EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52016DC0316
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Delivering the benefits of EU environmental policies through a regular Environmental Implementation Review
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR Realizarea beneficiilor politicilor de mediu ale UE prin intermediul unei evaluări periodice a punerii lor în aplicare
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR Realizarea beneficiilor politicilor de mediu ale UE prin intermediul unei evaluări periodice a punerii lor în aplicare
COM/2016/0316 final
COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 27.5.2016
COM(2016) 316 final
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR
Realizarea beneficiilor politicilor de mediu ale UE prin intermediul
unei evaluări periodice a punerii lor în aplicare
COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE CONSILIU, PARLAMENTUL EUROPEAN, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR
Realizarea beneficiilor politicilor de mediu ale UE prin intermediul
unei evaluări periodice a punerii lor în aplicare
1.Lacune în punerea în aplicare și impactul acestora
În raportul din 2015 privind starea mediului, elaborat de Agenția Europeană de Mediu, se arată că „Fundamentul îmbunătățirilor pe termen scurt și lung al mediului din Europa, sănătatea oamenilor și prosperitatea economică se bazează pe implementarea deplină a politicilor și o mai bună integrare a mediului în politicile sectoriale care contribuie în cea mai mare măsură la presiunile și impactul asupra mediului 1 .” Comisia a identificat provocările și soluțiile pentru a elimina lacunele în punerea în aplicare a legislației de mediu, în două comunicări, și anume din 2008 2 și respectiv, din 2012 3 .
Natura lacunelor în punerea în aplicare diferă de la un sector la altul și de la un stat membru la altul. Lacunele pot apărea din cauza normelor naționale de mediu care pun în aplicare legislația UE; în realizarea obiectivelor majore convenite în domeniul calității aerului, calității apei și al biodiversității; în dezvoltarea infrastructurii necesare pentru tratarea deșeurilor și a apelor reziduale; în modul în care autoritățile interacționează cu publicul; în respectarea obligațiilor privind unele garanții, de exemplu finalizarea la timp a planurilor de mediu obligatorii, cum ar fi planurile de gestionare a deșeurilor, precum și în ceea ce privește respectarea unui spectru larg de norme aplicabile la fața locului, cum ar fi interdicția privind aruncarea necontrolată a deșeurilor.
Conform celor evidențiate în Comunicarea din 2008 privind punerea în aplicare a legislației CE privind mediul, problemele care trebuie abordate sunt neacordarea atenției necesare termenelor-limită și integralității, lipsa cunoștințelor necesare și a conștientizării 4 , neajunsurile capacităților administrative, slăbiciunea politicilor și practicilor de aplicare a legii la nivel național și regional, lipsa investițiilor suficiente și întârzierea investițiilor în infrastructura necesară pentru reducerea poluării 5 .
În concluziile unui studiu efectuat în 2015 de autoritățile naționale de mediu se arată că la originea progreselor slabe înregistrate în punerea în aplicare se află unii factori comuni 6 . Cauza principală care se află la originea acestei stări de fapt o reprezintă insuficienta capacitate a organismelor administrative responsabile cu aplicarea legislației, în special insuficiența capacităților la nivelul organizațiilor responsabile cu reglementarea în materie de mediu și cu asigurarea respectării legislației în domeniu, la care se adaugă insuficiența datelor, a elementelor factuale și a informațiilor, precum și lipsa competențelor la nivel local. Nu în ultimul rând, în raport se menționează faptul că sancțiunile sunt necorespunzătoare și amenzile insuficiente, astfel încât acestea nu constituie un factor de descurajare a celor care încalcă legea.
Printre alți factori identificați în cadrul studiului, care contribuie la punerea în aplicare insuficientă a legislației și a politicii în domeniul mediului, se află: lipsa coordonării la nivel guvernamental de natură să asigure coerența priorităților la nivel orizontal (la nivel guvernamental) și la nivel vertical (între nivelurile administrative, și anume local, regional și național), precum și insuficienta integrare a preocupărilor de mediu în diversele politici, programe și proiecte.
Cauzele profunde ale lacunelor în punerea în aplicare trebuie să fie abordate în mod global, sistematic și bazat pe colaborare, cel puțin din două motive.
În primul rând, o punere în aplicare insuficientă generează costuri de mediu, economice și sociale. De exemplu, s-a estimat că daunele cauzate sănătății și mediului de poluanți atmosferici proveniți din instalațiile industriale europene generează costuri care depășesc 100 de miliarde EUR pe an 7 . Conform estimărilor din 2011, costurile economice generate de neimplementarea acquis-ului în domeniul mediului, inclusiv costurile legate de procedurile judiciare îndreptate împotriva statelor membre (proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor), au fost estimate la aproximativ 50 de miliarde EUR pe an 8 . Acest lucru înseamnă că în fiecare lună apar costuri inutile care depășesc 4 miliarde EUR în UE, în timp ce experiența a demonstrat că este mult mai ieftin să se respecte legea în loc să se suporte ulterior costurile economice și de mediu cauzate de inacțiune sau de o acțiune tardivă 9 . Există costuri sociale și economice generate de faptul că nu au fost puse în aplicare cerințele de mediu existente. De exemplu, respectarea deplină, până în 2020, a politicii UE privind deșeurile ar putea genera încă 400 000 de locuri de muncă și o cifră de afaceri anuală suplimentară de 42 de miliarde EUR la nivelul sectoarelor industriale care gestionează și reciclează deșeuri 10 . În mod similar, dacă legislația existentă a UE privind apa ar fi pusă în aplicare pe deplin și toate corpurile de apă ar ajunge la o „stare bună”, beneficiile anuale cumulate ar putea fi de cel puțin 2,8 miliarde EUR 11 . Faptul că există diferențe mari între statele membre în ceea ce privește punerea în aplicare creează, de asemenea, obstacole în calea funcționării pieței interne (condiții de concurență inegale pentru întreprinderi).
În al doilea rând, neîndeplinirea obiectivelor de mediu ale UE afectează credibilitatea autorităților naționale, dar și a UE în rândul cetățenilor. Numărul mare de încălcări, petiții și plângeri în domeniul mediului 12 , precum și provocările legate de tratarea acestora, reflectă nivelul insuficient al punerii în aplicare a acquis-ului în domeniul mediului. Deși trebuie recunoscut faptul că instanțele naționale și autoritățile de mediu naționale, care sunt principalele responsabile cu punerea în aplicare a legislației UE, au depus eforturi pentru a implementa normele de mediu și a asigura respectarea lor, acest lucru nu a fost suficient pentru a se elimina lacunele în punerea în aplicare. De asemenea, în acest context este demn de remarcat faptul că, deși există unele state membre și regiuni care au realizări excelente în punerea în aplicare a acquis-ului în domeniul mediului, altele au rămas în urmă, uneori în mod semnificativ.
2.Necesitatea unei abordări strategice și cuprinzătoare
Deși punerea în aplicare este în primul rând o sarcină a statelor membre, Comisia, în calitatea sa de gardian al tratatelor, are propriul său rol, pe care îl îndeplinește în cadrul responsabilității sale de a supraveghea aplicarea legislației adoptate de Uniunea Europeană. Procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor rămân, în ultimă instanță, un instrument important pentru a asigura punerea corectă în aplicare a prevederilor legale și, de mai mulți ani, au fost lansate acțiuni specifice de promovare a conformității adresate statelor membre, în special în domeniile cu cele mai slabe rezultate privind punerea în aplicare. Acțiunile au fost realizate, printre altele, în sectorul gestionării deșeurilor și al gospodăririi apelor. Astfel de acțiuni specifice rămân esențiale și vor fi continuate, însă ar trebui să fie integrate într-o abordare sistemică prin care se urmărește să se identifice aspectele transsectoriale, să se ofere o imagine de ansamblu asupra realizărilor și provocărilor și să se definească dimensiunea și amploarea priorităților cărora trebuie să li se acorde atenție nu doar tehnică, ci și politică.
