1.

Sistemul de prevenire a spălării banilor și a finanțării terorismului în Uniunea Europeană prevede anumite cerințe pentru sistemele bancare de gestionare a riscurilor, printre care obligația de a verifica identitatea clienților anterior stabilirii unei relații de afaceri sau efectuării unei tranzacții și de a obține informații cu privire la finalitatea relației de afaceri. Dacă acest lucru nu este posibil, tranzacțiile și relațiile de afaceri respective nu se pot efectua sau stabili. Intensitatea măsurilor de precauție depinde de profilul de risc al clientului, care, potrivit considerentului (22) al Directivei (UE) 2015/849 ( 2 ), trebuie determinat în conformitate cu o abordare holistică bazată pe risc.

2.

În speță, autoritatea de supraveghere letonă însărcinată cu combaterea spălării banilor, Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Comisia pentru Piețe Financiare și Capital, denumită în continuare „FKTK”) a constatat, într‑o anumită perioadă, deficiențe în sistemul de administrare a riscurilor al unei instituții de credit stabilite în Letonia. În mod vădit, aceasta din urmă nu era în măsură să îndeplinească măsurile de precauție necesare față de clienții săi. Prin urmare, FKTK a impus acestei instituții de credit obligația de a nu încheia relații de afaceri cu o persoană în legătură cu care s‑a stabilit că nu are nicio legătură cu Republica Letonia și că volumul lunar al operațiunilor sale creditoare depășește un anumit prag, precum și de a pune capăt imediat unei relații de afaceri încheiate cu o asemenea persoană după adoptarea deciziei FKTK. Acest lucru ridică problema dacă o astfel de măsură este compatibilă cu libertățile fundamentale și, în caz afirmativ, în ce împrejurări și condiții.

3.

În temeiul articolului 56 primul paragraf TFUE, în conformitate cu dispozițiile următoare ale tratatului, sunt interzise restricțiile privind libera prestare a serviciilor în cadrul Uniunii cu privire la resortisanții statelor membre stabiliți într‑un alt stat membru decât cel al beneficiarului serviciilor.

4.

În conformitate cu articolul 63 alineatul (1) TFUE, sunt interzise orice restricții privind circulația capitalurilor între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe.

5.

Articolul 65 alineatul (1) litera (b) TFUE prevede că articolul 63 TFUE nu aduce atingere dreptului statelor membre de a lua toate măsurile necesare pentru a preveni încălcarea legislației și reglementărilor naționale, în special în domeniul fiscal și al supravegherii prudențiale a instituțiilor financiare, și de a stabili proceduri de declarare a circulației capitalurilor în scopul informării administrative sau statistice ori de a adopta măsuri justificate de motive de ordine publică sau siguranță publică.

6.

A patra directivă 2015/849 a UE privind spălarea banilor a reformat A treia directivă 2005/60/CE a UE privind spălarea banilor ( 3 ). A cincea directivă 2018/843 a UE privind spălarea banilor ( 4 ) nu este încă aplicabilă în speță ratione temporis.

7.

Considerentul (22) al Directivei 2015/849 are următorul conținut:

„Riscul de spălare a banilor și de finanțare a terorismului nu este același în toate cazurile. În consecință, ar trebui utilizată o abordare holistică bazată pe risc. Abordarea bazată pe risc nu este o opțiune în mod nejustificat de permisivă pentru statele membre și entitățile obligate. Aceasta implică utilizarea unui proces de luare a deciziilor bazat pe dovezi pentru a combate mai eficient riscurile de spălare a banilor și de finanțare a terorismului cu care se confruntă Uniunea și entitățile care funcționează în cadrul acesteia.”

8.

Articolul 1 alineatele (1) și (2) din Directiva 2015/849 desemnează obiectul acesteia:

„(1)   Prezenta directivă urmărește să prevină utilizarea sistemului financiar al Uniunii în scopul spălării banilor și finanțării terorismului.

(2)   Statele membre se asigură că spălarea banilor și finanțarea terorismului sunt interzise.”

9.

Articolul 5 din Directiva 2015/849 prevede:

„Statele membre pot adopta sau menține în vigoare dispoziții mai stricte în domeniul reglementat de prezenta directivă pentru a preveni spălarea banilor și finanțarea terorismului, în limitele dreptului Uniunii.”

10.

Articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2015/849 se referă la evaluarea riscurilor de către statele membre:

„(1)   Fiecare stat membru ia măsurile corespunzătoare pentru identificarea, evaluarea, înțelegerea și atenuarea riscurilor de spălare a banilor și de finanțare a terorismului la care se expune, precum și a oricăror preocupări legate de protecția datelor în acest context. Statul membru actualizează respectiva evaluare a riscului.”

11.

Articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2015/849 are ca obiect evaluarea riscurilor de către instituțiile financiare:

„(1)   Statele membre se asigură că entitățile obligate iau măsurile corespunzătoare pentru identificarea și evaluarea riscurilor referitoare la spălarea banilor și finanțarea terorismului, luând în considerare factorii de risc, inclusiv cei referitori la clienți, țări sau zone geografice, produse, servicii, tranzacții sau canale de distribuție. Măsurile respective sunt proporționale cu natura și dimensiunea entităților obligate.”

12.

Capitolul II din Directiva 2015/849 reglementează măsurile de precauție privind clientela. În secțiunea 1, intitulată „Dispoziții generale”, articolul 13 și articolul 14 stabilesc măsurile de precauție standard privind clientela. În conformitate cu articolul 13 alineatul (1), acestea constau în identificarea clientului [litera (a)] și a beneficiarului real [litera (b)], în evaluarea și, după caz, obținerea de informații privind scopul și natura dorită a relației de afaceri [litera (c)] și în realizarea unei monitorizări continue a relației de afaceri [litera (d)].

13.

Articolul 14 alineatul (4) primul paragraf din Directiva 2015/849 reglementează consecințele imposibilității de a respecta cerințele de precauție prevăzute la articolul 13 din această directivă:

„(4)   Statele membre impun ca, în cazul în care nu este în măsură să respecte cerințele de precauție privind clientela stabilite la articolul 13 alineatul (1) primul paragraf literele (a), (b) sau (c), entitatea să fie obligată să nu realizeze nicio tranzacție printr‑un cont bancar, să nu stabilească nicio relație de afaceri și să nu realizeze nicio tranzacție, precum și să înceteze relația de afaceri și să aibă în vedere transmiterea către unitatea de informații financiare a unui raport privind tranzacții suspecte în legătură cu clientul, în conformitate cu articolul 33.”

14.

Secțiunile 2 și 3 din capitolul II din Directiva 2015/849 reglementează precauția simplificată și, respectiv, precauția sporită privind clientela.

15.

În ceea ce privește măsurile de precauție simplificată, din articolul 15 alineatele (1) și (2) din Directiva 2015/849 reiese că, în cazul în care statul membru sau entitatea obligată identifică domenii cu risc redus sau atunci când o entitate obligată a constatat că relația de afaceri sau tranzacția prezintă un grad de risc redus, se poate permite entităților obligate să aplice măsuri de precauție simplificată privind clientela. În ceea ce privește respectiva evaluare a riscurilor, articolul 16 din directivă se referă la factorii caracteristici situațiilor cu un risc potențial redus prevăzuți în anexa II.

16.

În ceea ce privește precauția sporită privind clientela, din articolul 18 alineatul (1) din Directiva 2015/849 rezultă că, în cazurile menționate la articolele 19-24 din această directivă și în cadrul relațiilor cu persoanele fizice sau juridice stabilite în țări terțe identificate de Comisie ca prezentând un risc ridicat, precum și în alte cazuri de risc crescut identificate de statele membre sau de entitățile obligate, acestea din urmă aplică măsuri sporite de precauție privind clientela pentru a gestiona și a atenua în mod corespunzător aceste riscuri. În ceea ce privește evaluarea riscurilor, articolul 18 alineatul (3) se referă la factorii caracteristici situațiilor cu risc potențial mărit prevăzuți în anexa III.

17.

Secțiunea 4 din capitolul VI din Directiva 2015/849, intitulată „Politici, proceduri și supraveghere”, reglementează sancțiunile. În conformitate cu articolul 58 alineatul (1) a doua teză, sancțiunile sau măsurile care rezultă din punerea în aplicare a directivei trebuie să fie eficace, proporționale și disuasive. Articolul 59 alineatul (2) din directivă enumeră sancțiunile și măsurile administrative minime care pot fi aplicate de statele membre, în special retragerea sau suspendarea autorizației în cazul entităților obligate care fac obiectul unei cerințe de autorizare, în conformitate cu litera (c) a acestei dispoziții.

18.

Articolul 59 alineatul (4) din Directiva 2015/849 permite de asemenea sancțiuni administrative care nu sunt prevăzute în directivă:

„(4)   Statele membre pot împuternici autoritățile competente să impună tipuri suplimentare de sancțiuni administrative pe lângă cele prevăzute la alineatul (2) literele (a)-(d) sau să impună sancțiuni administrative pecuniare care depășesc valorile menționate la alineatul (2) litera (e) și la alineatul (3).”

19.

Anexele II și III la Directiva 2015/849 conțin o listă neexhaustivă a factorilor și tipurilor de dovezi cu privire la riscurile potențial reduse și, respectiv, crescute. Potrivit punctului 1 litera (c) coroborat cu punctul 3 litera (a) din anexa II, statele membre se găsesc într‑o zonă geografică cu risc redus. Potrivit punctului 3 litera (b) din anexa III, printre factorii care determină un risc geografic potențial crescut se numără „țările care, conform unor surse credibile, au un nivel ridicat al corupției sau al altor activități infracționale”.

20.

Articolul 6 alineatul 1 și alineatul 12 punctul 2 din Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (Legea privind prevenirea spălării banilor și a finanțării terorismului și a proliferării, denumită în continuare „Legea împotriva spălării banilor”) din 17 iulie 2008 (Latvijas Vēstnesis, 2008, nr. 116) prevede că instituția de credit efectuează o evaluare și documentare a riscurilor privind spălarea banilor, finanțarea terorismului și a proliferării și, pe baza acestei evaluări, instituie un sistem de control intern în vederea prevenirii spălării banilor, precum și a finanțării terorismului și a proliferării. În acest cadru, trebuie să fie luate în considerare în special riscurile naționale și geografice, și anume riscul ca clientul sau beneficiarul său efectiv să aibă legătură cu o țară sau cu un teritoriu ale cărui circumstanțe economice, sociale, juridice sau politice pot indica un risc ridicat, inerent acestei țări sau acestui teritoriu privind spălarea banilor, finanțarea terorismului și a proliferării.

21.

În plus, articolul 5, articolul 6 punctul 13 și articolul 7 alineatul (1) punctul 3 din Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (Legea privind Comisia pentru Piețe Financiare și de Capital din 1 iunie 2000, Latvijas Vēstnesis, 2000, nr. 230/232), articolul 45 alineatul (1) punctul 1 din Legea împotriva spălării banilor spălării banilor, precum și articolul 991 și articolul 113 alineatul (1) punctul 4 din Kredītiestāžu likums (Legea privind instituțiile de credit din 5 octombrie 1995, Latvijas Vēstnesis, 1995, nr. 163) prevăd că FKTK supraveghează și monitorizează respectarea de către operatorii de pe piețele financiare și de capital a Legii împotriva spălării banilor și are competența de a impune restricții privind drepturile și activitățile comerciale ale unei instituții de credit, inclusiv suspendarea totală sau parțială a serviciilor financiare, precum și restricții privind executarea obligațiilor.

