abordeze lacunele identificate în evaluarea Regulamentului (UE) 2019/1896, și să pregătească și să doteze Frontex pentru rolul său sporit de componentă operațională a UE în gestionarea frontierelor, asigurând un nivel ridicat de securitate la frontierele externe ale UE ca răspuns la noile provocări operaționale;

2)să îndeplinească obiectivul UE legat de dezvoltarea și punerea în aplicare eficace a gestionării integrate a frontierelor în întreaga UE.

Lacunele și noile provocări operaționale identificate pot fi abordate într-o anumită măsură prin intensificarea eforturilor Frontex și ale statelor membre pentru a coopera mai bine în ceea ce privește operațiunile de returnare și trimiterile, inclusiv prioritizarea și extinderea operațiunilor în țările terțe, precum și combaterea criminalității transfrontaliere. În aceste domenii ar putea fi elaborate orientări operaționale suplimentare. Ar putea fi consolidată și cooperarea cu alte agenții ale UE. De asemenea, Frontex și statele membre ar putea să ia măsuri, în limitele mandatului actual, pentru a îmbunătăți conștientizarea situației de către UE în legătură cu evenimentele de la frontierele externe. Pe lângă aceasta, în funcție de resursele disponibile, Frontex ar putea să își intensifice sprijinul acordat statelor membre în domeniul returnărilor. Frontex ar putea încerca să realoce resursele umane și bugetare actuale menținând cadrul existent pentru a răspunde priorităților operaționale concurente.

Printre soluțiile mai ambițioase s-ar putea număra propunerea de măsuri legislative în vederea îmbunătățirii normelor privind:

(I)sfera activităților desfășurate în țările terțe în temeiul acordurilor privind statutul, al acordurilor de lucru și/sau privind activitățile ad-hoc din afara acestor instrumente, pentru ca oferta de cooperare să fie mai bine adaptată;

(II)sarcinile Frontex legate de combaterea criminalității transfrontaliere;

(III)prelucrarea datelor operaționale cu caracter personal în vederea depistării infracțiunilor;

(IV)cooperarea cu organizațiile internaționale relevante;

(V)conștientizarea situației pentru a permite, printre altele, un răspuns mai rapid și mai eficace la amenințările hibride.

În plus, ar putea fi propuse noi dispoziții pentru ca Frontex să sprijine statele membre în ceea ce privește punerea în aplicare a politicii UE în domeniul vizelor și operațiunile de returnare între țări terțe. De asemenea, ar putea fi avute în vedere măsuri legislative pentru a consolida resursele umane și bugetare ale Frontex, pe baza nevoilor operaționale, îmbunătățind în același timp capacitatea acesteia de a răspunde priorităților operaționale concurente.

Punerea în aplicare a gestionării europene integrate a frontierelor ar putea fi îmbunătățită prin intensificarea eforturilor de armonizare a orientărilor operaționale aplicabile atât personalului din domeniul gestionării frontierelor al Frontex și al statelor membre, cât și echipamentelor tehnice (drone, nave de patrulare). În plus, standardele minime comune pentru gestionarea frontierelor ar putea fi dezvoltate în continuare pentru a reduce discrepanțele și a facilita cooperarea dintre statele membre și Frontex. Aceste eforturi ar putea fi completate de măsuri luate în comun de Frontex și de statele membre pentru a îmbunătăți și a armoniza formarea polițiștilor de frontieră și a specialiștilor în materie de returnare. Frontex și statele membre ar putea, de asemenea, să își integreze și mai bine planificarea legată de resursele umane și de necesarul de echipamente tehnice, de recrutare și de achiziții. Consiliul de administrație al agenției și-ar putea consolida rolurile de guvernanță și de supraveghere, de exemplu prin diversificarea componenței sale, prin creșterea frecvenței reuniunilor sau prin înființarea mai multor grupuri și comitete de sprijin.

Alternativ, soluțiile mai ambițioase ar putea include regândirea corpului permanent pentru a spori integrarea dintre Frontex și autoritățile competente ale statelor membre, ceea ce ar putea duce la creșterea efectivelor de personal ale corpului permanent. Noul cadru ar putea promova un sistem de carieră al UE bazat pe o formare armonizată, o mai bună mobilitate a personalului între autoritățile naționale și Frontex și standarde comune consolidate pentru gestionarea frontierelor în întreaga UE. În plus, s-ar putea îmbunătăți planificarea și achiziționarea de echipamente pentru a crea mai multe sinergii și pentru a pune la dispoziția Frontex mijloace mai eficace de sprijinire a statelor membre la frontierele externe și în ceea ce privește returnările. Rolul corpului permanent și al Frontex în sprijinirea statelor membre ar putea fi consolidat prin creșterea independenței lor operaționale și îmbunătățirea condițiilor pentru gestionarea pe termen lung a forței de muncă, măsuri care să fie însoțite de o guvernanță mai puternică, precum și de mecanisme de supraveghere interne și externe.

C. Efectele probabile

O gestionare mai eficientă a frontierelor externe și a returnărilor, o mai mare claritate în ceea ce privește rolul Frontex în abordarea amenințărilor la adresa securității, inclusiv combaterea criminalității transfrontaliere, ar trebui să aibă un impact economic și social pozitiv, asigurând condițiile necesare menținerii spațiului Schengen, astfel încât persoanele fizice și întreprinderile să poată beneficia pe deplin de libertățile oferite în spațiul fără controale la frontierele interne. Consolidarea Frontex și asigurarea unor capacități umane și tehnologice îmbunătățite ar trebui să permită utilizarea mai eficientă a resurselor publice ale UE în domeniul migrației și al securității. Acest lucru ar putea fi realizat printr-o mai bună planificare și coordonare și prin economii de scară mai mari. O utilizare mai uniformă a standardelor în domeniile acoperite de gestionarea europeană integrată a frontierelor ar trebui, de asemenea, să aibă un impact pozitiv în ceea ce privește respectarea drepturilor fundamentale.

D. Instrumente pentru o mai bună legiferare

Evaluarea impactului

Se va efectua o evaluare a impactului, ale cărei rezultate vor fi luate în considerare la elaborarea propunerii Comisiei. Evaluarea impactului va acorda o atenție deosebită inițiativelor de simplificare și posibilelor măsuri de reducere a sarcinii administrative.

Un contractant extern efectuează un studiu pregătitor pentru a colecta elementele necesare pentru evaluarea impactului realizată de Comisie. Rezultatele studiului sunt așteptate în primul trimestru al anului 2026. Contractantul va colabora, de asemenea, cu părțile interesate prin intermediul unor sondaje, interviuri și ateliere suplimentare.

Strategia de consultare

Comisia va organiza consultări pe scară cât mai largă pentru a colecta informații-cheie și pentru a se asigura că evaluarea impactului reflectă interesul public general.

Pe lângă prezenta cerere de contribuții, Comisia va lansa o consultare publică ce va fi disponibilă online pe pagina „Exprimați-vă părerea” și va fi deschisă timp de cel puțin 12 săptămâni. Chestionarul de consultare publică va fi disponibil în toate cele 24 de limbi oficiale ale UE; răspunsurile la consultarea publică pot fi transmise în oricare dintre aceste limbi.

Un raport factual de sinteză privind contribuțiile la consultarea publică va fi publicat pe pagina web a consultării la opt săptămâni de la încheierea acesteia. Un raport de sinteză al tuturor activităților de consultare va fi pus la dispoziție ca anexă la studiul de impact.

Pentru această inițiativă sunt planificate, de asemenea, consultări specifice cu părțile interesate, în special cu Frontex, cu instituțiile UE, cu statele membre și cu alte părți interesate relevante.

De ce organizăm această consultare?

Prin intermediul acestei consultări, Comisia ar dori să colecteze:

·opiniile părților interesate cu privire la problemele și provocările actuale și emergente legate de sarcinile, activitățile, trimiterile efectuate, structura și guvernanța Frontex;

·opiniile părților interesate cu privire la posibilele abordări și opțiuni de politică pentru a aborda astfel de probleme și provocări, precum și cu privire la impactul potențial al acestora;

·dovezile și datele care stau la baza acestor opinii.

Publicul-țintă

Publicul-țintă include, în special:

·statele membre ale UE, inclusiv autoritățile lor competente;

·instituțiile, organele, agențiile și oficiile UE;

·autoritățile pentru drepturile fundamentale și protecția datelor;

·organizațiile internaționale;

·organizațiile societății civile;

·autoritățile competente din țările terțe;

·specialiștii din mediul universitar, grupurile de reflecție și instituțiile de cercetare;

·reprezentanții industriei;

·publicul larg.