O astfel de abordare strategică și cuprinzătoare, care lipsește în prezent, ar trebui să permită, chiar din etapa inițială și în cadrul unui parteneriat între statele membre și Comisie, identificarea și abordarea cauzelor profunde ale lacunelor în punerea în aplicare. Pe baza acestei diagnoze, Comisia ar fi pregătită să susțină eforturile statelor membre, prin furnizarea nu doar de expertiză tehnică, ci și de sprijin financiar - destinat unor obiective mai bine identificate - prin intermediul fondurilor existente ale UE.
Această abordare este conformă cu cel de Al șaptelea program de acțiune pentru mediu, care acordă prioritate unei mai bune puneri în aplicare, aceasta fiind un catalizator pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite, și răspunde, de asemenea, necesității de a se oferi statelor membre o analiză adaptată și un sprijin destinat unor obiective specifice, precum și de a se îmbunătăți înțelegerea lacunelor în punerea în aplicare și sensibilizarea cu privire la această problemă 13 .
3.Principiile și obiectivele evaluării periodice a punerii în aplicare a politicilor de mediu (Environmental Implementation Review - EIR)
Obiectivul primordial al inițiativei privind evaluarea periodică a punerii în aplicare a politicilor de mediu este să contribuie la realizarea obiectivelor stabilite de politicile și de legislația de mediu existentă, în același timp asigurând-se că se respectă cu strictețe principiul egalității de tratament între statele membre. Obiectivele definite în politicile și normele convenite constituie setul de criterii de referință în baza cărora se monitorizează progresele înregistrate în ceea ce privește punerea în aplicare.
Procesul EIR trebuie să fie incluziv și participativ. Statele membre vor fi încurajate să implice părțile interesate relevante, cum ar fi sectorul privat, organizațiile societății civile și nivelurile de guvernanță, pentru a se examina principalele lacune în punerea în aplicare și soluțiile posibile.
Procesul EIR va fi flexibil, în primul rând prin luarea în considerare - în evaluarea efectuată de Comisie - a provocărilor specifice la nivel național și, în al doilea rând, prin recunoașterea deplină a faptului că statele membre pot alege căile și mijloacele de punere în aplicare, cu condiția ca acțiunile lor să conducă la realizarea obiectivelor comune vizate de acquis-ul și de politicile de mediu.
Această inițiativă va fi realizată în sinergie cu acțiunile existente privind punerea în aplicare a politicilor de mediu. Rezultatele vor avea la bază informațiile și datele deja colectate de Comisie (inclusiv de Eurostat, Centrul Comun de Cercetare), Agenția Europeană de Mediu, Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică etc., precum și cele provenite din surse naționale oficiale. În mod similar, în EIR vor fi incluse constatările diferitelor verificări ale adecvării, efectuate de Comisie cu privire la legislația de mediu existentă, inclusiv cea privind raportarea în materie de mediu, și evaluările de impact pentru propunerile legislative viitoare.
Prin urmare, EIR va fi efectuată de Comisie, având drept scop:
să ofere o imagine sintetică și documentată asupra situației din fiecare stat membru în ceea ce privește principalele lacune în punerea în aplicare a politicilor de mediu, pe baza unei serii de criterii de referință care reflectă obiectivele de politică existente asupra cărora s-a convenit, precum și obligațiile principale, astfel cum sunt definite în legislația UE în materie de mediu;
să creeze oportunități pentru un dialog structurat cu fiecare stat membru cu privire la realizările și provocările în eliminarea lacunelor în punerea în aplicare, precum și cu privire la acțiunile necesare;
să ofere statelor membre un sprijin dedicat unor obiective bine precizate, în scopul de a se îmbunătăți punerea în aplicare a acquis-ului și a politicilor UE în domeniul mediului;
să consolideze cultura conformității UE în domeniul politicilor de mediu;
să ofere o bază documentată pentru dezbateri și deliberări politice între instituțiile UE cu privire la provocările orizontale, oportunitățile și posibilele soluții de natură să restrângă în continuare lacunele în punerea în aplicare; să identifice și să împărtășească cele mai bune practici și problemele comune și să valorifice pe deplin experiența acumulată în întreaga UE și, de asemenea, să coopereze cu toate părțile interesate pentru a institui acțiuni de remediere a lacunelor în punerea în aplicare.
4.Ciclul evaluării periodice a punerii în aplicare a politicilor de mediu
Într-o primă etapă, rapoartele de țară vor fi elaborate la fiecare doi ani, concentrându-se pe aspectele esențiale ale legislației și politicii în domeniul mediului în fiecare stat membru. Prima parte abordează domenii tematice, precum economia circulară, utilizarea eficientă a resurselor și gestionarea deșeurilor; biodiversitatea, protecția mediului marin, protecția solurilor, infrastructurile ecologice și estimarea capitalului natural; calitatea aerului, calitatea apei și gospodărirea apelor, substanțele chimice și orașele durabile. Cea de a doua parte acoperă cadrul necesar pentru sprijinirea acestor acțiuni și instrumentele de punere în aplicare, inclusiv calitatea capacităților administrative, asigurarea conformității, accesul efectiv la justiție și la căile de atac, accesul la informații privind mediul, precum și cunoștințele și elementele factuale; taxele de mediu, eliminarea treptată a subvențiilor dăunătoare mediului, achizițiile publice și investițiile ecologice.
Aceste rapoarte vor pune în evidență principalele provocări și reușite ale fiecărui stat membru în ceea ce privește punerea în aplicare a acquis-ului și a politicilor UE în domeniul mediului și vor sugera posibile căi de urmat. Rapoartele vor avea la bază cooperarea bilaterală tematică existentă privind punerea în aplicare și integrarea politicii de mediu în alte domenii de politică realizată de Comisie cu fiecare stat membru și vor contribui la orientarea acestei cooperări. Ele vor servi drept cadru pentru astfel de dialoguri naționale bilaterale și de acțiuni sectoriale de promovare a conformității, care vor fi desfășurate între Comisie și statul membru în cauză. Comisia va consulta statele membre înainte de a finaliza rapoartele, astfel încât să se asigure de acuratețea acestora. Odată adoptate de Comisie, rapoartele de țară vor fi făcute publice.
În etapa a doua, care se va baza pe cele menționate anterior, se va institui un cadru pentru discuții la nivel înalt cu privire la lacunele semnificative în punerea în aplicare, care sunt comune mai multor state membre. Principalele concluzii ale celor 28 de rapoarte de țară vor fi sintetizate într-un document de însoțire, care va fi publicat în același timp cu rapoartele. În funcție de importanța constatărilor, Comisia ar urma să pregătească documente de reflecție pentru a analiza în continuare împreună cu Consiliul anumite aspecte care sunt relevante pentru mai multe state membre și care merită o atenție deosebită și eforturi sporite. Aceste documente de reflecție vor fi prezentate Consiliului în vederea unor schimburi de opinii cu privire la abordări, experiențe și cele mai bune practici în aceste domenii, în special în cazul în care au un impact transfrontalier asupra mediului și a competitivității.
De asemenea, Comisia va informa Parlamentul European în legătură cu principalele sale constatări orizontale, ținând seama în mod corespunzător de rolul său de supraveghere, definit de tratate. De asemenea, Comisia va informa Comitetul Regiunilor în legătură cu aceleași constatări orizontale pentru a se stabili o colaborare cu reprezentanții locali și regionali în vederea sensibilizării cu privire la acțiuni specifice 14 . Rezultatul acestor dialoguri vor contribui la acțiunile de monitorizare de către Comisie a fiecărui ciclu EIR.
Începând cu al doilea ciclu de evaluare, Comisia va prezenta un raport privind progresele înregistrate în ceea ce privește punerea în aplicare, inclusiv ca urmare a concluziilor din ciclul precedent.
5.Beneficiile estimate
În cadrul EIR se urmărește îmbunătățirea eficacității și a eficienței punerii în aplicare a politicii și a legislației de mediu, în completarea măsurilor de asigurare a respectării legislației de mediu a UE. Un avantaj evident al acestei abordări este faptul că aceasta poate să evidențieze aspecte cruciale și să genereze soluții posibile de natură structurală, într-un mod preventiv și transparent, în unele cazuri chiar înainte de expirarea termenelor de conformare și înainte să fie necesară luarea de măsuri de asigurare a respectării. Cunoașterea acțiunilor sistemice ale statelor membre și eficacitatea în abordarea cauzelor profunde ale lacunelor în punerea în aplicare în UE joacă un rol esențial în definirea abordării pe care Comisia o are cu privire la asigurarea respectării legislației. O mai bună punere în aplicare sporește încrederea cetățenilor în legislația de mediu a Uniunii, consolidează încrederea reciprocă între statele membre și creează condiții de concurență echitabile pentru actorii economici care funcționează în cadrul pieței interne 15 . În plus, o mai bună reglementare depinde de o mai bună punere în aplicare: cu cât normele existente ating obiectivele pentru care au fost adoptate, cu atât mai puțin va fi necesară o nouă intervenție normativă de revizuire a normelor existente sau de adoptare a unor dispoziții suplimentare.
Statele membre vor avea posibilitatea de a face schimb de bune practici și de a beneficia de cunoștințele și expertiza fiecăruia, astfel încât să poată identifica soluții la propriile dificultăți cu privire la mediu. Problemele comune privind mediul vor fi clar identificate și vor putea fi abordate în mod colectiv, după caz. În general, o mai bună înțelegere sporește acceptarea rezultatelor EIR, precum și susținerea acestora. O imagine cuprinzătoare a eforturilor depuse de fiecare stat membru poate reprezenta o ocazie de a învăța unele de la altele („de la egal la egal”). Acest lucru ar trebui să contribuie, de asemenea, la o utilizare mai bine direcționată a fondurilor UE, la creșterea ratelor de absorbție și la evidențierea nevoilor și priorităților reale ale politicilor inteligente de investiții. În plus, rezultatele obținute de statele membre în abordarea provocărilor cu care se confruntă, precum și costurile și beneficiile măsurilor necesare vor fi mai vizibile pentru public și pentru părțile interesate.
Comisia va avea posibilitatea de a identifica potențiale soluții sistemice la problemele de punere în aplicare, de a spori nivelul de sensibilizare într-un stadiu incipient și de a consolida dimensiunea preventivă în ceea ce privește aplicarea dreptului Uniunii. Acest lucru va permite statelor membre să anticipeze mai bine aspectele care necesită acțiuni corective, în conformitate cu principiile de politică publică prevăzute la articolul 191 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene 16 . Exercițiul EIR va oferi, de asemenea, o mai bună înțelegere a provocărilor cu care se confruntă autoritățile naționale în aplicarea dreptului Uniunii, ceea ce este util, de asemenea, atunci când se revizuiesc dispozițiile existente în materie de mediu ori se propun acte legislative noi. Inițiativa va îmbunătăți utilizarea datelor de care dispune deja Comisia, întrucât inițiativa necesită compilarea și evaluarea informațiilor disponibile, într-un mod care să vizeze mai bine fiecare stat. În plus, rezultatele inițiativei de verificare a adecvării privind monitorizarea și raportarea în materie de mediu 17 ar trebui să conducă la obținerea în viitor a unor date mai fiabile cu privire la mediu. În fine, inițiativa va oferi o imagine de ansamblu transversală a principalelor provocări legate de punerea în aplicare.
6.Legătura cu alte inițiative
Se dorește integrarea EIR într-un set mai larg de activități și de inițiative privind punerea în aplicare. EIR acoperă o gamă largă de aspecte legate de mediu, unele dintre acestea generând cunoștințe specifice fiecărei țări, care ar putea fi pertinente pentru semestrul european, și va promova un dialog mai amplu și un schimb de bune practici sporit cu privire la anumite teme de mediu, relevante pentru agenda pentru creștere economică și locuri de muncă. În plus, EIR va contribui la o mai bună cunoaștere a calității administrației publice, care este una dintre cauzele lacunelor în punerea în aplicare, acțiune care se înscrie în analiza mai amplă a calității administrației publice realizată în cadrul semestrului european.
În conformitate cu Agenda privind o mai bună reglementare 18 , inițiativa subliniază importanța punerii în aplicare a angajamentelor juridice și de politică existente. UE dispune de un cadru de politică de mediu bine dezvoltat, care cuprinde numeroase directive, precum și alte obiective și ținte de politică necoercitive (soft policy), a căror punere în aplicare este monitorizată, în general, la nivel sectorial. EIR are drept obiectiv analizarea sistematică a principalelor probleme legate de punerea în aplicare în diferitele sectoare legate de mediu din fiecare stat membru, favorizând astfel coerența politicilor. Evaluarea periodică a punerii în aplicare va contribui, de asemenea, la o mai bună legiferare prin furnizarea de elemente factuale cu privire la modul în care funcționează în practică instrumentele existente, ceea ce va permite pregătirea unor acțiuni corective.
Procesul EIR este legat de verificarea ce se desfășoară în prezent cu privire la adecvarea raportării în materie de mediu, care vizează stabilirea unei abordări mai coerente și mai coordonate privind raportarea informațiilor referitoare la punerea în aplicare și la conformitate. Acest obiectiv va fi extrem de util pentru EIR, întrucât va furniza informații relevante privind nivelul punerii în aplicare și „distanța față de obiectiv”, acestea reprezentând un punct de plecare pentru dialogul și acțiunea cu statele membre. De asemenea, acest proces ar trebui să sprijine abordarea proactivă a EIR prin furnizarea de informații care indică riscul de neconformitate în viitor, ceea ce va permite identificarea de soluții în timp util. Implicarea cetățenilor prin accesul la informațiile referitoare la mediu, participarea publică și accesul la justiție sunt elemente esențiale pentru punerea în aplicare. Un alt element esențial este asigurarea conformității, și anume acțiunile combinate întreprinse de autoritățile publice pentru prevenirea încălcărilor prin promovarea conformității și colaborarea cu mediul de afaceri, depistarea acestor încălcări prin intermediul inspecțiilor și al altor forme de monitorizare a conformității, dar și prin acțiuni de asigurare a respectării punerii în aplicare a legislației. Domeniul de aplicare al EIR va acoperi aceste aspecte pentru a garanta o coerență deplină.
7.Concluzii și perspective
Prezenta comunicare descrie un proces care demonstrează angajamentul reînnoit al Comisiei pentru o mai bună punere în aplicare a politicii și a legislației de mediu. Obiectivul vizat este o acțiune mai transparentă și mai incluzivă de natură să asigure că normele și politicile de mediu existente răspund într-un mod mai eficace obiectivelor societății, în strânsă coordonare cu alte domenii de politică relevante.
Pentru a realiza acest lucru, Comisia va publica rapoarte de țară care vor fi îmbunătățite treptat. Totuși, Comisia nu poate realiza acest obiectiv doar prin forțe proprii. Acest proces necesită un angajament asumat de fiecare instituție a UE, de fiecare stat membru și de alți actori. Pregătirea rapoartelor de țară bienale nu va presupune o sarcină suplimentară pentru statele membre și nu vor exista noi obligații de raportare. Valoarea adăugată a acestui exercițiu și amploarea beneficiilor estimate la care s-a făcut referire anterior vor depinde, în ultimă instanță, de acțiunile ulterioare întreprinse de autoritățile naționale. Pentru a facilita aceste acțiuni ulterioare, Comisia va continua activitatea sa la nivel tehnic în cadrul diferitelor grupuri de lucru care abordează aspectele sectoriale privind apa, deșeurile, natura, aerul sau emisiile industriale.