22.

AS „PrivatBank” (denumită în continuare „PrivatBank”) este o instituție de credit cu sediul în Letonia. Resortisanții ciprioți A și B și societatea cipriotă Unimain Holdings Limited sunt acționari ai PrivatBank.

23.

Între 17 și 30 octombrie 2017, în cadrul îndeplinirii obligației sale de precauție față de clienții aflați în legătură cu acționarii săi și al supravegherii tranzacțiilor lor, FKTK a efectuat un control cu privire la activitatea PrivatBank în ceea ce privește respectarea legislației în materie de prevenire a spălării banilor și a finanțării terorismului.

24.

În cadrul acestui control, FKTK a constatat că PrivatBank a încălcat în special dispozițiile privind prevenirea spălării banilor și a finanțării terorismului prevăzute de Legea letonă privind instituțiile de credit, precum și de Legea împotriva spălării banilor. Potrivit FKTK, sistemul de control intern al băncii nu a fost suficient de eficace în ceea ce privește precauția față de clientelă și monitorizarea tranzacțiilor pentru a asigura respectarea, în cadrul băncii, a tuturor dispozițiilor de drept privind prevenirea spălării banilor și a finanțării terorismului, precum și gestionarea eficientă a riscurilor corespunzătoare. În special, PrivatBank ar fi aplicat condiții mai favorabile unora dintre clienții ai căror beneficiari efectivi erau acționarii ei, atât la supravegherea tranzacțiilor clienților existenți, cât și la includerea de noi clienți în această categorie.

25.

Prin decizia din 13 septembrie 2019 (denumită în continuare „decizia în litigiu”), FKTK a aplicat PrivatBank o amendă și i‑a impus o serie de obligații. Printre altele, băncii i s‑a impusă obligația ca, până la punerea în aplicare a măsurilor prevăzute în decizia în litigiu și până la autorizarea de către FKTK, să nu stabilească relații de afaceri sau să le înceteze imediat în cazul în care se constată că persoana cu care s‑a stabilit o relație de afaceri după adoptarea deciziei în litigiu îndeplinește unul dintre următoarele criterii:

26.

Mai mult, s‑a impus PrivatBank obligația de a se asigura că volumul lunar al operațiunilor sale creditoare atât ale clienților ai căror beneficiari efectivi sunt acționari ai băncii sau persoane legate de aceștia, cât și ale persoanelor care fac parte din categoria clienților legați de acești clienți nu depășește volumul mediu lunar al operațiunilor creditoare ale respectivului client pentru anul 2019, conform datelor furnizate de bancă (punctul 4.4.2 din decizia în litigiu).

27.

PrivatBank a introdus la Administratīvā apgabaltiesa (Curtea Regională Administrativă, Letonia) o acțiune în anularea deciziei în litigiu în ceea ce privește încălcarea constatată și amenda aplicată. A, B și societatea Unimain Holdings Limited au introdus în fața aceleiași instanțe o acțiune în anularea obligațiilor impuse la punctele 4.4.1.2, 4.4.1.3 și 4.4.2 din decizia în litigiu. În opinia acționarilor PrivatBank, decizia în litigiu încalcă articolele 18 și 63 TFUE. Potrivit acestora, restricțiile adoptate în decizia în litigiu nu s‑au bazat nici pe exercitarea unei activități ilicite, nici pe normele prohibitive pentru prevenirea spălării banilor, în vigoare în Uniunea Europeană, inclusiv în Letonia. Aceștia afirmă că restricțiile au fost impuse oricărei persoane fizice sau juridice și produc efecte față de persoana respectivă, chiar dacă aceasta acționează în mod legal. În opinia lor, ca urmare a obligației de a coopera exclusiv cu resortisanți și întreprinderi din Republica Letonia, banca trebuie să clasifice în mod automat toate celelalte persoane, așadar inclusiv resortisanții și întreprinderile din Uniunea Europeană, ca fiind persoane periculoase cu un risc potențial sporit, întrucât, în calitate de bancă, ea nu are dreptul să decidă altceva și să coopereze cu astfel de persoane.

28.

În schimb, FKTK susține că decizia în litigiu nu poate fi considerată o restricție privind libera circulație a capitalurilor, întrucât, pe de o parte, se aplică numai în privința unei anumite instituții de credit și, pe de altă parte, privește numai o categorie limitată de clienți ai acestei instituții de credit. Decizia în litigiu nu i‑ar priva pe acești clienți de dreptul de a depune fonduri la orice altă instituție de credit autorizată în Republica Letonia. Potrivit FKTK, obiectivul obligațiilor în litigiu este de a interzice încălcările legislației, săvârșite de bancă, și de a preveni posibile încălcări viitoare, care ar putea avea consecințe grave nu numai în ceea ce privește riscul ca banca să fie implicată în spălare de bani sau în tentative de spălare de bani, în eludarea sau nerespectarea sancțiunilor internaționale, ci și în ceea ce privește reputația sectorului financiar în ansamblu. În consecință, această decizie constituie o restricție permisă și proporțională în sensul articolului 65 alineatul (1) litera (b) TFUE.

29.

În aceste împrejurări, Administratīvā apgabaltiesa (Curtea Regională Administrativă) a decis să suspende procedura și să adreseze Curții, prin decizia din 11 ianuarie 2021, următoarele întrebări preliminare:

30.

La 10 martie 2022, ca răspuns la o cerere de lămuriri din partea Curții, instanța de trimitere a prezentat observații suplimentare cu privire la situația de fapt, precizând că măsura menționată la punctul 4.4.1.2 din decizia în litigiu nu decurge din cetățenia letonă, ci din legătura cu Letonia.

31.

În procedura în fața Curții, PrivatBank și guvernele leton și italian, precum și Comisia Europeană au prezentat observații scrise cu privire la întrebările adresate de instanța de trimitere. În ședința din 27 aprilie 2022, A și alții, guvernul leton, FKTK și Comisia Europeană au prezentat observații orale.

32.

Obiectul cererii de decizie preliminară este legalitatea obligației PrivatBank de a nu stabili relații de afaceri, respectiv de a le înceta imediat în cazul în care se constată că partenerul relației de afaceri este o persoană fără legătură cu Letonia. Aceste restricții se aplică numai începând de la un anumit volum lunar al activelor: în privința persoanelor fizice, începând de la un volum lunar al operațiunilor creditoare de 15000 de euro, iar în privința persoanelor juridice, începând de la operațiuni creditoare de 50000 de euro ( 6 ).

33.

Ca răspuns la o cerere de lămuriri formulată de Curte, instanța de trimitere a precizat că decizia în litigiu nu are la bază cetățenia clienților în cauză, ci legătura lor cu Letonia.

34.

În cele ce urmează, ne vom exprima punctul de vedere cu privire la problema libertăților fundamentale aplicabile (A) și, ulterior, cu privire la restricționarea acestora (B). În sfârșit, vom analiza dacă obiectivul de a preveni utilizarea sistemului financiar în scopul spălării banilor și al finanțării terorismului poate să justifice o astfel de restricționare (C).

35.

Instanța de trimitere solicită mai întâi să se stabilească dacă împrumuturile și creditele financiare, precum și operațiunile în cont curent și în cont de depozit la instituții financiare și în special la bănci trebuie să fie considerate „circulație a capitalurilor” în sensul articolului 63 alineatul (1) TFUE.

36.

Întrucât tratatele nu conțin o definiție a noțiunii de „circulație a capitalurilor”, Curtea a atribuit caracter de instrucțiune nomenclatorului mișcărilor de capital din anexa I la Directiva 88/361 ( 7 ). Potrivit introducerii acestei anexe, circulația capitalurilor menționată în acest nomenclator acoperă în special toate operațiunile necesare realizării mișcărilor de capital, precum și operațiunile de restituire a creditelor sau împrumuturilor, fără ca enumerarea prevăzută în cuprinsul acesteia să aibă un caracter exhaustiv. Titlul VI din anexa I menționează „operațiuni în conturile curente și în conturile de depozit la instituții financiare”, iar titlul VIII „împrumuturi și credite financiare”. Pe de altă parte, această anexă precizează în secțiunea intitulată „Definiții” că băncile, printre altele, sunt considerate „instituții financiare”. În plus, Curtea a precizat deja că activitatea de acordare de credite în mod profesional privește în principiu libera circulație a capitalurilor ( 8 ).

37.

În consecință, trebuie să se răspundă la prima întrebare că împrumuturile și creditele financiare, precum și operațiunile în cont curent și în cont de depozit la instituții financiare, astfel cum sunt băncile, trebuie considerate „circulație a capitalurilor” în sensul articolului 63 alineatul (1) TFUE.

38.

După cum a statuat deja Curtea, activitatea de creditare reprezintă un serviciu în sensul articolului 56 TFUE. Ea este raportează în principiu atât la libera prestare a serviciilor în sensul articolului 56 și următoarele TFUE, cât și la libera circulație a capitalurilor în sensul articolului 63 și următoarele TFUE ( 9 ).

39.

Prin urmare, se pune întrebarea dacă trebuie examinate ambele libertăți fundamentale sau dacă, în împrejurările din procedura principală, una dintre acestea prevalează în raport cu cealaltă.

40.

Potrivit Curții, articolul 57 primul paragraf TFUE, potrivit căruia, „[î]n înțelesul tratatelor, sunt considerate servicii prestațiile furnizate în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, în măsura în care nu sunt reglementate de dispozițiile privind libera circulație a mărfurilor, a capitalurilor și a persoanelor”, nu permite să se deducă o subsidiaritate generală a liberei prestări a serviciilor față de libera circulație a capitalurilor ( 10 ).

41.

Dimpotrivă, atunci când o măsură națională se raportează în același timp la libera prestare a serviciilor și la libera circulație a capitalurilor, Curtea examinează măsura în cauză, în principiu, numai din perspectiva uneia dintre aceste două libertăți dacă, în împrejurările speței, una dintre ele este cu totul secundară în raport cu cealaltă și poate fi legată de aceasta ( 11 ). În schimb, dacă nu este evident că una dintre cele două libertăți este cu totul secundară în raport cu cealaltă, ambele libertăți trebuie să fie examinate ( 12 ).

42.

În anumite împrejurări, Curtea a considerat că activitatea de acordare de credite se raporta cu precădere la libera prestare a serviciilor. Reducerea fluxurilor de numerar transfrontaliere legate de aceste servicii a reprezentat, în acest context, numai o consecință inevitabilă a restricției impuse liberei prestări a serviciilor. Prin urmare, a fost examinată numai libera prestare a serviciilor ( 13 ).

43.

Nu aceasta este însă situația în speță.

44.

În acest caz, interzicerea anumitor relații de afaceri ( 14 ) privește mai degrabă în mod egal atât utilizarea serviciilor financiare ale băncii, cât și fluxul circulației capitalurilor ca atare. Astfel, în primul rând; prin raportarea la criteriul privind cuantumul operațiunilor creditoare, această decizie privește în mod direct circulația capitalurilor, independent de recurgerea sau nu la anumite servicii de consiliere. În al doilea rând, obiectivul restricțiilor impuse este împiedicarea fluxurilor de numerar transfrontaliere al căror scop constă în disimularea operațiunilor de spălare de bani. În al treilea rând, prin raportarea la operațiunile creditoare, decizia în litigiu interzice nu numai operațiunile de împrumut, ci și toate celelalte relații de afaceri ale PrivatBank care implică mișcări de capital în conturile clienților respectivi, în privința cărora nu se poate stabili în mod global dacă intră sub incidența liberei prestări a serviciilor, a liberei circulații a capitalurilor sau a ambelor. În sfârșit, chiar Directiva 2015/849 pornește de la premisa că ambele libertăți fundamentale sunt aplicabile în domeniul prevenirii spălării banilor ( 15 ).

45.

Pentru aceste motive, împărtășim opinia Comisiei și a guvernului italian potrivit căreia restricția în litigiu privind relațiile de afaceri ale PrivatBank intră atât sub incidența normelor privind libera prestare a serviciilor, cât și a celor privind libera circulație a capitalurilor. În consecință, vom răspunde în cele ce urmează la întrebările adresate de instanța de trimitere având în vedere ambele libertăți fundamentale.

46.

Astfel, nu este necesară să se stabilească dacă – și, dacă este cazul, în ce măsură – restricțiile privind libera circulație a capitalurilor ar putea fi mai ușor de impus în cazul în care doar libera circulație a capitalurilor este aplicabilă, ceea ce sugerează în special modul de redactare a articolului 65 TFUE ( 16 ).

47.

Obligația unei bănci de a pune capăt relațiilor de afaceri cu clienții care nu au legătură cu statul membru în care această bancă are sediul, respectiv de a nu stabili astfel de relații nu este legată de cetățenia clienților vizați. Prin urmare, nu există o discriminare directă pe motiv de cetățenie, ci numai o discriminare indirectă în sensul articolului 56 primul paragraf TFUE și al articolului 63 alineatul (1) TFUE, de asemenea interzisă de aceste dispoziții ( 17 ).

48.

În acest context, după cum a explicat guvernul leton, legătura cu Letonia este înțeleasă ca raport de natură economică sau personală. O astfel de legătură poate fi stabilită prin reședință, deținerea de proprietăți în țară sau alți factori. Legătură cu Letonia poate să lipsească chiar și în cazul cetățenilor letoni, de exemplu atunci când locuiesc în străinătate și nu au niciun fel de relații cu țara lor de origine.

49.

Cu toate acestea, se poate presupune că cetățenii letoni au legătura necesară cu Letonia mult mai frecvent decât persoanele care nu au această cetățenie. Prin urmare, legătura cu Letonia conduce la împrejurarea că sunt vizați în mod preponderent clienți care nu sunt cetățeni letoni.

50.

Acestui efect indirect discriminatoriu nu i se poate opune nici punctul de vedere al FKTK potrivit căruia persoanele care au legături cu Letonia și cele care nu au astfel de legături nu se află într‑o situație comparabilă. Pe de o parte, Curtea nu mai examinează criteriul situației comparabile în mod obiectiv ca o condiție suplimentară a unei discriminări ( 18 ). În plus, am exprimat deja cu alte ocazii, în mai multe rânduri, rezerve cu privire la aplicarea acestui criteriu, întrucât nu conduce, în cele din urmă, decât la o devansare a examinării motivelor justificative ( 19 ).

51.

Astfel, este evident, desigur, că persoanele care au legături cu Letonia și persoanele care nu au astfel de legături nu se află în aceeași situație. Cu toate acestea, acest criteriu nu poate fi determinant pentru a examina dacă există sau nu o restricție privind libera prestare a serviciilor și libera circulație a capitalurilor. Într‑adevăr, dacă lipsa unei legături cu statul membru în cauză ar fi în sine suficientă, ca diferență obiectivă între situațiile de fapt, pentru a nega existența unei discriminări, aceste libertăți fundamentale ar fi de facto golite de sens. Or, ele sunt destinate tocmai pentru a permite furnizarea de servicii transfrontaliere și stabilirea de mișcări de capital către alte state membre și țări terțe. Prin urmare, sub rezerva justificării lor, ele interzic restricții care rezultă din lipsa relațiilor cu un anumit stat membru.

52.

Problema este mai degrabă dacă restricția în discuție poate fi justificată pe baza diferențelor dintre clienții naționali și cei străini. Îndeplinirea de către bancă a obligațiilor de precauție privind clientela este mai dificilă în cazul clienților străini decât în cazul clienților naționali, după cum a subliniat FKTK în ședință. Acest lucru privește însă justificarea măsurii, iar nu problema dacă această măsură constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor și libera circulație a capitalurilor.

53.

La fel de puțin convingător este și argumentul guvernului leton în susținerea inexistenței unei restricții, potrivit căruia clienții vizați pot obține serviciile de la orice altă instituție de credit autorizată în Letonia. Astfel, ține de esența liberei prestări a serviciilor și a liberei circulații a capitalurilor ca beneficiarii să poată decide singuri cu ce bancă stabilesc relații pentru a beneficia, de exemplu, de anumite condiții sau produse.

54.

De asemenea, nu poate constitui un argument împotriva efectului restrictiv al măsurii împrejurarea că sunt afectați doar câțiva clienți, și anume clienții PrivatBank fără legătură cu Letonia care depășesc volumul de operațiuni creditoare stabilit, sau că măsura se aplică doar pentru o perioadă limitată. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, chiar și o restricție minoră a unei libertăți fundamentale este interzisă ( 20 ). În afară de aceasta, măsura se aplică potențial tuturor persoanelor care nu au legătură cu Letonia și care doresc să încheie tranzacții de credit cu PrivatBank peste cuantumul operațiunilor creditoare stabilit. Acest lucru poate privi un mare număr de clienți.

55.

În consecință, o astfel de obligație de a interzice relații de afaceri restricționează atât libera circulație a serviciilor, cât și libera circulație a capitalurilor.

56.

Prin intermediul celei de a treia și al celei de a patra întrebări, care pot fi examinate împreună, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă restricția poate fi justificată de obiectivul prevenirii spălării banilor și a finanțării terorismului ( 21 ) și în calitate de excepție întemeiată pe articolul 65 alineatul (1) litera (b) TFUE.

57.

Potrivit unei jurisprudențe constante, o restrângere a libertăților fundamentale nu poate fi admisă decât cu condiția, în primul rând, să fie justificată de unul dintre motivele prevăzute de tratate sau de un motiv imperativ de interes public și, în al doilea rând, să respecte principiul proporționalității. În special, ea trebuie să fie de natură să asigure, în mod coerent și sistematic, realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru a‑l atinge ( 22 ).

58.

Potrivit explicațiilor furnizate de FKTK și de guvernul leton, restricționarea relațiilor de afaceri ale PrivatBank are în special obiectivul de a interzice încălcările de către bancă ale legislației în materie de prevenire a spălării banilor și de a preveni orice viitoare încălcări. Aceste legislație este menită să prevină utilizarea sistemului financiar în scopul spălării banilor și finanțării terorismului, în conformitate cu obiectivul enunțat la articolul 1 alineatul (1) din Directiva 2015/849.

59.

Combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului constituie un obiectiv legitim care poate justifica o restricționare a libertăților fundamentale garantate de tratat ( 23 ). Întrucât Directiva 2015/849 prevede o armonizare minimă ( 24 ), statele membre pot adopta dispoziții naționale mai ample în acest sens ( 25 ).

60.

Pe lângă obiectivul prevenirii spălării banilor și a finanțării terorismului, restricția impusă de măsura în litigiu în discuție urmărește de asemenea să aplice legislația în materie de supraveghere financiară în domeniul prevenirii spălării banilor. Prin urmare, ea urmărește de asemenea obiectivul – prevăzut la articolul 65 alineatul (1) litera (b) TFUE ( 26 ) – al unei măsuri necesare pentru a combate încălcarea actelor cu putere de lege și a normelor administrative interne în domeniul supravegherii prudențiale a instituțiilor financiare.

61.

O măsură națională este adecvată pentru atingerea obiectivului ei numai dacă răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea acestuia în mod coerent și sistematic ( 27 ).

62.

După cum a subliniat guvernul leton în ședință, unul dintre principiile de bază ale Directivei 2015/849 este că băncile trebuie să își cunoască clienții (principiul „Know your customer” [„Cunoașteți‑vă clientul”]). Pentru acest motiv, articolul 8 din această directivă prevede cerințe generale de precauție pentru bănci, a căror respectare este supravegheată de statele membre în conformitate cu articolul 7.

63.

Este adevărat că Directiva 2015/849 pornește de la premisa că clienții din alte state membre nu reprezintă un risc mai mare ( 28 ). Cu toate acestea, pentru instituțiile financiare, poate fi dificil să obțină informații despre clienții care nu desfășoară nicio activitate economică în țara în care își deschid un cont bancar, nu locuiesc sau nu dețin proprietăți în această țară și nu au nicio altă relație relevantă cu țara respectivă. Dat fiind că este mai dificil pentru bănci să obțină informații despre originea resurselor financiare și tranzacțiile clienților din străinătate, apar riscuri potențial mărite. Astfel, distanța mare dintre client și bancă poate favoriza anonimatul tranzacțiilor, ceea ce, la rândul său, poate duce la un risc mai mare de spălare a banilor ( 29 ).

64.

Având în vedere deficiențele identificate anterior în sistemul de gestionare a riscurilor al PrivatBank și riscul identificat de FKTK în legătură cu îndeplinirea obligațiilor de precauție ale băncii cu privire la clientela stabilită în străinătate ( 30 ), obligația în litigiu ni se pare, așadar, o măsură adecvată pentru reducerea riscului de spălare a banilor și de finanțare a terorismului.

65.

În plus, FKTK a arătat în ședință că existența unui volum lunar substanțial de operațiuni creditoare provenite de la persoane care nu au nicio legătură cu Letonia reprezintă în sine un factor de risc. Prin corelarea măsurii în litigiu cu valoarea volumului lunar de operațiuni creditoare, FKTK a putut lua în considerare inclusiv acest risc.

66.

Contrar opiniei Comisiei, împrejurarea că FKTK utilizează criteriul cuantumului operațiunilor creditoare pentru a exclude din măsură clienții băncii fără legătură cu Letonia care au un volum lunar mai mic de operațiuni creditoare și care ar putea prezenta de asemenea un risc de spălare a banilor nu înseamnă că măsura nu urmărește obiectivul urmărit în mod coerent și sistematic.

67.

Pe de o parte, după cum se arată în anexele II și III la Directiva 2015/849, statele membre dispun de o marjă de apreciere în ceea ce privește selectarea factorilor de risc care trebuie luați în considerare. Astfel, lista de factori și de tipuri de dovezi cu privire la riscurile potențial reduse sau mărite, conținute în aceste anexe, este în mod explicit neexhaustivă. Acest lucru este confirmat de asemenea de articolul 5 din această directivă, conform căruia statele membre pot adopta dispoziții mai stricte pentru a preveni spălarea banilor și finanțarea terorismului, în limitele dreptului Uniunii.

68.

Pe de altă parte, Directiva 2015/849 precizează, în considerentul (22) al acesteia, că riscul de spălare a banilor și de finanțare a terorismului nu este același în toate cazurile. În consecință, directiva prevede măsuri de precauție simplificată privind clientela atunci când riscul este redus ( 31 ) sau atunci când tranzacțiile sunt efectuate numai în mod ocazional sau foarte limitat ( 32 ). În plus, valoarea de 15000 de euro se regăsește ca valoare minimă pentru aplicarea măsurilor de precauție necesare în executarea tranzacțiilor ocazionale ( 33 ). Prin urmare, alegerea unui volum lunar de operațiuni creditoare mai mare de 15000 de euro în cazul persoanelor fizice, respectiv de 50000 de euro în cazul persoanelor juridice nu este nerezonabilă și, în plus, este mai permisivă decât în cazul în care ar fi incluse toate operațiunile.

69.

Din toate cele de mai sus rezultă că o restricție privind relațiile comerciale, precum cea în cauză, poate fi adecvată pentru a se atinge în mod coerent și sistematic obiectivul prevenirii spălării banilor și finanțării terorismului. În acest scop, trebuie să se dovedească că banca nu își poate îndeplini obligațiile de precauție privind clientela din cauza distanței față de client și că determinarea grupului de clienți vizat de măsură corespunde riscului de spălare a banilor identificat.

70.

În plus, statul membru trebuie să demonstreze că obiectivul declarat nu poate fi atins prin măsuri mai puțin restrictive ( 34 ).

71.

Comisia a exprimat rezerve cu privire la necesitatea interzicerii generale a relațiilor de afaceri cu clienții fără legătură cu Letonia și a obligației de a pune capăt unor astfel de relații de afaceri. Această măsură nu a fost precedată de o evaluare individuală a riscului în ceea ce privește clientul în cauză; ar putea fi avute în vedere măsuri mai puțin restrictive, precum măsurile de precauție sporită prevăzute la articolul 18 din Directiva 2015/849.

72.

După cum s‑a explicat la început, punctul de plecare al sistemului de măsuri preventive în temeiul Directivei 2015/849 este o evaluare a riscurilor care utilizează o abordare holistică bazată pe riscuri. După cum a precizat recent avocatul general Pitruzzella, această evaluare a riscului este o condiție prealabilă pentru adoptarea unor măsuri de prevenire adecvate – și anume măsuri de precauție privind clientela – care urmăresc să evite sau cel puțin să împiedice pe cât posibil spălarea banilor și finanțarea terorismului. Într‑adevăr, fără o evaluare a riscurilor, nici statul membru vizat, nici, după caz, entitatea în cauză nu au posibilitatea să decidă de la caz la caz ce măsuri să aplice ( 35 ).

73.

În acest context, Directiva 2015/849 distinge trei tipuri de măsuri de precauție ( 36 ) pe care entitățile obligate pot fi ținute să le aplice în raport cu clientela lor în funcție de gradul de risc identificat: măsuri de precauție normală, măsuri de precauție simplificată și măsuri de precauție sporită ( 37 ).

74.

Toate aceste măsuri de precauție au însă în comun faptul că necesită o evaluare a riscului în raport cu clientul respectiv și măsuri individuale corespunzătoare. Astfel, evaluarea riscurilor se referă la situații concrete și nu se efectuează în mod abstract ( 38 ).

75.

Măsura în litigiu în speță este, într‑adevăr, similară ordinului de întrerupere a relațiilor de afaceri prevăzut la articolul 14 alineatul (4) primul paragraf din Directiva 2015/849. Reglementarea menționată presupune însă că banca nu poate executa, într‑un caz concret, una dintre măsurile de precauție privind clientela enumerate la articolul 13 alineatul (1) primul paragraf literele (a), (b) sau (c). Prin urmare, îndeplinirea măsurilor de precauție cu privire la un anumit client trebuie să fie imposibilă. Acest lucru este confirmat și de economia reglementării, dat fiind că articolul 14 alineatul (4) primul paragraf in fine, atunci când se referă la raportarea tranzacțiilor suspecte, conține în mod explicit formularea „în legătură cu clientul”. Potrivit motivării preluării acestei dispoziții în A treia directivă privind spălarea banilor 2005/60 ( 39 ), propunerea era menită să garanteze că relația de afaceri cu un client este încetată în cazul în care procedura de identificare a clientului nu poate fi finalizată în mod satisfăcător ( 40 ).

76.

De aceea considerăm, asemenea Comisiei, că măsura în litigiu nu poate fi întemeiată pe articolul 14 alineatul (4) primul paragraf din Directiva 2015/849, întrucât ea nu se referă la un anumit client, ci dispune aplicarea măsurilor în litigiu în mod general unei categorii de clienți definite pe baza unor criterii generale.

77.

În general, această măsură nu se încadrează în sistemul de precauție privind clientela prevăzut de Directiva 2015/849, întrucât măsurile sporite prevăzute în aceasta sporesc întinderea și natura supravegherii unei anumite relații de afaceri. Acest lucru este valabil, de exemplu, în ceea ce privește determinarea originii valorilor patrimoniale care au fost utilizate în cadrul relației de afaceri sau al tranzacției. Aplicarea acestor măsuri de precauție presupune, așadar, întotdeauna identificarea unui risc mai mare în cazul concret ( 41 ).

78.

Desigur, directiva permite luarea în considerare a factorilor geografici. Astfel, punctul 3 litera (b) din anexa III la directivă menționează „țări care, conform unor surse credibile, au un nivel ridicat al corupției sau al altor activități infracționale” ca factor de risc potențial mărit ( 42 ). Restricția în litigiu include cel puțin potențialii clienți din astfel de țări.

79.

Cu toate acestea, ea include în mod necesar și zone din alte state membre care, potrivit concepției directivei, sunt situate într‑o zonă geografică cu grad de risc redus [punctul 1 litera (c) coroborat cu punctul 3 litera (a) din anexa II la directivă].

80.

Prin urmare, aspectul esențial rămâne acela dacă mai trebuie să fie considerată necesară o măsură care, prin criteriul larg al „lipsei de legătură” cu Letonia, poate afecta și clienții care, în conformitate cu Directiva 2015/849, nu ar trebui să prezinte a priori un risc mărit de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului.

81.

În speță, potrivit susținerilor guvernului leton, în trecut au fost deja dispuse, fără succes, măsuri mai puțin restrictive, dar acestea nu au fost suficient de eficiente pentru a contracara riscurile identificate, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere.

82.

În conformitate cu economia generală a Directivei 2015/849, în cazul neîndeplinirii grave, repetate sau sistematice a cerințelor de precauție privind clientela, următorul pas ar fi dispunerea de sancțiuni administrative în temeiul articolului 59 alineatul (1) din aceasta.

83.

În acest scop, statele membre dispun de o marjă largă de apreciere. Ele pot stabili un nivel de protecție mai ridicat decât cel ales de legiuitorul Uniunii, pot permite sau impune alte cerințe de precauție față de clienți decât cele prevăzute în directiva respectivă sau pot identifica alte situații de risc ridicat în cadrul puterii de apreciere care le este acordată ( 43 ). De asemenea, din articolul 59 alineatul (4) din directivă rezultă că sunt permise și alte tipuri de sancțiuni administrative decât cele menționate la articolul respectiv.

84.

Potrivit articolului 59 alineatul (2) litera (c), retragerea sau suspendarea autorizației poate fi de asemenea luată în considerare în cazul entităților obligate care fac obiectul unei obligații de autorizare.

85.

Față de măsura menționată, interzicerea sau obligația de a întrerupe relațiile de afaceri cu clienții fără legătură cu Letonia pare a fi soluția mai puțin restrictivă.

86.

În plus, atât Comisia, cât și guvernul leton au confirmat în ședință că instituțiile financiare din Letonia se confruntă deosebit de frecvent cu riscul de spălare a banilor. Guvernul leton a subliniat că, din cauza acestor împrejurări, Republica Letonia a făcut uz de posibilitatea creării de măsuri suplimentare.

87.

Astfel, potrivit informațiilor de care dispune Curtea, situația se caracterizează prin faptul că au fost identificați factori de risc specifici și că este iminentă retragerea autorizației băncii în cauză. Nu pare să existe o soluție mai puțin restrictivă și la fel de eficientă, aspect pe care instanța de trimitere are obligația să îl verifice. Pe baza acestor considerații, apreciem că o asemenea interdicție temporară a relațiilor de afaceri cu clienții fără legătură cu statul membru al supravegherii financiare este necesară ( 44 ).

88.

În sfârșit, pe lângă caracterul adecvat și necesar, mai trebuie examinată proporționalitatea în sens restrâns ( 45 ). În conformitate cu aceasta, trebuie să se asigure că întreruperea relațiilor de afaceri cu clienții fără legătură cu Letonia nu aduce o atingere excesivă intereselor legitime ale PrivatBank și ale clienților săi (potențiali). În acest sens, interesele băncii și ale clienților vizați trebuie să fie evaluate comparativ cu obiectivul prevenirii spălării banilor și a finanțării terorismului.

89.

Autoritatea letonă de supraveghere a dispus numai pentru o perioadă limitată întreruperea sau nestabilirea relațiilor de afaceri de către PrivatBank cu clienții vizați. Interdicția stabilirii de relații de afaceri era valabilă numai de la data deciziei în litigiu. În plus, trebuiau întrerupte doar acele relații de afaceri care au fost încheiate după adoptarea acestei decizii – și, prin urmare, cu nerespectarea acesteia. Mai mult, ambele măsuri erau valabile numai până la punerea în aplicare a măsurilor suplimentare care au fost dispuse în același timp și care vizau remedierea deficiențelor în gestionarea riscurilor băncii ( 46 ). Această restricție temporală avea un caracter disciplinar pentru bancă, întrucât ea însăși putea influența sfârșitul restricțiilor. Potrivit informațiilor furnizate de FKTK, între timp ele nu se mai aplică.

90.

În plus, intensitatea măsurii în detrimentul PrivatBank nu este disproporționată în raport cu obiectivul urmărit, și anume prevenirea spălării banilor și a finanțării terorismului. Pe de o parte, banca putea să mențină relațiile de afaceri existente chiar și cu clienți fără legătură cu Letonia și care aveau un volum lunar ridicat de operațiuni creditoare, întrucât interdicția se aplica numai relațiilor de afaceri stabilite după adoptarea deciziei în litigiu. Pe de altă parte, banca putea să stabilească noi relații de afaceri cu clienți fără legătură cu Letonia, cu un volum de operațiuni creditoare mai mic decât cel stabilit în această decizie. În comparație cu aceste restricții, retragerea licenței băncii ar fi o măsură mult mai intensă, pe care restricția în litigiu de fapt o evită ( 47 ).

91.

De altfel, PrivatBank a contribuit ea însăși în mod culpabil la situația de risc față de care autoritatea letonă de supraveghere financiară a trebuit să reacționeze, prin săvârșirea, pe o perioadă lungă, de încălcări ale legislației privind prevenirea spălării banilor și a finanțării terorismului, potrivit constatărilor efectuate de FKTK ( 48 ).

92.

De asemenea, din punctul de vedere al clienților, dezavantajele asociate cu interzicerea anumitor relații de afaceri nu prevalează asupra avantajelor unei combateri eficiente a spălării banilor. Libera circulație a capitalurilor protejează libera alegere a instituției de credit, însă nu conferă dreptul de a intra în relații de afaceri cu o anumită bancă, indiferent de împrejurările concrete.

93.

Având în vedere considerațiile anterioare, interzicerea relațiilor de afaceri cu clienții care nu au nicio legătură cu statul membru în care este stabilită o bancă nu este contrară liberei prestări a serviciilor și liberei circulații a capitalurilor, cu condiția ca măsura să fie proporțională cu obiectivul de a combate spălarea banilor și terorismul. Această condiție trebuie să fie evaluată de instanța de trimitere în lumina tuturor împrejurărilor cazului concret. Trebuie luate în considerare cu precădere riscul identificat de spălare a banilor, caracterul repetat al încălcărilor de către bancă a normelor privind prevenirea spălării banilor și măsurile deja adoptate fără succes în trecut, precum și durata restricției și intensitatea ei în comparație cu alte mijloace la fel de eficiente.

94.

Având în vedere considerațiile anterioare, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Administratîva apgabaltiesa (Curtea Regională Administrativă, Letonia) după cum urmează: