EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 62013CC0202

Concluziile avocatului general Szpunar prezentate la data de20 mai 2014.
The Queen, la cererea Sean Ambrose McCarthy și alții împotriva Secretary of State for the Home Department.
Cerere având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare: High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) - Regatul Unit.
Cetățenia Uniunii - Directiva 2004/38/CE - Dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul unui stat membru pentru cetățenii Uniunii și membrii familiei acestora - Dreptul de intrare - Resortisant al unui stat terț, membru al familiei unui cetățean al Uniunii, care posedă un permis de ședere eliberat de un stat membru - Legislație națională care condiționează intrarea pe teritoriul național de obținerea prealabilă a unui permis de intrare - Articolul 35 din Directiva 2004/38/CE - Articolul 1 din Protocolul (nr. 20) privind aplicarea anumitor aspecte ale articolului 26 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în Regatul Unit și în Irlanda.
Cauza C-202/13.

Court reports – general

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2014:345

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MACIEJ SZPUNAR

prezentate la 20 mai 2014 ( 1 )

Cauza C‑202/13

Sean Ambrose McCarthy

Helena Patricia McCarthy Rodriguez

Natasha Caley McCarthy Rodriguez

împotriva

Secretary of State for the Home Department

[cerere de decizie preliminară formulată de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Regatul Unit)]

„Drept de intrare și de ședere de scurtă durată — Resortisant al unui stat terț, membru de familie al unui resortisant al Uniunii, care deține un permis de ședere eliberat de un stat membru — Legislație națională care condiționează intrarea pe teritoriul național de obținerea în prealabil a unui permis de intrare”

Cuprins

 

I – Introducere

 

II – Cadrul juridic

 

A – Dreptul Uniunii

 

1. Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

 

2. Protocolul nr. 20

 

3. Directiva 2004/38

 

4. Regulamentul (CE) nr. 539/2001

 

5. Regulamentul (CE) nr. 562/2006

 

B – Dreptul național

 

III – Situația de fapt din litigiul principal

 

IV – Întrebările preliminare și procedura în fața Curții

 

V – Analiză

 

A – Cu privire la aplicabilitatea Directivei 2004/38

 

1. Observații preliminare și particularitățile cauzei

 

2. Analiza dreptului de ședere derivat în jurisprudența recentă a Curții

 

3. Aplicabilitatea Directivei 2004/38 în cazul în care cetățeanul Uniunii, care și‑a exercitat în mod efectiv și în prealabil libertatea de circulație, se deplasează în statul membru al cărui resortisant este

 

a) Justificarea teleologică a unei interpretări mai largi a Directivei 2004/38

 

i) Cu privire la situația în care statul membru de origine al unui cetățean al Uniunii nu coincide cu statul al cărui resortisant este acesta

 

ii) Cu privire la diferitele direcții în care se deplasează cetățenii Uniunii

 

b) Expunere succintă a jurisprudenței relevante privind dreptul de ședere derivat

 

c) Concluzie intermediară

 

4. Aplicabilitatea Directivei 2004/38 atunci când cetățeanul Uniunii, care exercită în mod efectiv libertatea sa de circulație locuind în statul membru gazdă, exercită această libertate simultan prin deplasarea în statul membru al cărui resortisant este: cazul dreptului de intrare și de ședere de scurtă durată

 

a) Exercitarea libertății de circulație în statul membru gazdă simultan cu dreptul de ședere în statul membru al cărui resortisant este cetățeanul Uniunii

 

b) Exercitarea libertății de circulație ca urmare a șederii efective în statul membru gazdă simultan cu exercitarea dreptului de intrare și de ședere de scurtă durată în statul membru al cărui resortisant este cetățeanul Uniunii

 

c) Concluzie intermediară

 

B – Cu privire la identificarea unor măsuri care să poată fi adoptate în temeiul articolului 35 din Directiva 2004/38

 

1. Cu privire la noțiunea de abuz de drept în jurisprudența relevantă a Curții

 

2. Cu privire la interpretarea articolului 35 din Directiva 2004/38 în lumina jurisprudenței Curții

 

3. Cu privire la obiecțiile ridicate de Regatul Unit

 

C – Cu privire la Protocolul nr. 20

 

VI – Concluzie

I – Introducere

1.

Un stat membru a pus în aplicare și menține în vigoare o măsură cu aplicabilitate generală care obligă resortisanții unui stat terț, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, care doresc să intre în acest stat membru, să dețină o viză de intrare eliberată de acesta din urmă.

2.

În prezenta cauză, Curtea este sesizată pentru prima dată cu o cerere de decizie preliminară privind interpretarea, pe de o parte, a articolului 35 din Directiva 2004/38/CE ( 2 ) și, pe de altă parte, a articolului 1 din Protocolul nr. 20 anexat la Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (Tratatul FUE) ( 3 ).

3.

Pentru a răspunde la această întrebare, Curții i se solicită, mai precis, să se pronunțe cu privire la aplicabilitatea Directivei 2004/38 în cazul unui resortisant al unui stat terț care locuiește împreună cu soțul și cu fiica sa, cetățeni ai Uniunii, în alt stat membru decât cel a cărui cetățenie o au aceștia din urmă și care dorește să îi însoțească în statul membru ai cărui cetățeni sunt în timpul unor călătorii de scurtă durată. Deși o problemă strâns legată de aceasta a fost deja tratată de Curte în Hotărârea recentă O. și B. ( 4 ), soluția reținută în această hotărâre nu pare a fi satisfăcătoare în raport cu împrejurările din prezenta cauză. Prin urmare, vom propune o soluție mai generală care va permite asigurarea coerenței între domeniul de aplicare al Tratatului FUE și cel al Directivei 2004/38.

II – Cadrul juridic

A – Dreptul Uniunii

1. Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

4.

Articolul 20 alineatul (1) TFUE instituie cetățenia Uniunii și prevede că este cetățean al Uniunii „orice persoană care are cetățenia unui stat membru”. În conformitate cu articolul 20 alineatul (2) litera (a), cetățenii Uniunii au „dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre”.

5.

Articolul 21 alineatul (1) TFUE adaugă că acest drept se acordă „sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora”.

2. Protocolul nr. 20

6.

Articolul 1 din Protocolul nr. 20 prevede:

„Sub rezerva articolelor 26 și 77 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, a oricărei alte dispoziții din tratatul respectiv sau din Tratatul privind Uniunea Europeană, a oricărei măsuri adoptate în temeiul acestor tratate sau a oricărui acord internațional încheiat de către Uniune sau de către Uniune și statele membre cu una sau mai multe țări terțe, Regatul Unit are dreptul să exercite, la frontierele cu celelalte state membre, controalele pe care le consideră necesare asupra persoanelor care doresc să intre pe teritoriul său, pentru:

(a)

a verifica dacă cetățenii statelor membre sau persoanele aflate în întreținerea acestora care exercită drepturi conferite de dreptul Uniunii, precum și cetățenii altor state cărora le‑au fost conferite astfel de drepturi printr‑un acord care este obligatoriu pentru Regatul Unit, au drept de intrare pe teritoriul Regatului Unit și

(b)

a decide să acorde sau să nu acorde altor persoane permisiunea de a intra pe teritoriul Regatului Unit.

Articolele 26 și 77 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, orice altă dispoziție din prezentul tratat sau din Tratatul privind Uniunea Europeană sau orice măsură adoptată în aplicarea tratatelor respective nu aduce în niciun fel atingere drepturilor Regatului Unit de a institui sau de a exercita astfel de controale. Trimiterile la Regatul Unit în prezentul articol includ teritoriile ale căror relații externe se află sub incidența responsabilității Regatului Unit”.

3. Directiva 2004/38

7.

Din considerentul (5) al acestei directive rezultă că „[p]entru a se putea exercita în condiții obiective de libertate și demnitate, dreptul tuturor cetățenilor Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre ar trebui să fie acordat și membrilor familiilor acestora, indiferent de cetățenie”.

8.

În conformitate cu considerentul (28) al Directivei 2004/38, „[p]entru a se proteja împotriva abuzurilor de drept sau a fraudelor și, în special, împotriva căsătoriilor de conveniență sau a altor forme de uniune contractate exclusiv în scopul de a beneficia de libertatea de circulație și ședere, statele membre ar trebui să aibă posibilitatea să adopte măsurile necesare”.

9.

În ceea ce privește domeniul de aplicare personal al Directivei 2004/38, articolul 3 alineatul (1), intitulat „Destinatarii”, prevede:

„Prezenta directivă se aplică oricărui cetățean al Uniunii care se deplasează sau își are reședința într‑un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale, conform definiției de la articolul 2 punctul 2, care îl însoțesc sau i se alătură.”

10.

În ceea ce privește dreptul de intrare al resortisanților Uniunii și al membrilor familiei resortisanților unor state terțe, articolul 5 alineatele (1) și (2) din Directiva 2004/38 prevede:

„(1)   Fără a aduce atingere dispozițiilor privind documentele de călătorie aplicabile controalelor la frontierele naționale, statele membre permit intrarea pe teritoriul lor a cetățenilor Uniunii care dețin cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, precum și a membrilor familiilor acestora care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin pașapoarte valabile.

Cetățenilor Uniunii nu le pot fi impuse vize de ieșire și nici alte formalități echivalente.

(2)   Membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru li se cere numai să posede o viză de intrare în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 539/2001 sau, dacă este cazul, cu legislația internă. În sensul prezentei directive, deținerea permisului de ședere valabil menționat la articolul 10 scutește membrii de familie de obligația de a obține o viză.

Statele membre acordă acestor persoane toate facilitățile pentru a obține vizele necesare. Aceste vize se eliberează gratuit, în cel mai scurt termen și pe baza unei proceduri accelerate.”

11.

În ceea ce privește dreptul de ședere și eliberarea unui permis de ședere membrilor de familie ai unui resortisant al Uniunii care sunt resortisanți ai unui stat terț, articolul 10 din această directivă prevede:

„(1)   Dreptul de ședere al membrilor de familie ai unui cetățean al Uniunii care nu sunt resortisanți ai unui stat membru se confirmă prin eliberarea unui document intitulat «Permis de ședere de membru de familie pentru un cetățean al Uniunii», în termen de cel mult șase luni de la data la care aceștia prezintă cererea. O confirmare a depunerii cererii pentru permisul de ședere se eliberează imediat.

(2)   Pentru eliberarea permisului de ședere, statele membre solicită prezentarea următoarelor documente:

(a)

un pașaport valabil;

(b)

un document care să ateste existența unei relații de familie sau a unui parteneriat înregistrat;

(c)

certificatul de înregistrare sau, în absența unui sistem de înregistrare, orice altă dovadă că cetățeanul Uniunii pe care îl însoțesc sau căruia i se alătură își are reședința în țara membră gazdă;

(d)

în cazurile prevăzute la articolul 2 alineatul (2) literele (c) și (d), documente care să dovedească îndeplinirea condițiilor prevăzute de prezenta dispoziție;

(e)

în cazurile prevăzute la articolul 3 alineatul (2) litera (a), un document eliberat de autoritatea relevantă din țara de origine sau țara din care au sosit care să ateste că persoanele în cauză se află în întreținerea ori sunt membri ai menajului cetățeanului Uniunii, ori o dovadă a existenței unor probleme grave de sănătate care să necesite îngrijirea personală a membrului familiei de către cetățeanul Uniunii;

(f)

în cazurile prevăzute la articolul 3 alineatul (2) litera (b), dovada existenței unei relații durabile cu cetățeanul Uniunii”.

12.

În conformitate cu articolul 11 din Directiva 2004/38, permisul de ședere eliberat în temeiul articolului 10 are, în principiu, o perioadă de valabilitate de 5 ani. Articolele 12-15 prevăd norme referitoare la păstrarea și la pierderea dreptului de ședere de către membrii familiei unui cetățean al Uniunii.

13.

În ceea ce privește adoptarea unor măsuri împotriva unor eventuale utilizări abuzive ale drepturilor conferite de Directiva 2004/38, articolul 35 prevede:

„Statele membre pot adopta măsurile necesare pentru a refuza, anula sau retrage orice drept conferit prin prezenta directivă, în caz de abuz de drept sau fraudă, precum căsătoriile de conveniență. Orice măsură de acest fel este proporțională și supusă garanțiilor procedurale prevăzute la articolele 30 și 31.”

4. Regulamentul (CE) nr. 539/2001

14.

Considerentul (4) al Regulamentului (CE) nr. 539/2001 ( 5 ) prevede că, „[î]n temeiul articolului 1 din Protocolul privind poziția Regatului Unit și a Irlandei, anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană și la Tratatul de instituire a Comunității Europene, Irlanda și Regatul Unit nu participă la adoptarea prezentului regulament. În consecință și fără a aduce atingere articolului 4 din protocolul menționat anterior, dispozițiile prezentului regulament nu se aplică nici Irlandei, nici Regatului Unit”.

5. Regulamentul (CE) nr. 562/2006

15.

Regulamentul (CE) nr. 562/2006 ( 6 ) prevede absența oricărui control asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne dintre statele membre ale Uniunii Europene și stabilește normele aplicabile controlului asupra persoanelor la trecerea frontierelor externe ale statelor membre ale Uniunii Europene. În temeiul considerentului (27), acest regulament „reprezintă o dezvoltare a dispozițiilor acquis‑ului Schengen la care Regatul Unit nu participă, în conformitate cu Decizia 2000/365/CE a Consiliului din 29 mai 2000 privind cererea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord de a participa la unele dintre dispozițiile acquis‑ului Schengen […] Prin urmare, Regatul Unit nu participă la adoptarea prezentului regulament și nu are nicio obligație în temeiul acestuia și nici nu face obiectul aplicării sale”.

B – Dreptul național

16.

În ceea ce privește dreptul de intrare al resortisanților unui stat terț care sunt membri ai familiei unui resortisant al Uniunii, articolul 11 alineatele (2)-(4) din Regulamentul din 2006 privind imigrarea (Spațiul Economic European) [„Immigration (European Economic Area) Regulations 2006/1003”, denumit în continuare „Regulamentul privind imigrarea”] prevede:

„(2)   O persoană care nu este resortisant al SEE trebuie să fie admisă pe teritoriul Regatului Unit dacă este membru de familie al unui resortisant al SEE, membru de familie care și‑a păstrat dreptul de ședere sau o persoană cu drept de ședere permanentă în conformitate cu articolul 15 și prezintă la sosire:

a)

un pașaport valabil și

b)

un permis de familie SEE, un permis de ședere sau un permis de ședere permanentă.

(3)   Funcționarul serviciului de imigrare nu aplică ștampila în pașaportul unei persoane care este autorizată să intre în Regatul Unit în temeiul prezentului articol, dar care nu este resortisant al SEE, dacă aceasta prezintă un permis de ședere sau un permis de ședere permanentă.

(4)   Înainte ca funcționarul serviciului de imigrare să refuze să autorizeze intrarea unei persoane pe teritoriul Regatului Unit în conformitate cu prezentul articol pentru motivul că persoana respectivă nu prezintă la sosire unul dintre documentele menționate la alineatul (1) sau (2), funcționarul în cauză trebuie să îi acorde acestei persoane toate mijloacele rezonabile pentru a‑i permite să obțină sau să i se aducă, într‑un termen rezonabil, documentele necesare sau a dovedi prin alte mijloace că este:

a)

resortisant al SEE;

b)

membru de familie al unui resortisant al SEE cu dreptul de a însoți sau de a i se alătura acestui resortisant al SEE în Regatul Unit sau

c)

membru de familie care și‑a păstrat dreptul de ședere sau o persoană cu drept de ședere permanentă […]”

17.

În ceea ce privește eliberarea unui permis de familie SEE prevăzut la articolul 11 din Regulamentul privind imigrarea, articolul 12 alineatele (1), (4) și (5) din acest regulament prevede:

„(1)   Funcționarul competent să examineze cererile de permis de intrare trebuie să elibereze un permis de familie SEE persoanei care solicită un astfel de permis dacă această persoană este membru de familie al unui resortisant al SEE și

a)

resortisantul SEE:

i)

are reședința în Regatul Unit în conformitate cu prezentul regulament;

ii)

călătorește în Regatul Unit în termen de șase luni de la data solicitării și este, în momentul în care sosește în Regatul Unit, resortisant al SEE cu reședința în Regatul Unit în conformitate cu prezentul regulament și

b)

membrul de familie se deplasează împreună cu resortisantul SEE către Regatul Unit sau se alătură acestuia în Regatul Unit și

i)

are reședința legală într‑un stat din SEE sau

ii)

îndeplinește cerințele prevăzute de normele privind imigrarea (altele decât cele cu privire la cererile de permis de intrare) pentru a i se permite intrarea pe teritoriul Regatului Unit în calitate de membru de familie al unui resortisant al SEE sau, în cazul descendenților direcți sau al ascendenților direcți care se află în întreținerea soțului sau a partenerului înregistrat, în calitate de membru de familie al soțului sau al partenerului înregistrat, în cazul în care resortisantul SEE sau soțul ori partenerul său înregistrat este o persoană prezentă și stabilită în Regatul Unit.

(4)   Permisul de familie SEE se eliberează gratuit în temeiul prezentului articol și în cel mai scurt termen.

(5)   Cu toate acestea, permisul de familie SEE nu se eliberează în temeiul prezentului articol dacă solicitantul sau resortisantul SEE vizat face obiectul unei decizii de expulzare din Regatul Unit pentru motive de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică în conformitate cu articolul 21.”

III – Situația de fapt din litigiul principal

18.

Domnul Sean Ambrose McCarthy are dublă cetățenie, britanică și irlandeză ( 7 ). El este căsătorit cu un resortisant columbian și au împreună o fiică.

19.

Potrivit informațiilor furnizate de reprezentații reclamanților din litigiul principal în ședința din fața Curții, domnul McCarthy are statutul de „cetățean britanic cu drept de ședere pe teritoriul Regatului Unit” ( 8 ). Acest statut rezultă din faptul că reclamantul s‑a născut în Irlanda înainte de intrarea în vigoare a Legii din 1948 privind cetățenia britanică ( 9 ).

20.

În plus, din observațiile prezentate în ședință rezultă de asemenea că domnul McCarthy a locuit în Irlanda timp de 52 de ani, iar în Regatul Unit nu a locuit decât 6 ani, în perioada 1967-1973.

21.

În ceea ce o privește pe fiica sa, dubla ei cetățenie, britanică și irlandeză, rezultă atât din statutul tatălui său, cât și din faptul că s‑a născut în Regatul Unit, stat membru în care nu a locuit însă niciodată.

22.

Doamna Helena Patricia McCarthy Rodriguez este titulara unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii eliberat de autoritățile spaniole în temeiul articolului 10 din Directiva 2004/38 ( 10 ).

23.

Reclamanții din litigiul principal locuiesc din luna mai a anului 2010 în Spania, unde au o locuință. Aceștia dețin de asemenea o locuință în Regatul Unit, unde călătoresc în mod regulat.

24.

În conformitate cu dispozițiile dreptului național în materie de imigrare, pentru a putea călători în Regatul Unit, titularii unui permis de ședere trebuie să solicite un permis de intrare (denumit în continuare „permis de familie SEE”) valabil pe o perioadă de șase luni. Acest permis de familie poate fi reînnoit cu condiția ca titularul să se prezinte personal la o misiune diplomatică a Regatului Unit situată în străinătate și să completeze un formular în care să specifice informații cu privire la resursele sale financiare și la situația sa profesională.

25.

În Spania, întrucât sediul misiunii diplomatice a Regatului Unit se află la Madrid, doamna McCarthy are obligația de a se deplasa din Marbella, unde locuiește cu familia sa, la Madrid de fiecare dată când dorește să își reînnoiască permisul de familie pentru a călători în Regatul Unit cu familia. Doamnei McCarthy i s‑a întâmplat să îi fie refuzată îmbarcarea în curse spre Regatul Unit atunci când a prezentat numai permisul de ședere, iar nu și permisul de familie.

26.

Astfel, după cum reiese din decizia de trimitere, Secretary of State for the Home Departement ( 11 ) (denumit în continuare „Secretary of State”) a publicat instrucțiuni pentru operatorii de transport care desfășoară activități de transport de persoane către Regatul Unit. Aceste instrucțiuni sunt menite să stimuleze operatorii de transport să nu transporte pasageri resortisanți ai unui stat terț care nu au un permis de ședere eliberat de autoritățile din Regatul Unit sau documente de călătorie, cum ar fi un permis de familie SEE valabil ( 12 ).

27.

La 6 ianuarie 2012, reclamanții din litigiul principal au introdus o acțiune la instanța de trimitere împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord prin care au solicitat să se constate că acesta din urmă nu și‑a îndeplinit obligația de a transpune în mod corect în ordinea sa juridică articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38. Aceștia au invocat faptul că transpunerea incorectă de către Regatul Unit a dispoziției menționate și publicarea instrucțiunilor pentru operatorii de transport aduceau atingere în mod grav drepturilor lor de liberă circulație.

28.

În această privință, astfel cum reiese din decizia de trimitere, la 22 iunie 2011, Comisia a adresat Regatului Unit, în conformitate cu articolul 258 TFUE, o scrisoare de punere în întârziere prin care constata transpunerea incorectă a articolului 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38. Regatul Unit a răspuns la 22 septembrie 2011. La 26 aprilie 2012, Comisia a trimis Regatului Unit un aviz motivat în același sens, la care Regatul Unit a răspuns la 24 iulie 2012.

29.

Din decizia de trimitere reiese de asemenea că reclamanții din litigiul principal au susținut în special că cerințele prevăzute de regimul permisului de familie aplicate titularilor de permise de ședere erau costisitoare și ar crea inconveniente pentru familie ( 13 ).

30.

Prin acordul părților din litigiul principal, doamna McCarthy a obținut în fața instanței de trimitere adoptarea unor măsuri provizorii prin care i se impunea reînnoirea permisului său de familie prin formularea unei cereri scrise transmise prin poștă misiunii diplomatice din Madrid, fără a fi nevoie ca aceasta să se prezinte personal.

31.

La rândul său, Secretary of State a susținut că Regulamentul privind imigrarea nu transpunea articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38 și că era justificat atât ca măsură necesară în temeiul articolului 35 din această directivă, cât și ca măsură de control în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 20. Secretary of State a susținut că ar trebui să se țină seama de lipsa unui model uniform pentru permisele de ședere prevăzute la articolul 10 din Directiva 2004/38. Mai precis, aceste permise nu ar fi traduse în limba engleză și ar putea fi falsificate ( 14 ). În plus, ar exista o „problemă sistemică privind abuzurile de drept și fraudele” săvârșite de resortisanții unor state terțe ( 15 ). Secretary of State a prezentat elemente de probă în această privință în fața instanței de trimitere ( 16 ).

32.

După ce a analizat aceste elemente de probă, instanța de trimitere a concluzionat că împărtășește preocupările exprimate de Secretary of State în ceea ce privește un abuz de drept.

IV – Întrebările preliminare și procedura în fața Curții

33.

În aceste condiții, instanța de trimitere a decis, prin hotărârea din 25 ianuarie 2013, primită de grefa Curții la 17 aprilie 2013, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)

Articolul 35 din [Directiva 2004/38] permite unui stat membru să adopte o măsură de aplicabilitate generală pentru a refuza, a anula sau a retrage dreptul conferit de articolul 5 alineatul (2) din directivă, prin care membrii de familie care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin permise de ședere valabile eliberate în conformitate cu articolul 10 din directivă sunt scutiți de obligația de a obține viză?

2)

Articolul 1 din Protocolul nr. 20 privind aplicarea anumitor aspecte ale articolului 26 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în Regatul Unit și în Irlanda permite Regatului Unit să impună titularilor de permise de ședere să dețină o viză de intrare care trebuie obținută înainte de sosirea la frontieră?

3)

În cazul unui răspuns afirmativ la prima sau la a doua întrebare, regimul aplicat de Regatul Unit titularilor de permise de ședere din prezenta cauză este justificat în speță având în vedere elementele prezentate în rezumat în cuprinsul hotărârii instanței de trimitere?”

34.

Au prezentat observații scrise reclamanții din litigiul principal, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republică Polonă, Republica Slovacă, Regatul Unit, precum și Comisia.

35.

Reclamanții din litigiul principal, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Regatul Unit, precum și Comisia au prezentat de asemenea observații orale în cadrul ședinței care a avut loc la 4 martie 2014.

V – Analiză

36.

Prin cererea de decizie preliminară se solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 35 din Directiva 2004/38 și Protocolul nr. 20 permit Regatului Unit să adopte măsuri precum cele în discuție în litigiul principal, care să condiționeze, în general, dreptul de intrare în Regatul Unit al resortisanților unui stat terț care sunt titulari ai unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii de obținerea în prealabil a unei vize de intrare.

37.

În cele ce urmează, vom examina, mai întâi, dacă o persoană aflată într‑o situație precum cea a doamnei McCarthy poate beneficia de dispozițiile de drept derivat care, în anumite condiții, îi scutesc de obligația de a obține o viză de intrare pe membrii familiei unui cetățean al Uniunii care nu sunt resortisanți ai unui stat membru. În cazul unui răspuns afirmativ la această întrebare, vom analiza ulterior aspectul dacă, în temeiul articolului 35 din Directiva 2004/38, Regatul Unit are dreptul de a impune resortisanților unor state terțe care sunt membri ai familiei unui cetățean al Uniunii și care dețin un permis de ședere în sensul articolului 10 din această directivă, eliberat de un alt stat membru, obligația de a deține un „permis de familie” pentru a putea intra în Regatul Unit. În cele din urmă, vom discuta aceeași problemă, însă de această dată prin raportare la Protocolul nr. 20.

A – Cu privire la aplicabilitatea Directivei 2004/38

38.

Trebuie precizat, de la bun început, că părțile și intervenienții, cu excepția Regatului Unit, nu au contestat aplicabilitatea Directivei 2004/38 nici în observațiile lor scrise, nici în observațiile lor orale prezentate în ședință ( 17 ). În pofida faptului că Regatul Unit a contestat, desigur în mod circumstanțial, în ședință aplicabilitatea directivei, acesta o aplică totuși în speță. Nici instanța de trimitere nu ridică această problemă. Astfel, instanța de trimitere și‑a întemeiat de asemenea raționamentul pe aplicabilitatea directivei. Cu toate acestea, considerăm că este vorba despre o problemă care merită să fie analizată.

1. Observații preliminare și particularitățile cauzei

39.

Atunci când a introdus cetățenia Uniunii în 1992 ( 18 ), Tratatul de la Maastricht a marcat sfârșitul unei evoluții îndelungate ( 19 ). Între „Europa cetățenilor” ( 20 ), dezbătută în anii '70 și '80, și actuala cetățenie a Uniunii a fost parcurs un drum lung, care a avut ca element de orientare în special dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre. Cetățenia Uniunii constituie, în prezent, statutul tuturor cetățenilor, indiferent dacă sunt ( 21 ) sau nu sunt activi ( 22 ) din punct de vedere economic. Introducerea sa în tratate a legitimat, așadar, procesul de integrare europeană prin consolidarea participării cetățenilor.

40.

De atunci, cetățenii Uniunii care circulă pe teritoriul statelor membre nu numai că își integrează deplasările în viața lor de zi cu zi, ci le consideră și un element central al percepției pe care o au cu privire la ei înșiși în calitate de cetățeni ai Uniunii. Astfel, toate drepturile și obligațiile care le sunt acordate acestora, precum și membrilor familiilor lor le facilitează în special libera circulație, dreptul de ședere, accesul la studii, căutarea unui loc de muncă și încadrarea în muncă. Cetățenia acestora constituie, așadar, un element esențial al identității lor europene ( 23 ).

41.

În situația în discuție în litigiul principal, doamna McCarthy, resortisant al unui stat terț, urmărește să obțină dreptul de intrare în statul membru ai cărui cetățeni sunt soțul și fiica sa, și anume în Regatul Unit, pentru a‑i însoți în special în cursul unor călătorii de scurtă durată.

42.

Pe de altă parte, reclamanții din litigiul principal s‑au stabilit într‑un alt stat membru decât cel al cărui cetățean este domnul McCarthy, și anume în Spania, iar autoritățile spaniole i‑au eliberat doamnei McCarthy un permis de ședere în temeiul articolului 10 din Directiva 2004/38.

43.

Călătoriile în discuție sunt, așadar, călătorii de scurtă durată și sunt efectuate către statul membru a cărui cetățenie o au domnul McCarthy și fiica sa, cetățeni ai Uniunii care și‑au exercitat dreptul de liberă circulație.

44.

Trebuie menționat aici că în ședință s‑a specificat, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 19-21 din prezentele concluzii, că dubla cetățenie, britanică și irlandeză, a domnului McCarthy și a fiicei sale rezultă din împrejurări istorice speciale.

45.

Cu toate acestea, în stadiul actual al dreptului Uniunii, aspectul dacă o persoană are sau nu are cetățenia unui anumit stat membru depinde exclusiv de conținutul dreptului național al statului membru în cauză ( 24 ). În această privință, Curtea a afirmat că „definirea condițiilor de dobândire și de pierdere a cetățeniei intră, în conformitate cu dreptul internațional, în competența fiecărui stat membru” ( 25 ).

46.

Prin urmare, în conformitate cu Declarația din 1983 ( 26 ) și în temeiul dreptului Uniunii, domnul McCarthy și fiica sa sunt resortisanți britanici ( 27 ).

2. Analiza dreptului de ședere derivat în jurisprudența recentă a Curții

47.

Pentru a stabili dacă un drept de ședere derivat se poate întemeia pe Directiva 2004/38, este necesar ca analiza să pornească de la articolul 3 din directiva menționată. În această privință, Curtea a efectuat în jurisprudența sa o interpretare literală, sistematică și teleologică a dispozițiilor acestei directive, pe care a confirmat‑o în Hotărârea sa foarte recentă O. și B. ( 28 ).

48.

Prin urmare, în raționamentul său, Curtea a subliniat, pe de o parte, că dacă articolul 21 TFUE prevede că orice cetățean al Uniunii are dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, acest drept nu este absolut, ci se exercită, în temeiul acestui articol, „sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora ( 29 ). Pe de altă parte, în ceea ce privește Directiva 2004/38, Curtea a amintit că aceasta urmărește să faciliteze exercitarea dreptului fundamental și individual de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, care este conferit în mod direct cetățenilor Uniunii prin articolul 21 alineatul (1) TFUE, și că această directivă are ca obiect în special întărirea dreptului menționat ( 30 ).

49.

Astfel, Curtea a indicat că nici articolul 21 alineatul (1) TFUE, nici dispozițiile Directivei 2004/38 nu conferă niciun drept autonom resortisanților țărilor terțe. Într‑adevăr, eventualele drepturi conferite resortisanților țărilor terțe prin dispozițiile din tratat privind cetățenia Uniunii nu sunt drepturi proprii ale resortisanților menționați, ci drepturi derivate din exercitarea libertății de circulație de către un cetățean al Uniunii ( 31 ).

50.

În această privință, Curtea a declarat că, astfel cum rezultă dintr‑o interpretare literală, sistemică și teleologică a dispozițiilor Directivei 2004/38, acestea nu pot constitui temeiul unui drept de ședere derivat în favoarea resortisanților unor state terțe, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, în statul membru al cărui resortisant este acest cetățean ( 32 ). Mai exact, domeniul de aplicare personal al Directivei 2004/38 este stabilit la articolul 3 alineatul (1), care prevede că aceasta se aplică oricărui cetățean al Uniunii care „se deplasează sau își are reședința” într‑un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale, conform definiției de la articolul 2 punctul 2, care îl însoțesc sau i se alătură ( 33 ).

51.

În consecință, astfel cum a fost interpretat de Curte, numai un destinatar în sensul articolului 3 din Directiva 2004/38 poate beneficia de dreptul de liberă circulație și de ședere în conformitate cu directiva. Acest destinatar poate fi un cetățean al Uniunii sau un membru de familie potrivit articolului 2 punctul 2 ( 34 ).

52.

Aplicat în speță, acest lucru înseamnă că situația doamnei McCarthy, în calitate de soție a unui cetățean al Uniunii, intră sub incidența noțiunii „membru de familie”, menționată la articolul 2 punctul 2 litera (a) din Directiva 2004/38 ( 35 ). Cu toate acestea, astfel cum a menționat guvernul polonez în observațiile sale scrise, domnul McCarthy și fiica sa „se deplasează” în statul membru ai cărui resortisanți sunt, iar nu, astfel cum se prevede la articolul 3 din Directiva 2004/38, într‑un stat membru, altul decât cel ai cărui resortisanți sunt. Altfel spus, se pare că, în principiu, condițiile de aplicare a articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 nu pot fi îndeplinite atunci când un cetățean al Uniunii se deplasează în statul membru al cărui resortisant este.

53.

Într‑adevăr, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, caracterul cel puțin rezonabil al unei astfel de interpretări este confirmat de faptul că alte dispoziții din Directiva 2004/38, în special articolul 6, articolul 7 alineatele (1) și (2) și articolul 16 alineatele (1) și (2), se referă la dreptul de ședere ( 36 ) al unui cetățean al Uniunii și la dreptul de ședere derivat al membrilor familiei sale, fie în „alt stat membru”, fie în „statul membru gazdă”. În consecință, din această jurisprudență rezultă că un resortisant al unui stat terț, membru de familie al unui cetățean al Uniunii, nu se poate prevala, în principiu, în temeiul acestei directive, de un drept de ședere derivat în statul membru al cărui resortisant este acest cetățean ( 37 ).

54.

Astfel, în ceea ce privește finalitatea drepturilor derivate de intrare și de ședere prevăzute de Directiva 2004/38 pentru membrii familiei cetățenilor Uniunii, Curtea amintește că aceasta urmărește să faciliteze exercitarea dreptului fundamental și individual de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre ( 38 ). Cu toate acestea, Curtea menționează că obiectul directivei privește, după cum reiese din articolul 1 litera (a), condițiile de exercitare a acestui drept ( 39 ). În această privință, tot în conformitate cu jurisprudența Curții, dat fiind că, în temeiul unui principiu de drept internațional ( 40 ), un stat nu poate să refuze propriilor resortisanți dreptul de a avea acces pe teritoriul său și de a avea reședința pe teritoriul respectiv, Directiva 2004/38 reglementează numai condițiile de intrare și de ședere a unui cetățean al Uniunii în alte state membre decât cel al cărui resortisant este ( 41 ).

55.

Prin urmare, trebuie să se considere că Directiva 2004/38 nu se aplică în situații precum cea în discuție în litigiul principal?

56.

Nu suntem convinși de acest lucru. Dimpotrivă, considerăm că se impune o interpretare mai largă a domeniului de aplicare al Directivei 2004/38, astfel încât aceasta să nu fie lipsită de efectul său util.

57.

Prin urmare, pentru a putea stabili dacă, în situația descrisă la punctele 41-43 din prezentele concluzii, doamna McCarthy poate beneficia de scutirea de obligația de a obține o viză de intrare în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii, este necesar să se adreseze următoarea întrebare: Directiva 2004/38, interpretată în lumina articolului 21 TFUE, ar putea constitui temeiul unui astfel de drept pe baza exercitării prealabile sau simultane a libertății de circulație de către domnul McCarthy?

58.

Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie precizat, mai întâi, că, în temeiul tratatelor, Curtea a acordat două tipuri de drepturi de ședere membrilor familiei în statul al cărui resortisant este cetățeanul Uniunii ( 42 ). Primul este dreptul la reîntregirea familiei, care este acordat cetățeanului ca urmare a exercitării prealabile sau simultane a libertății de circulație și care reiese din interdicția privind obstacolele ( 43 ). Al doilea drept decurge din efectul util al articolului 20 TFUE și are scopul de a împiedica privarea unui cetățean de beneficiul efectiv al esenței drepturilor conferite de cetățenia Uniunii ( 44 ).

59.

În cadrul prezentelor concluzii, este necesar să analizăm numai primul tip de drept de ședere menționat mai sus. În opinia noastră, acest tip de drept privește două situații, care vor fi analizate în continuare. Prima se referă la situația unui cetățean care „și‑a exercitat” dreptul la liberă circulație și se deplasează în statul membru al cărui resortisant este (exercitare prealabilă), iar a doua este situația unui cetățean care își „exercită” dreptul la liberă circulație atunci când se deplasează în statul membru menționat (exercitare simultană).

3. Aplicabilitatea Directivei 2004/38 în cazul în care cetățeanul Uniunii, care și‑a exercitat în mod efectiv și în prealabil libertatea de circulație, se deplasează în statul membru al cărui resortisant este

60.

Ar trebui să se adopte o interpretare largă a Directivei 2004/38, care să permită aplicarea acesteia în privința cetățenilor Uniunii și a resortisanților unui stat terț membri ai familiilor lor care se deplasează în statul membru ai cărui resortisanți sunt cetățenii respectivi. Apreciem că o astfel de interpretare este justificată nu numai în raport cu rolul pe care îl joacă cetățenia în stadiul actual al dreptului Uniunii, astfel cum rezultă din considerațiile noastre de la punctele 39 și 40 din prezentele concluzii, ci și în lumina jurisprudenței relevante a Curții.

a) Justificarea teleologică a unei interpretări mai largi a Directivei 2004/38

61.

Statutul de cetățean al Uniunii „are vocație de a fi statutul fundamental al resortisanților statelor membre” ( 45 ). Prin urmare, acești cetățeni, prin deplasarea lor dintr‑un stat membru în altul, inclusiv în statul ai cărui resortisanți sunt, nu fac altceva decât să își exercite drepturile de liberă circulație și de ședere conferite de dreptul Uniunii.

62.

În Uniunea Europeană de astăzi, un cetățean își poate avea originea într‑un stat membru fără a fi resortisantul acestui stat ( 46 ) sau poate fi resortisantul unui stat membru (sau al mai multor state membre) în care nu a locuit niciodată ( 47 ). De asemenea, un cetățean poate avea mai multe cetățenii și chiar poate avea reședința în două sau în mai multe state membre, păstrând legături reale, atât profesionale, cât și personale, cu toate aceste state.

i) Cu privire la situația în care statul membru de origine al unui cetățean al Uniunii nu coincide cu statul al cărui resortisant este acesta

63.

În opinia noastră, a considera că țara de origine a unui cetățean al Uniunii și țara al cărei resortisant este acesta este unul și același stat membru nu este conform cu realitatea contemporană a Uniunii.

64.

În acest sens, permiteți‑ne să ilustrăm prin două exemple situația în care se află mai mulți cetățeni ai Uniunii la acest început de secol XXI.

65.

Mai întâi, luăm drept exemplu cazul unui cuplu franco‑german, F. și A. Aceștia locuiesc în Regatul Unit de 25 de ani. Fiul lor, FA, s‑a născut la Londra și are dublă cetățenie, germană și franceză. Timp de mai mulți ani, acesta din urmă a locuit la Berlin, unde, după ce și‑a încheiat formarea în domeniul hotelier și al restaurantelor, a ocupat diferite locuri de muncă. În schimb, acesta a locuit în Franța perioade foarte scurte, în special pe durata unor vacanțe de vară. FA s‑a căsătorit cu o argentiniancă. Cei doi au un copil, cetățean al Uniunii, și s‑au stabilit la Lyon de un an.

66.

În această ipoteză, trebuie să se considere că, la momentul stabilirii la Lyon, FA se întoarce în Franța (unul dintre statele membre al cărui cetățean este), deși nu a locuit niciodată în această țară? Un răspuns afirmativ s‑ar întemeia pe ideea greșită potrivit căreia FA a părăsit Franța la un moment dat pe durata vieții sale pentru a locui în alt stat membru.

67.

În continuare, să luăm un al doilea exemplu, cel al unui cuplu lituaniano‑polonez, L. și P. Aceștia locuiesc în Lituania de 30 de ani și au o fiică, LP. Aceasta din urmă, născută la Vilnius, are cetățenie lituaniană și, prin urmare, nu poate avea cetățenie poloneză ( 48 ). LP a locuit în mai multe state membre pe durata studiilor universitare, inclusiv în Polonia, unde l‑a întâlnit pe soțul său, cetățean chilian. Cuplul s‑a stabilit recent în Cracovia.

68.

În lumina acestor două exemple, trebuie să considerăm în mod automat, fără a ne pune întrebări, că există întotdeauna o corelație între statul membru de origine al unui cetățean al Uniunii și cel al cărui resortisant este? În ceea ce îl privește pe FA, în pofida dublei sale cetățenii, franceză și germană, acesta nu a locuit niciodată în Franța înainte de stabilirea sa la Lyon. Nu există însă nicio îndoială că acest stat membru este unul dintre statele de origine ale lui FA.

69.

În schimb, în ceea ce o privește pe LP, nu există nicio îndoială că aceasta își are originea în două state membre. Într‑adevăr, părinții săi au unul cetățenie poloneză, iar celălalt cetățenie lituaniană, iar aceasta vorbește ea însăși fluent ambele limbi și a studiat în aceste două state membre. Cu toate acestea, LP nu are cetățenie poloneză.

70.

În consecință, țările al căror resortisant este FA și țările de origine ale acestuia coincid, pe când acest lucru nu se confirmă în cazul lui LP.

71.

Aceste două exemple reflectă, în opinia noastră, realitatea pentru o parte considerabilă a cetățenilor Uniunii. Acum revenim la Directiva 2004/38.

72.

În această privință, dacă drepturile de liberă circulație și de ședere sunt, în principiu, acordate numai cetățenilor Uniunii sau membrilor familiilor acestora care se deplasează într‑un stat membru, fără a fi cetățenii acestui stat, nu ar fi cel puțin paradoxal ca LP să poată invoca Directiva 2004/38, iar FA să nu aibă posibilitatea să facă același lucru?

73.

În aceste condiții, cetățenia Uniunii nu ar părea să fie parțial victima propriului succes?

ii) Cu privire la diferitele direcții în care se deplasează cetățenii Uniunii

74.

Astfel, Directiva 2004/38 pornește de la ipoteza că, pentru a se deplasa în cadrul Uniunii, cetățeanul Uniunii ar pleca întotdeauna din statul membru al cărui resortisant este către un alt stat membru, deși acest lucru nu se confirmă întotdeauna, astfel cum ilustrează exemplele prezentate mai sus. În opinia noastră, nu ar fi nici adaptat la realitatea actuală a cetățeniei UE să se enumere în mod exhaustiv diferitele direcții în care se deplasează cetățenii Uniunii în interiorul acesteia ( 49 ). Legiuitorul Uniunii, în opinia noastră, nu a intenționat să introducă un număr limitat de posibilități de deplasare (numerus clausus), astfel încât să elimine deplasările efectuate între statul membru gazdă și cel al cărui resortisant este cetățeanul Uniunii. După cum am explicat la punctul 62 din prezentele concluzii, este dificil să se identifice toate tipurile de deplasări care pot fi efectuate de un cetățean al Uniunii. Prin urmare, nu considerăm că ar fi pertinent să interpretăm articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 în sensul că legiuitorul ar fi introdus un număr limitat de posibilități de deplasare și ar fi exclus astfel din domeniul de aplicare al directivei cazurile menționate la punctele 64-73 din prezentele concluzii.

75.

În speță, o astfel de interpretare ar conduce la rezultatul paradoxal care, cel puțin, ne invită să reflectăm că doamna McCarthy își poate însoți soțul în deplasările sale în toate statele membre, cu excepția statului al cărui resortisant este acesta! Cu alte cuvinte, dreptul de liberă circulație al unui cetățean al Uniunii care este însoțit de membrii familiei sale resortisanți ai unui stat terț ar fi limitat în funcție de numărul de cetățenii pe care acesta le are! În plus, putem admite o interpretare a Directivei 2004/38 care ar permite aplicarea unui tratament diferit membrilor familiei unui cetățean al Uniunii în funcție de statul membru în care aceștia se deplasează?

76.

Având în vedere considerațiile de mai sus, avem convingerea că, dacă dorim să păstrăm efectul util al Directivei 2004/38, se impune o interpretare a acesteia care să fie mai coerentă în raport cu realitatea în care trăiesc cetățenii Uniunii. Pentru a realiza o astfel de interpretare, vom aborda, mai întâi, foarte succint jurisprudența relevantă a Curții privind dreptul de ședere derivat.

b) Expunere succintă a jurisprudenței relevante privind dreptul de ședere derivat

77.

Astfel cum am amintit la punctul 58 din prezentele concluzii, dreptul de a fi însoțit de un membru de familie, resortisant al unui stat terț, este acordat, potrivit jurisprudenței Curții, cetățeanului Uniunii, indiferent dacă acesta este activ ( 50 ) sau inactiv ( 51 ) din punct de vedere economic, care revine în statul membru al cărui resortisant este ca urmare a exercitării libertății sale de circulație (exercitare prealabilă) în alt stat membru în care locuia împreună cu membrul de familie respectiv. În acest sens, permiteți‑ne să amintim foarte succint rezultatul la care a ajuns Curtea în Hotărârile Singh ( 52 ) și Eind ( 53 ).

78.

În Hotărârea Singh ( 54 ), Curtea a considerat astfel că un cetățean, care se întoarce în statul membru al cărui resortisant este pentru a exercita o activitate independentă după ce a exercitat o activitate salariată o anumită perioadă în alt stat membru, are dreptul, în conformitate cu tratatele și cu dreptul derivat, de a fi însoțit de soțul său, resortisant al unei țări terțe, în aceleași condiții ca cele prevăzute de dreptul derivat ( 55 ). În caz contrar, acesta ar putea fi descurajat să își părăsească țara pentru a exercita o activitate salariată sau o activitate independentă în alt stat membru ( 56 ). În ceea ce privește temeiul juridic al acestei hotărâri, menționăm că dispozitivul Hotărârii Singh are următorul cuprins: „[d]ispozițiile articolului 52 din Tratatul CEE și cele ale Directivei 73/148 trebuie interpretate în sensul că obligă un stat membru să permită intrarea și șederea pe teritoriul său a soțului, indiferent de cetățenie, al resortisantului acestui stat care s‑a deplasat împreună cu soțul menționat pe teritoriul unui alt stat membru pentru a exercita o activitate salariată […] și care revine pentru a se stabili […] pe teritoriul statului al cărui cetățean este […]” ( 57 ). Cu toate acestea, Curtea pare să fi aplicat Directiva 73/148 numai prin analogie, astfel cum a procedat ulterior în mod explicit în Hotărârea Eind ( 58 ) și în Hotărârea O. și B. ( 59 ).

79.

În Hotărârea Eind ( 60 ), Curtea a apreciat că un resortisant al unui stat membru, care și‑a adus fiica dintr‑un stat terț în condițiile în care lucra în alt stat membru, avea dreptul de a fi însoțit de fiica sa la întoarcerea, în calitate de persoană inactivă din punct de vedere economic, în statul membru al cărui cetățean era. Curtea a luat în considerare efectul disuasiv care ar rezulta din simpla perspectivă de a nu continua, după întoarcerea în statul membru al cărui cetățean este, o viață comună cu membrii familiei sale. Astfel, motivarea Hotărârii Eind ( 61 ) se întemeiază atât pe dispozițiile tratatului, cât și pe cele ale Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității (JO L 257, p. 2, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 11). În această privință, potrivit Curții, „dreptul lucrătorului migrant de intrare și de ședere în statul membru al cărui cetățean este, după ce a exercitat o activitate salariată într‑un alt stat membru, este conferit de dreptul comunitar în măsura în care este necesar pentru a asigura un efect util dreptului de liberă circulație pe care lucrătorii îl au în temeiul articolului 39 CE, precum și în temeiul prevederilor adoptate pentru punerea în aplicare a dreptului menționat, cum sunt cele din Regulamentul nr. 1612/68. O astfel de interpretare este confirmată de introducerea statutului de cetățean al Uniunii, care are vocația de a fi statutul fundamental al resortisanților țărilor membre” ( 62 ). Cu toate acestea, Curtea a precizat în mod clar că Regulamentul nr. 1612/68 se aplica „prin analogie” ( 63 ).

80.

Mai recent, în Hotărârea O. și B., Curtea a considerat că articolul 21 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că Directiva 2004/38 se aplică prin analogie ( 64 ) într‑o situație în care un cetățean al Uniunii a început sau și‑a consolidat o viață de familie cu un resortisant al unui stat terț cu ocazia șederii efective, în temeiul și cu respectarea condițiilor prevăzute la articolul 7 alineatele (1) și (2) sau la articolul 16 alineatele (1) și (2) din Directiva 2004/38, în alt stat membru decât cel al cărui resortisant este și se întoarce, cu membrul familiei sale vizat, în statul membru al cărui resortisant este ( 65 ).

81.

În primul rând, din această jurisprudență a Curții rezultă că este admis, nu numai în lumina dreptului primar, ci și a dreptului derivat, dreptul de ședere al unui cetățean al Uniunii și al membrilor familiei sale, resortisanți ai unui stat terț, în statul membru al cărui resortisant este, ca urmare a exercitării „prealabile” a dreptului de liberă circulație. Cu alte cuvinte, Curtea a acceptat acest drept de ședere în cazul întoarcerii definitive în statul membru de origine după șederea în alt stat.

82.

În al doilea rând, din aceeași jurisprudență rezultă că aceste hotărâri au fost motivate de Curte mai degrabă în temeiul tratatelor decât în temeiul dreptului derivat. Cu toate acestea, chiar dacă suntem de acord cu rezultatul la care a ajuns Curtea, suntem sceptici în ceea ce privește raționamentul urmat de aceasta. Astfel, Curtea a efectuat în aceste hotărâri o interpretare a tratatului în lumina dreptului derivat, în special în lumina Directivei 2004/38 ( 66 ). În această privință, permiteți‑ne cel puțin să avem îndoieli în ceea ce privește o astfel de interpretare, având în vedere principiul ierarhiei între dreptul primar și dreptul derivat. Astfel, suntem de părere că dreptul derivat trebuie interpretat în lumina tratatelor, iar nu invers. În caz contrar, nu ar trebui să ne temem că un act sau o practică a instituțiilor sau a statelor membre ar conduce la revizuirea tratatelor în afara procedurilor prevăzute în acest sens?

83.

Credem, așadar, că o interpretare mai puțin restrictivă a Directivei 2004/38 ar fi mai adecvată și ar avea în mod cert ca efect asigurarea coerenței între domeniul de aplicare al tratatului și cel al directivei.

c) Concluzie intermediară

84.

În opinia noastră, prezenta cauză reprezintă o ocazie potrivită pentru Curte de a examina problema aplicabilității Directivei 2004/38 ca urmare a exercitării prealabile a libertății de circulație de către un cetățean al Uniunii care se deplasează în statul membru al cărui resortisant este, fiind însoțit de un membru al familiei sale, resortisant al unui stat terț.

85.

Mai întâi, considerăm că este necesar să se ofere o interpretare mai coerentă a acestei directive având în vedere sistemul surselor de drept al Uniunii, precum și rolul pe care îl joacă în prezent în Uniune cetățenia Uniunii. O astfel de interpretare ar evita în special, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 75 din prezentele concluzii, rezultate ilogice, cum ar fi faptul că doamna McCarthy își poate însoți soțul în deplasările sale în toate statele membre, cu excepția statului al cărui resortisant este acesta.

86.

Apoi, prezenta cauză este un prilej pentru ca jurisprudența Curții privind dreptul unui cetățean al Uniunii de a fi însoțit în deplasările sale de un membru al familiei, resortisant al unei țări terțe, să evolueze pentru a reflecta mai bine realitatea privind migrările cetățenilor Uniunii în cadrul Uniunii de astăzi, unde noțiunea de țară de origine devine neclară. Din această perspectivă, Hotărârea O. și B. ( 67 ) reprezintă un prim pas în această direcție, întrucât Curtea s‑a pronunțat în favoarea aplicării prin analogie a Directivei 2004/38. Or, nu este dificil să ne imaginăm că aplicarea prin analogie a acestei directive în ansamblul său prezintă numeroase inconveniente.

87.

În sfârșit, Curtea nu a luat în considerare alte situații care vor apărea fără îndoială în viitor, în special situația cetățenilor Uniunii care nu au locuit niciodată în statul membru ai cărui resortisanți sunt. Curtea ar putea, prin urmare, să profite de această ocazie pentru a menționa că Directiva 2004/38 se aplică membrilor familiei unui cetățean al Uniunii, indiferent de statul membru de destinație.

88.

În temeiul tuturor considerațiilor de mai sus, propunem să se constate că Directiva 2004/38 se aplică resortisanților unor state terțe, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, în sensul articolului 2 punctul 2 atunci când, ca urmare a exercitării prealabile a dreptului de liberă circulație de către cetățeanul Uniunii și după ce a locuit efectiv în alt stat membru, cetățeanul și membrii familiei sale se deplasează în statul membru al cărui resortisant este cetățeanul respectiv.

4. Aplicabilitatea Directivei 2004/38 atunci când cetățeanul Uniunii, care exercită în mod efectiv libertatea sa de circulație locuind în statul membru gazdă, exercită această libertate simultan prin deplasarea în statul membru al cărui resortisant este: cazul dreptului de intrare și de ședere de scurtă durată

89.

Am propus Curții să extindă domeniul de aplicare al Directivei 2004/38 la dreptul de ședere derivat de care ar beneficia cetățeanul Uniunii care, după ce și‑a exercitat în prealabil libertatea de circulație, se deplasează în statul membru al cărui resortisant este însoțit de membrii familiei sale, resortisanți ai unui stat terț. În ipoteza în care Curtea nu ar urma acest raționament, vom analiza de asemenea în continuare aplicabilitatea acestei directive în cazul în care cetățeanul Uniunii își exercită în mod simultan libertatea de circulație prin deplasarea în statul membru al cărui resortisant este, iar aceasta numai în ceea ce privește dreptul de intrare și de ședere de scurtă durată.

90.

În această privință, trebuie să menționăm de la bun început că dreptul de intrare este garantat pentru toți cetățenii la articolul 21 TFUE. Articolul 5 alineatul (1) din Directiva 2004/38 prevede condițiile de aplicare a acestui drept care se întemeiază numai pe deținerea cetățeniei Uniunii. Astfel, acest drept este strâns legat de dreptul de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni prevăzut la articolul 6 din această directivă.

a) Exercitarea libertății de circulație în statul membru gazdă simultan cu dreptul de ședere în statul membru al cărui resortisant este cetățeanul Uniunii

91.

În conformitate cu jurisprudența Curții, cetățeanul Uniunii care, locuind în statul membru al cărui resortisant este împreună cu un membru al familiei sale resortisant al unei țări terțe își exercită simultan libertatea de circulație în alt stat membru beneficiază de dreptul la reîntregirea familiei pentru membrul de familie respectiv în statul membru al cărui resortisant este. Această situație se regăsește în special în Hotărârea Carpenter ( 68 ).

92.

Această hotărâre privește un prestator de servicii stabilit în statul membru al cărui resortisant este, care furniza servicii unor beneficiari cu reședința în alte state membre. Curtea a declarat că refuzul autorităților de a‑i acorda soției acestuia dreptul de ședere „ar aduce atingere vieții lor de familie și, pe cale de consecință, condițiilor în care domnul Carpenter exercit[a] o libertate fundamentală” ( 69 ). Astfel, în temeiul articolului 49 din Tratatul CE (în prezent articolul 56 TFUE), Curtea a concluzionat că statul membru al cărui resortisant era domnul Carpenter nu poate să îi refuze soției acestuia dreptul de ședere, în conformitate cu tratatele, cu atât mai mult cu cât decizia de a o expulza pe aceasta din urmă constituia o ingerință în exercitarea de către domnul Carpenter a dreptului său la respectarea vieții de familie ( 70 ).

93.

În același context, mai recent, Curtea a considerat în Hotărârea S. și G. că articolul 45 TFUE acordă unui membru de familie al unui cetățean al Uniunii, resortisant al unui stat terț, un drept de ședere derivat în statul membru al cărui resortisant este acest cetățean atunci când cetățeanul menționat are reședința în acest din urmă stat, dar se deplasează periodic în alt stat membru în calitate de lucrător în sensul respectivei dispoziții, în condițiile în care refuzul acordării unui astfel de drept de ședere are un efect disuasiv în privința exercitării efective a drepturilor pe care respectivul lucrător le are în temeiul articolului 45 TFUE ( 71 ).

94.

Din aceste hotărâri rezultă că, în cazul exercitării simultane a libertății de circulație, în special pentru deplasări periodice care nu implică stabilirea unui cetățean al Uniunii în alt stat membru, Curtea a recunoscut, în principal în lumina dreptului primar, dreptul de ședere derivat al resortisanților unui stat terț, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii.

b) Exercitarea libertății de circulație ca urmare a șederii efective în statul membru gazdă simultan cu exercitarea dreptului de intrare și de ședere de scurtă durată în statul membru al cărui resortisant este cetățeanul Uniunii

95.

Cu titlu introductiv, trebuie observat faptul că, în lipsa exercitării de către un cetățean al Uniunii a dreptului său la liberă circulație ( 72 ) sau în cazul neîndeplinirii altor condiții impuse la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38, Curtea nu a acordat, în jurisprudența sa, un drept de ședere derivat membrilor familiei cetățeanului respectiv, resortisanți ai unui stat terț, nici în cadrul directivei, nici în lumina tratatului.

96.

În această privință, considerăm că este important să subliniem că, tocmai în cadrul acestei jurisprudențe, Curtea a confirmat cerința îndeplinirii condițiilor de aplicare a articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 atunci când un cetățean al Uniunii se deplasează în statul membru al cărui resortisant este ( 73 ). Astfel, Curtea a declarat că nu toți resortisanții unor state terțe au, în temeiul Directivei 2004/38, dreptul de intrare și de ședere într‑un stat membru, ci numai cei care sunt „membri de familie” în sensul articolului 2 punctul 2 din această directivă, ai unui cetățean al Uniunii care și‑a exercitat dreptul de liberă circulație stabilindu‑se într‑un alt stat membru decât cel a cărui cetățenie o are ( 74 ).

97.

Cu toate acestea, avem îndoieli în ceea ce privește relevanța transpunerii acestei jurisprudențe în cazuri precum cel în discuție în litigiul principal. Mai precis, îndoielile noastre privesc excluderea din domeniul de aplicare al Directivei 2004/38 atât a unui cetățean al Uniunii care și‑a exercitat dreptul la liberă circulație în alt stat membru simultan cu deplasarea sa în statul membru al cărui resortisant este, cât și a membrilor familiei sale, resortisanți ai unui stat terț care îl însoțesc.

98.

Într‑adevăr, spre deosebire de prezenta cauză, cetățenii Uniunii vizați în special în cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârile McCarthy ( 75 ), Dereci și alții ( 76 ), O. și S. ( 77 ), Ymeraga și Ymeraga‑Tafarshiku ( 78 ) și Iida ( 79 ), (i) fie nu și‑au exercitat niciodată dreptul la liberă circulație, întrucât au locuit întotdeauna în statul membru ai cărui resortisanți sunt, (ii) fie membrul familiei lor, resortisant al unui stat terț, nu i‑a însoțit și nici nu li s‑a alăturat în deplasările lor în alt stat membru. În aceste cauze, cetățenii Uniunii vizați nu îndeplineau condițiile prevăzute la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38.

99.

Situația de fapt din litigiul principal diferă și de cea din cauzele recente care au determinat pronunțarea Hotărârilor O. și B. și S. și G. ( 80 ), întrucât cetățenii Uniunii domiciliați în statul membru ai cărui resortisanți sunt (i) fie au locuit în statul membru gazdă, dar nu în calitate de lucrători, ci de cetățeni ai Uniunii în temeiul articolului 21 alineatul (1) TFUE sau de beneficiari de servicii în sensul articolului 56 TFUE ( 81 ), (ii) fie s‑au deplasat în afara frontierelor în calitate de lucrători pentru un angajator stabilit în alt stat membru sau în calitate de lucrători care, în cadrul activităților desfășurate pentru un angajator stabilit în statul membru ai cărui resortisanți sunt, se deplasează periodic în alt stat membru. Cu alte cuvinte, astfel cum a fost, de altfel, cazul în Hotărârea Carpenter, în aceste hotărâri, cetățeanul Uniunii nu se stabilise în statul membru gazdă.

100.

În această privință, trebuie amintit că, în speță, domnul McCarthy și fiica sa și‑au exercitat dreptul la liberă circulație întrucât „s‑au stabilit în alt stat membru decât cel ai cărui resortisanți sunt”, și anume în Spania. Doamna McCarthy i‑a însoțit în acest din urmă stat membru, unde a obținut, așadar, un permis de ședere în sensul articolului 10 din Directiva 2004/38. Faptul că reclamanții din litigiul principal locuiesc „în prezent” în Spania dovedește stabilirea și, în consecință, caracterul efectiv al șederii lor. Acest caracter efectiv al șederii lor este, potrivit jurisprudenței recente a Curții, un element relevant pentru a considera că Directiva 2004/38 este aplicabilă ( 82 ), chiar dacă această aplicare s‑a realizat doar prin analogie.

101.

Simultan cu șederea efectivă în Spania, în calitate de membru de familie al unui cetățean al Uniunii, doamna McCarthy a dorit să își exercite dreptul derivat de intrare și de ședere de scurtă durată pentru a‑și însoți familia în Regatul Unit. Prin urmare, suntem de părere că, în speță, nu există îndoieli în privința aplicabilității Directivei 2004/38.

102.

Această interpretare este susținută de modul de redactare a articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38. Acesta stabilește două condiții: (a) ca cetățeanul Uniunii să se deplaseze sau să aibă reședința în alt stat membru decât statul al cărui resortisant este și (b) ca membrul de familie, resortisant al unui stat terț, să îl însoțească sau să i se alăture.

103.

În opinia noastră, este, așadar, vorba despre condiții cumulative care trebuie îndeplinite la momentul la care membrii familiei cetățeanului Uniunii în cauză solicită să li se acorde dreptul de intrare și de ședere de scurtă durată. În consecință, întrucât domnul McCarthy și fiica sa locuiesc legal în Spania împreună cu doamna McCarthy la momentul deplasării lor de scurtă durată în Regatul Unit, considerăm că această cauză intră sub incidența Directivei 2004/38. Astfel, domnul McCarthy „are reședința” în alt stat membru, și anume în Spania, la momentul la care își exercită drepturile acordate prin directivă pentru a se „deplasa” în Regatul Unit.

104.

Or, întrucât libera circulație a persoanelor reprezintă unul dintre fundamentele Uniunii, derogările de la această libertate fundamentală trebuie să fie interpretate în sens strict ( 83 ). Ținând seama de contextul și de obiectivul urmărit de Directiva 2004/38, precum și de libertatea fundamentală de circulație și de ședere recunoscută la articolul 21 alineatul (1) TFUE, dispozițiile acesteia nu pot fi interpretate restrictiv și nu trebuie, în orice caz, să fie lipsite de efectul lor util ( 84 ).

c) Concluzie intermediară

105.

În ipoteza în care Curtea nu ar urma prima noastră propunere ( 85 ) și întrucât articolul 5 din Directiva 2004/38 prevede numai dreptul de intrare, care este strâns legat de dreptul de ședere de scurtă durată (ședere de cel mult trei luni) ( 86 ), propunem Curții să aplice Directiva 2004/38 cel puțin cetățenilor Uniunii și membrilor familiilor acestora resortisanți ai unui stat terț care își exercită în mod efectiv libertatea de circulație locuind în alt stat membru și efectuează simultan deplasări de scurtă durată în statul membru ai căror resortisanți sunt cetățenii respectivi. În acest caz, Curtea ar exclude din domeniul de aplicare al directivei menționate numai situațiile în care, ca urmare a exercitării prealabile a libertății de circulație de către un cetățean al Uniunii, acesta se deplasează cu membrii familiei sale resortisanți ai unui stat terț în statul membru al cărui resortisant este pentru a‑și exercita dreptul de ședere, dar nu pe cel de ședere de scurtă durată.

B – Cu privire la identificarea unor măsuri care să poată fi adoptate în temeiul articolului 35 din Directiva 2004/38

106.

Prima și a treia întrebare preliminară, care trebuie analizate împreună, privesc aspectul dacă și în ce condiții articolul 35 din Directiva 2004/38 permite unui stat membru care consideră că se confruntă cu un „abuz de drept sistemic” la eliberarea de permise de ședere în sensul articolului 10 din această directivă să adopte o măsură precum cea în discuție în litigiul principal. Aceasta este o măsură generală și preventivă și nu se bazează pe constatarea prealabilă a unui abuz de drept într‑un caz concret.

107.

Pentru a răspunde la aceste întrebări, vom începe prin a analiza succint noțiunea de abuz de drept în jurisprudența relevantă a Curții. Apoi vom analiza, în lumina acestei jurisprudențe, interpretarea care trebuie dată articolului 35 din Directiva 2004/38 având în vedere în special argumentele prezentate de guvernul Regatului Unit.

1. Cu privire la noțiunea de abuz de drept în jurisprudența relevantă a Curții

108.

Am dori să indicăm de la bun început că noțiunea de abuz de drept este o noțiune cunoscută de majoritatea statelor membre. De exemplu, definiția clasică a noțiunii de abuz de drept potrivit doctrinei franceze este următoarea: „utilizarea excesivă a unei prerogative juridice; acțiune prin care titularul unui drept, al unei puteri sau al unei funcții, în exercitarea acestora, depășește limitele impuse de normele care reglementează utilizarea lor licită” ( 87 ). Astfel, trebuie precizat că aplicarea acestei noțiuni presupune ca autorul abuzului să fie titularul unui drept ( 88 ).

109.

Definiția dată de doctrina germană este următoarea: „exercitarea unui drept subiectiv care respectă în mod formal cerințele unei legi, dar care, având în vedere împrejurările de fapt, se dovedește a fi contrară bunei‑credințe” ( 89 ).

110.

În dreptul polonez, orice act sau orice omisiune a titularului unui drept care, deși corespunde din punct de vedere formal utilizării acestui drept, este exercitat contrar normelor de conviețuire socială sau contrar obiectului său socio‑economic, nu poate fi considerat drept exercitarea dreptului în cauză și nu poate beneficia de protecție juridică ( 90 ).

111.

În ceea ce privește dreptul Uniunii, întrucât această noțiune apare în dreptul derivat numai sporadic ( 91 ), analiza sa presupune să se facă trimitere la jurisprudența Curții. Aceasta din urmă consideră noțiunea menționată, pe de o parte, un principiu de drept național, în contextul în care un subiect de drept invocă dreptul Uniunii „numai în scopul de a se sustrage de la aplicarea dreptului național” ( 92 ) și, pe de altă parte, un principiu de drept al Uniunii, în contextul în care un subiect de drept „utilizează în mod fraudulos sau excesiv un drept care îi este conferit de dreptul Uniunii” ( 93 ).

112.

Din jurisprudența Curții rezultă că noțiunea de abuz de drept constituie o noțiune autonomă a dreptului Uniunii potrivit căreia „stabilirea unui abuz de drept necesită, pe de o parte, un ansamblu de împrejurări obiective din care să rezulte că, în pofida unei respectări formale a condițiilor prevăzute de reglementarea [Uniunii], obiectivul urmărit de această reglementare nu a fost atins. Pe de altă parte, acest lucru impune existența unui element subiectiv care constă în dorința de a obține un avantaj rezultat din reglementarea [Uniunii] prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea sa” ( 94 ).

113.

În sensul directivei, Comisia consideră că abuzul de drept este „un comportament artificial, adoptat strict în scopul de a obține dreptul la liberă circulație și ședere în conformitate cu dreptul [Uniunii] care, în pofida respectării [formale] [a] condițiilor prevăzute de normele [Uniunii], nu corespunde cu scopul acestor norme” ( 95 ).

114.

În plus, Curtea a subliniat că instanța națională este cea căreia îi revine sarcina de a stabili existența acestor două elemente, obiectiv și subiectiv, care trebuie dovedite în conformitate cu normele dreptului național, „cu condiția să nu se aducă atingere eficacității dreptului [Uniunii]” ( 96 ). Curtea a amintit de asemenea că punerea în aplicare a reglementării naționale privind abuzul de drept nu poate aduce atingere efectului deplin și aplicării uniforme a dispozițiilor Uniunii în statele membre și în special că instanțele naționale nu pot, atunci când apreciază exercitarea unui drept ce rezultă dintr‑o dispoziție a dreptului Uniunii, să modifice sfera de aplicare a dispoziției respective sau să compromită obiectivele urmărite de aceasta ( 97 ).

115.

În această privință, avem certitudinea că Regatul Unit nu a făcut dovada unui abuz de drept, întrucât niciun element, nici obiectiv, nici subiectiv, nu poate fi identificat în cauză. Cu toate acestea, considerăm că este mai adecvat să aprofundăm argumentul pe care tocmai l‑am prezentat în cadrul analizei articolului 35 din Directiva 2004/38 în lumina jurisprudenței Curții și ținând seama de argumentele prezentate de Regatul Unit.

2. Cu privire la interpretarea articolului 35 din Directiva 2004/38 în lumina jurisprudenței Curții

116.

Articolul 35 din Directiva 2004/38 permite statelor membre, în caz de abuz de drept sau de fraudă, cum ar fi căsătoriile de conveniență, să adopte măsurile necesare pentru a refuza, anula sau retrage orice drept conferit prin această directivă.

117.

În această privință, se ridică problema tipului de măsuri care pot fi adoptate de statele membre pentru a se proteja împotriva abuzului de drept în temeiul acestui articol: numai măsuri individuale sau și măsuri cu aplicabilitate generală și preventivă?

118.

Pentru a răspunde la această întrebare, articolul 35 trebuie interpretat în lumina jurisprudenței Curții amintite la punctele 112 și 114 de mai sus, potrivit căreia, pentru a stabili dacă a avut loc un abuz de drept în sensul articolului respectiv, este necesar să se efectueze o analiză în două etape pentru a verifica existența elementelor obiective și subiective menționate ( 98 ).

119.

Înainte de a efectua o astfel de analiză, este necesar să ne întrebăm care este scopul articolului 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38.

120.

În această privință, din considerentul (5) al acestei directive rezultă că „[p]entru a se putea exercita în condiții obiective de libertate și demnitate, dreptul tuturor cetățenilor Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre ar trebui să fie acordat și membrilor familiilor acestora, indiferent de cetățenie […]”.

121.

În ceea ce privește, în primul rând, ansamblul împrejurărilor obiective din care ar rezulta că, în pofida unei respectări formale a condițiilor prevăzute de Directiva 2004/38, obiectivul articolului 5 alineatul (2) din aceasta nu ar fi atins, autoritățile Regatului Unit pur și simplu nu și‑au îndeplinit obligația de a le examina. Amintim că dintr‑o jurisprudență constantă a Curții reiese că examinarea comportamentului incriminat în cadrul unui abuz de drept trebuie să se facă in concreto ( 99 ). Prin urmare, astfel cum rezultă din majoritatea observațiilor scrise prezentate Curții, articolul 35 din Directiva 2004/38 impune constatarea unui abuz de drept într‑un caz concret pentru a putea refuza titularilor unui permis de ședere în sensul articolului 10 din această directivă dreptul de intrare fără viză conferit de articolul 5.

122.

Prin urmare, nu ezităm să afirmăm că, în speță, elementul obiectiv al abuzului de drept susținut de Secretary of State lipsește, întrucât scopul articolului 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38 a fost, în opinia noastră, atins. Astfel, exercitarea dreptului de circulație de către reclamanții din litigiul principal a condus de facto la stabilirea lor într‑un stat membru, și anume în Spania, cu intenția de a locui împreună în acest stat și cu dorința de a efectua deplasări de scurtă durată în Regatul Unit. Cu alte cuvinte, respectarea acestei dispoziții nu este doar formală. Deplasările efectuate de reclamanții din litigiul principal nu sunt artificiale, ci reale. Aceste deplasări corespund unei utilizări legitime a dreptului lor la liberă circulație, întrucât aceștia nu au dorit nici să se sustragă de la normele impuse de Regatul Unit, nici să utilizeze în mod fraudulos și excesiv drepturile conferite de directiva menționată, fapt care nu este contestat de Regatul Unit.

123.

În ceea ce privește, în al doilea rând, elementul subiectiv care constă în dorința de a obține un avantaj care rezultă din Directiva 2004/38, este evident că și acesta lipsește. Astfel, autoritățile Regatului Unit nu s‑au bazat pe comportamentul individual al reclamanților din litigiul principal pentru a suspenda aplicarea articolului 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38.

124.

Dimpotrivă, nici în observațiile scrise ale acestora, nici în ședința de audiere a pledoariilor, autoritățile din Regatul Unit nu au contestat nici autenticitatea căsătoriei dintre domnul și doamna McCarthy, nici faptul că cei doi au o viață de familie reală în Spania. În această privință, o căsătorie nu poate fi calificată drept căsătorie de conveniență în sensul Directivei 2004/38 decât atunci când această formă de uniune este contractată „exclusiv în scopul de a beneficia de libertatea de circulație și ședere, în temeiul acestei directive, drepturi de care persoana în cauză nu ar fi putut beneficia în alt mod” ( 100 ).

125.

În continuare, amintim că măsurile prevăzute la articolul 35 din Directiva 2004/38 intră sub incidența articolelor 30 și 31 din aceasta. Prin urmare, astfel cum reiese din majoritatea observațiilor prezentate Curții, o măsură cu aplicabilitate generală ar priva de esență garanțiile procedurale prevăzute la aceste articole. În consecință, măsurile enumerate la articolul 35 sunt măsuri individuale care nu justifică o suspendare sistematică a drepturilor conferite de această directivă. Dimpotrivă, o suspendare sistematică a drepturilor respective nu oferă nici instanței naționale, nici Curții posibilitatea de a verifica dacă au fost îndeplinite în mod efectiv condițiile care au determinat autoritățile din Regatul Unit să elimine acest drept.

126.

Potrivit orientărilor, sistemul Directivei 2004/38 se bazează tocmai pe decizii individuale, iar autoritățile naționale trebuie să acorde importanță tuturor împrejurărilor cauzei. Mai exact, aceste autorități trebuie să analizeze conduita persoanelor în cauză în lumina obiectivelor urmărite de dreptul Uniunii și să se întemeieze pe elemente obiective ( 101 ).

127.

Astfel, după cum a constatat în mod corect Comisia în orientările menționate, trebuie acordată o atenție specială statutului de cetățean al UE atunci când se interpretează noțiunea de abuz de drept în contextul Directivei 2004/38. În conformitate cu principiul supremației dreptului Uniunii, analiza eventualei invocări abuzive a normelor Uniunii trebuie efectuată în cadrul acestora, iar nu aplicându‑se legislațiile naționale în materie de imigrație. Directiva nu împiedică statele membre să investigheze cazurile individuale în care există suspiciuni bine întemeiate de abuz de drept. Cu toate acestea, dreptul Uniunii interzice verificările sistematice. În plus, măsurile adoptate de statele membre în vederea combaterii căsătoriilor de conveniență nu pot descuraja cetățenii Uniunii și pe membrii familiilor lor să își exercite dreptul lor de liberă circulație sau să le încalce în mod neîntemeiat drepturile legitime ale acestora. Măsurile respective nu pot aduce atingere eficacității legislației Uniunii și nici nu pot determina discriminări pe motive de cetățenie ( 102 ).

128.

În sfârșit, avem certitudinea că Regatul Unit, în aprecierea exercitării dreptului de intrare al doamnei McCarthy care rezultă din articolul 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38, a modificat sfera de aplicare a acestei dispoziții și a compromis obiectivele acesteia. În această privință, Regatul Unit susține că un abuz de drept poate fi soluționat pur și simplu prin eliminarea dispoziției care face obiectul unui eventual abuz de drept, ceea ce, în opinia noastră, este contrar conceptului însuși de abuz de drept și compromite obiectivele urmărite de Directiva 2004/38.

3. Cu privire la obiecțiile ridicate de Regatul Unit

129.

Contrar celorlalte părți și intervenienților care au prezentat observații, Regatul Unit a susținut atât în înscrisurile sale, cât și în ședința de audiere a pledoariilor că se confrunta în acel moment cu un număr semnificativ de abuzuri în ceea ce privește dreptul de intrare al membrilor de familie care sunt resortisanți ai unui stat terț pentru a evita controalele în materie de imigrare și pe cele de la frontiere. Regatul Unit a calificat această situație drept „abuz de drept sistemic”.

130.

Potrivit Regatului Unit, dacă ar accepta faptul că toate permisele de ședere despre care se pretinde că au fost eliberate în temeiul articolului 10 din directivă scutesc resortisanții statelor terțe de orice control al vizelor, aceste permise ar permite o intrare mai ușoară pe teritoriul său. În această privință, guvernul Regatului Unit arată că a prezentat elemente de probă în susținerea existenței unui abuz de drept sistemic.

131.

Chiar dacă utilizarea adjectivului „sistemic” nu ni se pare compatibilă cu noțiunea de abuz de drept în cadrul dreptului Uniunii, trebuie să se examineze totuși dacă elementele de probă prezentate de acest stat membru îndeplinesc condițiile impuse de noțiunea respectivă.

132.

Documentele prezentate de Regatul Unit ca elemente de probă se referă în special la un studiu realizat în 2011 de serviciul de control la frontiere al acestui stat membru, care ar fi identificat 1494 de „tentative” de utilizare a unor documente false obținute în mod fraudulos, inclusiv căsătorii fictive sau documente doveditoare false ( 103 ). Mai precis, Regatul Unit s‑ar confrunta cu utilizarea de documente false sau a unor documente obținute prin mijloace frauduloase, inclusiv căsătorii de conveniență sau documente doveditoare false ( 104 ). Un studiu al permiselor de ședere emise de celelalte state membre efectuat de o autoritate din Regatul Unit ar fi evidențiat că permisele emise de 12 state membre nu respectau standardele minime de securitate acceptate de Organizația Aviației Civile Internaționale pentru documentele de călătorie ale Uniunii. Mai mult, frauda și abuzul în ceea ce privește dreptul de liberă circulație săvârșite de resortisanții unor țări terțe ar fi fost recunoscute de statele membre drept o problemă gravă ( 105 ). Regatul Unit ar fi în mod special preocupat de lipsa unor standarde minime uniforme pentru permisele de ședere prevăzute la articolul 10 și de riscul de abuz astfel rezultat pentru evitarea controalelor în materie de imigrare.

133.

Este clar că elementele de probă prezentate de Regatul Unit nu pot fi considerate probe concrete pentru comportamentul individual al reclamanților din litigiul principal. Aceste elemente de probă nu îndeplinesc condițiile, obiectivă și subiectivă, impuse pentru constatarea existenței unui abuz de drept într‑un caz concret, astfel cum rezultă acestea din cuprinsul punctelor 121-127 din prezentele concluzii. În această privință, amintim că nu s‑a contestat faptul că comportamentul reclamanților din litigiul principal nu constituie un abuz de drept în sensul dreptului Uniunii.

134.

De asemenea, trebuie amintit că o prezumție generală de fraudă nu este suficientă pentru a justifica o măsură ce aduce atingere obiectivelor Tratatului FUE ( 106 ). Evaluarea comportamentelor abuzive este, în principiu, obligația instanțelor naționale, dar nu trebuie în niciun caz să pericliteze uniformitatea și eficacitatea dreptului Uniunii ( 107 ).

135.

În plus, în ceea ce privește nerespectarea standardelor minime de securitate acceptate de Organizația Aviației Civile Internaționale, susținută de Regatul Unit, reprezentantul Regatului Spaniei a subliniat în ședință că permisele de ședere de membru de familie pentru un cetățean al Uniunii emise de autoritățile spaniole respectau standardele acestei organizații.

136.

În orice caz, în ceea ce privește o eventuală nerespectare a standardelor de securitate puse în aplicare de Regatul Spaniei pe teritoriul său, am dori să subliniem că o eventuală nerespectare a Directivei 2004/38 de către un stat membru nu constituie abuz de drept și nu intră, așadar, în domeniul de aplicare al articolului 35 din aceasta ( 108 ).

137.

În ceea ce privește permisul de familie, considerăm că acesta este pur și simplu echivalent cu o obligație de a obține viză, care este contrară nu numai articolului 5 alineatul (2) din Directiva 2004/38, ci și obiectivelor și sistemului acesteia. Desigur, permisul de ședere emis în temeiul articolului 10 din directivă are un caracter declarativ, iar nu constitutiv de drepturi, întrucât nu face decât să ateste un drept preexistent. Totuși, putem afirma că, atât timp cât condițiile care permit exercitarea dreptului de liberă circulație conform dreptului Uniunii sunt îndeplinite de resortisantul unui stat terț, membru de familie al unui cetățean al Uniunii, acest permis trebuie acceptat de statele membre ( 109 ).

138.

În sfârșit, considerăm că a autoriza un stat membru să nu țină seama de permisul de ședere eliberat de un alt stat membru ar fi contrar principiului recunoașterii reciproce. Trebuie observat că, potrivit jurisprudenței Curții, exercitarea drepturilor care decurg din libera circulație nu este posibilă fără prezentarea unor documente cu privire la starea civilă a persoanelor, care sunt în general emise de statul de origine al lucrătorului. Rezultă că autoritățile administrative și judiciare dintr‑un stat membru sunt obligate să accepte certificate și alte documente similare cu privire la statutul persoanei care sunt eliberate de autoritățile competente ale celorlalte state membre, cu excepția cazului în care autenticitatea acestora este infirmată în mod serios de indicii concrete cu privire la situația persoanei în cauză ( 110 ).

139.

În această privință, faptul de a accepta punerea în aplicare de către Regatul Unit a unor măsuri de aplicabilitate generală ar echivala cu faptul de a permite unui stat membru să eludeze dreptul la liberă circulație și, în consecință, alte state membre ar putea lua măsuri similare și ar putea suspenda în mod unilateral aplicarea directivei.

140.

Prin urmare, suntem de părere că elementele de probă prezentate de Regatul Unit nu sunt suficiente pentru a susține afirmația cu privire la un eventual abuz de drept sistemic.

141.

Pentru toate aceste motive, considerăm că trebuie să se răspundă la prima și la a treia întrebare că articolul 35 din Directiva 2004/38 nu permite unui stat membru să adopte o măsură de aplicabilitate generală care să constea în retragerea dreptului de a fi scutiți de obligația de a obține viză al membrilor de familie ai unui cetățean al Uniunii care dețin un permis de ședere valabil eliberat de un alt stat membru, în condițiile în care această măsură este preventivă și nu se bazează pe constatarea prealabilă a unui abuz de drept într‑un caz concret.

C – Cu privire la Protocolul nr. 20

142.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, Curții să se pronunțe cu privire la aspectul dacă articolul 1 din Protocolul nr. 20 permite Regatului Unit să solicite resortisanților unui stat terț, titulari ai unui permis de ședere de membru de familie pentru un cetățean al Uniunii eliberat conform Directivei 2004/38, să dețină o viză de intrare care trebuie obținută înainte de sosirea la frontieră.

143.

Trebuie constatat de la început că valoarea juridică a protocoalelor nu ridică nicio îndoială. În conformitate cu articolul 51 TUE, „[p]rotocoalele și anexele la tratate fac parte integrantă din acestea”. Prin urmare, în ierarhia normelor, protocoalele au cu siguranță întâietate față de dreptul derivat al Uniunii.

144.

Mai exact, Protocolul nr. 20 constituie o derogare de la obligațiile care revin Regatului Unit și Irlandei în temeiul articolelor 26 TFUE și 77 TFUE, întemeiată pe dorința lor de a fi excluse din domeniul de aplicare al titlului V din partea a treia a Tratatului FUE consacrat spațiului de libertate, securitate și justiție ( 111 ). Cu toate acestea, astfel cum Comisia a declarat în mod expres, acest protocol nu are drept obiectiv să confere privilegii speciale Regatului Unit, ci a fost adoptat pentru a ține seama de dorința acestui stat membru de a păstra, pe de o parte, controalele la frontierele cu majoritatea statelor membre și, pe de altă parte, „zona comună de călătorie” care există între Regatul Unit și Irlanda ( 112 ).

145.

În această privință, în conformitate cu articolul 2, Protocolul nr. 20 permite acestor două state membre să continue să încheie între ele unele acorduri privind circulația persoanelor între teritoriile lor („zona comună de călătorie”), cu respectarea pe deplin a drepturilor persoanelor menționate la articolul 1 primul paragraf litera (a) din protocol. Astfel, dacă Regatul Unit ar decide să nu se mai prevaleze de dreptul său special de a nu participa la spațiul de libertate, securitate și justiție, Irlanda ar adopta aceeași decizie, întrucât poziția sa este justificată exclusiv prin faptul că acest ultim stat membru este legat de Regatul Unit prin așa‑numita zonă comună de călătorie ( 113 ).

146.

În plus, articolul 3 prevede că celelalte state membre sunt autorizate să exercite astfel de controale la frontierele lor sau în orice punct de intrare pe teritoriile lor asupra persoanelor care vin din Regatul Unit sau din Irlanda și doresc să intre pe teritoriile lor.

147.

În opinia noastră, articolul 1 din Protocolul nr. 20 ar trebui interpretat în lumina acestor considerații.

148.

Mai întâi, Regatul Unit este autorizat prin acest articol să exercite „numai” la frontierele sale controalele pe care le consideră necesare pentru a verifica dacă cetățenii statelor membre sau persoanele aflate în întreținerea acestora care exercită drepturi conferite de dreptul Uniunii au drept de intrare pe teritoriul său.

149.

Desigur, nici Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, nici Protocolul nr. 20 nu propun o definiție a noțiunii „control la frontiere”. Totuși, articolul 2 punctul 9 din Regulamentul nr. 562/2006 definește „controlul la frontiere” ca „activitățile efectuate la frontiere, în conformitate cu prezentul regulament și în sensul acestuia, ca răspuns exclusiv la intenția de a trece o frontieră sau la trecerea unei frontiere, indiferent de orice alte considerente, constând în verificări la frontiere și în supravegherea frontierelor”. Evident, în speță, obligația de a obține un permis de familie nu constituie o verificare la frontiere, dat fiind în special faptul că permisul de familie trebuie solicitat înainte de călătorie la reprezentanțele diplomatice ale Regatului Unit situate în statele membre.

150.

Apoi, nu există nicio îndoială că Directiva 2004/38 se aplică în continuare, astfel cum reiese în mod clar din articolul 1 litera (a) din Protocolul nr. 20, care privește cetățenii statelor membre sau persoanele aflate în întreținerea acestora care exercită „drepturi conferite de dreptul Uniunii”. Astfel, dreptul de intrare al acestora trebuie apreciat în conformitate cu articolul 5 alineatul (2) din directiva menționată, care stabilește documentele care permit intrarea membrilor de familie ai unui cetățean al Uniunii pe teritoriul statelor membre.

151.

În sfârșit, în temeiul articolului 1 litera (a) din Protocolul nr. 20, controalele la frontiere includ în special controlul documentelor care permit verificarea existenței dreptului de intrare pe teritoriul Regatului Unit al persoanelor vizate. Această verificare nu autorizează însă acest stat membru să refuze în mod unilateral intrarea cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor acestora care dețin un permis de ședere în temeiul articolului 10 din Directiva 2004/38, impunându‑le, în general, să obțină și să prezinte la frontierele sale un document adițional care nu este prevăzut de dreptul Uniunii.

152.

Propunem, așadar, să se răspundă la a doua întrebare preliminară că articolul 1 din Protocolul nr. 20 nu permite Regatului Unit să impună resortisanților unui stat terț, titulari ai unui permis de ședere de membru de familie al unui cetățean al Uniunii eliberat în conformitate cu articolul 10 din Directiva 2004/38, să dețină o viză de intrare care trebuie obținută înainte de sosirea la frontieră.

VI – Concluzie

153.

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Regatul Unit), după cum urmează:

„1)

Articolul 35 din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la libera circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, nu permite unui stat membru să adopte o măsură de aplicabilitate generală care să constea în retragerea dreptului de a fi scutiți de obligația de a obține viză al membrilor de familie ai unui cetățean al Uniunii care dețin un permis de ședere valabil eliberat de un alt stat membru, în condițiile în care această măsură este preventivă și nu se bazează pe constatarea prealabilă a unui abuz de drept într‑un caz concret.

2)

Articolul 1 din Protocolul nr. 20 privind aplicarea anumitor aspecte ale articolului 26 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în Regatul Unit și în Irlanda nu permite Regatului Unit să impună resortisanților unui stat terț, titulari ai unui permis de ședere de membri ai familiei unui cetățean al Uniunii eliberat în conformitate cu articolul 10 din Directiva 2004/38, să dețină o viză de intrare care trebuie obținută înainte de sosirea la frontieră.”


( 1 ) Limba originală: franceza.

( 2 ) Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56).

( 3 ) Protocolul privind aplicarea anumitor aspecte ale articolului 26 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în Regatul Unit și în Irlanda.

( 4 ) C‑456/12, EU:C:2014:135.

( 5 ) Regulamentul Consiliului din 15 martie 2001 de stabilire a listei țărilor terțe ai căror resortisanți trebuie să dețină viză pentru trecerea frontierelor externe și a listei țărilor terțe ai căror resortisanți sunt exonerați de această obligație (JO L 81, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 3, p. 97).

( 6 ) Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) (JO L 105, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 8, p. 5).

( 7 ) Prin utilizarea sintagmei „cetățenie britanică”, preluăm aici și în continuare formularea din decizia de trimitere.

( 8 ) British subject with a right of abode in the United Kingdom.

( 9 ) British Nationality Act 1948. An Act to make provision for British nationality and for citizenship of the United Kingdom and Colonies and for purposes connected with the matters aforesaid, 30th July 1948. Cu toate acestea, în conformitate cu noua Declarație a Regatului Unit din 1 ianuarie 1983 privind definiția noțiunii „resortisanți” (JO 1983, C 23, p. 1, denumită în continuare „Declarația din 1983”), definiția acestei noțiuni trebuie înțeleasă ca făcând referire nu numai la cetățenii britanici stricto sensu, ci și la particularii de cetățenie britanică care au drept de ședere pe teritoriul Regatului Unit și care sunt astfel scutiți de controlul privind imigrarea exercitat de acest stat membru, precum în cazul domnului McCarthy [Declarația din 1983 a fost făcută odată cu intrarea în vigoare la 1 ianuarie 1983 a Legii din 1981 privind cetățenia britanică (British Nationality Act 1981)].

( 10 ) Din dosar reiese că respectivul permis de ședere expiră la 25 aprilie 2015.

( 11 ) Ministrul de Interne din Regatul Unit.

( 12 ) În conformitate cu articolul 40 din Legea din 1999 privind imigrarea și azilul (Immigration and Asylum Act 1999), în caz de nerespectare a acestei obligații, operatorii de transport sunt obligați să plătească o amendă.

( 13 ) În această privință, reclamanții fac referire la procedura de reînnoire a „permisului de familie”, care îi obligă să se deplaseze și să locuiască la Madrid.

( 14 ) Din decizia de trimitere rezultă că Secretary of State face referire în special la un studiu efectuat în 2011 de Agenția pentru Protecția Frontierelor din Regatul Unit cu privire la permisele de ședere eliberate de alte state membre prin raportare la standardele minime de securitate stabilite de Organizația Aviației Civile Internaționale pentru documentele de călătorie care pot fi citite automat.

( 15 ) Această sintagmă precum și noțiunea „abuzuri sistemice” sunt utilizate în decizia de trimitere pentru a desemna utilizarea abuzivă de către resortisanții unor țări terțe a drepturilor de liberă circulație și în special a dreptului de intrare de care beneficiază membrul de familie care nu este resortisant al SEE pentru a evita controalele interne privind imigrarea.

( 16 ) În această privință, trebuie precizat că permisele de ședere eliberate de Republica Federală Germania și de Republica Estonia ar respecta, în principiu, standardele de securitate corespunzătoare, în special pe cele stabilite de Organizația Aviației Civile Internaționale, astfel încât se prevede modificarea Regulamentului privind imigrarea pentru persoanele care dețin un permis de ședere eliberat de unul dintre aceste două state membre.

( 17 ) În ceea ce privește Republica Polonă, aceasta s‑a limitat numai la a ridica problema aplicabilității acestei directive în speță.

( 18 ) Trebuie să se observe că fostul articol 17 alineatul (1) din Tratatul CE prevedea că „[c]etățenia Uniunii nu înlocuiește cetățenia națională, ci o completează”. Această frază, care a fost adăugată prin Tratatul de la Amsterdam (JO 1997, C 340, p. 1), a fost modificată prin Tratatul de la Lisabona, care, la articolul 20 alineatul (1), prevede că cetățenia Uniunii „nu înlocuiește cetățenia națională, ci se adaugă acesteia”. A se vedea de asemenea articolul 9 din Tratatul UE. Pentru o analiză a acestei modificări, a se vedea De Waele, H., „EU citizenship: Revisiting its Meaning, Place and Potential”, în European Journal of Migration and Law, 12 (2010), p. 319-336 și p. 320.

( 19 ) Pentru o retrospectivă istorică a construcției cetățeniei europene, a se vedea O’Leary, S., The evolving Concept of Community Citizenship, From the Free Movement of Persons to Union Citizenship, Haga, Londra, Boston (Kluwer), 1996, p. 4, și Carabot Benlolo, M., Les fondements juridiques de la citoyenneté européenne, Bruylant, 2007, p. 1.

( 20 ) A se vedea raportul Tindemans din 29 decembrie 1975, Bulletin des Communautés européennes, supliment 1/76, și raportul Comitetului ad‑hoc „Europa cetățenilor” din 29 martie 1985, în Bulletin des Communautés européennes, 85/3.

( 21 ) A se vedea articolele 26 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE și 56 TFUE. Drepturile de care beneficiază lucrătorii salariați, lucrătorii care desfășoară activități independente sau prestatorii de servicii sunt anterioare introducerii cetățeniei Uniunii și intră sub incidența pieței interne.

( 22 ) Articolul 21 TFUE.

( 23 ) Studiile efectuate în 2010 au arătat că aproape nouă din zece cetățeni știu că au dreptul de liberă circulație. A se vedea Raportul Comisiei privind cetățenia Uniunii din 2010, intitulat „Eliminarea obstacolelor din calea drepturilor cetățenilor Uniunii” [COM(2010) 603 final, p. 16]. Cetățenia Uniunii este aproape sinonimă cu libertatea de circulație. A se vedea Propunerea de decizie a Parlamentului și a Consiliului din 11 august 2011 privind Anul european al cetățenilor (2013) [COM(2011) 489 final, p. 1].

( 24 ) A se vedea în special Declarația nr. 2 privind cetățenia unui stat membru, anexată de statele membre la Actul final al Tratatului privind Uniunea Europeană (JO 1992, C 191, p. 98), și articolul 3 din Convenția europeană asupra cetățeniei, care a fost adoptată de Consiliu la 6 noiembrie 1997 și care a intrat în vigoare la 1 martie 2000. Nici Regatul Spaniei, nici Regatul Unit nu au semnat și nu au ratificat această convenție.

( 25 ) A se vedea în special Hotărârile Micheletti și alții (C‑369/90, EU:C:1992:295, punctul 10), Kaur (C‑192/99, EU:C:2001:106, punctul 19) și Zhu și Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punctul 37).

( 26 ) A se vedea nota de subsol 9.

( 27 ) Aici trebuie remarcat că Curtea a considerat că libera circulație a persoanelor, libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor nu vor fi pe deplin realizate dacă un stat membru ar putea să refuze aplicarea dispozițiilor de drept al Uniunii în cazul resortisanților săi care, fiind stabiliți într‑un alt stat membru și având cetățenia acelui stat, au utilizat facilitățile oferite de dreptul Uniunii pentru a‑și desfășura, pe teritoriul primului stat, activitățile sub formă de prestări de servicii. A se vedea Hotărârea Gullung (292/86, EU:C:1988:15, punctul 12).

( 28 ) EU:C:2014:135.

( 29 ) Ibidem (punctul 34).

( 30 ) Ibidem (punctul 35).

( 31 ) Ibidem (punctul 36).

( 32 ) Ibidem, punctul 37.

( 33 ) Sublinierea noastră.

( 34 ) A se vedea în special Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea O. și B. (C‑456/12, EU:C:2013:837, punctul 68).

( 35 ) A se vedea Hotărârea Iida (C‑40/11, EU:C:2012:691, punctul 57).

( 36 ) Sublinierea noastră.

( 37 ) A se vedea Hotărârea O. și B. (EU:C:2014:135, punctul 40).

( 38 ) A se vedea Hotărârile Metock și alții (C‑127/08, EU:C:2008:449, punctele 59 și 82), McCarthy (C‑434/09, EU:C:2011:277, punctul 28) și Dereci și alții (C‑256/11, EU:C:2011:734, punctul 50).

( 39 ) A se vedea Hotărârile McCarthy (EU:C:2011:277, punctul 33) și O. și B. (EU:C:2014:135, punctul 41).

( 40 ) Acest principiu este codificat în scris la articolul 3 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale din 16 septembrie 1963, care prevede că „nimeni nu poate fi privat de dreptul de a intra pe teritoriul statului al cărui cetățean este”. Cu toate acestea, observăm că Regatul Unit nu a ratificat acest protocol. Protocolul menționat a intrat în vigoare la 2 mai 1968.

( 41 ) Hotărârile McCarthy (EU:C:2011:277, punctul 29) și O. și B. (EU:C:2014:135, punctele 41 și 42).

( 42 ) A se vedea Gastaldi, G., „Citoyenneté de l’Union et libre circulation: du critère économique au statut unique”, în Dossiers de droit européen, 28, 2013, p. 127.

( 43 ) A se vedea Hotărârile Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296), Carpenter (C‑60/00, EU:C:2002:434) și Eind (C‑291/05, EU:C:2007:771).

( 44 ) A se vedea Hotărârea Ruiz Zambrano (C‑34/09, EU:C:2011:124).

( 45 ) Hotărârea Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458). Această jurisprudență a fost confirmată de numeroase hotărâri ulterioare ale Curții; a se vedea în special Hotărârea Huber (C‑524/06, EU:C:2008:724).

( 46 ) Acesta este în special cazul cetățenilor Uniunii ai căror părinți au cetățenii diferite, dar aceștia sunt resortisanți doar ai unuia dintre cele două state membre respective.

( 47 ) De asemenea, această situație se regăsește în cazul cetățenilor Uniunii ai căror părinți au cetățenii diferite și al căror copil s‑a născut în alt stat membru decât cel ai cărui resortisanți sunt acești cetățeni.

( 48 ) Dreptul lituanian nu prevede dubla cetățenie.

( 49 ) În sens contrar, a se vedea Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea O. și B. (EU:C:2013:837, punctul 77).

( 50 ) A se vedea Hotărârea Singh (EU:C:1992:296).

( 51 ) A se vedea Hotărârea Eind (EU:C:2007:771).

( 52 ) EU:C:1992:296.

( 53 ) EU:C:2007:771.

( 54 ) EU:C:1992:296.

( 55 ) Drepturile de ședere derivate au fost admise de Curte în temeiul articolului 52 din Tratatul CEE (în prezent articolul 49 TFUE) și al Directivei 73/148/CEE a Consiliului din 21 mai 1973 privind eliminarea restricțiilor de circulație și ședere în cadrul Comunității pentru resortisanții statelor membre în materie de stabilire și de prestare de servicii (JO L 172, p. 14), care a fost abrogată și înlocuită prin Directiva 2004/38.

( 56 ) A se vedea Hotărârea Singh (EU:C:1992:296, punctele 19 și 20).

( 57 ) Ibidem, punctul 21.

( 58 ) EU:C:2007:771.

( 59 ) EU:C:2014:135.

( 60 ) EU:C:2007:771

( 61 ) Ibidem.

( 62 ) Ibidem (punctul 32).

( 63 ) Ibidem (dispozitivul).

( 64 ) Sublinierea noastră.

( 65 ) Hotărârea O. și B. (EU:C:2014:135, punctul 61 și dispozitivul).

( 66 ) Ibidem.

( 67 ) Ibidem.

( 68 ) EU:C:2002:434.

( 69 ) Ibidem (punctul 39).

( 70 ) Ibidem (punctul 41).

( 71 ) C‑457/12, EU:C:2014:136, punctul 46 și dispozitivul.

( 72 ) Acest lucru nu este valabil în speță.

( 73 ) A se vedea în special Hotărârile McCarthy (EU:C:2011:277), Dereci și alții (EU:C:2011:734), O. și S. (C‑356/11 și C‑357/11, EU:C:2012:776), precum și Ymeraga și Ymeraga-Tafarshiku (C‑87/12, EU:C:2013:291).

( 74 ) A se vedea Hotărârile Dereci și alții (EU:C:2011:734, punctul 56), Iida (EU:C:2012:691, punctul 51), O. și S. (EU:C:2012:776, punctul 41) și O. și B. (EU:C:2014:135, punctul 39).

( 75 ) EU:C:2011:277, punctele 31 și 39.

( 76 ) EU:C:2011:734, punctul 54.

( 77 ) EU:C:2012:776, punctul 42.

( 78 ) EU:C:2013:291, punctul 30.

( 79 ) EU:C:2012:691, punctul 65.

( 80 ) EU:C:2014:135 și EU:C:2014:136.

( 81 ) Acești cetățeni nu s‑au stabilit în alt stat membru, astfel cum a procedat domnul McCarthy.

( 82 ) A se vedea Hotărârea O. și B. (EU:C:2014:135, punctul 53).

( 83 ) A se vedea prin analogie Hotărârile Kempf (139/85, EU:C:1986:223, punctul 13) și Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, punctul 23). A se vedea de asemenea Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind orientări pentru o mai bună transpunere și aplicare a Directivei 2004/38 [COM(2009) 313 final, p. 3, denumite în continuare „orientările”].

( 84 ) Hotărârea Metock și alții (EU:C:2008:449, punctul 84).

( 85 ) A se vedea subtitlul 3 din cadrul titlului A din prezentele concluzii.

( 86 ) Aici trebuie arătat că, pe lângă condițiile prevăzute la articolul 5 din Directiva 2004/38, statele membre nu pot impune nicio altă cerință pentru intrarea cetățenilor precum o viză de intrare. A se vedea Hotărârea Yiadom (C‑357/98, EU:C:2000:604, punctul 23). A se vedea de asemenea Barnard, C., The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, Oxford (Oxford University Press), 2010, p. 424.

( 87 ) Cornu, G., Vocabulaire juridique, Paris PUF, ediția a 8‑a, iunie 2009.

( 88 ) Simon, D., și Rigaux, A., „La technique de consécration d’un nouveau principe général du droit communautaire: l’exemple de l’abus de droit”, în Mélanges en hommage à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire, tomul 2 (2004), p. 559-587, p. 563.

( 89 ) „Die Ausübung eines subjektiven Rechts ist missbräuchlich, wenn sie zwar formell dem Gesetz entspricht, die Geltendmachung jedoch wegen der besonderen Umstände des Einzelfalls treuwidrig ist“. A se vedea Creifelds, Rechtswörterbuch, ediția 20, München, 2011, p. 977.

( 90 ) A se vedea articolul 5 din Codul civil polonez și Machnikowski, P., Kodeks cywilny – komentarz, E. Gniewek (ed.), Varșovia, 2006, p. 14.

( 91 ) Acesta este în special cazul articolului 35 din Directiva 2004/38.

( 92 ) Astfel cum s‑a precizat, această noțiune include aranjamentele pur artificiale sau frauda care este de competența Uniunii, și anume abuzul care poate aduce atingere aplicabilității dreptului Uniunii prin crearea artificială a unui element de legătură cu acest drept, Lagondet, F., loc. cit., p. 8.

( 93 ) Simon, D., și Rigaux, A., loc. cit., p. 564. A se vedea de asemenea Waelbroeck, D., „La notion d’abus de droit dans l’ordre juridique communautaire”, în Mélanges en hommage à Jean Victor Louis, vol. I (2003), p. 565-616, p. 597.

( 94 ) Hotărârea Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punctele 52 și 53).

( 95 ) A se vedea COM(2009) 313 final, p. 15 și 16.

( 96 ) Sublinierea noastră. Hotărârea Emsland‑Stärke (EU:C:2000:695, punctele 52-54) și, mai recent, Hotărârea Ungaria/Slovacia (C‑364/10, EU:C:2012:630, punctul 58).

( 97 ) Hotărârile Pafitis și alții (C‑441/93, EU:C:1996:92, punctul 68) și Kefalas și alții (C‑367/96, EU:C:1998:222, punctul 22).

( 98 ) A se vedea Concluziile prezentate de avocatul general Sharpston în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Bozkurt (C‑303/08, EU:C:2010:413, punctul 67).

( 99 ) A se vedea Hotărârile Kefalas și alții (EU:C:1998:222, punctul 28) și Diamantis (C‑373/97, EU:C:2000:150, punctul 34).

( 100 ) A se vedea COM(2009) 313 final, p. 16.

( 101 ) A se vedea COM(2009) 313 final, punctul 4.3. A se vedea de asemenea Hotărârea Metock și alții (EU:C:2008:449, punctele 74 și 75).

( 102 ) COM(2009) 313 final, p. 16.

( 103 ) Trebuie observat că Regatul Unit califică drept abuz de drept două situații juridice complet diferite, și anume căsătoriile fictive și utilizarea de documente doveditoare false. Noțiunea de abuz de drept nu se aplică decât primei situații.

( 104 ) Potrivit unui document al Comisiei, ca urmare a unei cereri a Consiliului, aceasta a solicitat statelor membre să îi furnizeze informații cu privire la utilizarea abuzivă a liberei circulații prin căsătorii de conveniență. 12 state membre au furnizat statistici privind cazurile „identificate”. Conform acestui document, Regatul Unit a respins, ca urmare a unor îndoieli în legătură cu autenticitatea căsătoriilor, 176 de cereri de permise de familie (din 256 de cazuri în care au existat suspiciuni de abuz și care au reprezentat aproximativ 2 % din cererile primite în perioada respectivă). A se vedea Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor din 25 noiembrie 2013 privind „Libera circulație a cetățenilor Uniunii Europene și a familiilor acestora: cinci acțiuni pentru a produce rezultate notabile” [COM(2013) 837 final, p. 9].

( 105 ) În aprilie 2012, Consiliul ar fi aprobat un document care definește măsurile ce trebuie luate, intitulat „Acțiunea UE privind presiunile migratorii – un răspuns strategic”, în care una dintre prioritățile strategice de acțiune ar fi „păstrarea și protecția libertății de circulație prin prevenirea abuzurilor resortisanților unor țări terțe”.

( 106 ) A se vedea Hotărârea Comisia/Belgia (C‑577/10, EU:C:2012:814, punctul 53 și jurisprudența citată).

( 107 ) Simon, D., și Rigaux, A., Le système juridique communautaire, ediția a 3-a, 2001, p. 582.

( 108 ) Amintim în această privință că, în temeiul articolelor 258 și 259 din Tratatul FUE, în cazul în care un stat membru nu și‑a îndeplinit una dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor, revine Comisiei sau unui alt stat membru obligația să introducă în fața Curții o eventuală acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.

( 109 ) A se vedea în acest sens Hotărârea Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punctul 54).

( 110 ) A se vedea în acest sens Hotărârea Dafeki (C‑336/94, EU:C:1997:579, punctul 19).

( 111 ) Această dorință se exprimă și în ceea ce privește acquis‑ul Schengen integrat în cadrul Uniunii europene. A se vedea Protocolul nr. 19 privind acquis‑ul Schengen integrat în cadrul Uniunii Europene.

( 112 ) Cu privire la modificările aduse de Tratatul de la Lisabona poziției Regatului Unit și a Irlandei referitoare la spațiul de libertate, securitate și justiție, a se vedea în special Chevallier‑Govers, C., „Le traité de Lisbonne et la différenciation dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice”, în Le traité de Lisbonne. Reconfiguration ou déconstitutionnalisation de l’Union européenne?, Bruylant, 2009, p. 271 și următoarele.

( 113 ) A se vedea Toth, A. G., The legal effects of the protocols relating to the United Kingdom, Ireland and Denmark, in The European Union after Amsterdam. A legal analysis, 1998, p. 227-252, p. 233, și Guillard, C., L’intégration différenciée dans l’Union européenne, teză, Bruylant, 2006, p. 466.

Top