1.

În scopul îmbunătățirii eficienței sistemului de transport feroviar, Uniunea Europeană a instituit un spațiu feroviar unic european prin intermediul Directivei 2012/34 ( 2 ).

2.

Prezenta cerere de decizie preliminară invită Curtea de Justiție să interpreteze măsura în care Directiva 2012/34 reglementează procedura de aprobare a tarifelor pentru utilizarea infrastructurii feroviare și, mai precis, a majorărilor.

3.

Reglementarea căilor ferate prin Directiva 2012/34 este un domeniu cu un pronunțat caracter tehnic al dreptului Uniunii. Pentru a ajuta cititorul să înțeleagă complexitatea sa și situația de fapt astfel cum este prezentată de instanța de trimitere, în cele ce urmează vor fi analizate trei grupuri de fapte: în primul rând, părțile din procedura principală; în al doilea rând, cele două documente de referință ale rețelei; și în al treilea rând, cronologia litigiului la nivel național.

4.

Să prezentăm mai întâi cei trei participanți la procedura principală.

5.

ÖBB‑Infrastruktur AG (denumită în continuare „ÖBB”) este un „administrator de infrastructură”. În conformitate cu articolul 3 punctul 2 din Directiva 2012/34, acesta este responsabil de realizarea, administrarea și întreținerea infrastructurii feroviare, inclusiv gestionarea traficului, control‑comandă și semnalizare.

6.

Schienen‑Control Kommission (Comisia de control feroviar; denumită în continuare „SCK”) este organismul de reglementare național din Austria, instituit în conformitate cu articolele 55 și 56 din Directiva 2012/34 ( 3 ).

7.

În Austria, în temeiul legislației naționale relevante, acest organism de reglementare este însărcinat printre altele cu aprobarea majorărilor stabilite de administratorul infrastructurii.

8.

Majorările reprezintă tarife suplimentare față de tarifele de bază care acoperă costurile directe pentru utilizarea infrastructurii feroviare. Statele membre pot permite asemenea majorări, în conformitate cu articolul 32 alineatul (1) din Directiva 2012/34, „[p]entru recuperarea în totalitate a costurilor suportate de către administratorul infrastructurii”. Aceeași dispoziție precizează totodată că majorările pot fi autorizate, dacă piața „permite”, pe baza unor principii eficiente, transparente și nediscriminatorii.

9.

WESTbahn Management GmbH este o „întreprindere feroviară” în sensul articolului 3 punctul 1 din Directiva 2012/34 ( 4 ).

10.

Administratorul infrastructurii publică criteriile de alocare și tarifele pentru utilizarea infrastructurii feroviare (denumite în continuare „tarifele de infrastructură”) într‑un document de referință al rețelei ( 5 ).

11.

Prezentul litigiu a fost generat de documentele de referință ale rețelei întocmite de ÖBB pentru anii 2018 și 2019.

12.

În ambele documente de referință ale rețelei, tarifele de infrastructură publicate includeau majorări pentru cele cinci segmente de piață precis determinate. Acestea erau transportul comercial de călători, serviciul public de transport interurban de călători, serviciul public de transport urban regulat, serviciul public de transport urban neregulat și transportul de mărfuri, fără manipulare.

13.

Totuși, documentul de referință al rețelei pentru 2018, astfel cum a fost publicat, a indicat doar cuantumul total care trebuie plătit pentru fiecare segment de piață, fără a specifica modul de împărțire a acestui cuantum total între costurile directe și majorări. În schimb, în documentul de referință al rețelei pentru 2019, tarifele pentru costurile directe și majorările au fost indicate separat pentru fiecare tren‑kilometru parcurs în cazul fiecărui segment de piață, iar tariful total de plată a fost calculat prin însumarea celor două.

14.

Dreptul austriac impune ca administratorul infrastructurii să solicite aprobarea majorărilor de către SCK.

15.

În ceea ce privește majorările publicate în documentul de referință al rețelei pentru 2018, ÖBB a solicitat SCK aprobarea lor la 12 august 2016.

16.

În cazul majorărilor aferente documentului de referință al rețelei pentru 2019, ÖBB a solicitat SCK aprobarea lor la 18 august 2017.

17.

Documentele de referință ale rețelei pentru 2018 și 2019 conțineau o propoziție potrivit căreia procedura de aprobare a majorărilor în conformitate cu legislația națională relevantă era în curs de desfășurare.

18.

Documentul de referință al rețelei pentru 2019 mai menționa că, în cazul în care „o hotărâre definitivă în această procedură a fost adoptată abia după data de la care se aplică graficul de circulație”, s‑ar putea face „decontarea ulterioară sau retroactivă a tarifelor de infrastructură pentru care deducerea a avut loc în cuantum prea ridicat sau prea redus”.

19.

Prezentul litigiu a fost generat de un dezacord între părți cu privire la aspectul dacă și prin intermediul cărei proceduri se pot introduce majorări. Acesta s‑a desfășurat după cum urmează.

20.

SCK a aprobat, la 12 decembrie 2016, cererea de majorări depusă de ÖBB pentru 2018, decizie care a fost atacată de WESTbahn Management. La 5 iulie 2017, Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal, Austria) ( 6 ) a anulat această decizie pentru vicii ale procedurii de aprobare și a retrimis cauza la SCK în vederea reluării procedurii și adoptării unei noi decizii; SCK și‑a continuat procedura de aprobare privind graficul de circulație 2018.

21.

După ce ÖBB a solicitat aprobarea majorărilor pentru 2019, SCK a conexat cele două proceduri. În plus, ea a conexat, de asemenea, aceste două proceduri cu procedura de recalculare a costurilor directe.

22.

După ce SCK a solicitat ÖBB să recalculeze costurile directe, aceasta din urmă a solicitat și modificarea majorărilor pentru 2018 și 2019. ÖBB a invocat drept temei pentru cererea respectivă obligația sa de a atinge obiectivul de venit stabilit de ministerul de resort.

23.

La 17 decembrie 2020, SCK a admis cererea de aprobare a majorărilor ca tarif de infrastructură pentru 2018 și 2019 ( 7 ).

24.

La punctul 1) din dispozitivul deciziei, SCK a stabilit pentru graficul de circulație 2018 aferent fiecăruia dintre cele cinci segmente de piață tarifele pentru costurile directe și a aprobat majorările pentru fiecare kilometru de trasă parcurs. Pe baza celor două cifre, s‑a calculat astfel tariful total de plată. La punctul 2) din dispozitivul deciziei a procedat în același mod în ceea ce privește graficul de circulație 2019, stabilind – pentru fiecare dintre cele cinci segmente de piață – tarifele pentru costurile directe și majorările aprobate pentru fiecare tren‑kilometru parcurs și calculând apoi tariful total de plată prin însumarea celor două.

25.

Înțelegem această expunere a deciziei SCK de către instanța de trimitere în sensul că, în primul rând, în urma recalculării, costurile directe au fost reduse și, în al doilea rând, pentru atingerea obiectivului de venit în pofida reducerii respective, a fost aprobată creșterea majorărilor solicitată de ÖBB.

26.

Atât ÖBB, cât și WESTbahn Management au formulat o cale de atac împotriva deciziei menționate, asupra căreia instanța de trimitere trebuie să se pronunțe în procedura principală.

27.

În decizia de trimitere, instanța de trimitere a adăugat la acest ansamblu de fapte o ultimă considerație: SCK și‑a întemeiat calculele pe „obiectivul de venit” stabilit de Republica Austria, care se calculează în contextul subvențiilor pe care ÖBB le primește de la stat.

28.

SCK a reținut în decizia sa că „acest obiectiv de venit (fără trenuri de serviciu și fără reduceri/suplimente) se obține din tarife, ținând seama de împărțirea în costuri directe, pe de o parte, și majorări, pe de altă parte. În timp ce majorările ar trebui să acopere cel puțin o parte din costurile de regie, cu alte cuvinte din costurile fixe, tarifele servesc pentru acoperirea costului generat direct în urma exploatării serviciilor de transport feroviar”.

29.

În aceste condiții, instanța de trimitere, Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal), a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

30.

ÖBB, WESTbahn Management, SCK, guvernele austriac, neerlandez, norvegian și polonez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.

31.

Nu a avut loc o ședință de audiere a pledoariilor.

32.

Articolul 4 din Directiva 2012/34 prevede independența întreprinderilor feroviare și a administratorilor infrastructurii:

„(1)   Statele membre se asigură că, în ceea ce privește conducerea, administrarea și controlul intern al problemelor administrative, economice și contabile, întreprinderile feroviare deținute ori controlate, direct sau indirect, de statele membre au un statut independent în baza căruia ceea ce dețin, în special active, bugete și conturi, sunt separate de cele ale statului.

(2)   Concomitent cu respectarea cadrului de tarifare și de alocare și a normelor specifice stabilite de statele membre, administratorul infrastructurii răspunde de conducere, administrare și de controlul intern.”

33.

Documentul de referință al rețelei este reglementat la articolul 27 din Directiva 2012/34 ( 8 ) după cum urmează:

„(1)   După consultarea părților interesate, administratorul infrastructurii stabilește și publică un document de referință al rețelei, care se obține după achitarea unei taxe care nu depășește costul de publicare a acestui document. Documentul de referință se publică în cel puțin două limbi oficiale ale Uniunii. Conținutul documentului de referință al rețelei va fi pus la dispoziție gratuit, în format electronic, pe portalul web al administratorului infrastructurii, și este accesibil prin intermediul unui portal web comun. Acel portal web este creat de administratorii infrastructurii în temeiul cooperării acestora în conformitate cu articolele 37 și 40.

(2)   Documentul de referință al rețelei stabilește caracteristicile infrastructurii puse la dispoziție întreprinderilor feroviare și conține informații care stabilesc condițiile de acces la infrastructura feroviară relevantă. Documentul de referință al rețelei conține de asemenea informații care stabilesc condițiile de acces la infrastructurile de servicii legate de rețeaua administratorului de infrastructură și de furnizare de servicii în cadrul acestor infrastructuri sau indică un site pe care astfel de informații sunt puse la dispoziție cu titlu gratuit în format electronic. Conținutul documentului de referință al rețelei este prevăzut în anexa IV.

(3)   Documentul de referință al rețelei se actualizează periodic și se modifică, dacă este cazul.

(4)   Documentul de referință al rețelei se publică cel târziu cu patru luni înainte de data-limită pentru introducerea cererilor pentru capacități de infrastructură.”

34.

Articolul 29 alineatul (1) primele trei teze din directiva menționată repartizează sarcinile referitoare la cadrul de tarifare după cum urmează:

„(1)   Statele membre stabilesc un cadru de tarifare cu respectarea independenței administrării prevăzute la articolul 4.

Sub rezerva condiției respective, statele membre stabilesc și regulile specifice de tarifare sau transferă această competență administratorului infrastructurii.

Statele membre se asigură că documentul de referință al rețelei cuprinde regulile și cadrul de tarifare sau indică un site web în cadrul căruia sunt publicate regulile și cadrul de tarifare.”

35.

În ceea ce privește principiile de tarifare, primele trei alineate ale articolului 31 din Directiva 2012/34 ( 9 ) sunt relevante pentru aprecierea noastră:

„(1)   Tarifele de utilizare a infrastructurii feroviare și a infrastructurii de servicii se plătesc administratorului infrastructurii și, respectiv, operatorului infrastructurii de servicii, iar aceștia le utilizează la finanțarea activităților lor.

(2)   Statele membre solicită administratorului infrastructurii feroviare și operatorului infrastructurii de servicii să furnizeze organismului de reglementare toate informațiile necesare asupra tarifelor impuse pentru a permite organismului de reglementare să își îndeplinească funcțiile menționate la articolul 56. În acest scop, administratorul infrastructurii și operatorul infrastructurii de servicii trebuie să poată demonstra întreprinderilor feroviare că tarifele de utilizare a infrastructurii și serviciilor facturate în fapt întreprinderii feroviare, în conformitate cu articolele 30-37, respectă metodologia, regulile și, dacă este cazul, baremurile stabilite în documentul de referință al rețelei.

(3)   Fără a aduce atingere dispozițiilor alineatului (4) sau (5) din prezentul articol sau articolului 32, tarifele pentru setul minim de prestații și pentru accesul la infrastructura care conectează infrastructurile de servicii sunt stabilite la costul direct imputabil operării serviciilor de transport feroviar.

Până la 16 iunie 2015, Comisia adoptă măsuri privind modalitățile de calcul al costurilor suportate în mod direct ca rezultat al operării unui tren. Respectivele acte de punere în aplicare se adoptă în conformitate cu procedura de examinare menționată la articolul 62 alineatul (3)[ ( 10 )].

Administratorul infrastructurii poate decide să efectueze adaptări graduale la aceste modalități în termen de cel mult patru ani după intrarea în vigoare a acestor acte de punere în aplicare.”

36.

Majorările sunt reglementate de articolul 32 din Directiva 2012/34, al cărui alineat (1) este relevant:

„(1)   Pentru recuperarea în totalitate a costurilor suportate de către administratorul infrastructurii, dacă piața permite, un stat membru poate majora prețurile pe baza unor principii eficiente, transparente și nediscriminatorii, garantând totodată competitivitatea optimă a segmentelor pieței feroviare. Sistemul de tarifare respectă sporurile de productivitate realizate de întreprinderile feroviare.

Totuși, nivelul tarifelor nu trebuie să excludă utilizarea infrastructurii de către segmentele de piață care pot plăti cel puțin costul suportat direct ca urmare a operării serviciilor de transport feroviar, plus un indice de rentabilitate, dacă piața se pretează la aceasta.

Înainte să aprobe perceperea unor astfel de majorări, statele membre se asigură că administratorii infrastructurii evaluează relevanța acestora pentru segmente de piață specifice, luând în considerare cel puțin perechile prevăzute la punctul 1 din anexa VI și reținându‑le pe cele relevante. Lista segmentelor de piață definită de administratorii infrastructurii cuprinde cel puțin următoarele trei segmente: serviciile de transport de mărfuri, serviciile de transport de călători în cadrul unui contract de servicii publice și alte servicii de transport de călători.

În plus, administratorii infrastructurii pot diferenția segmentele de piață în funcție de mărfurile sau de călătorii transportați.

De asemenea, se definesc segmentele de piață în cadrul cărora întreprinderile feroviare nu operează în prezent, dar pot furniza servicii în cursul perioadei de valabilitate a sistemului de tarifare. Administratorul infrastructurii nu include o majorare în cadrul sistemului de tarifare pentru aceste segmente de piață.

Lista segmentelor de piață se publică în documentul de referință al rețelei și se reînnoiește cel puțin o dată la cinci ani. Organismul de reglementare menționat la articolul 55 controlează lista respectivă în conformitate cu articolul 56.”

37.

În conformitate cu articolul 67d alineatul (6) din Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (Eisenbahngesetz) [Legea federală privind căile ferate, materialul rulant feroviar și traficul feroviar, denumită în continuare „EisbG”], majorările stabilite trebuie aprobate de SCK, care este obligată să își dea acordul dacă sunt îndeplinite condițiile de bază prevăzute la articolul 67d alineatul (1) din EisbG.

38.

Articolul 42 din Bundesgesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der Österreichischen Bundesbahnen (Bundesbahngesetz) (Legea federală de reorganizare a raporturilor juridice privind Căile Ferate Austriece, denumită în continuare „Legea căilor ferate”) autorizează Republica Austria să subvenționeze ÖBB și, în consecință, să stabilească un obiectiv de venit (și anume tarifele totale pe care trebuie să le obțină ÖBB din tarifele de infrastructură, fără majorări, în graficul de circulație respectiv).

39.

Prin toate cele cinci întrebări adresate de instanța de trimitere se solicită, într‑un fel sau altul, să se stabilească ce prevede Directiva 2012/34 despre procedura de aprobare a majorărilor costurilor legate de utilizarea infrastructurii feroviare și modul de calcul al acestora.

40.

Jurisprudența în materie este insuficientă. Curtea a analizat majorările numai în ceea ce privește efectul lor asupra competitivității transportului feroviar ( 11 ). În legătură cu procedurile de stabilire a tarifelor pentru utilizarea infrastructurii feroviare, inclusiv a oricăror eventuale majorări, Directiva 2012/34 oferă doar puține orientări ( 12 ). Curtea a avut ocazia să abordeze costurile directe (spre deosebire de majorări) doar în contextul Directivei 2001/14 ( 13 ), una dintre cele trei predecesoare ale Directivei 2012/34, care reglementa perceperea tarifelor pentru utilizarea infrastructurii feroviare.

41.

Participanții la prezenta procedură preliminară propun interpretări divergente ale Directivei 2012/34 în ceea ce privește, în primul rând, eventualele limitări pe care le aduce libertății de reglementare a statelor membre și, în al doilea rând, rolurile pe care le atribuie administratorului infrastructurii și organismului de reglementare.

42.

Pe de o parte, guvernul norvegian susține în observațiile sale scrise că Directiva 2012/34 nu menționează nicidecum (adică nici nu impune, nici nu interzice) o eventuală procedură de aprobare ex ante sau ex post a majorărilor. Adoptarea acestui argument ar conduce la un răspuns simplu pentru instanța de trimitere: sub rezerva regulilor de tarifare reglementate de Directiva 2012/34, statele membre sunt libere să reglementeze procedura pe care administratorii infrastructurii trebuie să o urmeze pentru a percepe majorări.

43.

Se poate afirma, oarecum mai prudent, după cum procedează Comisia în observațiile sale scrise, că Directiva 2012/34 nu menționează în mod expres nicio procedură de aprobare a majorărilor. În pofida acestui fapt, Comisia consideră totodată că independența administratorului infrastructurii feroviare contravine deplinei libertăți de reglementare de care se bucură statele membre atunci când aleg să introducă o procedură de aprobare ( 14 ).

44.

Pe de altă parte, WESTbahn Management susține că numai o aprobare ex ante a tarifelor de utilizare a infrastructurii este conformă cu cerințele Directivei 2012/34, și anume cea potrivit căreia „sistemele de alocare a capacităților și sistemele de tarifare ar trebui să ofere semnale economice clare și coerente întreprinderilor feroviare, care să le permită acestora să ia hotărâri raționale” ( 15 ). Pentru a îndeplini această cerință, WESTbahn Management susține că majorările publicate în documentul de referință al rețelei trebuie să fie aprobate ex ante, înainte de intrarea în vigoare a graficului de circulație. Singura decizie care poate fi adoptată ex post este cea a organismului de reglementare, care poate decide reducerea costurilor în urma unei acțiuni introduse de o întreprindere feroviară în temeiul articolului 56 din Directiva 2012/34.

45.

În cele ce urmează, vom prezenta mai întâi modul în care înțelegem sistemul instituit de Directiva 2012/34 în ceea ce privește perceperea majorărilor (secțiunea A). Acest lucru ne va conduce la a doua parte, în care vom răspunde la cele cinci întrebări adresate de instanța de trimitere (secțiunea B).

46.

Vom descrie sistemul introdus de Directiva 2012/34, astfel cum îl înțelegem, în două etape. În primul rând, vom explica principiile de tarifare pe care aceasta le stabilește (subsecțiunea 1). În al doilea rând, vom evalua rolul statelor membre, al administratorului infrastructurii și, respectiv, al organismului de reglementare în stabilirea tarifelor de utilizare a infrastructurii feroviare și relația reciprocă dintre ele (subsecțiunea 2).

47.

Potrivit articolului 29 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2012/34, cadrul de tarifare este stabilit de statele membre, care trebuie însă să respecte independența administratorului infrastructurii.

48.

În cadrul de tarifare astfel stabilit, revine administratorului infrastructurii să calculeze și să perceapă tarifele ( 16 ). Administratorul infrastructurii face acest lucru în documentul de referință al rețelei ( 17 ), pe care trebuie să îl publice cel târziu cu patru luni înainte de data-limită pentru introducerea cererilor pentru capacități de infrastructură ( 18 ).

49.

Atunci când calculează tarifele, administratorul infrastructurii trebuie să respecte principiul egalității de tratament și al nediscriminării întreprinderilor feroviare ( 19 ), care reprezintă, potrivit Curții, „criteriul de bază pentru stabilirea și perceperea tarifului de utilizare a infrastructurii” ( 20 ).

50.

Tarifele se percep pe baza unui grafic de circulație convenit, care este stabilit, potrivit punctului 1 din anexa VII la Directiva 2012/34, o dată la un an calendaristic.

51.

Pentru ce pot percepe tarife administratorii infrastructurii?

52.

Articolul 31 alineatul (1) din Directiva 2012/34 arată că tarifele se plătesc pentru utilizarea infrastructurii feroviare și servesc la finanțarea activității administratorului infrastructurii.

53.

Articolul 31 alineatul (3) din Directiva 2012/34 precizează că tarifele pentru setul minim de prestații ( 21 )„sunt stabilite la costul direct imputabil operării serviciilor de transport feroviar” ( 22 ). Cele ce pot fi luate în calcul ca fiind costuri directe sunt specificate în continuare într‑un regulament de punere în aplicare ( 23 ) și sfera lor este limitată ( 24 ). Prin urmare, noțiunea de costuri directe nu acoperă toate costurile care pot fi suportate de administratorul infrastructurii feroviare.

54.

Pentru a obține recuperarea integrală a costurilor suportate de administratorul infrastructurii, pot fi percepute majorări. Articolul 32 din Directiva 2012/34 caracterizează majorările drept o excepție de la principiile de tarifare. Acesta impune totodată ca majorările să fie percepute de un stat membru numai atunci când se bazează pe principii eficiente, transparente și nediscriminatorii și numai „dacă piața permite” ( 25 ). În plus, majorările trebuie să garanteze competitivitatea ( 26 ) segmentelor pieței feroviare.

55.

În ansamblu, tarifele pot acoperi atunci intervalul dintre costurile directe (tarifele pentru pachetul minim de acces și accesul pe calea ferată la infrastructurile de servicii, care trebuie stabilite la costul suportat în mod direct ca urmare a operării unui serviciu de transport feroviar) și costurile totale (toate costurile suportate de administratorul infrastructurii, care pot fi recuperate prin perceperea de majorări) ( 27 ).

56.

Astfel, majorările servesc numai la acoperirea costurilor suportate de administratorul infrastructurii, iar nu la obținerea unui profit.

57.

În această privință, considerentul (71) al Directivei 2012/34 precizează că infrastructura feroviară reprezintă „un monopol natural și de aceea este necesar ca administratorii infrastructurii să fie stimulați pentru a reduce costurile și a‑și administra infrastructura în mod eficient”. Altfel spus, pentru a evita tentațiile pe care le implică monopolurile pentru administratorii infrastructurii, obiectivul regulilor de tarifare este recuperarea în totalitate a costurilor suportate, dar nimic mai mult.

58.

Articolul 4 alineatul (2) din Directiva 2012/34 garantează independența administratorului infrastructurii. Potrivit Curții, administratorul infrastructurii trebuie „să dispună, în cadrul de tarifare astfel cum este definit de statele membre, de o anumită marjă de manevră pentru stabilirea nivelului tarifelor de natură să îi permită să o utilizeze ca instrument de administrare” ( 28 ). Independența sa trebuie să fie garantată atât în raport cu statul membru, cât și cu organismul de reglementare ( 29 ).

59.

De exemplu, în Hotărârea Comisia/Republica Cehă ( 30 ), Curtea a constatat că stabilirea de către Republica Cehă a tarifului maxim aplicabil pentru utilizarea infrastructurii feroviare aduce atingere independenței administratorului infrastructurii. În mod similar, în Hotărârea Comisia/Spania ( 31 ), Curtea a decis că „sistemele de tarifare trebuie să ofere stimulente administratorilor […] pentru realizarea investițiilor adecvate acolo unde acestea sunt avantajoase din punct de vedere economic” și că administratorii infrastructurii trebuie așadar să dispună de o marjă de apreciere la stabilirea cuantumului efectiv al tarifelor ( 32 ).

60.

În Hotărârea Comisia/Germania ( 33 ), Curtea a făcut referire la câteva exemple în care administratorul infrastructurii ar putea dori să utilizeze această flexibilitate pentru optimizarea infrastructurii feroviare: administratorul infrastructurii poate stabili sau poate menține tarife mai mari pe baza costurilor pe termen lung ale unor astfel de proiecte; de asemenea, el poate să instituie sisteme de reducere a tarifelor percepute de operatori.

61.

Independența administrării infrastructurii trebuie să fie respectată și în ceea ce privește stabilirea majorărilor.

62.

Potrivit articolului 32 alineatul (1) prima teză din Directiva 2012/34, statul membru este cel care, „dacă piața permite […], poate majora prețurile”. După cum a susținut și Comisia, statul membru are astfel rolul principal în aprobarea posibilității de a percepe majorări ( 34 ).

63.

Altfel spus, în cazul în care cadrul de tarifare, astfel cum a fost decis de statul membru în temeiul articolului 29 alineatul (1) din Directiva 2012/34, nu prevede posibilitatea de a percepe majorări, administratorii infrastructurii nu sunt autorizați să le includă în documentul lor de referință al rețelei sau să le perceapă în funcție de graficul de circulație.

64.

Totuși, dacă un stat membru a inclus posibilitatea aplicării unor majorări în cadrul de tarifare, administratorii infrastructurii pot atunci să perceapă astfel de majorări, care trebuie să fie enumerate în documentul de referință al rețelei.

65.

Dacă un stat membru permite, în principiu, perceperea de majorări, în conformitate cu cerința privind independența administratorului infrastructurii, este de competența acestuia să decidă referitor la segmentele de piață concrete și să calculeze majorările. În acest scop, administratorul infrastructurii trebuie să evalueze relevanța unor asemenea majorări pentru segmente concrete ale pieței, luând în considerare perechile prevăzute la punctul 1 din anexa VI la Directiva 2012/34 ( 35 ). Este necesar ca segmentele enumerate în documentul de referință al rețelei să includă cel puțin serviciile de transport de mărfuri, serviciile de transport de călători în cadrul unui contract de servicii publice și alte servicii de transport de călători ( 36 ).

66.

Lista segmentelor de piață pentru care se percep majorări este monitorizată de organismul de reglementare în conformitate cu competențele de supraveghere care îi revin în temeiul articolului 56 din Directiva 2012/34. Organismul de reglementare acționează după exercitarea unei căi de atac de către un solicitant ( 37 ) sau din oficiu ( 38 ).

67.

Pe lângă competența menționată care decurge din articolul 32 alineatul (1) al șaselea paragraf din Directiva 2012/34, articolul 56 alineatul (1) din aceasta autorizează la modul mai general organismul de control să se pronunțe asupra căilor de atac exercitate de întreprinderile feroviare împotriva deciziilor administratorului infrastructurii, printre altele, în ceea ce privește ( 39 ) sistemul de tarifare și nivelul sau structura tarifelor de infrastructură care se cer sau se pot cere a fi plătite de o întreprindere feroviară ( 40 ).

68.

Atunci când organismul de reglementare realizează monitorizarea tarifelor de utilizare a infrastructurii astfel cum au fost stabilite de administratorul infrastructurii, decizia sa „trebuie să fie motivat[ă] de încălcarea Directivei 2012/34 și să se limiteze la remedierea unor situații de incompatibilitate” ( 41 ).

69.

Articolul 56 din Directiva 2012/34 nu menționează dacă monitorizarea de către organismul de reglementare are loc înainte sau după ce administratorul infrastructurii calculează majorările.

70.

Totuși, Curtea a precizat, chiar dacă nu referitor la majorări, că organismul de reglementare își poate realiza monitorizarea și după ce tarifele au fost deja percepute ( 42 ).

71.

În sfârșit, în ceea ce privește organismul de reglementare, hotărârile sale sunt supuse, în temeiul articolului 56 alineatul (10) din Directiva 2012/34, controlului jurisdicțional ( 43 ).

72.

Ținând seama de constatările din secțiunea anterioară privind principiile de tarifare și relația dintre diferiții actori în temeiul Directivei 2012/34, vom răspunde la întrebările adresate de instanța de trimitere după cum urmează.

73.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă statul membru trebuie să aprobe perceperea de majorări ex ante sau dacă poate să facă acest lucru și după perioada de valabilitate a graficului de circulație vizat. În plus, aceasta ridică problema dacă o asemenea aprobare trebuie să fie considerată definitivă.

74.

După cum a sugerat Comisia în observațiile sale, chiar dacă această întrebare are ca obiect momentul în care statul membru trebuie să aprobe majorarea, ea trebuie interpretată în sensul că ridică problema momentului în care organismul de reglementare trebuie să aprobe majorările specifice propuse de administratorul infrastructurii înainte de începutul perioadei de valabilitate graficului de circulație vizat.

75.

După cum s‑a arătat deja, posibilitatea de a percepe majorări trebuie întotdeauna să fie aprobată de statele membre. În lipsa unei astfel de aprobări, în principiu ex ante, administratorul infrastructurii nu poate percepe niciun fel de majorări. Totuși, întrebarea instanței de trimitere privește mai degrabă situația în care perceperea de majorări este, în principiu, permisă de statul membru, iar administratorul infrastructurii decide să utilizeze această posibilitate. Prin urmare, într‑o asemenea situație, problema este aceea dacă majorările concrete pe care administratorul infrastructurii dorește să le perceapă trebuie aprobate în prealabil.

76.

Această interpretare a întrebării preliminare ar fi conformă cu prezentarea legislației naționale relevante efectuată de instanța de trimitere, potrivit căreia organismul de reglementare aprobă perceperea de majorări, care, dacă sunt contestate, pot interveni după perioada de valabilitate a graficului de circulație vizat, astfel cum a fost situația în prezenta cauză.

77.

Pentru a răspunde la întrebarea astfel înțeleasă, considerăm, în primul rând, că nicio dispoziție din Directiva 2012/34 nu se opune unei proceduri de aprobare încredințate unui organism de reglementare. Prin urmare, în conformitate cu punctul de vedere al guvernului norvegian, o procedură de aprobare a majorărilor concrete nu este necesară în temeiul directivei. Totuși, această posibilitate nu este nici exclusă.

78.

Întrucât Directiva 2012/34 nu adoptă o poziție cu privire la necesitatea unei proceduri de aprobare, aceasta nu stabilește nici dacă procedura trebuie să se desfășoare ex ante sau după ce perioada de valabilitate a graficului de circulație pentru care se percep majorările s‑a încheiat deja și tarifele au fost percepute.

79.

Prin urmare, Directiva 2012/34 nu împiedică statele membre să introducă o procedură de aprobare nici ex ante, nici ex post pentru majorări concrete stabilite de un organism de reglementare.

80.

O astfel de alegere națională trebuie însă să țină seama de mai multe rezerve.

81.

În primul rând, dat fiind că administratorul infrastructurii trebuie să fie independent în raport cu organismul de reglementare, este important ca monitorizarea acestuia din urmă să nu depășească ceea ce este permis în temeiul articolului 56 alineatul (6) din Directiva 2012/34, și anume conformitatea majorărilor cu capitolul IV secțiunea 2 din Directiva 2012/34 și cu principiul nediscriminării.

82.

Aceasta presupune totodată ca aprobarea majorărilor să nu aducă atingere libertății administratorului infrastructurii de a stabili, în cadrul de tarifare, tarifele necesare în concordanță cu obiectivele Directivei 2012/34, precum optimizarea infrastructurii feroviare, și alte obiective discreționare enunțate în capitolul IV secțiunea 2 din Directiva 2012/34 ( 44 ).

83.

În al doilea rând, deși aprobarea majorărilor concrete poate fi decisă după sfârșitul graficului de circulație (cum este situația în procedura principală), suntem de acord cu opinia SCK potrivit căreia majorările trebuie să fie totuși menționate în documentul de referință al rețelei, chiar dacă nu au fost încă aprobate ( 45 ). Acest lucru ar garanta că întreprinderile feroviare primesc semnale economice clare și coerente, după cum impune considerentul (44) al Directivei 2012/34. În plus, aceasta ar garanta că, indiferent de durata procedurii de aprobare, administratorul infrastructurii își îndeplinește obligația prevăzută la articolul 27 alineatul (4) din Directiva 2012/34, prin publicarea documentului de referință al rețelei cu cel puțin patru luni înainte de data-limită pentru introducerea cererilor pentru capacități de infrastructură de către întreprinderile feroviare.

84.

În al treilea rând, o asemenea procedură de aprobare nu trebuie să afecteze funcția de supraveghere care revine organismului de reglementare în temeiul articolului 56 din Directiva 2012/34 și protecția astfel acordată solicitanților.

85.

La întrebarea dacă o asemenea aprobare trebuie să fie considerată definitivă se poate răspunde recurgând la articolul 56 alineatul (10) din Directiva 2012/34: este necesar să existe posibilitatea controlului jurisdicțional al deciziilor organismului de reglementare. Prin urmare, aprobarea nu este definitivă în măsura în care poate fi supusă controlului jurisdicțional.

86.

În concluzie, articolul 32 din Directiva 2012/34 nu se opune unei proceduri de aprobare a majorărilor care are loc fie înainte, fie după perioada de valabilitate a graficului de circulație vizat, cu condiția ca administratorul infrastructurii să rămână independent atunci când stabilește tarifele în concordanță cu obiectivele acestei directive și organismul de reglementare să își păstreze funcția de control. O astfel de aprobare este supusă normelor procedurale naționale care garantează controlul jurisdicțional al deciziilor luate de organismul de reglementare în temeiul articolului 56 alineatul (10) din Directiva 2012/34.

87.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă majorările trebuie publicate în documentul de referință al rețelei înainte de aprobare și dacă o modificare a cuantumului majorărilor constituie o modificare a unui element esențial al sistemului de tarifare în sensul articolului 32 alineatul (6) din Directiva 2012/34.

88.

În ceea ce privește ordinea cronologică, în concordanță cu concluziile noastre de la punctul 83 de mai sus, considerăm că este necesară publicarea cuantumului majorărilor în documentul de referință al rețelei cu respectarea termenului prevăzut la articolul 27 alineatul (4) din Directiva 2012/34. Sub rezerva respectării acestei condiții, revine în rest dreptului național să stabilească cu precizie cronologia necesară pentru aprobarea majorărilor. Dacă o astfel de aprobare este necesară, dar în curs de obținere la momentul publicării documentului de referință al rețelei, se impune ca acest lucru să fie de asemenea menționat.

89.

Modificarea cuantumului majorărilor trebuie să fie considerată ca o modificare a unui element esențial al sistemului de tarifare în sensul articolului 32 alineatul (6) din Directiva 2012/34 ( 46 )? Orice modificare a unui „element esențial” are drept consecință faptul că publicarea documentului de referință al rețelei trebuie să aibă loc cu trei luni mai devreme pentru graficul de circulație respectiv, în comparație cu situația în care nu intervine nicio modificare a elementelor esențiale.

90.

Directiva 2012/34 nu oferă nicio informație suplimentară cu privire la ceea ce trebuie considerat ca fiind un „element esențial” al sistemului de tarifare. Totuși, cerința ca documentul de referință al rețelei să fie publicat mai devreme în cazul apariției unei astfel de modificări sugerează că „elementele esențiale” sunt cele pe baza cărora întreprinderile feroviare își planifică activitățile pentru anul următor. Dacă modificarea este de așa natură încât aceste întreprinderi nu puteau anticipa tarifele pentru graficul de circulație următor, o astfel de modificare este o modificare esențială.

91.

În această privință, suntem de acord cu punctul de vedere al Comisiei și al guvernului polonez, care susțin că, dacă numai cuantumul majorărilor s‑a modificat în raport cu graficul de circulație anterior, dar motivele, metodologia, segmentele de piață și studiul de piață rămân aceleași, o asemenea modificare nu trebuie să fie considerată ca fiind o modificare a unui element esențial al sistemului de tarifare.

92.

Dacă dreptul național prevede o procedură de aprobare pentru stabilirea majorărilor de către organismul de reglementare, astfel cum prevede dreptul austriac, organismul respectiv este obligat atunci să verifice dacă modificarea este de natură să impună publicarea anticipată în conformitate cu articolul 32 alineatul (6) din Directiva 2012/34 și cu respectarea cerinței privind transparența menționată în considerentul 34 al acesteia.

93.

Prin urmare, propunem Curții să răspundă la a doua întrebare după cum urmează. Directiva 2012/34 nu reglementează aspectul dacă majorările trebuie publicate în documentul de referință al rețelei înainte de aprobarea lor, în ipoteza în care aprobarea este impusă de dreptul național. Această directivă impune doar publicarea cuantumului majorărilor în documentul de referință al rețelei cu respectarea termenului prevăzut la articolul 27 alineatul (4) din Directiva 2012/34, și anume cel târziu cu patru luni înainte de data-limită pentru introducerea cererilor pentru capacități de infrastructură. Modificarea cuantumului majorărilor, care impune, în conformitate cu articolul 32 alineatul (6) din Directiva 2012/34, publicarea anticipată a documentului de referință al rețelei, trebuie considerată ca fiind o modificare a unui element esențial al sistemului de tarifare în sensul dispoziției respective numai dacă este rezultatul unei modificări a motivelor, a metodologiei sau a listei segmentelor de piață pe baza cărora se calculează cuantumul majorării. O simplă modificare a cuantumului majorărilor bazată pe aceleași motive și aceeași metodologie nu constituie o modificare a unui element esențial în sensul articolului 32 alineatul (6) din Directiva 2012/34.

94.

Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă este suficient, în sensul articolului 27 alineatele (2) și (4), precum și al articolului 32 alineatele (1) și (6) din Directiva 2012/34, ca administratorul infrastructurii să publice în documentul de referință al rețelei tarifele totale pentru fiecare tren‑kilometru parcurs, fără a preciza cuantumurile respective aferente costurilor directe, pe de o parte, și majorărilor, pe de altă parte.

95.

În această privință, suntem de acord cu punctul de vedere al SCK potrivit căruia întreprinderile feroviare trebuie să primească informații cât mai precise despre tarife în documentul de referință al rețelei.

96.

O astfel de cerință de informare precisă decurge din cuprinsul punctului 2 din anexa IV la Directiva 2012/34 la care face referire articolul 27 din aceasta, care confirmă interpretarea potrivit căreia documentul de referință al rețelei trebuie să conțină informații concrete referitoare la costurile directe și, respectiv, la majorări.

97.

În plus, întreprinderile feroviare au dreptul să conteste în fața organismului de reglementare tarifele specificate în documentul de referință al rețelei care sunt contrare normelor și principiilor cuprinse în Directiva 2012/34. Întrucât normele directivei referitoare la aceste două tipuri distincte de tarife sunt diferite, dreptul întreprinderilor feroviare de a solicita o reexaminare ar fi afectat dacă informațiile nu sunt furnizate separat pentru costurile directe și majorări.

98.

Prin urmare, propunem Curții să răspundă la a treia întrebare după cum urmează. Nu este suficient, în sensul articolului 27 alineatele (2) și (4), precum și al articolului 32 alineatele (1) și (6) din Directiva 2012/34, ca administratorul infrastructurii să menționeze în documentul de referință al rețelei tarifele totale pentru fiecare tren‑kilometru parcurs. Dimpotrivă, este necesar să se specifice cuantumurile respective aferente costurilor directe, pe de o parte, și majorărilor, pe de altă parte.

99.

Prin intermediul celei de a patra întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă majorările, astfel cum figurează în documentul de referință al rețelei, sunt obligatorii pentru organismul de reglementare care decide cu privire la aprobarea lor. Mai precis, instanța de trimitere urmărește să afle dacă organismul de reglementare ar fi obligat să dispună o eventuală modificare a majorărilor numai până la cuantumul tarifelor totale, astfel cum figurează în documentul de referință al rețelei, și ce tipuri de modificări, dacă este cazul, ar putea fi dispuse de organismul de reglementare.

100.

După cum s‑a arătat la punctele 67 și 68 de mai sus, organismul de reglementare este competent, în temeiul articolului 56 din Directiva 2012/34, să examineze orice încălcare a acestei directive și să „să indice […] administratorului infrastructurii feroviare modificările care trebuie aduse sistemului de tarifare pentru a remedia incompatibilitățile acestui sistem cu cerințele prevăzute de Directiva 2012/34” ( 47 ).

101.

Totuși, întrucât este necesar să se respecte independența administratorului infrastructurii la momentul stabilirii tarifelor în conformitate cu principiile de tarifare descrise în secțiunea A.1 de mai sus, cu greu se poate considera că organismul de reglementare poate să efectueze propriile sale aprecieri de ordin economic și, de exemplu, să stabilească majorări mai mari decât cele stabilite de administratorul infrastructurii ( 48 ).

102.

Competențele sale de modificare trebuie să se limiteze mai degrabă la asigurarea respectării normelor și a obiectivelor Directivei 2012/34.

103.

Dacă un stat membru a instituit un sistem de aprobare a majorărilor concrete de către organismul de reglementare, acest organism trebuie să respecte aceleași norme și să urmărească aceleași obiective ale Directivei 2012/34 în cadrul procedurii de aprobare. Organismul de control poate așadar numai să aprobe sau să respingă majorările ori să dispună modificarea lor, dar nu poate stabili cuantumul majorărilor în locul administratorului infrastructurii.

104.

Prin urmare, propunem să se răspundă la a patra întrebare preliminară după cum urmează. Dacă un stat membru a instituit o procedură de aprobare a majorărilor de către organismul de reglementare, acest organism poate să acorde o asemenea aprobare în conformitate cu articolul 56 din Directiva 2012/34, cu respectarea independenței administratorului infrastructurii. În concluzie, cuantumul tarifelor stabilit în documentul de referință al rețelei este obligatoriu pentru organismul de reglementare, dar el poate, în exercitarea funcțiilor sale de monitorizare, să dispună modificarea acestuia în conformitate cu articolul 56 din Directiva 2012/34, cu respectarea independenței administratorului infrastructurii.

105.

Prin intermediul celei de a cincea întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle metoda de calcul al costurilor totale suportate de administratorul infrastructurii pentru a se putea pronunța asupra validității majorărilor. Mai precis, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă trebuie să ia în considerare obiectivul de venit stabilit de stat. Ea mai urmărește să afle dacă trebuie incluse sau deduse din costurile totale următoarele elemente: în primul rând, orice subvenții de stat acordate administratorului infrastructurii; în al doilea rând, toate celelalte profituri ale administratorului infrastructurii care provin din alte activități economice; în al treilea rând, toate veniturile nerambursabile obținute de administratorul infrastructurii care provin din surse private; și, în al patrulea rând, alte tarife percepute și poziții bugetare ale administratorului infrastructurii.

106.

Vom examina mai întâi problema obiectivului de venit. După cum a arătat instanța de trimitere în decizia de trimitere, Austria stabilește un obiectiv anual de venit pentru ÖBB. De asemenea, aceasta subvenționează activitățile sale comerciale.

107.

Având în vedere situația de fapt similară din cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Comisia/Republica Cehă ( 49 ), în care statul a impus un preț maxim pentru administratorul infrastructurii și a încălcat astfel independența sa, considerăm că stabilirea unui obiectiv de venit încalcă de asemenea în mod necesar această independență.

108.

După cum a susținut Comisia, stabilirea unui obiectiv de venit privează administratorul infrastructurii de posibilitatea de a stabili tarifele prin exercitarea marjei de apreciere menționate la punctul 60 și la nota de subsol 28 de mai sus ( 50 ).

109.

Suntem de acord cu Comisia și, prin urmare, concluzionăm că obiectivul de venit nu trebuie să fie considerat ca fiind un factor relevant atunci când se decide cu privire la validitatea majorărilor stabilite de administratorul infrastructurii, întrucât acest lucru ar contraveni independenței sale garantate de articolul 4 alineatul (2) din Directiva 2012/34.

110.

În ceea ce privește aspectul dacă celelalte venituri enumerate de instanța de trimitere trebuie luate în considerare, considerăm că trebuie să se facă distincție între subvenții și celelalte venituri la care face referire întrebarea.

111.

Astfel cum s‑a arătat mai sus în ceea ce privește principiile de tarifare, tarifele pot acoperi intervalul dintre costurile directe ( 51 ) și costurile totale ( 52 ). Totuși, toate aceste costuri vizează întotdeauna costurile suportate de administratorul infrastructurii pentru a permite utilizarea infrastructurii feroviare fie direct (prin exploatarea serviciului feroviar), fie indirect [de exemplu, ca urmare a proiectelor de investiții în infrastructura feroviară în sensul articolului 32 alineatul (3) din Directiva 2012/34].

112.

Sistemul de tarife, care servește la acoperirea costurilor totale suportate de administratorul infrastructurii, ar trebui să îi permită acestuia să furnizeze un astfel de serviciu, chiar dacă nu dispune de alte venituri. Prin urmare, calcularea majorărilor care servesc la acoperirea costurilor totale ale unor asemenea servicii nu ar trebui să depindă de orice alte eventuale venituri ale administratorului infrastructurii.

113.

Este adevărat că astfel de venituri suplimentare pot contribui, în condiții normale de activitate, la echilibrul global dintre veniturile și cheltuielile administratorului infrastructurii, după cum impune articolul 8 alineatul (4) din Directiva 2012/34. Totuși, acest lucru nu schimbă cu nimic necesitatea ca administratorul infrastructurii să acopere toate costurile legate de punerea la dispoziție a infrastructurii feroviare, independent de orice altă activitate pe care administratorul respectiv o poate desfășura.

114.

În consecință, veniturile – cum sunt profiturile administratorului infrastructurii din alte activități economice, veniturile nerambursabile obținute de administratorul infrastructurii din surse private și alte tarife percepute, precum și pozițiile sale bugetare – care nu au legătură cu punerea la dispoziție a infrastructurii feroviare sunt lipsite de relevanță pentru calculul majorărilor.

115.

În schimb, subvențiile acordate administratorului infrastructurii în scopul acoperirii pierderilor sale legate de punerea la dispoziție a infrastructurii feroviare acoperă aceleași costuri ca și cele pentru care se pot percepe majorări.

116.

Într‑adevăr, dacă administratorul infrastructurii este în măsură să acopere, prin perceperea de majorări, toate costurile generate de furnizarea infrastructurii feroviare, ar dispărea necesitatea acordării de subvenții destinate să acopere pierderile legate de acest serviciu.

117.

Totuși, dacă administratorul infrastructurii a primit subvenții pentru acoperirea costurilor legate de punerea la dispoziție a infrastructurii feroviare și subvențiile respective depășesc costurile directe, perceperea de majorări pentru aceleași costuri ar genera un profit, cu excepția cazului în care subvențiile sunt rambursate în cuantumul acoperit de majorări. După cum s‑a arătat mai sus, majorările nu pot fi percepute în alte scopuri decât acoperirea costurilor legate de punerea la dispoziție a infrastructurii feroviare.

118.

Pentru acest motiv, considerăm că modalitatea și cuantumul subvențiilor primite de administratorul infrastructurii trebuie luate în considerare la calcularea cuantumului majorărilor.

119.

Propunem Curții să răspundă la a cincea întrebare după cum urmează. Pentru calculul majorărilor nu se poate ține seama de alte surse de venit și de costurile care nu sunt asociate costurilor totale suportate de administratorul infrastructurii pentru utilizarea infrastructurii feroviare, cum sunt veniturile din alte activități economice, veniturile nerambursabile obținute din surse private și alte tarife percepute, precum și pozițiile bugetare ale administratorului infrastructurii. Totuși, modalitatea și cuantumul subvențiilor acordate pentru acoperirea pierderilor legate de punerea la dispoziție a infrastructurii feroviare trebuie să fie luate în considerare în cadrul unor astfel de calcule.

120.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții de Justiție să răspundă la întrebările adresate de Bundesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Federal, Austria) după cum urmează: