—

pentru Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) și alții, de M. Bellardi și de P. Troianello, avvocati;

—

pentru Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4), de F. Dealessi, avvocato;

—

pentru Associazione Croce Bianca del Canavese și alții, de E. Thellung De Courtelary și de C. Tamburini, avvocati;

—

pentru Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria, de R. Damonte, avvocato;

—

pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de P. Gentili, avvocato dello Stato;

—

pentru guvernul ceh, de M. Smolek, de J. Vláčil și de T. Müller, în calitate de agenți;

—

pentru Comisia Europeană, de L. Pignataro‑Nolin și de A. Tokár, în calitate de agenți,

1

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolelor 49 TFUE și 56 TFUE.

2

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) și doi operatori de transport (denumiți în continuare „CASTA și alții”), pe de o parte, și Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4) [Agenția sanitară locală din Ciriè, Chivasso și Ivrea (ASL TO4)] și Regione Piemonte (regiunea Piemont), pe de altă parte, în legătură, pe de o parte, cu atribuirea, fără cerere de ofertă, a serviciului de transport al persoanelor supuse dializei către diferite structuri sanitare, pentru perioada cuprinsă între luna iunie 2013 și luna decembrie 2013, în favoarea Associazione Croce Bianca del Canavese și a mai multor asociații de voluntariat (denumite în continuare „Associazione Croce Bianca și alții”) și, pe de altă parte, cu autorizarea cheltuielilor aferentă.

3

Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, rectificare în JO L 351, p. 44, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (UE) nr. 1251/2011 al Comisiei din 30 noiembrie 2011 (JO L 319, p. 43, denumită în continuare „Directiva 2004/18”), cuprinde la articolul 1 alineatele (2) și (5) următoarele definiții:

„(2)   (a) «Contractele de achiziții publice» sunt contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între unul sau mai mulți operatori economici și una sau mai multe autorități contractante și care au ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii în sensul prezentei directive.

[…]

[…]

(5)   Un «acord‑cadru» este un acord încheiat între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, având ca obiect stabilirea condițiilor pentru contractele care urmează să fie atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce privește prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute.”

4

Aplicabilitatea Directivei 2004/18 atribuirii contractelor de achiziții publice de servicii este supusă unor diferite condiții, în special în ceea ce privește valoarea acestor contracte de achiziții și natura serviciilor în cauză.

5

Astfel, pe de o parte, conform articolului 7 litera (b) prima și a treia liniuță din Directiva 2004/18, aceasta este aplicabilă, printre altele, contractelor de achiziții publice de servicii cu o valoare (fără taxa pe valoarea adăugată) egală sau mai mare de 200000 de euro, care au ca obiect servicii cuprinse în anexa II A la această directivă și care sunt atribuite de alte autorități contractante decât autoritățile guvernamentale centrale prevăzute în anexa IV la directiva menționată sau au ca obiect servicii cuprinse în anexa II B la aceeași directivă. Potrivit articolului 9 alineatul (9) din aceasta, valoarea care trebuie luată în considerare în ceea ce privește acordurile‑cadru este valoarea maximă estimată a tuturor contractelor de achiziții a căror atribuire este previzibilă în perioada totală de aplicare a acordului‑cadru respectiv. Articolul 9 alineatul (8) litera (b) punctul (ii) din Directiva 2004/18 precizează însă că, în cazul contractelor de achiziții publice de servicii pe perioadă nedeterminată, valoarea luată în considerare este limitată la de 48 de ori valoarea lunară a unui astfel de contract de achiziții.

6

Pe de altă parte, în temeiul articolelor 20 și 21 din Directiva 2004/18, atribuirea contractelor de achiziții care au ca obiect servicii cuprinse în anexa II A la această directivă este supusă ansamblului articolelor 23-55 din aceasta, în timp ce atribuirea contractelor de achiziții care au ca obiect servicii cuprinse în anexa II B la directiva menționată este supusă numai articolului 23 și articolului 35 alineatul (4) din aceasta, care privesc specificațiile tehnice și, respectiv, anunțul privind rezultatele procedurii de atribuire. Potrivit articolului 22 din Directiva 2004/18, contractele de achiziții care privesc în același timp servicii prevăzute în anexa II A la această directivă și servicii prevăzute în anexa II B la aceasta trebuie atribuite fie în conformitate cu articolele 23-55 din directiva menționată, atunci când valoarea serviciilor prevăzute în anexa II A depășește valoarea serviciilor prevăzute în anexa II B, fie, în caz contrar, exclusiv în conformitate cu articolul 23 și cu articolul 35 alineatul (4) din directiva menționată.

7

Categoria 2 din anexa II A la Directiva 2004/18 privește serviciile de transport pe uscat, inclusiv serviciile de transport în vehicule blindate și serviciile de curierat, cu excepția transportului de corespondență. Categoria 25 din anexa II B la această directivă privește serviciile de sănătate și serviciile de asistență socială.

8

În sfârșit, conform articolului 32 alineatul (2) din Directiva 2004/18, încheierea unui acord‑cadru implică faptul că autoritățile contractante respectă procedurile prevăzute de această directivă în toate etapele acestui acord, până la atribuirea contractelor fondate pe acesta.

9

În aplicarea principiului solidarității consacrat la articolul 2 din Constituția Republicii Italiene și a principiului subsidiarității garantat la articolul 118 din acest act, ordinea juridică italiană, atât națională, cât și regională, atribuie asociațiilor de voluntariat, caracterizate prin lipsa scopului lucrativ, preponderența prestațiilor realizate sub forma voluntariatului și caracterul marginal al activităților comerciale sau de producție, un rol activ în domeniul prestațiilor de sănătate.

10

Astfel, articolele 1 și 45 din Legea nr. 833 privind înființarea serviciului sanitar național (legge n. 833 – Istituzione del servizio sanitario nazionale) din 23 decembrie 1978 (supliment ordinar la GURI nr. 360 din 28 decembrie 1978) recunosc rolul, în funcționarea serviciului sanitar național, al asociațiilor de voluntariat și al instituțiilor cu caracter asociativ constituite cu scopul de a contribui la realizarea obiectivelor instituționale ale acestui serviciu. Se prevede că această contribuție este organizată prin convenții încheiate cu unitățile sanitare locale în conformitate cu programarea și cu legislația adoptate la nivel regional.

11

Caracterul benevol al unei astfel de participări este reglementat, la nivel național, prin Legea nr. 266 – Legea‑cadru a voluntariatului (legge n. 266 – Legge‑quadro sul volontariato) din 11 august 1991 (GURI nr. 196 din 22 august 1991, denumită în continuare „Legea nr. 266/1991”). Articolul 1 din aceasta stabilește principiul recunoașterii voluntariatului în următorii termeni:

„Republica Italiană recunoaște valoarea socială și rolul activității de voluntariat ca expresie a participării, a solidarității și a pluralismului, promovează dezvoltarea acestuia asigurându‑i autonomia și favorizează contribuția sa originală la îndeplinirea obiectivelor cu caracter social, civil și cultural stabilite de stat, de regiuni, de provinciile autonome Trento și Bolzano și de autoritățile locale.”

12

Conform articolului 3 din Legea nr. 266/1991, este considerat organizație de voluntariat orice organism constituit cu scopul de a desfășura o activitate de voluntariat prin utilizarea în mod determinant și predominant a prestațiilor personale, voluntare și gratuite ale membrilor săi, același articol permițând unui astfel de organism să utilizeze lucrători salariați sau independenți numai în limitele necesare pentru funcționarea sa obișnuită sau pentru activități calificate sau specializate. Acest articol prevede de asemenea că organismele de voluntariat își exercită activitatea fie prin structurile proprii, fie în cadrul structurilor publice sau al structurilor care au încheiat o convenție cu acestea.

13

Articolul 5 din Legea nr. 266/1991 enumeră metodele prin care asociațiile de voluntariat se pot finanța. Printre acestea figurează rambursările efectuate pe baza unor convenții încheiate cu entități publice și veniturile rezultate din activități comerciale sau de producție marginale.

14

În sfârșit, articolul 7 din legea menționată reglementează încheierea unor astfel de convenții cu entități publice, care trebuie să reglementeze activitatea asociațiilor, în special în ceea ce privește calitatea prestațiilor, și, de asemenea, să prevadă modalitățile de rambursare a cheltuielilor efectuate.

15

Această reglementare este detaliată și pusă în aplicare la nivelul regiunii Piemont prin Legea regională nr. 38 privind recunoașterea valorii și promovarea voluntariatului (legge regionale n. 38 – Valorizzazione e promozione del volontariato) din 29 august 1994. Articolul 9 din legea menționată prevede printre altele că convențiile încheiate între această regiune, precum și colectivitățile locale sau celelalte instituții publice cu sediul pe teritoriul său, pe de o parte, și organizațiile de voluntariat, pe de altă parte, trebuie să precizeze tipul de utilizatori vizați, prestațiile care trebuie furnizate și modalitățile de furnizare a acestor prestații și modalitățile de rambursare a costurilor de asigurare și a cheltuielilor justificate efectuate de organizația cocontractantă, pentru desfășurarea activității care face obiectul convenției vizate, precum și modalitățile de verificare a punerii în aplicare a acesteia, inclusiv prin intermediul întâlnirilor periodice între responsabilii serviciilor publice și responsabilii operaționali ai acestei organizații.

16

În cadrul serviciului național de sănătate, ASL TO4 furnizează persoanelor supuse dializei servicii de transport, asigurând astfel accesul efectiv la unitățile sanitare în cazul în care aceste persoane nu sunt în măsură să facă acest lucru singure. Acest serviciu răspunde dublului obiectiv de a asigura accesibilitatea din punct de vedere fizic și economic a unei prestații sanitare furnizate în cadrul serviciului național de sănătate.

17

Prin decizia nr. 381 din 31 mai 2013, directorul general al ASL TO4 a atribuit, prin convenție, serviciul menționat, pentru perioada cuprinsă între luna iunie 2013 și luna decembrie 2013, asociațiilor de voluntariat afiliate la Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Piemonte (Asociația Națională de Asistență Publică – Comitetul regional Piemont), și anume Associazione Croce Bianca și alții. Părțile în litigiul principal care au prezentat observații scrise Curții au indicat cuantumuri diferite în ceea ce privește linia bugetară prevăzută pentru a acoperi cheltuielile în cauză în această perioadă, variind între 195975,37 și 277076,61 euro.

18

CASTA și alții, care sunt mici operatori din sectorul transportului cu taxiul și al închirierii de autovehicule cu șofer, sau reprezentanții lor au atacat această decizie la tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunalul Administrativ Regional din Piemont), invocând printre altele încălcarea dreptului Uniunii. Rezultă din dosarul de care dispune Curtea că serviciul în discuție în litigiul principal a fost furnizat către ASL TO4 de CASTA și alții până la 30 mai 2013.

19

Rezultă în plus din acest dosar că organul executiv al regiunii Piemont (Giunta regionale del Piemonte) și ANPAS – Comitato regionale Piemonte, în calitate de organizație teritorială de coordonare, au încheiat un acord în vederea reglementării relațiilor dintre agențiile sanitare locale din această regiune și asociațiile de voluntariat în ceea ce privește serviciile de transport sanitar. Acest acord a fost aprobat printr‑o decizie a consiliului regional din Piemont din 12 noiembrie 2007 și a fost prelungit.

20

Instanța de trimitere arată că convenția în discuție în litigiul principal are ca obiect, în ansamblu, o serie de prestații de transport, cum ar fi transportul de urgență, dintre care transportul persoanelor supuse dializei ar constitui doar o mică parte. În plus, ASL TO4 ar fi încheiat convenții cu alte asociații de voluntariat care au de asemenea ca obiect prestarea de servicii de transport sanitar, care nu sunt însă în discuție în cauza principală. Potrivit acestei instanțe, convențiile menționate prevăd că sunt rambursabile numai costurile reale corespunzătoare cheltuielilor dovedite cu documente justificative. Instanța de trimitere precizează că atribuirea unui local în apropierea structurilor spitalicești și a tichetelor de masă persoanelor care asigură prestațiile vizate de aceleași convenții este de asemenea prevăzută, însă instanța de trimitere consideră că aceste măsuri nu sunt contrare principiului limitării transferurilor financiare la rambursarea cheltuielilor justificate, deoarece ele vizează numai să permită furnizarea serviciilor în cauză în ansamblul lor, ținând cont de serviciul de transport de urgență.

21

Rezultă din decizia de trimitere că recurgerea la asociații de voluntariat pentru serviciile în cauză a permis ASL TO4 să realizeze economii importante în ceea ce privește costul serviciului asigurat.

22

Instanța de trimitere arată că dreptul Uniunii pare să rezerve prestațiilor de natură sociosanitară un tratament special atunci când un stat membru alege să încredințeze realizarea acestuia unor organisme fără scop lucrativ. Ea se referă în această privință la Hotărârea Sodemare și alții (C‑70/95, EU:C:1997:301), precum și la lucrările pregătitoare ale noii directive în materie de achiziții publice, care erau în curs la acel moment, și care au condus între timp la adoptarea Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO L 94, p. 65), în special la considerentul (28) al acesteia. În acest considerent se arată printre altele că directiva nu ar trebui să se aplice anumitor servicii de urgență atunci când sunt prestate de organizații sau de asociații nonprofit, întrucât caracterul special al acestor organizații ar fi greu de menținut în cazul în care furnizorii de servicii ar fi selectați în conformitate cu procedurile prevăzute de directiva menționată.

23

Instanța de trimitere arată de asemenea, făcând referire în special la Hotărârea Ambulanz Glöckner (C‑475/99, EU:C:2001:577), că, potrivit jurisprudenței Curții, absența unui scop lucrativ al unui organism care exercită o activitate economică, în special o activitate de transport sanitar, nu conduce la excluderea calității de întreprindere, în sensul dispozițiilor Tratatului FUE, astfel încât asociațiile de voluntariat pot exercita o activitate economică în concurență cu alți operatori economici, printre altele prin participarea la proceduri de cerere de ofertă. Instanța de trimitere adaugă că această jurisprudență a stabilit de asemenea că noțiunea „contract cu titlu oneros”, în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18, include și contractele pentru care remunerația convenită este limitată la rambursarea cheltuielilor suportate pentru prestarea serviciului care face obiectul contractului, referindu‑se în special la Hotărârea Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce și alții (C‑159/11, EU:C:2012:817).

24

Având în vedere ansamblul acestor constatări, instanța de trimitere consideră necesar să coordoneze principiile protecției concurenței cu cerințele specifice suplimentare privind intervenția asociațiilor de voluntariat pentru realizarea prestațiilor sociosanitare în cadrul serviciului de sănătate public, deoarece, deși este adevărat că asemenea asociații au fost admise, în principiu, să participe la proceduri de cerere de ofertă, în calitate de „operatori economici”, în sensul Directivei 2004/18, aceasta nu implică însă că ele au, pentru acest motiv, obligația de a se comporta ca astfel de operatori în orice împrejurare și cu atât mai puțin că activitatea comercială constituie rațiunea lor de a exista.

25

Pe de altă parte, a impune acestor organisme să exercite o activitate comercială, în loc ca aceasta pur și simplu să le fie permisă, ar avea rezultatul paradoxal de a face recurgerea la voluntariat impracticabilă pentru prestațiile de sănătate în sens larg, deși coeziunea socială, subsidiaritatea și chiar viabilitatea economică a prestațiilor furnizate de organismele publice sunt deosebit de importante în acest sector.

26

În acest context, instanța de trimitere consideră că, întrucât convențiile în discuție în litigiul principal au ca obiect prestații care fac parte din serviciul de sănătate public, iar structura acestor convenții respectă în mod strict principiul rambursării cheltuielilor, asociațiile de voluntariat exercită activitățile vizate de aceste convenții în afara domeniului comercial, ceea ce ar justifica derogarea de la obligația de a recurge la o cerere de ofertă. Aceasta ar fi cu atât mai mult situația cu cât legiuitorul a constatat, cu ocazia adoptării Directivei 2014/24, că protejarea naturii specifice a organismelor fără scop lucrativ este cu greu compatibilă cu participarea la o selecție în cadrul unei proceduri de cerere de ofertă și că, prin chiar faptul de a recurge la mână de lucru voluntară, o ofertă provenind de la un organism de voluntariat ar fi cu greu comparabilă cu cea a unui operator economic tradițional.

27

Cu toate acestea, ar trebui, potrivit instanței menționate, ca autoritatea administrativă în cauză să procedeze la o comparație între ofertele asociațiilor de voluntariat interesate, eventual cu sediul în alt stat membru decât Republica Italiană, pentru a se asigura că rambursările nu acoperă cheltuieli de administrare inutile.

28

În sfârșit, presupunând că asociațiile de voluntariat se pot orienta către piața obișnuită, pare necesar, potrivit instanței de trimitere, să se asigure existența anumitor limite pentru a evita denaturările concurenței pe piață cu operatorii economici clasici. Faptul că legislația italiană interzice acestor asociații să exercite o activitate comercială care nu are caracter marginal ar fi suficient pentru a înlătura riscul oricărui efect de denaturare semnificativ. S‑ar putea însă preconiza cuantificarea acestui caracter marginal pe baza limitelor prevăzute de Directiva 2014/24 în ceea ce privește posibilitatea unei autorități contractante de a încheia un contract direct cu o altă autoritate contractantă.

29

În acest context, tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Tribunalul Administrativ Regional din Piemont) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

30

Guvernul italian contestă admisibilitatea cererii de decizie preliminară pentru motivul absenței unor indicații suficiente, în decizia de trimitere, în ceea ce privește natura serviciilor în discuție în litigiul principal sau existența unui interes transfrontalier, astfel încât nu ar fi posibil să se stabilească dacă dreptul Uniunii este aplicabil efectiv în speță.

31

Această excepție de inadmisibilitate trebuie înlăturată.

32

Astfel, în primul rând, indicațiile cuprinse în decizia de trimitere în ceea ce privește natura serviciilor care constituie obiectul convențiilor în discuție în litigiul principal, și anume servicii de transport sanitar, în special servicii de transport al persoanelor supuse dializei neautonome în vederea tratamentului acestora, precum și contextul în care au fost încheiate aceste convenții sunt suficiente pentru a permite persoanelor interesate să își prezinte în mod util observațiile cu privire la întrebările adresate, iar Curții să răspundă la acestea.

33

În al doilea rând, trebuie să se constate că, desigur, astfel cum rezultă din lectura primei întrebări adresate, instanța de trimitere pleacă de la ipoteza că, în speță, Directiva 2004/18 nu ar putea fi aplicată, astfel încât ar fi aplicabile numai principiile pertinente din tratat, precum și obligația de transparență pe care acestea o implică.

34

Această ipoteză nu este însă singura care trebuie să fie luată în considerare.

35

Astfel, este necesar să se amintească, în primul rând, că Directiva 2004/18 este aplicabilă achizițiilor publice de servicii, pe care articolul 1 alineatul (2) litera (d) din această directivă le definește drept contracte de achiziții publice, altele decât contractele de achiziții publice de lucrări sau de bunuri, care au ca obiect prestarea de servicii prevăzute în anexa II la directiva menționată.

36

Această anexă este împărțită în două părți, A și B. Potrivit indicațiilor furnizate de instanța de trimitere, serviciile de transport sanitar precum cele în discuție în litigiul principal pot fi încadrate în același timp în categoria 2 care figurează în anexa II A la Directiva 2004/18, în privința aspectelor legate de transport ale acestor servicii, și în categoria 25 care figurează în anexa II B la această directivă, în privința aspectelor medicale ale acestora (a se vedea, în ceea ce privește serviciile de transport sanitar de urgență, Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 34, precum și jurisprudența citată).

37

Atunci când este vorba despre servicii de natură mixtă care intră în același timp în sfera de aplicare a anexelor II A și II B la Directiva 2004/18, articolul 22 din aceasta este aplicabil. Potrivit acestui articol, contractele de achiziții publice a căror valoare depășește pragul relevant stabilit la articolul 7 din această directivă și care privesc astfel de servicii trebuie să fie atribuite în conformitate cu ansamblul normelor de procedură prevăzute la articolele 23-55 din directiva menționată dacă valoarea serviciilor de transport, care figurează în această anexă II A, depășește valoarea serviciilor medicale, care figurează în această anexă II B (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 40).

38

În ipoteza inversă, și anume atunci când valoarea serviciilor medicale o depășește pe cea a serviciilor de transport, contractul de achiziții trebuie să fie atribuit numai în conformitate cu articolul 23 și cu articolul 35 alineatul (4) din Directiva 2004/18. În schimb, celelalte norme privind coordonarea procedurilor, prevăzute de această directivă, în special cele aplicabile obligațiilor de lansare a unei invitații de participare cu publicarea unui anunț prealabil și cele privind criteriile de atribuire, nu sunt aplicabile contractelor menționate (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 41 și jurisprudența citată).

39

Astfel, legiuitorul Uniunii a plecat de la prezumția potrivit căreia contractele privind serviciile cuprinse în anexa II B la Directiva 2004/18, ținând seama de natura lor specifică, nu prezintă a priori un interes transfrontalier suficient care să poată justifica atribuirea lor pe calea unei proceduri de cerere de ofertă menite să permită întreprinderilor din alte state membre să ia cunoștință de anunțul de participare și să depună o ofertă (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 42 și jurisprudența citată).

40

Din cuprinsul punctelor 38 și 39 din prezenta hotărâre rezultă că, în măsura în care valoarea convenției în discuție în litigiul principal depășește pragul relevant stabilit la articolul 7 din Directiva 2004/18, procedura de atribuire a unui contract de achiziții publice trebuie efectuată în conformitate cu normele stabilite de această directivă. Astfel, după cum valoarea serviciilor de transport depășește sau nu depășește valoarea serviciilor medicale, sunt aplicabile fie toate normele de procedură din această directivă, fie numai cele care figurează la articolul 23 și la articolul 35 alineatul (4) din directiva menționată. Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă această convenție intră în domeniul de aplicare atât al anexei II A la Directiva 2004/18, cât și al anexei II B la această directivă și dacă depășește pragul de aplicabilitate. În plus, îi revine acestei instanțe sarcina de a stabili valoarea serviciilor de transport și, respectiv, a serviciilor medicale în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 43).

41

În ipoteza în care valoarea convenției în discuție în litigiul principal ar depăși pragul relevant stabilit la articolul 7 menționat, iar valoarea serviciilor de transport ar depăși valoarea serviciilor medicale, Directiva 2004/18 ar fi pe deplin aplicabilă. În schimb, în ipoteza în care instanța de trimitere ar constata că fie pragul menționat nu este atins, fie valoarea serviciilor medicale depășește valoarea serviciilor de transport, nu ar putea fi aplicate, pe lângă, în acest din urmă caz, articolul 23 și articolul 35 alineatul (4) din Directiva 2004/18, decât principiile generale ale transparenței și egalității de tratament care decurg din cuprinsul articolelor 49 TFUE și 56 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctele 44 și 45, precum și jurisprudența citată).

42

Totuși, pentru ca aceste principii să poată fi aplicate în domeniul contractelor de achiziții publice unor activități ale căror elemente relevante se cantonează în totalitate în interiorul unui singur stat membru, contractul de achiziții în discuție în litigiul principal trebuie să prezinte un interes transfrontalier cert (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 46 și jurisprudența citată).

43

Pe de altă parte, nu se poate exclude că convenția în discuție în litigiul principal a fost încheiată în temeiul acordului dintre organul executiv al regiunii Piemont și ANPAS – Comitato regionale Piemonte, în calitate de organizație teritorială de coordonare, în vederea reglementării relațiilor dintre agențiile sanitare locale din această regiune și asociațiile de voluntariat afiliate la această organizație în ceea ce priește serviciile de transport sanitar.

44

Un asemenea acord trebuie considerat acord‑cadru, în sensul Directivei 2004/18, dacă corespunde definiției care figurează la articolul 1 alineatul (5) din aceasta, care vizează orice acord încheiat între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, având ca obiect stabilirea condițiilor pentru contractele care urmează să fie atribuite într‑o perioadă determinată, în special în ceea ce privește prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute, dat fiind că un acord‑cadru nu trebuie să stabilească în mod obligatoriu toți termenii contractelor ulterioare, astfel cum rezultă din articolul 32 alineatul (4) al doilea paragraf a doua liniuță din această directivă. Revine instanței de trimitere sarcina de a efectua aprecierile necesare în ceea ce privește acordul vizat la punctul anterior din prezenta hotărâre și de a verifica dacă acesta este un acord‑cadru în sensul Directivei 2004/18 și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă convenția în discuție în litigiul principal a fost încheiată în temeiul acestui acord‑cadru.

45

În această privință, trebuie amintit, pe de o parte, că, potrivit articolului 9 alineatul (9) din Directiva 2004/18, valoarea care trebuie luată în considerare în ceea ce privește acordurile‑cadru este valoarea maximă estimată a tuturor contractelor de achiziții a căror atribuire este previzibilă în perioada totală de aplicare a acordului‑cadru respectiv.

46

Pe de altă parte, în ceea ce privește aplicabilitatea Directivei 2004/18 sau a principiilor generale ale transparenței și egalității de tratament care decurg din cuprinsul articolelor 49 TFUE și 56 TFUE în cazul unui astfel de acord‑cadru, aprecierile formulate în special la punctele 37, 38, 41 și 42 din prezenta hotărâre sunt aplicabile. În ipoteza în care instanța de trimitere ar constata că Directiva 2004/18 este pe deplin aplicabilă acestui acord‑cadru, trebuie arătat că, conform articolului 32 alineatul (2) din această directivă, încheierea unui acord‑cadru presupune ca autoritățile contractante să respecte normele de procedură stabilite de directiva menționată în toate etapele acestui acord‑cadru până la atribuirea contractelor de achiziții întemeiate pe acesta. Această dispoziție impune, în plus, atribuirea contractelor de achiziții care sunt întemeiate pe un acord‑cadru potrivit condițiilor stabilite în acesta și potrivit procedurilor prevăzute la articolul 32 alineatele (3) și (4) din Directiva 2004/18.

47

Cu toate acestea, deși pornește de la ipoteza că sunt aplicabile principiile generale ale transparenței și egalității de tratament care decurg din articolele 49 TFUE și 56 TFUE, instanța de trimitere nu a constatat existența elementelor necesare pentru a permite Curții să verifice dacă în cauza principală există un interes transfrontalier cert. Or, astfel cum rezultă din cuprinsul articolului 94 din Regulamentul de procedură al Curții, aceasta trebuie să poată identifica într‑o cerere de decizie preliminară o expunere a circumstanțelor factuale pe care se întemeiază întrebările, precum și a legăturii existente în special între aceste circumstanțe și întrebările respective. În consecință, constatarea existenței elementelor necesare pentru a permite verificarea existenței unui interes transfrontalier cert, la fel ca, în general, ansamblul constatărilor care incumbă instanțelor naționale și de care depinde aplicabilitatea unui act de drept derivat sau a dreptului primar al Uniunii, ar trebui efectuată anterior sesizării Curții (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 47).

48

Datorită spiritului de cooperare care guvernează relațiile dintre instanțele naționale și Curte în cadrul procedurii preliminare, lipsa unor astfel de constatări prealabile ale instanței de trimitere cu privire la existența unui eventual interes transfrontalier cert nu conduce totuși la inadmisibilitatea cererii de decizie preliminară dacă, în pofida acestor lacune, Curtea, având în vedere elementele care rezultă din dosar, consideră că este în măsură să ofere un răspuns util instanței de trimitere. Aceasta este situația în special atunci când decizia de trimitere conține suficiente elemente relevante pentru aprecierea eventualei existențe a unui astfel de interes. Cu toate acestea, răspunsul oferit de Curte intervine numai cu condiția ca instanța de trimitere să poată constata, pe baza unei evaluări detaliate a tuturor elementelor relevante ale cauzei principale, existența unui interes transfrontalier cert în cauza principală (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 48 și jurisprudența citată).

49

Prin urmare, sub această rezervă, trebuie să se considere că principiile generale ale transparenței și egalității de tratament care decurg din cuprinsul articolelor 49 TFUE și 56 TFUE pot fi, în principiu, aplicabile convențiilor în discuție în litigiul principal și, dacă este cazul, acordului‑cadru care le guvernează.

50

În consecință, trebuie să se considere că cererea de decizie preliminară este admisibilă.

51

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă normele dreptului Uniunii în materia achizițiilor publice trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care, precum cea în discuție în litigiul principal, permite autorităților locale să încredințeze furnizarea de servicii de transport sanitar prin atribuire directă, în lipsa oricărei forme de publicitate, unor asociații de voluntariat care nu percep, pentru furnizarea acestor servicii, decât rambursarea cheltuielilor efectiv suportate în acest scop.

52

Trebuie amintit de la bun început că un contract nu poate ieși din sfera de aplicare a noțiunii de contract de achiziții publice pentru simplul fapt că remunerația prevăzută este limitată la rambursarea cheltuielilor suportate pentru prestarea serviciului convenit sau pentru faptul că acest contract este încheiat cu o entitate care nu urmărește un scop lucrativ (a se vedea în acest sens Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctele 36 și 37, precum și jurisprudența citată).

53

În aceste condiții, răspunsul la întrebarea adresată diferă după cum Directiva 2004/18 este pe deplin aplicabilă sau, dimpotrivă, principiile generale ale transparenței și egalității de tratament care reies din articolele 49 TFUE și 56 TFUE trebuie să fie luate în considerare.

54

În primul caz, este necesar să se considere că Directiva 2004/18 se opune unei reglementări naționale care, precum cea în discuție în litigiul principal, permite autorităților locale să încredințeze furnizarea unor servicii de transport sanitar prin atribuire directă, în lipsa oricărei forme de publicitate, unor organisme de voluntariat (a se vedea în acest sens Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 44).

55

În al doilea caz, trebuie, pe de o parte, să se amintească faptul că dreptul Uniunii în materie de contracte de achiziții publice, în măsura în care privește în special contractele de achiziții publice de servicii, urmărește să asigure libera circulație a serviciilor și deschiderea spre o concurență nedenaturată și cât se poate de extinsă în statele membre și, pe de altă parte, să se constate că aplicarea unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal conduce la un rezultat contrar acestor obiective, întrucât exclude entitățile cu scop lucrativ de la procedurile de achiziții în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctele 51 și 52).

56

Or, atribuirea, în lipsa oricărei transparențe, a unui contract unei întreprinderi situate în statul membru al autorității contractante care atribuie contractul respectiv reprezintă o diferență de tratament în detrimentul întreprinderilor stabilite într‑un alt stat membru care pot fi interesate de contractul menționat. Cu excepția cazului în care este justificată de împrejurări obiective, o astfel de diferență de tratament, care, prin excluderea tuturor întreprinderilor stabilite într‑un alt stat membru, ar acționa în principal în detrimentul acestora, ar constitui o discriminare indirectă pe motiv de naționalitate, interzisă în temeiul articolelor 49 TFUE și 56 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 52 și jurisprudența citată).

57

Cu toate acestea, rezultă dintr‑un ansamblu de elemente, și anume cadrul juridic național, natura prestațiilor în cauză, care se înscriu în contextul serviciului național de sănătate, constatările instanței de trimitere cu privire la efectul bugetar pozitiv al unor convenții precum cele în discuție în litigiul principal și, în esență, caracterul voluntar al asociațiilor semnatare ale unor astfel de convenții, că recurgerea la aceste asociații pentru organizarea serviciului de transport sanitar poate fi motivată de principiile universalității și solidarității, precum și de motive de eficacitate economică și de adecvare, în măsura în care permite ca acest serviciu de interes general să fie asigurat, în condiții de echilibru economic pe plan bugetar, de organisme constituite, în esență, cu scopul de a servi interesul general.

58

Or, astfel de obiective sunt luate în considerare de dreptul Uniunii.

59

În această privință, trebuie amintit, în primul rând, că dreptul Uniunii nu aduce atingere competenței statelor membre de a‑și organiza sistemele de sănătate publică și de securitate socială (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 55 și jurisprudența citată).

60

Este cert că, în exercitarea acestei competențe, statele membre nu pot introduce sau menține restricții nejustificate privind exercitarea libertăților fundamentale în domeniul asistenței medicale. Totuși, atunci când se apreciază respectarea acestei interdicții, trebuie să se țină seama de faptul că sănătatea și viața persoanelor ocupă primul loc printre bunurile și interesele protejate de tratat și că statelor membre, care dispun de o marjă de apreciere, le revine competența să decidă cu privire la nivelul la care intenționează să asigure protecția sănătății publice, precum și cu privire la modul în care acest nivel trebuie atins (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 56 și jurisprudența citată).

61

Pe de altă parte, nu numai că riscul unei atingeri grave aduse echilibrului financiar al sistemului de securitate socială poate constitui, prin el însuși, un motiv imperativ de interes general care poate justifica un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor, dar, în plus, obiectivul de a menține, din motive de sănătate publică, un serviciu medical și spitalicesc echilibrat și accesibil tuturor se poate de asemenea încadra în una dintre derogările justificate de motive de sănătate publică, în măsura în care un astfel de obiectiv contribuie la realizarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății. Sunt astfel vizate măsurile care, pe de o parte, răspund obiectivului general de a asigura pe teritoriul statului membru în cauză un acces suficient și permanent la o gamă echilibrată de îngrijiri medicale de calitate și, pe de altă parte, reprezintă expresia unei voințe de a asigura un control al costurilor și de a evita, în măsura în care este posibil, orice risipă a resurselor financiare, tehnice și umane (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 57 și jurisprudența citată).

62

În al doilea rând, un stat membru poate considera, în cadrul marjei de apreciere de care dispune pentru a stabili nivelul de protecție a sănătății publice și pentru a‑și organiza sistemul de securitate socială, că recurgerea la asociațiile de voluntariat corespunde scopului social al unui serviciu de transport sanitar și este de natură să contribuie la controlul costurilor legate de acest serviciu (a se vedea în acest sens Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 59).

63

Cu toate acestea, un sistem de organizare a unui serviciu de transport sanitar precum cel în discuție în litigiul principal, care permite autorităților competente să recurgă la asociații de voluntariat, trebuie să contribuie în mod efectiv la scopul social, precum și la urmărirea obiectivelor de solidaritate și de eficacitate bugetară pe care se întemeiază acest sistem (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 60).

64

În această privință, este necesar ca, atunci când intervin în acest cadru, asociațiile de voluntariat să nu urmărească alte obiective decât cele menționate la punctul anterior din prezenta hotărâre, să nu realizeze niciun profit ca urmare a prestațiilor lor, independent de rambursarea costurilor variabile, fixe și permanente necesare pentru furnizarea acestora, și nici să nu ofere vreun beneficiu propriilor membri. Pe de altă parte, deși recurgerea la lucrători este permisă, întrucât, în caz contrar, asociațiile menționate ar fi practic lipsite de posibilitatea efectivă de a acționa în numeroase domenii în care principiul solidarității poate fi pus în aplicare în mod natural, activitatea asociațiilor respective trebuie să respecte cu strictețe cerințele impuse de legislația națională în privința lor (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 61).

65

Având în vedere principiul general al dreptului Uniunii al interzicerii abuzului de drept, aplicarea acestei legislații nu poate fi extinsă până la acoperirea unor practici abuzive ale asociațiilor de voluntariat sau ale membrilor acestora. Astfel, activitatea asociațiilor de voluntariat nu poate fi desfășurată de lucrători decât în limitele necesare pentru funcționarea sa obișnuită. În ceea ce privește rambursarea costurilor, trebuie să se garanteze ca niciun scop lucrativ, fie și indirect, să nu poată fi urmărit sub acoperirea unei activități de voluntariat și ca voluntarului să nu i se poată rambursa decât cheltuielile efectiv suportate pentru activitatea prestată, în limitele stabilite în prealabil chiar de asociații (Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții, C‑113/13, EU:C:2014:2440, punctul 62).

66

În eventualitatea vizată la punctul 55 din prezenta hotărâre, îi revine instanței de trimitere sarcina de a efectua ansamblul aprecierilor necesare pentru a verifica dacă convenția și, dacă este cazul, acordul‑cadru în discuție în litigiul principal, astfel cum sunt reglementate de legislația aplicabilă, contribuie în mod efectiv la scopul social, precum și la realizarea obiectivelor de solidaritate și de eficacitate bugetară.

67

Având în vedere toate considerațiile precedente, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolele 49 TFUE și 56 TFUE trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale care, precum cea în discuție în litigiul principal, permite autorităților locale să încredințeze furnizarea unor servicii de transport sanitar prin atribuire directă, în lipsa oricărei forme de publicitate, unor asociații de voluntariat, în măsura în care cadrul legal și contractual în care se desfășoară activitatea acestor organisme contribuie în mod efectiv la un scop social, precum și la urmărirea obiectivelor de solidaritate și de eficacitate bugetară.

68

Prin intermediul celei de a doua întrebări, întemeiată pe ipoteza potrivit căreia Directiva 2004/18 nu ar fi aplicabilă unei convenții precum cea în discuție în litigiul principal, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, în cazul în care un stat membru permite autorităților publice să recurgă în mod direct la asociații de voluntariat pentru îndeplinirea anumitor misiuni, cu respectarea condițiilor impuse în această privință de dreptul Uniunii, o autoritate publică ce intenționează să încheie convenții cu astfel de asociații are obligația de a compara în prealabil propunerile diferitor asociații în vederea evitării unor eventuale costuri inutile.

69

În această privință, este necesar să se arate că, în conformitate cu dispozitivul Hotărârii Azienda sanitaria locale n. 5 „Spezzino” și alții (C‑113/13, EU:C:2014:2440), precum și cu punctul 67 din prezenta hotărâre, atunci când sunt întrunite toate condițiile care, potrivit dreptului Uniunii, permit unui stat membru să prevadă recurgerea la asociații de voluntariat, furnizarea unor servicii de transport sanitar poate fi încredințată acestor asociații prin atribuire directă, în lipsa oricărei forme de publicitate.

70

Absența cerinței privind publicitatea implică faptul că autoritățile publice care recurg, în condițiile menționate, la asociații de voluntariat nu au obligația, în temeiul dreptului Uniunii, să organizeze o comparație între organismele de voluntariat.

71

Cu toate acestea, trebuie amintit că, astfel cum s‑a subliniat la punctul 60 din Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții (C‑113/13, EU:C:2014:2440), precum și la punctul 63 din prezenta hotărâre, legalitatea recurgerii la asociații de voluntariat este printre altele supusă condiției ca această recurgere să contribuie în mod efectiv la obiectivul eficacității bugetare. Prin urmare, modalitățile de punere în aplicare a acestei recurgeri, astfel cum sunt stabilite în convențiile încheiate cu aceste asociații, precum și într‑un eventual acord‑cadru, trebuie să contribuie de asemenea la realizarea acestui obiectiv. În plus, după cum s‑a afirmat la punctul 62 din Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții (C‑113/13, EU:C:2014:2440), precum și la punctul 65 din prezenta hotărâre, principiul general al interzicerii abuzului de drept se aplică în ceea ce privește rambursarea cheltuielilor suportate de asociațiile de voluntariat.

72

În consecință, trebuie să se răspundă la a doua întrebare că, în cazul în care un stat membru permite autorităților publice să recurgă în mod direct la asociații de voluntariat pentru îndeplinirea anumitor misiuni, o autoritate publică ce intenționează să încheie convenții cu astfel de asociații nu are obligația, în temeiul dreptului Uniunii, să compare în prealabil propunerile diferitor asociații.

73

Prin intermediul celei de a treia întrebări, întemeiată pe ipoteza potrivit căreia Directiva 2004/18 nu ar fi aplicabilă unei convenții precum cea în discuție în litigiul principal, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, în cazul în care un stat membru care permite autorităților publice să recurgă în mod direct la asociații de voluntariat pentru îndeplinirea anumitor misiuni, cu respectarea condițiilor impuse în această privință de dreptul Uniunii, autorizează aceste asociații să exercite anumite activități comerciale, acest stat membru trebuie să stabilească în această privință limite precise, exprimate ca procentaj din activitățile sau din resursele asociațiilor amintite.

74

Cu titlu introductiv, în ceea ce privește însuși principiul exercitării de către un organism fără scop lucrativ a unei activități pe piață, rezultă din cuprinsul punctului 48 din Hotărârea CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807) că această problemă ține de competența legiuitorilor naționali.

75

În plus, conform punctului 61 din Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții (C‑113/13, EU:C:2014:2440), precum și punctului 64 din prezenta hotărâre, activitatea asociațiilor de voluntariat trebuie să respecte cu strictețe cerințele impuse de legislația națională care le este aplicabilă. Astfel, Curtea a constatat că, în limitele stabilite de acea hotărâre, reglementarea activităților acestor asociații este de competența statelor membre.

76

În consecință, îi revine legiuitorului național care, în timp ce permite autorităților publice să recurgă la asociațiile de voluntariat pentru îndeplinirea anumitor misiuni, a optat pentru posibilitatea ca aceste asociații să desfășoare o activitate comercială pe piață, sarcina de a decide cu privire la aspectul dacă este preferabil să reglementeze această activitate prin stabilirea unei limite exprimate în cifre sau prin caracterizarea sa în alt mod.

77

Respectarea limitelor stabilite la punctele 60-62 din Hotărârea Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții (C‑113/13, EU:C:2014:2440), amintite la punctele 63-65 din prezenta hotărâre, implică totuși, în mod fundamental, respectarea naturii înseși a acestor asociații de voluntariat.

78

Rezultă că orice activitate comercială exercitată de astfel de asociații pe piață trebuie să fie marginală și să sprijine desfășurarea activității lor voluntare.

79

În consecință, trebuie să se răspundă la a treia întrebare că, în cazul în care un stat membru care permite autorităților publice să recurgă în mod direct la asociații de voluntariat pentru îndeplinirea anumitor misiuni autorizează aceste asociații să exercite anumite activități comerciale, este de competența acestui stat membru să stabilească limitele în care pot fi îndeplinite aceste activități. Aceste limite trebuie să garanteze totuși că activitățile comerciale menționate sunt marginale în raport cu ansamblul activităților unor astfel de asociații și sprijină desfășurarea activității voluntare a acestora.

80

Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară: