52018DC0804

Prezentul raport cu privire la o misiune de supraveghere consolidată desfășurată în Ungaria este transmis Consiliului în temeiul articolului -11 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97 1 . În conformitate cu articolul -11 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97, constatările provizorii ale misiunii au fost transmise în prealabil autorităților maghiare, pentru observații.

Ungaria – Procedură aplicabilă abaterilor semnificative

Misiune de supraveghere consolidată, 18-19 septembrie 2018

Raport

1. Introducere

În primăvara anului 2018, a fost lansată o procedură aplicabilă abaterilor semnificative (Significant Deviation Procedure, SDP) pentru Ungaria, ca urmare a unei abateri semnificative observate în 2017 de la cerința componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere (PSC). La 23 mai 2018, Comisia a emis un avertisment adresat Ungariei. În recomandarea sa adoptată la 22 iunie 2018, Consiliul a confirmat evaluarea Comisiei și a invitat autoritățile să ia măsurile necesare pentru a restabili traiectoria de ajustare adecvată în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu (OTM). Consiliul a recomandat, în special, să se ia măsurile necesare pentru a se asigura că rata de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete nu depășește 2,8 % în 2018, ceea ce corespunde unei ajustări structurale anuale de 1 % din PIB. Recomandările bugetare specifice fiecărei țări din 2018 s-au referit în mod direct la recomandarea emisă în cadrul SDP. Ungaria a raportat Consiliului cu privire la măsurile luate, astfel cum i s-a solicitat, până la 15 octombrie 2018. Evaluarea măsurilor luate de Ungaria a fost adoptată de Comisie la 21 noiembrie 2018. Prezentul raport prezintă constatările Comisiei ca urmare a misiunii de supraveghere consolidată desfășurate în Ungaria în perioada 18-19 septembrie 2018.

Pentru 2018, conform previziunilor Comisiei din primăvara anului 2018, deficitul total urma să crească la 2,4 % din PIB față de 2 % în 2017, iar soldul structural urma să se deterioreze și mai mult. Scăderea veniturilor temporare și reducerile fiscale suplimentare contribuie la creșterea deficitului. În același timp, se preconiza o încetinire a creșterii cheltuielilor publice, cu excepția utilizării fondurilor UE, în comparație cu 2017. Cu toate acestea, potrivit estimărilor, cheltuielile primare nete, ajustate în funcție de măsurile cu caracter excepțional și măsurile discreționare, urmau să continue să crească într-un ritm superior ratei de creștere potențială a PIB-ului pe termen mediu a țării, depășind cu mult rata de referință care reflectă cerința prevăzută în componenta preventivă.

Misiunea de supraveghere consolidată a Comisiei a avut loc în perioada 18-19 septembrie 2018. Scopul misiunii a fost de a se informa cu privire la opiniile autorităților referitoare la evoluțiile bugetare și la măsurile pe care intenționează să le ia și de a încuraja respectarea PSC. Membrii serviciilor Comisiei s-a întâlnit (i) cu domnul Mihály Varga, ministrul finanțelor, și cu domnii Péter Banai și Norbert Izer, secretari de stat la Ministerul de Finanțe; (ii) domnul Árpád Kovács, președintele Consiliului bugetar din Ungaria; și (iii) domnul Barnabás Virág, directorul executiv al Băncii Naționale a Ungariei. În cadrul misiunii, a fost discutat de asemenea contextul și implicațiile SDP cu deputații din Parlamentul Ungariei, membri ai comisiilor pentru afaceri bugetare și europene, și cu reprezentanții partenerilor sociali și ai grupurilor de reflecție. Prezentul raport se bazează pe informațiile obținute până la încheierea misiunii și pe parcursul acesteia.

2. Constatările misiunii

Autoritățile maghiare nu preconizează măsuri majore în acest an ca răspuns la recomandarea din cadrul SDP, dar se arată hotărâte să înăsprească orientarea bugetară începând cu 2019. În 2018, autoritățile intenționează să respecte obiectivul de deficit public pe care și l-au fixat inițial. În același timp, bugetul pe 2019, care a fost adoptat deja în iulie 2018, vizează reducerea deficitului general cu 0,6 % din PIB anul viitor. Recomandarea din cadrul SDP nu acoperă însă anul 2019.

Ungaria a depus eforturi substanțiale pentru a-și consolida finanțele publice după criză, dar acest proces a înregistrat o pierdere de ritm în ultimul timp, iar datoria publică s-a menținut la un nivel ridicat, depășind 70 % din PIB. Ungaria a aderat la Uniune cu un nivel ridicat al deficitului și a făcut obiectul unei proceduri de deficit excesiv între 2004 și 2013. De atunci, deficitul public a fost menținut cu prudență sub pragul de 3 % din PIB. Membrii misiunii au salutat această realizare, dar au subliniat că procesul de consolidare bugetară s-a oprit în ultimul timp. Conform evaluării Comisiei, orientarea bugetară a devenit foarte prociclică după 2016, ceea ce implică înainte de toate riscuri importante pentru viitor, în cazul în care țara s-ar confrunta din nou cu șocuri negative. Deși economia maghiare înregistrează una dintre cele mai rapide rate de creștere din UE în 2018 (și anume 4,7 % în prima jumătate a anului) și există deja semne de supraîncălzire, deficitul nominal preconizat să atingă 2,4 % din PIB în acest an este al treilea cel mai ridicat din UE (și depășește cu mult media UE de 0,6 % din PIB). În plus, nivelul datoriei publice se menține la un nivel ridicat, de aproximativ 73 % din PIB. Unii deputați ai parlamentului, precum și experții economici care s-au întâlnit cu membrii serviciilor Comisiei în timpul misiunii au fost de acord că este necesară revizuirea politicii bugetare prociclice a Ungariei.

Deși autoritățile maghiare au recunoscut un anumit grad de prociclicitate în politica bugetară, ele au apreciat în mod diferit gravitatea problemei atunci când a fost vorba de evaluarea rezultatului bugetar din 2017. Comisia estimează că deviația PIB-ului a depășit + 1,5 % din PIB în 2017. În conformitate cu calculele Ministerului de Finanțe însă, deviația negativă a PIB-ului era încă în curs de remediere la momentul respectiv. Prin urmare, autoritățile estimează o poziție bugetară structurală mult mai bună decât cea estimată de Comisie. Potrivit evaluării acestora, soldul structural s-a menținut aproape de OTM în 2017 (la -1,7 % din PIB comparativ cu un OTM de -1,5 % din PIB) și, prin urmare, lansarea SDP nu a fost justificată. Ca răspuns, membrii serviciilor Comisiei au subliniat că evaluarea respectării dispozițiilor PSC trebuie să se bazeze pe metodologia stabilită de comun acord de către toate statele membre. Membrii misiunii au subliniat de asemenea că, ținând seama de incertitudinile legate de estimarea situației ciclice, în evaluările Comisiei s-a pus, în paralel, un accent mai mare pe criteriul de referință privind cheltuielile. Cu toate acestea, și dacă s-ar ține cont de acest criteriu, nu poate fi contestat faptul că în 2017 s-a observat o abatere semnificativă. Chiar și fără a lua în considerare impactul reducerilor fiscale semnificative, cheltuielile primare (excluzând fondurile UE și măsurile cu caracter excepțional) au crescut în orice caz cu mult peste creșterea potențială a PIB-ului Ungariei în 2017.

În ceea ce privește creșterea semnificativă a cheltuielilor observată în 2017, autoritățile au remarcat că aceasta a mascat o îmbunătățire vădită a poziției bugetare subiacente (adică „adevăratul” sold structural). În 2017, guvernul a decis să utilizeze, la sfârșitul anului, o parte din economiile și veniturile mai mari decât cele preconizate pentru a finanța măsuri discreționare nerecurente (în principal transferuri către sectorul privat și sectorul non-profit). Cu toate acestea, în 2017, deficitul bugetar a fost mai scăzut decât obiectivul în materie de deficit nominal. Comisia a sugerat că, în cazul în care o astfel de situație s-ar repeta spre sfârșitul anului 2018, surplusul de venituri ar trebui să fie utilizat pentru a reduce deficitul structural, în conformitate cu recomandarea din cadrul SDP, și nu pentru a suporta cheltuieli discreționare suplimentare.

Autoritățile maghiare au indicat că nu consideră rezonabilă aplicarea ajustării bugetare substanțiale recomandate de Consiliu pentru a doua jumătate a anului 2018. În opinia acestora, rezultatul bugetar din 2018 a fost deja determinat în mare parte de deciziile anterioare, iar ajustarea propusă pentru restul anului ar dăuna economiei. Autoritățile maghiare au menționat totuși anumite măsuri care ar putea îmbunătăți poziția bugetară încă din 2018 sau care prezintă cel puțin unele riscuri pozitive (de exemplu, sistemul de facturare electronică obligatorie pentru tranzacțiile dintre întreprinderi începând din1 iulie 2018, care vizează creșterea eficienței colectării impozitelor) sau facilitează limitarea cheltuielilor planificate pentru 2019 (de exemplu, inițierea procesului de raționalizare a efectivelor din administrația publică). Autoritățile au declarat că s-a preconizat doar o abatere temporară de la OTM în 2018, aceasta urmând a fi corectată în 2019.

Delegația Comisiei a observat că adoptarea bugetului pentru 2019 a fost un pas în direcția cea bună. În același timp, membrii misiunii au avertizat că planurile guvernului pentru 2019 implică în continuare un risc de abatere semnificativă de la ajustarea necesară în anii 2018 și 2019 luați împreună, după cum se arată în evaluarea programului de convergență 2018 realizată de Comisie. Cu alte cuvinte, se preconizează că execuția bugetului pentru 2019 conform previziunilor va duce la îmbunătățirea soldului structural, dar nu pare a fi suficientă pentru a inversa efectele asupra poziției bugetare ale politicii bugetare prociclice anterioare, în special dacă nu a existat nicio îmbunătățire semnificativă în 2018. De asemenea, s-a remarcat faptul că planurile bugetare pentru anul viitor par să se bazeze foarte mult pe un scenariu macroeconomic optimist, în ipoteza unei creșteri susținute a PIB-ului de aproximativ 4 %. În acest sens, autoritățile maghiare au subliniat că nivelul rezervelor de stabilitate prevăzut în buget a fost majorat pentru a furniza o marjă de manevră în cazul unei situații mai puțin favorabile.

Există riscul ca impactul pe termen mediu al recentelor reduceri ale impozitelor pe veniturile fiscale să fie mai ridicat decât cel preconizat de autoritățile maghiare. Ungaria a implementat de curând o serie de reduceri fiscale considerabile. Este vorba în special de reduceri succesive ale contribuțiilor angajatorilor la asigurările sociale în 2017 și 2018, care ar trebui să continue și anul viitor. Efectul bugetar al reducerii contribuțiilor sociale de până acum rămâne scăzut, având în vedere deficitul de forță de muncă și creșterea rapidă a salariilor. Membrii misiunii au atras atenția asupra faptului că impactul acestor reduceri poate deveni mai pronunțat dacă aceste condiții se deteriorează odată cu ciclul economic. Autoritățile au fost de acord că aceste riscuri au existat, dar au susținut că impactul creșterii dinamice a salariilor asupra ponderii veniturilor în PIB observat până în prezent ar putea fi considerat ca având în mare parte un caracter permanent. Ponderea salariilor în economie se află pe o traiectorie de redresare, inversând declinul înregistrat după criză. S-ar putea ca recentele creșteri substanțiale ale salariului minim să fi contribuit la această situație, determinând, de asemenea, un „efect de albire” prin reducerea veniturilor nedeclarate.

Dinamica investițiilor publice este extrem de prociclică. Ungaria accelerează realizarea investițiilor publice, inclusiv a proiectelor finanțate atât la nivel național, cât și la nivelul UE. Se preconizează că totalul cheltuielilor cu investițiile publice va crește rapid în 2018 și 2019, atingând un maxim istoric de aproximativ 7 % din PIB în 2019. Comisia a observat că acest calendar foarte concentrat la începutul perioadei nu pare să fie compatibil cu poziția ciclică a economiei. Având în vedere nivelul restrâns, în prezent, al capacităților disponibile în sectorul construcțiilor, acest lucru poate avea drept rezultat un efect de excludere în detrimentul investițiilor din sectorul privat și să ducă, în același timp, la creșterea costurilor proiectelor publice. De asemenea, dacă nu se asigură o marjă de manevră bugetară suficientă în timpul expansiunii economice, guvernul ar fi obligat să întrerupă rapid investițiile în momentul producerii următoarei recesiuni. Acest lucru ar accentua fluctuațiile de producție la momentul nepotrivit și în direcția greșită. În această privință, grupurile de reflecție și partenerii sociali și-au exprimat îngrijorarea în legătură cu faptul că accelerarea puternică a investițiilor publice ar putea afecta calitatea cheltuielilor publice.

Consiliul bugetar din Ungaria a avertizat că planurile bugetare pentru perioada 2017-2019 nu respectă norma națională privind soldul structural. Norma privind soldul structural din Legea maghiară privind stabilitatea prevede că proiectul de lege a bugetului prezentat de guvern trebuie să fie în conformitate cu OTM în fiecare an. În avizele sale privind proiectele de buget, Consiliul bugetar compară OTM cu soldul structural estimat de guvern înainte de execuția bugetară. Întrucât planurile bugetare pentru perioada 2017-2019 conțineau un deficit structural estimat care depășea OTM, Consiliul bugetar a declarat că aceste planuri încalcă norma națională corespunzătoare 2 . Consiliul bugetar nu preconiza o îmbunătățire în acest sens în 2018. În raportul său privind evoluțiile bugetare din 2018 publicat în timpul misiunii, Consiliul bugetar a fost de părere că obiectivul bugetar pentru deficitul public stabilit în termeni SEC pentru 2018 poate fi atins. În același timp, Consiliul bugetar a invitat autoritățile să recurgă la un control bugetar strict în restul anului, în special în ceea ce privește cheltuielile instituțiilor bugetare centrale și ale capitolelor bugetare. Consiliul bugetar a subliniat, de asemenea, existența unui risc ridicat ca deficitul de flux de trezorerie să se dovedească a fi considerabil mai mare decât cel planificat, din cauza plăților în avans substanțiale în contul unor proiecte finanțate de UE, dar și din cauza efectuării de către UE a unor transferuri bazate pe norme la un nivel mult mai scăzut decât se preconizase.

Banca Națională a Ungariei (MNB) a fost de acord că politica bugetară a devenit prociclică după 2016, deși într-o măsură mai mică decât a apreciat Comisia, și a estimat o orientare bugetară anticiclică în 2019 și 2020. MNB a subliniat importanța structurii impulsului bugetar. În evaluarea sa, au existat efecte temporare semnificative care au contribuit, de asemenea, la relaxarea bugetară, în special în 2018, inclusiv eliminarea treptată a veniturilor din vânzările de terenuri și veniturile extraordinare provenite din impozitul pe profit din cadrul sistemului creditelor fiscale pentru creștere. În plus, MNB a subliniat incertitudinile privind evaluarea deviației PIB-ului. Deși indicatorii privind utilizarea capacității și indicatorii de pe piața forței de muncă sugerează reducerea încetinirii, variabilele financiare (inclusiv balanța pozitivă a contului curent și nivelul scăzut al indicatorului credite/PIB) nu indică o supraîncălzire. În ceea ce privește mixul de politici macroeconomice, MNB a susținut că, deși politicile bugetară și monetară au fost flexibile până de curând, această situație se va schimba treptat și că politica macroprudențială a rămas strictă pentru a limita vulnerabilitățile financiare.