1.

Prezenta cauză privește stabilirea nivelului taxelor de trecere aplicate vehiculelor grele de marfă pentru utilizarea autostrăzilor germane.

2.

Cererea de decizie preliminară formulată de Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Tribunalul Administrativ Superior al Landului Renania de Nord‑Westfalia, Germania) se înscrie în cadrul unui litigiu între operatorii unei societăți de transport, BY și CZ (denumiți în continuare „reclamanții din litigiul principal”), și Republica Federală Germania (denumită în continuare „pârâta din litigiul principal”) cu privire la rambursarea taxelor de trecere.

3.

Aceasta privește în principal interpretarea articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62/CE ( 2 ), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2006/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 17 mai 2006 (denumită în continuare „Directiva 1999/62 modificată”) ( 3 ). Dispoziția respectivă prevede că taxele de trecere au la bază principiul recuperării doar a costurilor infrastructurii și enumeră elementele pentru calcularea taxelor de trecere.

4.

Se solicită Curții să clarifice problema dacă articolul 7 alineatul (9) din această directivă are efect direct și dacă calcularea taxelor de trecere poate cuprinde elemente precum costurile cu poliția rutieră. În plus, Curtea va trebui să se pronunțe cu privire la problema dacă o depășire scăzută a costurilor constituie o încălcare a articolului menționat și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă această dispoziție permite un calcul ex post în cadrul unei proceduri jurisdicționale.

5.

Potrivit analizei noastre, vom propune Curții să interpreteze articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată, al cărui efect direct poate fi invocat de un particular, în sensul că nu include costurile cu poliția rutieră. Îi vom propune de asemenea să statueze că trebuie să se considere că o depășire a costurilor infrastructurii, chiar scăzută, constituie o încălcare a dispoziției menționate și că aceasta, precum și articolul 7a alineatele (1) și (2) din această directivă se opun unui calcul ex post prin care se urmărește să se demonstreze că, în definitiv, nivelul stabilit al taxei de trecere nu depășește de fapt costurile care pot fi luate în considerare.

6.

Articolul 2 din Directiva 1999/62 modificată prevede:

„În înțelesul prezentei directive:

[…]”

7.

Articolul 7 din această directivă prevede la alineatele (1), (9) și (10):

„(1)   Statele membre pot menține sau pot introduce taxe și/sau tarife de utilizare a rețelei transeuropene de drumuri, sau pe o parte a rețelei, doar în condițiile prevăzute la alineatele (2)-(12). […]

[…]

(9)   Taxele de trecere au la bază principiul recuperării doar a costurilor infrastructurii. Mai precis taxele medii ponderate se raportează la costurile de construcție și costurile de operare, de întreținere și dezvoltare a rețelei rutiere respective. De asemenea taxele medii ponderate pot include o rentabilitate a investițiilor sau o marjă de profit bazată pe condițiile pieței[ ( 5 )].

(10)   (a) Fără a aduce atingere taxelor medii ponderate prevăzute la alineatul (9), statele membre pot varia ratele taxelor în scopul combaterii daunelor cauzate mediului, rezolvării congestiei traficului, reducerii degradării infrastructurii, optimizării folosirii infrastructurii respective sau promovării siguranței rutiere, cu condiția ca o astfel de variație:

[…]

[…]”

8.

Articolul 7 alineatul (11) din directiva menționată prevede că, în cazuri excepționale, în ceea ce privește infrastructura din regiunile montane și după informarea Comisiei Europene, se poate adăuga o majorare la taxele anumitor sectoare rutiere în cazul congestiilor acute de trafic ce afectează deplasarea liberă a vehiculelor sau al degradării semnificative a mediului cauzată de utilizarea vehiculelor, sub rezerva respectării anumitor condiții și în special a unor limite de depășire maximă a taxelor medii ponderate exprimate în procente de acestea din urmă.

9.

Articolul 7a din directiva menționată are următorul cuprins:

„(1)   La determinarea nivelurilor taxelor medii ponderate care urmează să se aplice pe rețeaua de infrastructură respectivă sau pe o parte clar definită a unei astfel de rețele, statele membre iau în calcul diferite costuri menționate la articolul 7 alineatul (9). Costurile luate în considerare se referă la rețea sau la partea de rețea pe care sunt impuse taxele și la vehiculele care sunt supuse taxării. Statele membre pot decide să nu recupereze aceste costuri prin venitul provenit din taxare sau să recupereze doar un procent din costuri.

(2)   Taxele de utilizare se determină în conformitate cu articolul 7 și alineatul (1) din prezentul articol.

(3)   Pentru modalitățile noi de taxare, altele decât cele implicând taxele de concesiune puse în aplicare de statele membre după 10 iunie 2008, statele membre calculează costurile folosind o metodologie bazată pe principiile de calcul de bază prevăzute în anexa III.

[…]

Modalitățile de taxare aflate deja în aplicare la 10 iunie 2008 sau pentru care s‑au primit propuneri sau răspunsuri la invitațiile de a negocia în procedura negociată ca urmare a unui proces de achiziții publice înainte de 10 iunie 2008 nu se supun obligațiilor menționate la prezentul alineat, atât timp cât aceste modalități rămân în vigoare și cu condiția ca ele să nu fie modificate substanțial.

[…]”

10.

Anexa III la aceeași directivă, intitulată „Principiile esențiale pentru alocarea costurilor și calculul taxelor de utilizare”, prevede, la punctele 2.1, 3 și 4:

11.

Cuantumul taxelor de trecere pentru utilizarea autostrăzilor federale germane pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2009 și 31 decembrie 2014 este stabilit, potrivit instanței de trimitere, în temeiul articolului 14 alineatul 3 din Bundesfernstraßenmautgesetz (Legea privind taxele de trecere pe căile rutiere interurbane federale) din 12 iulie 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1378), în anexa 4 la legea menționată. Această lege stabilește nivelul taxei de trecere pe kilometru pentru vehiculele sau pentru ansamblul de vehicule care au maximum trei osii și cele care au patru osii sau mai mult, în funcție de patru categorii care corespund nivelului de poluare emis. Nivelurile se încadrează între 0,141 și 0,288 euro.

12.

Instanța de trimitere precizează că nivelul taxei de trecere aplicabil perioadei de rambursare solicitate, cuprinsă între 1 ianuarie 2010 și 18 iulie 2011, a fost calculat pe baza „Aktualisierung der Wegekostenrechnung für die Bundesfernstraßen in Deutschland”, denumit și „Wegekostengutachten” (Raportul de expertiză privind costurile infrastructurilor rutiere în Germania), din 30 noiembrie 2007 (denumit în continuare „WKG 2007”), privind o perioadă de calcul cuprinsă între anii 2007 și 2012. În ceea ce privește evaluarea terenurilor utilizate pentru construirea de autostrăzi, instanța de trimitere constată că rezultatele „Wegekostenrechnung für das Bundesfernstraßennetz unter Berücksichtigung der Vorbereitung einer streckenbezogenen Autobahnbenutzungsgebühr” (Raportul de expertiză pentru anul 2002 privind costurile infrastructurilor rutiere) din luna martie a anului 2002, privind o perioadă de calcul cuprinsă între anul 2003 și anul 2010, sunt cele care au fost luate ca bază, potrivit informațiilor suplimentare incluse în WKG 2007 la 22 septembrie 2008.

13.

Reclamanții din litigiul principal au operat până la 31 august 2015, sub forma juridică a unei societăți civile de drept polonez („Spółka cywilna”), o societate de transport rutier cu sediul în Polonia care efectuează transporturi în special în Germania. În acest cadru, reclamanții din litigiul principal au plătit pârâtei din litigiul principal o sumă cu titlu de taxe de trecere pentru utilizarea autostrăzilor federale germane pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2010 și 18 iulie 2011.

14.

Apreciind că această sumă era excesivă, reclamanții din litigiul principal au introdus, în numele societății civile, o acțiune având ca obiect rambursarea sumei achitate ( 6 ) la Verwaltungsgericht Köln (Tribunalul Administrativ din Köln, Germania). Întrucât acesta din urmă le‑a respins acțiunea, reclamanții din litigiul principal au declarat apel în fața instanței de trimitere, susținând în esență că calculul costurilor taxelor de trecere aplicate în speță este excesiv și contravine dreptului Uniunii.

15.

Pentru a fi în măsură să soluționeze această problemă, instanța de trimitere consideră că este necesar să se examineze în prealabil dacă articolul 7 alineatul (9) și articolul 7a alineatele (1) și (2) din Directiva 1999/62 modificată au efect direct și dacă aceste dispoziții au fost transpuse în mod corect în dreptul german.

16.

În această privință, instanța menționată amintește, în primul rând, că, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Rieser Internationale Transporte ( 7 ), Curtea a statuat că versiunea inițială a articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 ( 8 ) nu putea fi invocată de particulari împotriva unei autorități a statului în cazul netranspunerii sau al transpunerii incomplete a acestei directive. Potrivit Curții, dispoziția menționată nu poate fi considerată necondiționată și suficient de precisă pentru a fi invocată de particulari împotriva unei autorități a statului.

17.

Totuși, în urma modificărilor efectuate de legiuitorul Uniunii, instanța de trimitere consideră că articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată ar avea efect direct. Această instanță subliniază că directiva de modificare a adus precizări normative care ar putea fi considerate „necondiționate și suficient de precise”. Instanța de trimitere arată de asemenea că articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată conține, în opinia sa, o interdicție de depășire a costurilor în temeiul căreia sunt interzise nivelurile excesive ale taxei de trecere care nu sunt justificate de costurile infrastructurii.

18.

În al doilea rând, instanța de trimitere ridică în esență problema dacă costurile cu poliția rutieră, care au fost luate în considerare la stabilirea nivelului taxelor de trecere în discuție în cauza principală, intră sub incidența noțiunii de „costuri de operare”, în sensul articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată. În opinia sa, activitățile poliției nu ar servi la asigurarea funcționării infrastructurii, ci mai degrabă la asigurarea faptului că utilizatorii drumurilor respectă regulile de circulație și la examinarea consecințelor eventualelor încălcări ale acestora din urmă. Pe de altă parte, deși arată că nivelurile taxei de trecere stabilite în dreptul german ar avea la bază erori de calcul, în special în ceea ce privește calculul rentabilității capitalului investit în achiziționarea terenurilor pe care au fost construite autostrăzile, instanța de trimitere ridică problema dacă se poate constata o încălcare a articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată în cazul unei depășiri scăzute a costurilor infrastructurii.

19.

În al treilea și ultimul rând, instanța de trimitere arată că dreptul național permite ca un nivel excesiv al taxei de trecere să poată fi corectat ex post în cadrul unei proceduri jurisdicționale. Referindu‑se la punctul 138 din Hotărârea Comisia/Austria ( 9 ), aceasta ridică totuși problema dacă o asemenea reglementare națională este conformă cu dreptul Uniunii. În această privință, instanța de trimitere ridică de asemenea problema dacă trebuie să se ia în considerare în totalitate costurile efective și veniturile efective din prelevarea taxei de trecere pentru a calcula costurile ex post după expirarea perioadei de calcul.

20.

În aceste condiții, Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Tribunalul Administrativ Superior al Landului Renania de Nord‑Westfalia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

21.

Reclamanții din litigiul principal, pârâta din litigiul principal, guvernul german, precum și Comisia au depus observații scrise. Aceleași părți și persoanele interesate au fost reprezentate în ședința de audiere a pledoariilor care a avut loc la 4 martie 2020.

22.

Propunem să se analizeze întrebările instanței de trimitere începând cu cea de a doua întrebare preliminară, prin intermediul căreia se urmărește în esență să se stabilească dacă costurile cu poliția rutieră constituie costuri de operare a rețelei rutiere în sensul articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată și dacă o depășire scăzută a costurilor infrastructurii determină o încălcare a dispoziției menționate (secțiunea A). Această abordare va permite să se stabilească în ce măsură un calcul al taxei, precum cel efectuat în speță, ridică o problemă de conformitate cu Directiva 1999/62 modificată. Aceste elemente de analiză vor constitui un punct de referință în cadrul examinării primei întrebări preliminare referitoare la efectul direct al dispozițiilor acestei directive (secțiunea B). Ulterior, vom proceda la examinarea celei de a treia și a ultimei întrebări preliminare, care are ca obiect calculul ex post (secțiunea C). În ultimul rând, vom analiza aspectul limitării în timp a efectelor hotărârii Curții (secțiunea D).

23.

Vom examina într‑o primă etapă dacă costurile infrastructurii includ costurile cu poliția rutieră înainte de a examina, într‑o a doua etapă, dacă o depășire scăzută a costurilor infrastructurii poate fi conformă cu Directiva 1999/62 modificată.

24.

Considerăm că costurile cu poliția rutieră nu constituie costuri ale infrastructurii, în special nu costuri de operare, în sensul articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată.

25.

Potrivit unei metode de interpretare clasice ( 10 ), analiza noastră se întemeiază pe modul de redactare a acestei dispoziții, pe lucrările pregătitoare ale Directivei 1999/62 modificate și pe finalitatea acestei directive.

26.

Trebuie să ne referim la modul de redactare a articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată, în totalitate. Constatăm mai întâi că această dispoziție nu menționează nicidecum costurile cu poliția rutieră în calculul „taxelor de utilizare” ( 11 ). Pe de altă parte, din analiza literală a termenilor dispoziției menționate reiese că aceasta enumeră în mod exhaustiv elementele care pot figura în acest calcul.

27.

Prima teză a articolului 7 alineatul (9) din această directivă prevede astfel că taxele de trecere, definite ca o anumită sumă plătibilă pentru un vehicul care parcurge o anumită distanță pe infrastructuri, au la bază principiul recuperării doar a costurilor infrastructurii. Acest principiu este explicat în următoarele teze referitoare la „taxele medii ponderate”, definite cu referire la venitul total provenit din taxele de utilizare pe o perioadă dată împărțit la numărul de kilometri parcurși de vehicule ( 12 ). A doua teză precizează că taxele medii ponderate se raportează la costurile de construcție și la costurile de operare, de întreținere și de dezvoltare ale rețelei rutiere respective. A treia teză precizează că, de asemenea, taxele medii ponderate pot include o rentabilitate a investițiilor sau o marjă de profit bazată pe condițiile pieței.

28.

Legătura dintre prima teză, referitoare la taxa de trecere, și costurile care pot fi luate în considerare în vederea calculării lor reiese din utilizarea, în a doua teză, a termenilor „mai precis” sau a unei terminologii comparabile în diferitele versiuni lingvistice ( 13 ). Această legătură reiese de asemenea din a treia teză, care precizează ce alte elemente „pot [de asemenea] include” taxele medii ponderate.

29.

Articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată stabilește astfel doar elementele care pot fi luate în considerare la calcularea taxelor medii ponderate.

30.

În ceea ce privește costurile relevante, acestea se limitează la costurile de construcție, de operare, de întreținere și de dezvoltare ale rețelei de infrastructură respective. Costurile de construcție sunt definite în detaliu la articolul 2 litera (aa) din Directiva 1999/62 modificată și nu includ costurile cu poliția rutieră. Printre celelalte costuri, cele referitoare la întreținerea și la dezvoltarea rețelei nu sunt nicidecum susceptibile să acopere costurile cu poliția rutieră, iar instanța de trimitere solicită de altfel Curții în mod specific să se pronunțe numai cu privire la costurile de operare.

31.

Asemenea instanței de trimitere, reclamanților din litigiul principal și Comisiei, considerăm că costurile cu poliția rutieră nu sunt costuri de operare. Astfel, noțiunea de „costuri de operare” se raportează la costurile generate de exploatarea lucrării în cauză. Or, exploatarea unei autostrăzi nu se extinde la activități de poliție.

32.

Astfel cum a subliniat Comisia, aceste activități intră în responsabilitatea statului care acționează în altă calitate decât aceea de operator al infrastructurii autorutiere, și anume ca autoritate care exercită prerogative de putere publică.

33.

Această interpretare a noțiunii de „costuri de operare” este confirmată de dispozițiile punctului 3 din anexa III la Directiva 1999/62 modificată, care precizează că este vorba despre costuri atrase de operator. Desigur, această anexă III nu este aplicabilă ratione temporis calculării taxelor de trecere în discuție în litigiul principal, întrucât, potrivit articolului 7a alineatul (3) din directiva menționată, aceasta nu se aplică modalităților de taxare aflate deja în aplicare la 10 iunie 2008, cum ar fi sistemul în discuție în litigiul principal, însă poate fi cel puțin o sursă de interpretare a terminologiei utilizate în restul directivei menționate. În această privință, observăm că legătura dintre costurile astfel vizate și operator este deosebit de evidentă în versiunea în limba germană a Directivei 1999/62 modificată, care se referă la „Kosten für Betrieb” (costuri de operare) la articolul 7 alineatul (9) din aceasta și la „Kosten des Infrastrukturbetreibers” (costurile atrase de operatorul infrastructurii) la punctul 3 din anexa III la aceasta ( 14 ). Adăugăm că anexa III respectivă nu menționează în niciun loc costurile cu poliția rutieră.

34.

În susținerea acestei interpretări am adăuga că alte dispoziții ale acestei directive urmăresc să limiteze costurile care pot fi luate în considerare pentru calcularea taxelor de trecere.

35.

Articolul 7 alineatul (1) din Directiva 1999/62 modificată prevede astfel că statele membre pot menține sau pot introduce taxe de utilizare a rețelei de drumuri doar în condițiile prevăzute la articolul 7 alineatele (2)-(12) din această directivă. Potrivit articolului 7a alineatul (1) din directiva menționată, la determinarea nivelurilor taxelor medii ponderate, statele membre iau în calcul diferite costuri menționate la articolul 7 alineatul (9) din aceeași directivă. De asemenea, articolul 7 alineatul (10) litera (a), în special a treia liniuță a acestei dispoziții ( 15 ), și articolul 7 alineatul (11) litera (b) a doua liniuță ( 16 ) din Directiva 1999/62 modificată limitează majorarea nivelurilor taxelor medii ponderate prin trimiterea la articolul 7 alineatul (9) din această directivă.

36.

În consecință, apreciem că din modul de redactare a articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată nu reiese nici în mod expres, nici implicit că costurile cu poliția rutieră sunt acoperite de această dispoziție și în special de noțiunea de „costuri de operare” cuprinsă în dispoziția menționată.

37.

Lucrările pregătitoare confirmă această interpretare, înlăturând orice întrebare referitoare la intențiile legiuitorului privind luarea în considerare a costurilor cu poliția rutieră în costurile infrastructurii.

38.

Subliniem în această privință că, încă de la adoptarea Cărții verzi a Comisiei intitulate „Către o tarifare echitabilă și eficientă în domeniul transporturilor” ( 17 ), care examinează posibilitățile de internalizare a costurilor externe ( 18 ), Comisia a urmărit să includă în costurile infrastructurii costurile cu poliția rutieră, considerate costuri externe ca și costurile cauzate de poluare. Totuși, legiuitorul Uniunii a respins această abordare, atât pentru adoptarea Directivei 1999/62, cât și a Directivei 2006/38 care a condus la Directiva 1999/62 modificată.

39.

În ceea ce privește, în primul rând, lucrările pregătitoare pentru Directiva 1999/62, Comisia a considerat în expunerea de motive a propunerii sale de directivă ( 19 ) că costurile externe includeau cheltuielile pentru poliție și accidente ( 20 ), însă nu a urmărit, în acel stadiu, să le includă în chiar textul directivei. Acesta din urmă prevedea doar că taxele de trecere includ un element destinat acoperirii costurilor externe, definite drept „costurile legate de congestionarea traficului și poluarea atmosferică și sonoră” ( 21 ).

40.

În Parlamentul European, Comisia pentru mediu, sănătate publică și protecția consumatorilor a emis la rândul său un aviz ( 22 ) potrivit căruia directiva trebuia să se refere la cele patru surse principale de costuri externe care provin din transporturi, astfel cum au fost enunțate în cartea verde, și anume traficul, poluarea aeriană, poluarea sonoră și accidentele. Parlamentul nu a urmat însă acest aviz și chiar a propus eliminarea oricărei dispoziții pentru includerea costurilor externe, așteptând să dispună de mai multe cunoștințe cu privire la acest aspect ( 23 ).

41.

Nefiind de acord cu punctul de vedere al Comisiei ( 24 ), Consiliul Uniunii Europene a adoptat o poziție comună care respectă abordarea Parlamentului și, prin urmare, nu reține conceptul de „costuri externe”, observând că un studiu amănunțit cu privire la acestea din urmă nu există încă ( 25 ). În plus, Consiliul a subliniat că statele membre care aplică modalități de taxare trebuie să respecte principiul de bază privind legătura dintre cuantumul taxelor de trecere și costul infrastructurii ( 26 ).

42.

Directiva 1999/62 adoptată în cele din urmă de Parlament și de Consiliu nu prevedea o dispoziție cu privire la costurile externe ( 27 ).

43.

În ceea ce privește, în al doilea rând, lucrările pregătitoare pentru Directiva 2006/38, din propunerea de directivă reiese ( 28 ) că Comisia a prevăzut de această dată luarea în considerare a costurilor cu poliția rutieră, incluzând la articolul 7 alineatul (9) din această directivă costurile în legătură cu accidentele, în măsura în care acestea nu erau suportate de asigurări ( 29 ).

44.

Parlamentul a urmărit de asemenea să țină seama de costurile în legătură cu accidentele, limitând totodată întinderea lor la costurile corespunzătoare plăților efectuate de gestionarul infrastructurilor pentru investițiile destinate prevenirii și reducerii accidentelor ( 30 ).

45.

Cu toate acestea, Consiliul a adoptat o poziție comună care nu menționează nicidecum accidentele. Prin urmare, instituția amintită nu a reținut propunerea Parlamentului cu privire la acest aspect, care nu mergea însă atât de departe ca cea a Comisiei ( 31 ). Textul Directivei 1999/62 modificate, adoptat în cele din urmă, nu cuprinde nicio dispoziție cu privire la costurile externe.

46.

În consecință, este necesar să se constate că lucrările pregătitoare întăresc interpretarea potrivit căreia articolul 7 alineatul (9) a doua teză din Directiva 1999/62 modificată nu include în niciun fel costurile cu poliția rutieră.

47.

Finalitatea Directivei 1999/62 modificate nu conduce la o altă concluzie. Din considerentele (1) și (2) ale acesteia reiese că legiuitorul a decis să armonizeze, pe etape, sistemele de taxare și să instituie mecanisme echitabile pentru impunerea costurilor de utilizare a infrastructurii asupra transportatorilor, pentru a elimina denaturarea concurenței între întreprinderile de transport din Uniune ( 32 ).

48.

Directiva 1999/62 modificată prevede astfel norme care se impun tuturor statelor membre, având totodată în vedere modificări pentru viitor.

49.

Or, aceste modificări privesc în special internalizarea costurilor externe și, prin aceasta, aplicarea principiului „poluatorul plătește”. Astfel cum reiese din considerentele (18) și (19) ale Directivei 2006/38 ( 33 ), aceste modificări sunt prevăzute doar pentru viitor. Caracterul viitor al acestui proiect este confirmat la articolul 11 al treilea paragraf din Directiva 1999/62 modificată, în temeiul căruia Comisia are obligația de a prezenta un model general aplicabil, transparent și inteligibil pentru evaluarea tuturor costurilor externe, precum și o analiză de impact a internalizării costurilor externe.

50.

În consecință, între timp, internalizarea costurilor externe și în special a costurilor cu poliția rutieră a fost în mod deliberat înlăturată de legiuitorul Uniunii din domeniul de aplicare al Directivei 1999/62 modificate și, ținând seama de limitele impuse la articolul 7 alineatul (9) din aceasta, costurile respective nu puteau fi incluse de statele membre în calculul costurilor de utilizare a infrastructurii.

51.

Prin urmare, nu suntem de acord cu opinia guvernului german potrivit căreia siguranța traficului sau a utilizării infrastructurilor, vizată de poliția rutieră, ar fi o caracteristică a rețelei rutiere, din care ar rezulta că neluarea în considerare drept costuri ale infrastructurii ar fi în contradicție cu principiul „utilizatorul plătește” și „poluatorul plătește”. Nu suntem de acord nici cu opinia pârâtei din litigiul principal potrivit căreia neluarea în considerare a acestor costuri în cazul unui operator public ar conduce la un tratament diferit al operatorilor publici și privați, din moment ce costurile efectuate pentru a garanta siguranța infrastructurii de către patrulele de autostradă, de către concesionarii francezi sau de către poliția autostrăzii ( 34 ) constituie costuri în sarcina gestionarului infrastructurii private și, în consecință, costuri de operare în cadrul contractelor de concesiune ( 35 ).

52.

În această privință, subliniem, în primul rând, că cheltuielile specifice pentru infrastructura proiectată pentru îmbunătățirea siguranței rutiere fac parte din costurile financiare ale infrastructurilor în sensul articolului 2 litera (aa) a doua liniuță punctul (ii) al treilea paragraf din Directiva 1999/62 modificată. În plus, suntem de acord cu avizul exprimat de Comisie în ședința în fața Curții, și anume că costurile cu poliția rutieră nu constituie costuri ale operatorului, contrar celor privind misiunile civile, precum în cazul agenților pentru drumuri publice în Germania sau al patrulelor autostrăzilor în Franța.

53.

În al doilea rând, chiar Directiva 1999/62, astfel cum a fost modificată ultima dată prin Directiva 2013/22/UE ( 36 ), care prevede la articolul 2 litera (bb) o „taxă bazată pe costurile externe”, definește o asemenea taxă ca fiind percepută în vederea recuperării costurilor suportate într‑un stat membru în legătură cu poluarea atmosferică și/sau fonică generată de trafic. Costurile în legătură cu accidente care fac parte din costurile cu poliția rutieră nu figurează nici în această definiție, nici într‑o altă dispoziție din directiva menționată.

54.

În al treilea rând, adăugăm că avizul Comisiei din 10 decembrie 2014 ( 37 ), invocat de pârâta din litigiul principal ca dovadă că Comisia aprecia că costurile cu poliția rutieră constituiau costuri ale infrastructurii și în special costuri de operare, precum și avizul Comisiei din 16 ianuarie 2019 ( 38 ) se referă la rapoartele de expertiză privind costurile infrastructurilor rutiere în Germania pentru anii 2013-2017 și pentru anii 2018-2022. Prin urmare, acestea nu acoperă perioada relevantă în speță. În plus, întrucât un aviz al Comisiei nu produce efecte juridice obligatorii ( 39 ), el nu poate modifica sfera juridică a unei directive adoptate de Parlament și de Consiliu.

55.

În consecință, propunem Curții să răspundă la a doua întrebare preliminară litera a) că articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată trebuie interpretat în sensul că nu include costurile cu poliția rutieră ca fiind costuri ale infrastructurii și în special nu ca fiind costuri de operare.

56.

Instanța de trimitere observă că, potrivit Hotărârii Comisia/Austria ( 40 ), o depășire mai mare de 150 % a costurilor de construcție, de operare și de dezvoltare ale unei autostrăzi constituie o nerespectare a obligațiilor rezultate din articolul 7 litera (h) din Directiva 93/89. Această instanță solicită Curții să stabilească dacă o depășire scăzută a costurilor respective conduce la aceleași consecințe.

57.

Astfel cum am arătat mai sus ( 41 ), articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată exclude ca taxele de trecere să cuprindă alte elemente decât cele menționate în această dispoziție. În consecință, depășirea costurilor infrastructurii ca urmare a luării în considerare a acestor alte elemente constituie o încălcare a dispoziției menționate, iar obligația de a plăti o taxă de trecere întemeiată pe asemenea elemente trebuie considerată lipsită de temei juridic.

58.

În ceea ce privește costurile cu poliția rutieră, având în vedere că acestea nu intră sub incidența nici a noțiunii de „costuri de operare” și nici – mai general – a noțiunii de costuri ale infrastructurii, articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată se opune unei depășiri cu 3,8 % sau oricărei depășiri în acest sens. În consecință, nu este relevant să se examineze dacă a intervenit o eventuală eroare de calcul în calculul acestor costuri în sensul că ar fi fost luate în considerare nu numai costurile propriu‑zise cu poliția rutieră, ci și costurile legate de combaterea criminalității în general ( 42 ). Întrucât niciunul dintre aceste costuri nu intră sub incidența costurilor prevăzute la articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată, ele trebuie excluse în totalitate. Astfel, nu este necesar să se precizeze dacă costurile în valoare de aproximativ 730 de milioane de euro pentru anul 2010 constau exclusiv în costuri legate de cheltuielile efectuate cu poliția rutieră, astfel cum au pus la îndoială acest aspect instanța de trimitere și reclamanții din litigiul principal.

59.

Vom examina în continuare depășirea scăzută a costurilor care intră sub incidența Directivei 1999/62 modificate, fiind prevăzute de aceasta, în speță, costurile referitoare la rentabilitatea capitalului investit, menționate la articolul 7 alineatul (9) a treia teză din directiva menționată.

60.

Propunem Curții să statueze că chiar și o depășire scăzută a costurilor infrastructurii referitoare la rentabilitatea capitalului investit prevăzute la articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată constituie o încălcare a acestei dispoziții.

61.

În speță, depășirea datorată unor erori de calcul în rentabilitatea capitalului investit ar fi de 2,2 % (6 %-3,8 %).

62.

O asemenea depășire nu este, desigur, comparabilă cu cea de peste 150 % evidențiată în Hotărârea Comisia/Austria.

63.

Cu toate acestea, subliniem că nici articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată, nici alte dispoziții din directiva menționată nu conțin o regulă de minimis. În plus, articolul 7 alineatul (9) prima teză din această directivă prevede că taxele de trecere au la bază principiul recuperării doar a costurilor infrastructurii, fapt care se opune unei depășiri, oricât de scăzută ar fi aceasta.

64.

Prin urmare, trebuie să se considere că chiar și o depășire scăzută a costurilor infrastructurii referitoare la rentabilitatea capitalului investit constituie o încălcare a articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată.

65.

În ceea ce privește aspectul dacă a existat o depășire a costurilor infrastructurii referitoare la rentabilitatea capitalului investit, subliniem că nu se solicită în mod explicit Curții să se pronunțe cu privire la acesta. Totuși, cu titlu subsidiar și pentru a da un răspuns util instanței de trimitere, vom aduce următoarele precizări.

66.

Subliniem că instanța de trimitere apreciază că au fost săvârșite erori în sensul că valoarea patrimoniului de bază, cu alte cuvinte a terenurilor pe care au fost construite autostrăzile în cauză, care a servit la calcularea dobânzilor nu ar fi trebuit să fie calculată prin luarea în considerare a valorilor de înlocuire zilnice ale patrimoniului respectiv. În aceste condiții, calculul s‑ar fi întemeiat, în mod eronat, pe ficțiunea unei întreprinderi parțial private și parțial publice, întrucât nu s‑ar fi urmărit efectiv privatizarea rețelei de autostrăzi în perioada în cauză ( 43 ).

67.

Potrivit acestei instanțe, în cazul în care ar fi utilizată o altă „ficțiune”, și anume aceea a unei „întreprinderi din administrația publică” pentru a prelua propria sa formulare, valoarea terenurilor, pe baza căreia se calculează dobânzile, ar putea figura doar în prețul de achiziție. Aceste valori nu ar putea fi adaptate ulterior, astfel cum s‑a procedat în speță, întrucât, în acest caz, nu numai capitalul investit, inclusiv inflația, ar fi rentabil, ci ar fi generat un venit suplimentar care ar ține seama de costul de înlocuire a terenurilor, chiar dacă acestea din urmă nu ar trebui înlocuite.

68.

În această privință, subliniem că posibilitatea de rentabilitate a capitalului este prevăzută la articolul 7 alineatul (9) a treia teză din Directiva 1999/62 modificată. Această dispoziție menționează în mod expres că taxele medii ponderate pot cuprinde o rentabilitate a capitalului conformă cu condițiile pieței. În plus, articolul 2 litera (aa) din directiva menționată prevede că costurile de construcție cuprind, după caz, costurile financiare, care sunt definite la articolul 2 litera (ab) din aceasta din urmă ca fiind dobânda la împrumuturi și/sau restituiri de dividende pentru acționari.

69.

Deși statelor membre le este lăsată o marjă de manevră la calcularea taxelor de trecere, în special pentru a aplica mai degrabă o metodologie de calcul decât alta și pentru a determina nivelul de randament al infrastructurilor, este totuși important ca opțiunile efectuate să fie realiste, iar costurile să corespundă realității economice existente sau preconizate. În caz contrar, articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată ar fi lipsit de orice efect util.

70.

Or, rezultă că, în cazul în care nu ar fi prevăzute nicio privatizare și nicio înlocuire a autostrăzilor și a terenurilor pe care acestea sunt construite, în lipsa altor argumente economice pertinente, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, aceasta din urmă poate considera în mod legitim că nu era realist să se țină seama de valoarea de înlocuire a acestor terenuri pentru calcularea taxelor de trecere.

71.

În consecință, suntem de acord cu opinia instanței de trimitere potrivit căreia controlul respectării articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată impune să se verifice dacă evaluarea rentabilității capitalului investit nu se bazează pe postulate eronate care denaturează realitatea economică existentă sau preconizată.

72.

Având în vedere toate aceste considerații, în opinia noastră, trebuie să se răspundă la a doua întrebare preliminară litera b) că chiar și o depășire scăzută a costurilor infrastructurii, astfel cum sunt prevăzute la articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată, constituie o încălcare a acestei dispoziții.

73.

Subliniem, cu titlu subsidiar, că articolul 7 alineatul (9) din această directivă trebuie interpretat în sensul că se opune unui calcul privind rentabilitatea capitalului, întemeiat pe valori care nu țin seama de realitatea economică.

74.

Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la efectul direct al articolului 7 alineatul (9) și al articolului 7a alineatele (1) și (2) din Directiva 1999/62 modificată.

75.

Amintim că rezultă dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că, în toate situațiile în care dispozițiile unei directive sunt, din punctul de vedere al conținutului, necondiționate și suficient de precise, aceste dispoziții pot fi invocate, în lipsa unor măsuri de aplicare luate în termenele stabilite, împotriva oricărei dispoziții naționale neconforme cu directiva sau în măsura în care sunt de natură să definească drepturi pe care particularii le pot valorifica în raport cu statul ( 44 ).

76.

După expirarea termenului de transpunere, la 10 iunie 2008 ( 45 ), se ridică doar problema dacă dispozițiile menționate pot fi considerate suficient de precise.

77.

Astfel cum am arătat la punctul 69 din prezentele concluzii, articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată prevede o marjă de apreciere a statelor membre în domeniul calculării taxelor medii ponderate. Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței constante a Curții, această împrejurare nu afectează caracterul precis și necondiționat al unei dispoziții, în măsura în care se poate determina protecția minimă care trebuie să fie pusă în aplicare de statele membre, iar un control jurisdicțional permite să se verifice respectarea acestui conținut minim ( 46 ).

78.

În plus, o marjă de apreciere nu exclude ca un control jurisdicțional să poată fi efectuat pentru a se verifica dacă autoritățile naționale nu au depășit‑o ( 47 ) și, în consecință, dacă legislația națională și modul în care aceasta a fost aplicată nu au depășit limitele stabilite de dispoziția europeană în cauză ( 48 ).

79.

În ceea ce privește Directiva 1999/62, Curtea a statuat în Hotărârea Rieser Internationale Transporte că nu se poate considera că articolul 7 alineatul (9) din această directivă este necondiționat și suficient de precis pentru a fi invocat de particulari împotriva unei autorități a statului, întrucât această dispoziție este chiar mai imprecisă decât articolul 7 litera (h) din Directiva 93/89. Din această hotărâre reiese că articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 impunea statelor membre o linie directoare generală pentru a calcula taxele, însă nu indica nicio metodă de calcul concretă și lăsa statelor membre o marjă de apreciere foarte extinsă în această privință ( 49 ). Mai precis, articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 era formulat în aceiași termeni cu cei ai articolului 7 litera (h) din Directiva 93/89, cu excepția faptului că nu se referea la „taxele de trecere”, ci la „taxele medii ponderate”, fără a defini totuși această noțiune ( 50 ).

80.

Articolul 7 litera (h) din Directiva 93/89 prevedea că taxele de trecere se raportează la costurile de construcție, de operare și de dezvoltare ale rețelei rutiere respective. Potrivit Curții, articolul menționat nu preciza natura acestei legături și nu oferea nicio definiție nici a celor trei elemente ale costurilor în cauză, și anume construcția, operarea și dezvoltarea, nici a noțiunii de „rețea rutieră respectivă” ( 51 ).

81.

Subliniem că articolul 7 alineatul (9) a doua teză din Directiva 1999/62 modificată prevede de asemenea în textul său că taxele medii ponderate se raportează la costurile de construcție și la costurile de operare, de întreținere și de dezvoltare ale rețelei rutiere respective. Totuși, astfel cum am arătat mai sus ( 52 ), acest articol 7 alineatul (9) precizează în prezent în mod clar că taxele de trecere au la bază principiul recuperării doar a costurilor infrastructurii care sunt enumerate în mod exhaustiv în această dispoziție, ceea ce limitează în egală măsură marja de apreciere a statelor membre.

82.

În plus, contrar versiunilor care au precedat‑o, Directiva 1999/62 modificată definește la articolul 2 rețeaua rutieră respectivă, și anume „rețeaua rutieră transeuropeană”, precum și noțiunile de „taxe medii ponderate”, de „costuri de construcție” și de „costuri financiare”, acestea din urmă putând fi eventual incluse în costurile de construcție.

83.

Rezultă din aceasta, în opinia noastră, că principalele deficiențe evidențiate de Curte în Hotărârea Rieser Internationale Transporte și care împiedicau articolul 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 să aibă un efect direct au fost acoperite de legiuitorul Uniunii în Directiva 1999/62 modificată. Articolul 7 alineatul (9) din aceasta din urmă stabilește, în opinia noastră, în sarcina statelor membre o obligație clară de a determina taxele de trecere, întemeindu‑se doar pe costurile enumerate în această dispoziție. Existența unei marje de apreciere și lipsa aplicării în speță a anexei III la Directiva 1999/62 modificată ( 53 ) nu împiedică controlul exercitat de instanța națională, la cererea unui particular, cu privire la respectarea acestei obligații care constă în verificarea, cel puțin, a faptului că costurile care nu intră sub incidența celor prevăzute de această directivă, precum costurile cu poliția rutieră, nu au fost incluse în calculul taxelor de trecere ( 54 ).

84.

În consecință, este necesar, în opinia noastră, să se răspundă la prima întrebare preliminară că un particular poate invoca în fața unei instanțe naționale efectul direct al articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată pentru a se verifica dacă legislația națională și modul în care aceasta a fost aplicată au rămas în limitele marjei de apreciere prevăzute la articolul 7 alineatul (9) din directiva menționată, luând în considerare costurile cu poliția rutieră la stabilirea taxelor de trecere.

85.

Prin intermediul celei de a treia întrebări preliminare, instanța de trimitere ridică problema consecințelor interpretării de către Curte a articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată din care ar reieși, astfel cum propunem, că calculul taxelor de trecere examinat în cadrul cauzei principale este eronat. Această instanță urmărește să afle dacă este posibil să se efectueze un calcul ex post al costurilor infrastructurii bazate pe costurile efective și pe tarifele efectiv percepute pentru taxele de trecere. Potrivit instanței de trimitere, un asemenea calcul ar fi permis de dreptul german în anumite împrejurări, însă ar putea rezulta din acesta o nerambursare a sumelor solicitate de reclamanți.

86.

Astfel, întrucât aceste costuri ar fi mai mari decât redevențele încasate ( 55 ), ele ar putea compensa nivelul taxelor de trecere considerate excesive în raport cu Directiva 1999/62 modificată. Instanța de trimitere precizează că o asemenea compensare, efectuată în urma unui calcul ex post, este permisă în dreptul german, cu condiția ca eroarea să nu fie gravă și vădită. Totuși, această instanță ridică problema dacă compensarea respectivă ar fi conformă cu Directiva 1999/62 modificată, examinată în lumina Hotărârii Comisia/Austria și în special a punctului 138 din aceasta.

87.

Amintim că, în privința acestui aspect, Curtea a respins justificarea majorării taxelor de trecere a autostrăzii Brenner (Austria), întemeiată pe o nouă metodă de calculare a costurilor prezentată de Republica Austria în cursul procedurii jurisdicționale. Curtea a considerat că statul membru respectiv nu explicase în ce măsură această nouă metodă de calcul era mai adecvată pentru calcularea costurilor autostrăzii în cauză.

88.

Curtea a adăugat că articolul 7 litera (h) din Directiva 93/89 presupune ca adaptarea nivelului taxelor de trecere să fie ulterioară calculului care o justifică și că, în consecință, dispoziția menționată nu poate justifica o majorare a acestui nivel printr‑un calcul efectuat ex post.

89.

Trebuie să se examineze astfel dacă Directiva 1999/62 modificată, în special articolul 7 alineatul (9) și articolul 7a alineatele (1) și (2) din aceasta, examinată în lumina hotărârii respective, trebuie interpretată în sensul că se opune unui calcul ex post efectuat în cadrul unei proceduri jurisdicționale, care să demonstreze că, în definitiv, nivelul stabilit al taxei de trecere nu depășește de fapt costurile care pot fi luate în considerare.

90.

În această privință, amintim, în primul rând, că o instanță este obligată să ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții, în conformitate cu articolul 260 alineatul (1) TFUE. În consecință, în cazul în care din hotărârea Curții reiese că calcularea costurilor pentru stabilirea taxelor este eronată în raport cu Directiva 1999/62 modificată, instanța națională chemată să statueze în litigiul principal va trebui, în cazul în care se prezintă o cerere în acest sens, să impună rambursarea sumelor plătite în plus.

91.

Această instanță nu ar putea, fără a încălca articolul 260 alineatul (1) TFUE și fără a aduce atingere efectivității Directivei 1999/62 modificate, astfel cum a fost interpretată de Curte, să țină seama de calculele ex post pentru a statua că nu este necesară rambursarea sumelor percepute în plus pe baza unor calcule eronate.

92.

Am adăuga, în al doilea rând, că articolul 7 alineatul (9) și articolul 7a alineatele (1) și (2) din Directiva 1999/62 modificată nu menționează nicidecum posibilitatea unui calcul ex post. Amintim de asemenea că articolul 7 alineatul (9) din această directivă enumeră elementele care pot fi incluse în calculul taxelor de trecere în mod exhaustiv.

93.

Subliniem în sfârșit, în al treilea rând, că Directiva 1999/62 modificată nu exclude o adaptare a taxelor de trecere întemeiată pe costurile efective, cu condiția ca sistemul de calcul să fie stabilit înaintea acestei adaptări și comunicat publicului. Observăm că această interpretare se coroborează cu punctul 4 prima și a treia liniuță din anexa III la directiva menționată, care prevede că taxele de trecere pot fi adaptate și ajustate periodic pentru a corecta orice sub- sau suprarecuperare a costurilor datorită erorilor de estimare. Această interpretare corespunde analizei Curții de la punctul 138 din Hotărârea Comisia/Austria, potrivit căreia adaptarea nivelului taxelor de trecere trebuie să fie ulterioară calculului care o justifică.

94.

În consecință, propunem să se răspundă la a treia întrebare preliminară că Directiva 1999/62 modificată, în special articolul 7 alineatul (9) și articolul 7a alineatele (1) și (2) din aceasta, trebuie interpretată în sensul că se opune unui calcul ex post efectuat în cadrul unei proceduri jurisdicționale și care urmărește să demonstreze că, în definitiv, nivelul stabilit al taxei de trecere nu depășește de fapt costurile care pot fi luate în considerare.

95.

În ipoteza în care Curtea ar da la a treia întrebare preliminară răspunsul pe care îl preconizăm, pârâta din litigiul principal solicită limitarea în timp a efectelor hotărârii care urmează să fie pronunțată. Subliniem că această cerere a intervenit tardiv, și anume în stadiul ședinței în fața Curții.

96.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, limitarea în timp a efectelor unei hotărâri în care Curtea interpretează cu titlu preliminar o dispoziție a dreptului Uniunii constituie o măsură excepțională care presupune întrunirea a două criterii esențiale, și anume buna‑credință a mediilor interesate și riscul unor perturbări grave ( 56 ).

97.

Curtea nu a recurs la această soluție decât în circumstanțe bine determinate, în special în cazul în care exista un risc de repercusiuni economice grave, cauzate mai ales de numărul mare de raporturi juridice constituite cu bună‑credință pe baza reglementării considerate ca fiind în mod legal în vigoare și reieșea că particularii și autoritățile naționale au fost determinați să adopte un comportament neconform cu dreptul Uniunii ca urmare a unei incertitudini obiective și importante privind domeniul de aplicare al normelor de drept al Uniunii, incertitudine la care contribuise eventual însuși comportamentul altor state membre sau al Comisiei ( 57 ).

98.

În speță, pârâta din litigiul principal nu a prezentat elemente de natură să îndeplinească aceste două criterii cumulative.

99.

Pe de o parte, ea nu a justificat buna‑credință a mediilor interesate. Mai precis, ea nu a indicat în ce măsură avizele Comisiei din anul 2014 și din anul 2019 ( 58 ), prin care Comisia a dat aviz favorabil unor noi modalități de taxare care includ costuri de utilizare a infrastructurii legate de poliția rutieră, ar fi contribuit la încadrarea domeniului de aplicare al articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62 modificată de o incertitudine obiectivă și importantă. Astfel, nivelul taxelor în discuție în litigiul principal, referitor la perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2010 și 18 iulie 2011, a fost calculat pe baza WKG 2007, privind o perioadă de calcul cuprinsă între anii 2007 și 2012 ( 59 ).

100.

Astfel, trebuie să se constate că aceste avize sunt ulterioare perioadei în cauză și, prin urmare, nu au putut fi luate în considerare la stabilirea taxelor de trecere în discuție în litigiul principal.

101.

Pe de altă parte, pârâta din litigiul principal, care a solicitat în ședință o limitare în timp a efectelor hotărârii, nu a furnizat precizări privind prezența unui risc de perturbări economice grave. Suntem conștienți de importanța economică potențială a acestei cauze. Totuși, suma de 200 de milioane de euro pe an cu titlu de cheltuieli cu poliția rutieră imputabile vehiculelor grele de marfă, menționată în decizia de trimitere și amintită de pârâta din litigiul principal în ședință, nu este suficientă ca atare și ținând seama de aplicarea normelor de prescripție prevăzute de dreptul național pentru a stabili un risc de repercusiuni economice grave.

102.

În consecință, sugerăm respingerea cererii de limitare în timp a efectelor hotărârii care urmează să fie pronunțată.

103.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Tribunalul Administrativ Superior al Landului Renania de Nord‑Westfalia, Germania) după cum urmează: