1.

Orașul italian Carrara este cunoscut pentru marmura sa. Cu toate acestea, în jurul orașului s‑au desfășurat, în trecut, și alte activități industriale. Acestea au lăsat în urmă, cel puțin în raza teritorială a orașului învecinat, Massa Carrara, poluări considerabile, astfel încât o parte din acest teritoriu a fost declarat „sit de interes național”. Între timp, terenurile afectate au trecut în proprietatea altor persoane. În prezent, între noii proprietari, care nu sunt autorii poluării, și autoritățile italiene există un diferend privind măsura în care aceștia pot fi obligați la repararea daunelor aduse mediului.

2.

Potrivit informațiilor oferite de Consiliul de Stat italian (Consiglio di Stato), în dreptul italian se prevede doar că acești proprietari pot fi obligați la plata cheltuielilor necesare pentru repararea daunelor până la concurența valorii terenurilor. În schimb, aceștia nu au obligația de a lua ei înșiși măsuri de reparare a daunelor și nici de a suporta costurile de reparare mai mari. Astfel, Consiglio di Stato adresează Curții întrebarea dacă principiile instituite la articolul 191 alineatul (2) TFUE, și anume principiul „poluatorul plătește”, al precauției și acțiunii preventive, precum și al remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului, și dispozițiile Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător ( 2 ) impun o mai mare responsabilizare a acestor proprietari.

3.

Principiile Uniunii în domeniul mediului, în special principiul „poluatorul plătește”, sunt stabilite la articolul 191 alineatul (2) TFUE:

„Politica Uniunii în domeniul mediului urmărește un nivel ridicat de protecție, ținând seama de diversitatea situațiilor din diferitele regiuni ale Uniunii. Aceasta se bazează pe principiile precauției și acțiunii preventive, pe principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului și pe principiul «poluatorul plătește».

[…]”

4.

Astfel cum rezultă din articolul 1 din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător, scopul acesteia este în special punerea în practică a principiului „poluatorul plătește”:

„Prezenta directivă are ca obiect stabilirea unui cadru de răspundere pentru daunele aduse mediului întemeiat pe principiul «poluatorul plătește», pentru a preveni și a repara daunele aduse mediului.”

5.

Considerentul (13) al Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător stabilește totuși limitele principiului „poluatorul plătește”:

„Nu toate formele de daune aduse mediului pot fi reparate prin intermediul unui regim de răspundere. Pentru ca acesta să funcționeze, este nevoie de unul sau mai mulți poluatori identificabili, dauna ar trebui să fie concretă și cuantificabilă și ar trebui stabilită o legătură de cauzalitate între daună și poluatorul sau poluatorii identificați. Răspunderea nu constituie, prin urmare, un instrument adecvat pentru poluarea cu caracter extins și difuz, în cazul căreia este imposibil să se stabilească o legătură între efectele negative asupra mediului și acțiunile sau lipsa acțiunilor anumitor actori individuali.”

6.

Articolul 8 alineatul (3) din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător limitează, în anumite cazuri, întinderea răspunderii financiare a operatorilor:

„Un operator nu este obligat să suporte costul acțiunilor de prevenire sau de reparare întreprinse în temeiul prezentei directive, în cazul în care poate demonstra că dauna adusă mediului sau amenințarea iminentă de producere a acesteia:

În aceste cazuri, statele membre iau măsurile necesare pentru a permite operatorului să‑și recupereze costurile.”

7.

Articolul 16 alineatul (1) din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător permite statelor membre să adopte anumite reglementări cu efecte mai extinse:

„Prezenta directivă nu împiedică statele membre să mențină sau să adopte dispoziții mai stricte cu privire la prevenirea și repararea daunelor aduse mediului, inclusiv identificarea altor activități în vederea supunerii lor la cerințele prezentei directive în ceea ce privește prevenirea și repararea, precum și identificarea altor părți responsabile.”

8.

În fine, cererea de decizie preliminară se referă la considerentul (24), care vizează transpunerea Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător:

„Este necesar să se garanteze existența unor mijloace eficiente de punere în aplicare și de executare, asigurând o protecție adecvată a intereselor legitime ale operatorilor în cauză, precum și ale altor părți interesate. Autoritățile competente trebuie să fie responsabile de sarcinile specifice care implică discreție administrativă corespunzătoare, în special în ceea ce privește evaluarea importanței daunelor și determinarea măsurilor de reparare ce ar trebui întreprinse.”

9.

Articolul 3ter din Decretul legislativ nr. 152 din 3 aprilie 2006 (denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 152”) se referă în mod expres la versiunea anterioară a articolului 191 alineatul (2) TFUE, și anume la articolul 174 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, însă presupunem că este vorba despre Tratatul de instituire a Comunității Europene. Această prevedere obligă toate persoanele, autorități publice și particulari deopotrivă, să protejeze mediul prin măsuri adecvate care să țină seama de principiul precauției și acțiunii preventive, al remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului, precum și de principiul „poluatorul plătește”.

10.

Articolul 244 alineatele 1 și 2 din Decretul legislativ nr. 152 prevede că autoritățile competente avertizează poluatorul după descoperirea poluării unui teren. Potrivit alineatului 3, decizia se comunică și proprietarului suprafeței de teren. Conform alineatului 4, autoritățile competente trebuie să ia măsurile de securizare și de reparare necesare în cazul în care persoana răspunzătoare de contaminarea produsă nu poate fi identificată, iar aceste măsuri nu sunt luate nici de proprietarul terenului, nici de alte persoane interesate.

11.

Articolul 245 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 152 permite proprietarului și altor persoane interesate să ia măsurile necesare de securizare și de reabilitare a terenului. Potrivit alineatului 2, independent de obligațiile care revin poluatorului, proprietarul sau administratorul terenului trebuie să sesizeze autoritățile competente și să ia anumite măsuri preventive atunci când constată că există riscul ca poluarea să depășească pragul valorilor de contaminare.

12.

Conform articolului 250 din Decretul legislativ nr. 152, autoritățile competente iau măsurile necesare atunci când poluatorul nu acționează sau nu poate fi identificat, iar proprietarul sau alte persoane interesate rămân la rândul lor pasive.

13.

Potrivit articolului 253 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 152, măsurile prevăzute în acest titlu al decretului reprezintă sarcini reale („oneri reali”) care grevează terenul. Alineatul 2 prevede că cheltuielile aferente acestor măsuri sunt însoțite de un privilegiu real special („privilegio speciale immobiliare”) asupra terenului. Conform alineatului 3, în cazul în care se solicită proprietarului terenului care nu este autorul poluării să suporte cheltuielile aferente, trebuie să se dovedească faptul că poluatorul nu poate fi identificat sau că acesta nu poate fi obligat la plata cheltuielilor. Potrivit alineatului 4, proprietarul poate fi obligat la plata cheltuielilor în măsura în care cuantumul acestora nu depășește valoarea terenului după repararea daunelor.

14.

Fipa Group Srl., TWS Automation Srl. și Ivan Srl. au cumpărat câteva terenuri care aparținuseră grupului Montedison. Aceste terenuri sunt situate în așa‑numitul sit de interes național „Massa Carrara” și sunt extrem de poluate. În mod incontestabil, cele trei societăți menționate mai sus nu sunt autoarele acestei poluări. Se pare că este mai degrabă vorba despre consecințele poluărilor pentru care era răspunzător grupul Montedison și care încă de la finele secolului trecut au făcut obiectul unor măsuri de reparare.

15.

Potrivit informațiilor furnizate de părți, prin intermediul unui decret din 7 noiembrie 2011, autoritățile publice competente au impus societăților menționate, în calitate de proprietare ale terenurilor afectate, obligația de a adopta anumite măsuri de securitate de urgență și de a prezenta un proiect privind modificarea planului (din anul 1995) de reparare a daunelor. Astfel, în decizia în discuție s‑a reținut că poluatorul este Montedison Srl. (devenită Edison S.p.A.). Și în sarcina acesteia s‑a stabilit adoptarea acelorași măsuri.

16.

În urma acțiunilor celor trei societăți menționate, Tribunalul Administrativ din regiunea Toscana a anulat în primă instanță măsurile impuse. În prezent, Adunarea plenară a Consiglio di Stato trebuie să soluționeze recursul introdus de Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Ministerul Mediului italian) împotriva acestor trei hotărâri.

17.

În cadrul acestei proceduri, Consiglio di Stato adresează Curții următoarea întrebare:

„Principiile Uniunii Europene în domeniul mediului înconjurător prevăzute la articolul 191 alineatul (2) TFUE și de Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător [articolul 1 și articolul 8 alineatul (3), considerentele (13) și (24)], în special principiul «poluatorul plătește», principiul precauției și acțiunii preventive, principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului, se opun unei legislații naționale precum cea reprezentată de articolele 244, 245, 253 din Decretul legislativ nr. 152 din 3 aprilie 2006, care, în cazul contaminării dovedite a unui sit și al imposibilității de a identifica persoana răspunzătoare pentru contaminare sau al imposibilității de a obține de la aceasta din urmă intervențiile de reparare, nu permite autorității administrative să impună proprietarului care nu este răspunzător pentru poluare luarea măsurilor de securitate de urgență și de reabilitare, prevăzând pentru acesta doar o răspundere patrimonială limitată la valoarea sitului după executarea intervențiilor de reabilitare?”

18.

În timpul procedurii scrise, Consiglio di Stato a comunicat Curții că în cauză a intervenit societatea Versalis S.p.A. (denumită în continuare „Versalis”). În calitate de interveniente în acțiunea principală au depus observații scrise societățile Ivan Srl. (denumită în continuare „Ivan”), Edison S.p.A. (denumită în continuare „Edison”) și Versalis, precum și Republica Polonă, Republica Italiană și Comisia Europeană în calitate de intervenienți în procedura desfășurată în fața Curții. La ședința din 5 noiembrie 2014 au participat Ivan, Edison, Versalis, Italia și Comisia.

19.

Consiglio di Stato dorește să afle dacă principiile prevăzute la articolul 191 alineatul (2) TFUE și de Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător se opun unei legislații naționale care, în cazul contaminării dovedite a unui sit și al imposibilității de a identifica persoana răspunzătoare pentru contaminare sau al imposibilității de a obține de la aceasta din urmă măsurile de reparare, nu permite autorității administrative să impună proprietarului care nu este răspunzător pentru poluare luarea măsurilor de securitate de urgență și de reparare, prevăzând pentru acesta doar o răspundere patrimonială limitată la valoarea sitului după executarea măsurilor de reparare.

20.

Prin urmare, trebuie să se examineze dacă dreptul Uniunii impune statelor membre să oblige proprietarul unui teren poluat să ia anumite măsuri de securitate și de reparare, deși acesta nu este poluatorul.

21.

În acest scop, trebuie să se analizeze mai întâi Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător, care reprezintă reglementarea specială în materie, și apoi principiile prevăzute la articolul 191 alineatul (2) TFUE. În final, vom aborda pe scurt legislația Uniunii privind deșeurile, deși cererea preliminară nu se referă la acest aspect.

22.

Dorim să anticipăm rezultatul acestei examinări: deși nu trebuie exclus faptul că legislația Uniunii concretizează principiile prevăzute la articolul 191 alineatul (2) TFUE într‑o obligație corespunzătoare ( 3 ), Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător, citată de Consiglio di Stato, nu cuprinde dispoziții prin care să se concretizeze aceste principii. În plus, pentru a evita o decizie‑surpriză insuficient dezbătută, Curtea nu trebuie să decidă în speță dacă alte reglementări, de exemplu legislația Uniunii privind deșeurile, merg mai departe în această privință.

23.

Ar putea fi invocate două motive care pun la îndoială admisibilitatea întrebării formulate în raport cu dispozițiile Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător. Ambele se referă la pertinența acestei întrebări.

24.

În primul rând, potrivit cererii de decizie preliminară, este îndoielnică posibilitatea ca dispozițiile italiene să fie interpretate în sensul că pot constitui un temei pentru obligarea proprietarilor de terenuri la o mai mare răspundere, evocată în întrebarea preliminară. Totuși, directivele creează obligații pentru particulari numai prin intermediul interpretării conforme a dispozițiilor transpuse în dreptul intern ( 4 ). Prin urmare, este posibil ca interpretarea Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător de către Curte să nu influențeze soluția care se va pronunța în cauza principală.

25.

Cu toate acestea, nu revine Curții competența de a se pronunța, în cadrul unei trimiteri preliminare, cu privire la interpretarea dispozițiilor naționale ( 5 ). Prin urmare, trebuie menținută prezumția de pertinență a întrebărilor preliminare formulate de instanțele naționale pentru soluționarea litigiului cu care au fost învestite ( 6 ).

26.

În definitiv, aceste considerații sunt valabile și în ceea ce privește al doilea motiv care pune la îndoială pertinența întrebării. Acesta vizează aplicabilitatea în timp a Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător în cazul litigiului principal.

27.

Potrivit articolului 17, Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător se aplică daunelor cauzate de o emisie, de un eveniment sau de un incident survenite după data de 30 aprilie 2007, în măsura în care aceste daune rezultă fie din activități efectuate după această dată, fie din activități efectuate anterior datei respective, însă care nu s‑au încheiat înainte de această dată ( 7 ).

28.

Informațiile oferite de societatea Edison conform cărora activitatea poluantă a încetat încă din anul 1988 și daunele terenurile au fost reparate – probabil nu în totalitate – în anul 1995 reprezintă astfel indicii care conduc la concluzia că Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător nu se aplică în litigiul principal. Pentru aplicarea acestei directive nu este relevant nici aspectul că societățile vizate sunt succesoarele în drepturi ale unei societăți care a cauzat daune anterior datei de 30 aprilie 2007 ( 8 ).

29.

De asemenea, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, pe baza situației de fapt pe care numai aceasta o poate aprecia, dacă, în cauza principală, daunele care fac obiectul măsurilor de refacere a mediului decise de autoritățile naționale competente corespund uneia dintre situațiile prevăzute la articolul 17 din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător. În măsura în care instanța de trimitere ajunge la concluzia că directiva este aplicabilă ratione temporis în cauza principală, aceasta trebuie analizată ( 9 ).

30.

Întrebarea dacă principiile Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător impun statelor membre să creeze pentru proprietarul unui teren poluat obligația de a adopta anumite măsuri de securitate și de reparare, deși acesta nu este autorul poluării, este surprinzătoare, întrucât cauzarea daunelor de mediu reprezintă o condiție pentru nașterea obligațiilor prevăzute de directivă în sarcina persoanelor fizice sau juridice.

31.

Potrivit articolului 1 din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător, aceasta are ca scop stabilirea unui cadru de răspundere pentru daunele aduse mediului întemeiat pe principiul „poluatorul plătește”, pentru a preveni și a repara daunele aduse mediului. În mod corespunzător, directiva se aplică, potrivit articolului 3 alineatul (1), daunelor aduse mediului prin exercitarea unei activități profesionale și oricărei amenințări iminente de producere a unor asemenea daune care este determinată de o astfel de activitate. Operatorul care răspunde pentru această activitate trebuie, conform articolelor 5-7, să ia măsurile de prevenire și de reparare necesare și, conform articolelor 8-10 și considerentului (18), să suporte costurile legate de acestea.

32.

În acest sens, considerentul (2) al Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător prevede în mod clar că această răspundere are scopul de a‑i determina pe operatori să adopte măsuri și să dezvolte practici menite să diminueze riscurile de producere a unor daune asupra mediului. În vederea atingerii rezultatelor (urmărite de directivă) prin instituirea acestor regimuri de răspundere, considerentul (13) prevede în mod clar că este nevoie de unul sau de mai mulți poluatori identificabili, de o daună concretă și cuantificabilă și de o legătură de cauzalitate între daună și poluatorul sau poluatorii identificați.

33.

Importanța specială care trebuie acordată cauzei poluării este subliniată și în cadrul considerentului (20) și al articolului 8 alineatul (3) din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător. Astfel, un operator nu ar trebui să fie obligat să suporte costurile legate de acțiunile de prevenire sau de reparare întreprinse în temeiul prezentei directive, în cazul în care dauna respectivă sau amenințarea iminentă de producere a unei asemenea daune este rezultatul unor evenimente independente de voința sa. Înlăturarea răspunderii este, așadar, posibilă chiar dacă activitatea profesională a operatorului este cauza daunei aduse mediului. Pentru a fi exonerat, operatorul respectiv trebuie să dovedească faptul că daunele aduse mediului sau amenințarea iminentă de producere a unei asemenea daune a fost cauzată de un terț, în pofida aplicării măsurilor de securitate corespunzătoare. Prin urmare, această excepție se aplică, de exemplu, în caz de sabotaj sau de intervenții din exterior.

34.

În schimb, contrar unei ipoteze prezentate de Consiglio di Stato, articolul 8 alineatul (3) din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător nu trebuie interpretat în sensul că este posibil ca până la dovedirea unei alte cauze să se prezume în mod automat că un operator care utilizează terenul poluat este autorul poluării. Dimpotrivă, această dispoziție înlătură răspunderea operatorului chiar dacă se dovedește că dauna a fost cauzată prin activitatea sa profesională.

35.

Cu toate acestea, Curtea a interpretat deja Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător, independent de articolul 8 alineatul (3), în sensul că se poate institui o prezumție corespunzătoare în sarcina operatorilor. Astfel, statele membre dispun de o largă putere de apreciere în special în ceea ce privește stabilirea cauzelor unor poluări cu caracter extins și difuz ( 10 ). Prin urmare, este admisibilă prezumția de cauzalitate în cazul în care este susținută de indicii plauzibile precum proximitatea instalației operatorului față de poluarea constatată și corespondența dintre substanțele poluante găsite și compușii utilizați de operatorul menționat în cadrul activităților sale ( 11 ).

36.

În schimb, principiul „poluatorul plătește” nu înseamnă că operatorii sunt obligați să suporte sarcini legate de eliminarea unei poluări la care nu au contribuit ( 12 ). Curtea a subliniat, așadar, faptul că, potrivit articolului 11 alineatul (4) din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător, operatorii dispun de căi de atac pentru a contesta măsurile de reparare adoptate în temeiul acestei directive, precum și existența vreunei legături de cauzalitate între activitățile lor și poluarea constatată ( 13 ). În special, aceștia pot răsturna prezumția că ei sunt autorii poluării ( 14 ).

37.

Simplii proprietari ai terenurilor afectate care nu sunt autorii poluării sunt irelevanți din perspectiva regimului prezentat în cadrul Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător. Aceștia nu intră deloc sub incidența directivei ( 15 ).

38.

Principiul precauției și acțiunii preventive și al remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului conduc la aceeași concluzie. Chiar dacă principiile amintite trebuie luate în considerare la interpretarea Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător, nu putem întrevedea cum ar putea acestea conduce la o altă interpretare a dispozițiilor evocate anterior.

39.

Nici cerința punerii în aplicare efective a directivei – impusă de considerentul (24) – nu poate constitui un temei pentru crearea vreunei obligații în afara celor prevăzute de directivă pentru proprietarii de terenuri care nu sunt autorii daunelor aduse mediului.

40.

Anumite traduceri ale celei de a doua Hotărâri ERG și alții par a infirma concluzia noastră. În trei versiuni lingvistice, Curtea vorbește despre proprietari ( 16 ), operatori ( 17 ), respectiv concesionari ( 18 ) ai terenurilor adiacente întregului țărm care face obiectul măsurilor de reparare. Curtea a stabilit că, în circumstanțe excepționale, Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător trebuie interpretată în sensul că permite autorităților competente să solicite acestor persoane să execute ele însele măsurile de reparare ( 19 ).

41.

Cu toate acestea, trebuie pornit de la premisa că, prin intermediul acestor hotărâri, Curtea nu s‑a pronunțat asupra obligațiilor proprietarilor, operatorilor sau concesionarilor de terenuri ca atare, ci s‑a referit la operatori în sensul Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător care desfășoară activități profesionale pe aceste terenuri. Astfel, toate celelalte versiuni lingvistice ale acestei hotărâri, în special versiunea originală în limba franceză, singura în care au deliberat judecătorii cauzei, precum și versiunea autentică italiană utilizează noțiunea de operator ( 20 ) astfel cum este folosită în textul directivei.

42.

Chiar luând în considerare posibile probleme de traducere, potrivit celei de a doua Hotărâri ERG și alții se pare că, în circumstanțe excepționale, Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător trebuie interpretată în sensul că autoritatea competentă ar putea să solicite operatorilor terenurilor să realizeze ei înșiși măsurile de reparare în cazul în care desfășoară pe aceste terenuri activități în sensul directivei ( 21 ). În hotărâre nu se menționează contribuția la poluare drept condiție pentru această obligație.

43.

O astfel de răspundere a operatorilor corespunde opiniei exprimate de Italia. Potrivit acesteia, principiul „poluatorul plătește” reprezintă un temei pentru o răspundere obiectivă a societăților care au în proprietate terenuri utilizate în scopuri industriale pentru poluarea acestora. Aceștia beneficiază de avantajele economice ale terenului, astfel încât sunt răspunzători pentru toate riscurile care derivă din exploatarea acestuia. Prin urmare, nu trebuie să se facă dovada că sunt autorii poluării.

44.

Nici această interpretare a afirmațiilor Curții nu este convingătoare întrucât Curtea își întemeiază constatarea, în continuarea raționamentului său, pe obligațiile pe care Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător le impune operatorilor care au cauzat daune mediului ( 22 ).

45.

În plus, interpretarea celei de a doua Hotărâri ERG și alții expusă la punctul 42 ar fi în contradicție cu constatările referitoare la legătura de cauzalitate dintre dauna adusă mediului și răspunderea operatorului efectuate de Curte în aceeași zi în cadrul primei Hotărâri ERG și alții, care se întemeiază la rândul lor pe jurisprudența existentă ( 23 ). Astfel, potrivit principiului „poluatorul plătește”, obligația de reparare revine operatorilor numai pentru că au contribuit la apariția poluării sau la pericolul de poluare ( 24 ). De asemenea, principiul „poluatorul plătește” nu implică faptul că operatorii trebuie să își asume sarcini inerente reparării unei poluări la care nu au contribuit ( 25 ).

46.

În consecință, respectiva constatare a Curții din a doua Hotărâre ERG și alții nu se poate referi decât la operatorii care au cauzat ei înșiși o daună mediului chiar și în cazul în care – astfel cum am arătat deja ( 26 ) – nu există decât o prezumție a contribuției lor.

47.

Pentru daunele aduse mediului prin poluarea terenurilor, statele membre pot prevedea măsuri pentru tragerea la răspundere a proprietarilor acestor terenuri care nu sunt autorii poluării întrucât, potrivit articolului 16, Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător nu împiedică statele membre să mențină sau să adopte dispoziții mai stricte cu privire la prevenirea și repararea daunelor aduse mediului. De asemenea, textul respectiv prevede în mod expres identificarea altor părți responsabile.

48.

Această competență este limitată de obiectivele Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător pe care statele membre nu le pot compromite ( 27 ). În special, acestora nu le este, așadar, permis să stabilească alte persoane care pot fi trase la răspundere în locul poluatorilor chemați să răspundă în temeiul directivei. Întrucât legislația italiană care prevede răspunderea simplilor proprietari în conformitate cu articolul 253 alineatul 3 din Decretul legislativ nr. 152 impune imposibilitatea de a identifica autorul poluării sau de a‑l obliga să suporte cheltuielile de reparare a daunelor, aceste dispoziții nu aduc atingere acestui obiectiv.

49.

În ceea ce privește cererea de decizie preliminară, prezintă interes doar aspectul dacă posibilitatea prevăzută la articolul 16 din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător de a adopta dispoziții mai stricte reprezintă un temei pentru a agrava, mai mult decât se prevedea până acum, răspunderea proprietarilor care nu sunt autorii poluării.

50.

Împotriva acestei posibilități poate fi invocată puterea de apreciere a statelor membre în ceea ce privește exercitarea acestei competențe. Astfel de puteri de apreciere pot fi limitate, de exemplu în speță – astfel cum am arătat deja – în cazul unor incompatibilități cu obiectivele Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător. De asemenea, în mod excepțional, puterea de apreciere poate fi astfel limitată încât să rezulte o obligație de exercitare a unei anumite competențe.

51.

De exemplu, la o lectură superficială a articolului 4 alineatul (2) din Directiva EEM ( 28 ), s‑ar putea trage concluzia că statele membre se bucură de o putere de apreciere în ceea ce privește necesitatea realizării unei evaluări a efectelor pe care proiectele prevăzute în anexa II le au asupra mediului. Totuși, din jurisprudență rezultă că, ținând seama de obiectivele acestei directive, o astfel de evaluare este obligatorie în cazul în care un asemenea proiect poate avea efecte negative semnificative asupra mediului ( 29 ).

52.

Prin contrast, nici din articolul 16, nici din alte dispoziții ale Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător nu rezultă indicii exprese pentru reducerea puterii de apreciere a statelor membre în sensul că proprietarii terenurilor trebuie trași la răspundere pentru repararea daunelor asupra mediului în cazul în care nu au cauzat poluarea. Cel mult, directiva prevede în mod tacit că statele membre impun persoanelor în cauză să permită măsurile necesare pe terenurile lor și, dacă este cazul, să coopereze în vederea executării acestora. Din acest motiv, articolul 12 alineatul (4) prevede consultarea acestor persoane.

53.

Alte limite ale puterii de apreciere a statelor membre conform articolului 16 din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător pot rezulta din principiile dreptului Uniunii în domeniul mediului prevăzute la articolul 191 alineatul (2) TFUE, care au fost menționate în cererea de decizie preliminară ( 30 ), întrucât și dispozițiile articolului 16 au fost adoptate în conformitate cu articolul 192 alineatul (1) TFUE în vederea atingerii acestor obiective. Trebuie, așadar, pornit de la premisa că articolul 16 din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător urmărește un nivel ridicat de protecție, ținând seama de diversitatea situațiilor din diferitele regiuni ale Uniunii, și se bazează pe principiul precauției și acțiunii preventive, pe principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului și pe principiul „poluatorul plătește”.

54.

Înțelesul principiului „poluatorul plătește” corespunde în esență limitelor prevăzute de obiectivele Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător pentru aplicarea articolului 16. Statele membre nu pot submina principiul „poluatorul plătește” stabilind și alți responsabili alături de sau în locul autorilor poluării. Prin urmare, răspunderea altor persoane poate fi prevăzută doar în subsidiar.

55.

În plus, această concluzie corespunde și principiului acțiunii preventive. Dacă autorii știu că sunt ținuți pe deplin răspunzători pentru daunele aduse mediului, aceștia vor lua măsurile necesare pentru a preveni însăși apariția daunelor și, de regulă, autorii sunt acele persoane care pot lua măsurile cele mai eficiente.

56.

De asemenea, principiul acțiunii preventive, la fel ca principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului, prevede ca, independent de contribuția proprietarilor la poluare, pe terenurile poluate să poată fi luate măsurile necesare pentru împiedicarea extinderii daunelor. În anumite circumstanțe este oportun ca proprietarul terenului să susțină aceste măsuri, întrucât cunoaște cel mai bine terenul. În caz contrar, împiedicarea extinderii daunelor ar fi în mod evident mai dificilă, dacă nu chiar imposibilă. În schimb, cele două principii nu prevăd, de regulă, obligația ca acești proprietari să participe ei înșiși la repararea daunelor.

57.

În plus, principiul acțiunii preventive este un argument în sensul obligării proprietarilor terenurilor să adopte în anumite cazuri măsuri de protecție preventive împotriva riscurilor pentru care sunt răspunzători în principal terții. De exemplu, s‑ar putea imagina situația în care proprietarul unui teren pe care se depozitează în mod ilegal și repetat deșeuri să fie obligat să își îngrădească terenul pentru a preîntâmpina alte asemenea acțiuni ilicite. Obligațiile impuse proprietarilor, evidențiate de Italia și care reies din articolul 245 alineatul 2 din Decretul legislativ nr. 152, de a informa autoritățile în caz de poluare și de a lua anumite măsuri de protecție se bazează pe această idee. Cu toate acestea, nu există elemente în decizia de trimitere care să susțină că în speță este vorba despre această manifestare a principiului acțiunii preventive. Prin urmare, această idee în sensul unei răspunderi a proprietarului nu trebuie aprofundată mai mult.

58.

De asemenea, nu se poate întrevedea modul în care principiul precauției ar putea influența în speță interpretarea articolului 16 din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător în ceea ce privește răspunderea proprietarilor de terenuri care nu sunt autorii poluării pentru repararea daunelor. Potrivit acestui principiu, în cazul în care existența sau întinderea riscului pentru sănătatea umană este incertă, pot fi luate măsuri de protecție fără a trebui să se aștepte demonstrarea pe deplin a caracterului real și grav al acestor riscuri ( 31 ). Acest principiu nu poate fi însă aplicat în cazul în care se stabilește că o anumită persoană nu a cauzat dauna.

59.

În schimb, în măsura în care nu este cert dacă proprietarul unui teren este autorul poluării, se poate aplica prezumția răspunderii prezentată mai sus ( 32 ). În acest caz, nu va mai putea fi însă aplicat articolul 16 din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător.

60.

Prin urmare, mai rămâne de analizat doar obiectivul unui nivel de protecție ridicat. În mod cert, acestui obiectiv i‑ar corespunde o răspundere subsidiară generală a proprietarilor de terenuri pentru daunele de mediu constatate pe terenurile lor, întrucât aceasta ar permite concentrarea resurselor publice limitate la repararea daunelor pentru care niciun autor nu poate fi identificat.

61.

Cu toate acestea, considerăm că este exclusă posibilitatea ca, prin intermediul acestui obiectiv, permisiunea de a identifica și alte persoane răspunzătoare prevăzută la articolul 16 din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător să fie înțeleasă ca o obligație. Dimpotrivă, această permisiune deleagă statelor membre competența de a asigura un echilibru între obiectivul unui nivel de protecție ridicat și alte obiective, ca de exemplu drepturile fundamentale ale proprietarilor funciari. În caz contrar, orice permisiune care rezultă din dreptul derivat cu privire la adoptarea unor măsuri de protecție a mediului mai stricte ar obliga statele membre să prevadă cel mai înalt nivel de protecție imaginabil, depășind astfel reglementările din dreptul derivat.

62.

Prin urmare, principiile Uniunii Europene în domeniul politicii de mediu consacrate în Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător [articolul 1, articolul 8 alineatul (3) și articolul 16 și considerentele (13) și (24)], precum și în articolul 191 alineatul (2) TFUE – în special principiul „poluatorul plătește”, al precauției și acțiunii preventive, al remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului – nu se opun unei reglementări naționale care, în cazul contaminării dovedite a unui sit și al imposibilității de a identifica persoana răspunzătoare pentru contaminare sau al imposibilității de a obține de la aceasta din urmă intervențiile de reparare, nu permit autorității administrative să impună proprietarului care nu este răspunzător pentru poluare luarea măsurilor de securitate de urgență și de reparare a daunelor, prevăzând pentru acesta doar o răspundere patrimonială limitată la valoarea sitului după executarea măsurilor de reparare.

63.

Cererea de decizie preliminară urmărește și invocarea principiilor prevăzute la articolul 191 alineatul (2) TFUE în mod izolat. În ceea ce privește îndoiala referitoare la relevanța pentru soluționarea acțiunii principale a observațiilor referitoare la Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător ( 33 ), acest aspect trebuie analizat atât din perspectiva dreptului Uniunii, cât și din perspectiva dreptului intern.

64.

Articolul 191 alineatul (2) TFUE stabilește principiile în domeniul politicii de mediu a Uniunii. Potrivit articolului 192, această politică este realizată de legiuitorul Uniunii ( 34 ). În schimb, obligațiile statelor membre nu pot fi întemeiate în mod direct pe această dispoziție ( 35 ).

65.

De asemenea, dreptul Uniunii nu obligă statele membre să țină seama în mod nemijlocit de aceste principii la interpretarea dreptului intern adoptat independent și dincolo de domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

66.

Prin urmare, în conformitate cu dreptul Uniunii, principiile instituite la articolul 191 alineatul (2) TFUE trebuie avute în vedere în primul rând la interpretarea dreptului derivat relevant al Uniunii ( 36 ), așa cum este cazul interpretării în speță a Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător.

67.

Versalis subliniază însă importanța articolului 3ter din Decretul legislativ nr. 152. Acesta se referă în mod expres la versiunea anterioară a articolului 191 alineatul (2) TFUE. Dispoziția în discuție obligă toate persoanele, autorități și particulari, să protejeze mediul prin măsuri adecvate care să țină seama de principiul precauției și acțiunii preventive, de principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului și de principiul „poluatorul plătește”.

68.

Această dispoziție din dreptul italian poate avea drept efect obligația de a interpreta, atunci când este posibil, întreaga legislație italiană în domeniul mediului sau cel puțin prevederile Decretului legislativ nr. 152 în concordanță cu principiile articolului 191 alineatul (2) TFUE menționate. În această situație, prezintă importanță pentru soluționarea cauzei principale modul în care aceste principii trebuie interpretate independent de dreptul derivat al Uniunii. Astfel, în virtutea dreptului național, principiile ar produce un „efect exorbitant”, astfel cum a statuat deja Curtea ( 37 ) în legătură cu directivele ( 38 ) sau cu libertățile fundamentale coroborate cu interdicțiile de drept intern privind discriminarea resortisanților ( 39 ).

69.

Cu toate acestea, Curtea nu este competentă să se pronunțe cu privire la aspectul dacă articolului 3ter din Decretul legislativ nr. 152 îi este recunoscut acest efect în cadrul legislației italiene. Această sarcină incumbă instanțelor italiene ( 40 ) și, în mod ideal, ar fi trebuit menționată în cererea de decizie preliminară ( 41 ).

70.

În speță, se pare că cererea de decizie preliminară este întemeiată în mod implicit pe articolul 3ter din Decretul legislativ nr. 152. Altfel nu ar avea sens faptul că o instanță precum Consiglio di Stato analizează aprofundat principiile articolului 191 alineatul (2) TFUE pe care aproape că nu le leagă de normele de drept derivat al Uniunii, în condițiile în care aplicarea în timp a acestor norme, și anume a Directivei privind răspunderea pentru mediul înconjurător, rămâne în rest foarte îndoielnică.

71.

În cele din urmă, chestiunea dacă efectul articolului 3ter din Decretul legislativ nr. 152 a fost suficient analizată în cadrul cererii de decizie preliminară poate rămâne suspendată întrucât, chiar dacă s‑ar prezuma că principiile prevăzute la articolul 191 alineatul (2) TFUE influențează legislația italiană în domeniul mediului în temeiul acestei norme independent de dreptul derivat al Uniunii, nu este previzibil că acest fapt ar putea conduce la alte rezultate decât cele care reies din interpretarea articolului 16 din Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător.

72.

În concluziile noastre în cauza ERG și alții am amintit deja pe scurt faptul că este posibil ca legislația Uniunii privind deșeurile să întemeieze o răspundere mai întinsă a proprietarilor de terenuri pentru repararea suprafețelor poluate decât cea instituită prin Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător, însă aceasta prevede totodată în mod prioritar tragerea la răspundere a poluatorului ( 42 ). Nu pare a fi exclusă posibilitatea de a trage ulterior la răspundere cu titlu subsidiar proprietarul terenurilor poluate, care, de altfel, nu a avut nicio contribuție la poluarea acestora, în calitate de deținător al deșeurilor (articolele 14 și 15 din Directiva privind deșeurile ( 43 )).

73.

Întrucât Consiglio di Stato și părțile au dezbătut intensiv concluziile amintite, însă fără a aborda în niciun fel legislația Uniunii privind deșeurile, sugerăm totuși Curții să nu se pronunțe nici ea cu privire la aceste dispoziții.

74.

Astfel, o decizie privind răspunderea pentru poluarea solului întemeiată pe legislația privind deșeurile ar ridica probleme dificile și parțial delicate, în contextul în care relevanța acesteia pentru soluționarea litigiului principal este neclară.

75.

Într‑adevăr, Curtea a constatat deja că hidrocarburile deversate accidental în sol, în apele subterane sau în mare, care nu mai pot fi folosite în conformitate cu destinația lor, trebuie să fie considerate deșeuri ( 44 ). Aceeași calificare drept deșeu se impune și pentru solul contaminat în urma unei deversări accidentale de hidrocarburi ( 45 ). Totuși, în cadrul reformării Directivei privind deșeurile, legiuitorul a revizuit cel puțin constatările privind calitatea de deșeu a solului poluat ( 46 ) întrucât, în conformitate cu articolul 2 alineatul (1) litera (b) din Directiva privind deșeurile, solurile (in situ), inclusiv solurile contaminate neexcavate, rămân excluse din domeniul de aplicare al directivei.

76.

Rămâne însă îndoielnic dacă această prevedere exclude într‑adevăr aplicarea legislației privind deșeurile în cazul solurilor poluate. În cazul în care o substanță poluantă devine deșeu din cauza poluării pe care o produce, această proprietate a sa nu dispare prin faptul că este amestecată cu solul ( 47 ). Practic nu ar trebui să se facă nicio diferență între situația în care solurile poluate sunt privite în ansamblu drept deșeuri și situația în care sunt avute în vedere numai substanțele care le‑au poluat. În plus, este posibil să se ridice probleme delicate referitoare la raportul dintre legislația privind deșeurile și Directiva privind răspunderea pentru mediul înconjurător.

77.

Îndeosebi, este incert dacă constatări cu privire la această problemă delicată pot fi într‑adevăr utile pentru soluționarea litigiului principal. Pe de o parte, prin cererea de decizie preliminară, Curții i s‑au comunicat foarte puține informații privind legislația italiană în domeniul deșeurilor aplicabilă în acest sens. Dreptul Uniunii privind deșeurile poate constitui temei pentru obligațiile care revin particularilor sau întreprinderilor numai în măsura în care acesta a fost transpus în statele membre sau în măsura în care dreptul intern poate face cel puțin obiectul unei interpretări conforme ( 48 ). Pe de altă parte, nu este clar dacă deciziile în litigiu pot fi întemeiate a posteriori pe legislația privind deșeurile.

78.

În cazul în care, având în vedere răspunsul oferit de Curte la trimiterea preliminară, Consiglio di Stato ajunge totuși la concluzia că o răspundere întemeiată pe legislația privind deșeurile poate fi relevantă pentru soluționarea cauzei, acesta ar trebui să adreseze Curții o nouă cerere de decizie preliminară.

79.

Prin urmare, propunem Curții să răspundă cererii de decizie preliminară astfel:

„Principiile Uniunii Europene în domeniul politicii de mediu consacrate în Directiva 2004/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind răspunderea pentru mediul înconjurător în legătură cu prevenirea și repararea daunelor aduse mediului [articolul 1, articolul 8 alineatul (3) și articolul 16, precum și considerentele (13) și (24)] și în articolul 191 alineatul (2) TFUE – în special principiul «poluatorul plătește», al precauției și acțiunii preventive, al remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului – nu se opun unei reglementări naționale care, în cazul contaminării dovedite a unui sit și al imposibilității de a identifica persoana răspunzătoare pentru contaminare sau al imposibilității de a obține de la aceasta din urmă intervențiile de reparare, nu permit autorității administrative să impună proprietarului care nu este răspunzător pentru poluare luarea măsurilor de securitate de urgență și de reparare a daunelor, prevăzând pentru acesta doar o răspundere patrimonială limitată la valoarea sitului după executarea măsurilor de reparare.”