1.

Budapesti Közlekedési Zrt. (denumită în continuare „autoritatea contractantă”) a încheiat două contracte de achiziții publice, în anii 2006 și, respectiv, 2009, pentru construcția magistralei 4 a metroului din Budapesta. În anul 2017, Közbeszerzési Hatóság Elnöke (directorul Oficiului pentru achiziții publice, denumit în continuare „directorul OAP”) a inițiat căi de atac din oficiu, în conformitate cu dispozițiile naționale adoptate în anul 2015, privind modificările aduse contractelor respective în anul 2009 și, respectiv, în 2010. La finalul acestor proceduri, Közbeszerzési Döntőbizottság (Comisia arbitrală pentru achiziții publice, denumită în continuare „Comisia arbitrală”) a aplicat amenzi autorității contractante și ofertanților.

2.

Chestiunea esențială în aceste cauze poate fi rezumată astfel: dreptul Uniunii permite inițierea din oficiu a căilor de atac de către autoritățile publice privind modificările contractelor de achiziții publice după expirarea termenelor prevăzute în acest scop de legislația națională în vigoare la data modificărilor respective, în condițiile în care aceste căi de atac au determinat, după ani de zile de la data modificărilor, aplicarea de amenzi ambelor părți la contract?

3.

În opinia noastră, dreptul Uniunii nici nu impune, nici nu împiedică inițierea din oficiu a căilor de atac privind contractele de achiziții publice sau modificările aduse acestor contracte. Cu toate acestea, principiul securității juridice recunoscut de dreptul Uniunii Europene se opune ca autoritățile publice naționale să inițieze astfel de căi de atac după împlinirea termenelor aplicabile.

4.

Articolul 1 din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări ( 2 ) și articolul 1 din Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor ( 3 ), ambele astfel cum au fost modificate prin Directiva 2007/66 ( 4 ), prevăd, în sensul domeniului lor de aplicare:

„(1)   […]

Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că […] deciziile [autorităților/entităților] contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât se poate de rapide în conformitate cu condițiile stabilite la articolele 2-2f din prezenta directivă, în temeiul nerespectării, prin aceste decizii, a legislației [Uniunii] în domeniul achizițiilor publice sau a normelor de drept intern de transpunere a acesteia.

[…]

(3)   Statele membre asigură accesul la căile de atac, în temeiul unor norme detaliate pe care statele membre pot să le stabilească în acest sens, cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare.

[…]”

5.

În plus, considerentul (25) al Directivei 2007/66 are următorul cuprins:

„[…] necesitatea de a asigura în timp securitatea juridică a deciziilor luate de autoritățile contractante și de entitățile contractante impune stabilirea unui termen minim rezonabil pentru căile de atac care urmăresc constatarea absenței efectelor contractului.”

6.

În plus, considerentul (27) al Directivei 2007/66 prevede că:

„[…] Din motive de securitate juridică, invocarea absenței efectelor unui contract se limitează la un anumit termen. Eficacitatea acestor termene ar trebui respectată.”

7.

În temeiul considerentului (122) al Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE ( 5 ) și al considerentului (128) al Directivei 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ ( 6 ), căile de atac prevăzute de Directivele 89/665 și 92/13 „nu ar trebui să fie afectate de” respectivele directive. Cu toate acestea, „cetățenii, părțile interesate, organizate sau nu, precum și alte persoane sau organisme care nu au acces la procedurile de introducere a unei căi de atac în conformitate cu [directivele respective] au, cu toate acestea, un interes legitim în calitatea lor de contribuabili de a dispune de proceduri riguroase de achiziție publică. Prin urmare, acestora ar trebui să li se ofere o posibilitate, altfel decât prin sistemul de introducere a unei căi de atac în temeiul [directivelor respective] și fără ca aceasta să implice în mod necesar faptul de a li se atribui capacitate procesuală în fața instanțelor judecătorești, de a indica eventuale încălcări ale prezentei directive unei autorități sau unei structuri competente. Pentru a nu se dubla autoritățile sau structurile existente, statele membre ar trebui să poată prevedea recurgerea la autoritățile sau structurile generale de monitorizare, la organismele de supraveghere sectoriale, la organismele de supraveghere municipale, la autoritățile din domeniul concurenței, la Ombudsman sau la autoritățile naționale de audit”.

8.

Articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25, intitulate „Asigurarea punerii în aplicare”, care fac parte din titlul IV intitulat „Guvernanță”, prevăd:

„[…]

(2)   Statele membre se asigură că aplicarea normelor în materie de achiziții publice este monitorizată.

În cazul în care autoritățile sau structurile de monitorizare identifică, din proprie inițiativă sau după primirea unor informații, încălcări specifice sau probleme sistemice, acestea sunt împuternicite să indice aceste probleme autorităților naționale de audit, instanțelor sau altor autorități sau structuri competente, cum sunt Ombudsmanul, parlamentele naționale sau comitetele acestora.

[…]”

9.

Articolul 303 alineatul (1) din közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Legea nr. CXXIX privind achizițiile publice din 2003, denumită în continuare „Legea privind achizițiile publice din 2003”) are următorul cuprins:

„Părțile pot modifica partea din contract, stabilită în temeiul condițiilor prevăzute în invitația de participare la licitație sau în documentația aferentă acesteia și în temeiul conținutului ofertei, numai în cazul în care contractul, ca urmare a unei circumstanțe apărute după încheierea contractului – pentru un motiv care nu era previzibil la momentul încheierii contractului –, încalcă încrederea legitimă substanțială a unuia dintre cocontractanți.”

10.

Articolul 306 litera (A) are următorul cuprins:

„(1)   Orice contract care intră în domeniul de aplicare al prezentei legi este nul atunci când:

[…]”

11.

În temeiul articolului 307 alineatul (3), „Directorul Oficiului pentru achiziții publice va iniția o procedură din oficiu în fața Comisiei arbitrale pentru achiziții publice dacă există indicii că modificarea contractului a fost realizată cu încălcarea articolului 303 […]”.

12.

Articolul 327 prevede că:

„(1)   Autoritățile sau persoanele următoare pot iniția din oficiu o procedură în fața [Comisiei arbitrale] dacă, în exercitarea competențelor lor, au luat cunoștință de o acțiune sau de o omisiune contrară prezentei legi:

[…]

(2)   O procedură poate fi inițiată din oficiu în fața [Comisiei arbitrale]:

[…]”

13.

Potrivit articolului 328 alineatul (1):

„Directorul Consiliului privind achizițiile publice va iniția din oficiu o procedură în fața [Comisiei arbitrale]

[…]

14.

Potrivit articolului 379 alineatul (2):

„Consiliul [privind achizițiile publice] […]

l) urmărește cu atenție modificarea și executarea contractelor încheiate în urma unei proceduri de achiziții publice [articolul 307 alineatul (4)];”.

15.

Articolul 152 din közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (Legea nr. CXLIII din 2015 privind achizițiile publice, denumită în continuare „Legea privind achizițiile publice din 2015”) prevede:

„(1)   Autoritățile sau persoanele următoare pot iniția o cale de atac din oficiu în fața [Comisiei arbitrale] dacă, în exercitarea competențelor lor, au luat cunoștință de o acțiune sau de o omisiune contrară prezentei legi:

[…]

(2)   Unul dintre organismele menționate la alineatul (1) pot iniția o procedură din oficiu în fața [Comisiei arbitrale] în termen de 60 de zile de la data la care acest organism ia cunoștință de încălcare, dar

[…]”

16.

Articolul 153 alineatul (1) are următorul cuprins:

„[Directorul OAP] va iniția din oficiu procedura în fața [Comisiei arbitrale]

[…]

[…]”

17.

Articolul 187 prevede că:

„[…]

(2)   Oficiul [pentru achiziții publice] […]

18.

În temeiul articolului 197 alineatul (1):

„Dispozițiile prezentei legi se aplică contractelor încheiate în urma unor proceduri de atribuire a unor concesiuni sau a unor proceduri de achiziții publice care au început după intrarea sa în vigoare, pentru procedurile competitive inițiate după această dată, precum și pentru căile de atac aferente acestora care au fost formulate sau inițiate din oficiu, inclusiv procedurile de conciliere care precedă o cale de atac. Articolele 139, 141, 142, 153 alineatul (1) litera c) și articolul 175 se aplică posibilității de a modifica, fără a efectua o nouă procedură de achiziții publice, contractele încheiate în urma unor proceduri de achiziții publice finalizate înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi, precum și monitorizarea modificărilor și a executării contractelor. În plus, dispozițiile capitolului XXI se aplică pentru căile de atac privind astfel de contracte.”

19.

În temeiul articolului 80 alineatul (3) din programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet [Decretul nr. 4/2011 din 28 ianuarie 2011 privind utilizarea unei contribuții din Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune pentru perioada de programare 2007-2013]:

„Beneficiarul și organismele implicate în plata ajutoarelor țin o contabilitate separată pentru fiecare proiect, înregistrează toate documentele legate de proiect separat și le păstrează cel puțin până la 31 decembrie 2020.”

20.

La 30 septembrie 2005, autoritatea contractantă a publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene un anunț de licitație în vederea „achiziționării unui sistem de monitorizare a deplasării structurilor și pentru controlul zgomotelor și vibrațiilor în cursul primei etape de construcție a magistralei 4 a metroului din Budapesta”. Valoarea estimată a contractului a depășit pragurile Uniunii. Proiectul a primit o finanțare din partea Uniunii (în cadrul programului operațional sectorial „Transport”).

21.

Contractul a fost atribuit unui consorțiu de prestatori de servicii format din Sol‑Data SA (care și‑a schimbat ulterior denumirea în „SIXENSE Soldata”) și HUNGEOD Kft. La 1 martie 2006, autoritatea contractantă a încheiat un contract de achiziții publice cu membrii consorțiului Sol‑Data – Hungeod Konzorcium.

22.

La 5 octombrie 2009, părțile au modificat contractul prin invocarea existenței unor circumstanțe neprevăzute. La 18 noiembrie 2009, un anunț privind modificarea contractului a fost publicat în Közbeszerzési Értesítő (Jurnalul achizițiilor publice).

23.

Din decizia de trimitere reiese că o cale de atac privind modificarea contractului încheiat cu Sol‑Data SA și HUNGEOD Kft. a fost inițiată din oficiu de Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (Direcția generală de control al ajutoarelor europene). Totuși, la 9 noiembrie 2010, Comisia arbitrală a respins această cale de atac ca tardivă.

24.

La 29 mai 2017, directorul OAP, care a intervenit în susținerea Comisiei arbitrale, a inițiat din oficiu o procedură în temeiul articolului 153 alineatul (1) litera c) din Legea privind achizițiile publice din 2015, împotriva HUNGEOD Kft., Sol‑Data și a autorității contractante (denumite în continuare „reclamantele”). În opinia sa, prin modificarea contractului în cauză, reclamantele au încălcat articolul 303 alineatul (1) din Legea privind achizițiile publice din 2003, din moment ce condițiile pentru modificare prevăzute de această dispoziție nu erau îndeplinite. Directorul OAP a considerat că data modificării contractului, și anume 5 octombrie 2009, este data încălcării. Totuși, acesta a stabilit că 30 martie 2017 este data la care a luat cunoștință de încălcare.

25.

La 3 august 2017, în decizia în discuție în litigiul principal, Comisia arbitrală a constatat că reclamantele au încălcat articolul 303 din Legea privind achizițiile publice din 2003.

26.

Prin decizia sa, înainte de a se pronunța pe fond, Comisia arbitrală a respins o excepție de procedură privind aspectul dacă directorul OAP a inițiat procedura în termenul legal. Potrivit Comisiei arbitrale, în timp ce Legea privind achizițiile publice din 2003 era aplicabilă aspectelor de fond ale cauzei, Legea privind achizițiile publice din 2015 era aplicabilă aspectelor de procedură. Articolul 197 alineatul (1) a doua teză din Legea privind achizițiile publice din 2015 prevede, cu titlu de dispoziție tranzitorie, necesitatea de a aplica, printre altele, Legea privind achizițiile publice din 2015 în privința monitorizării modificărilor contractelor încheiate în urma unor proceduri de achiziții publice lansate înainte de intrarea în vigoare a respectivei legi și aplicarea capitolului din această lege referitor la normele care reglementează căile de atac referitoare privind respectivele modificări. În consecință, Comisia arbitrală nu a considerat că reclamantele puteau invoca principiile neretroactivității și securității juridice. Astfel, directorul OAP a inițiat în mod întemeiat o cale de atac în termenele prevăzute la articolul 152 alineatul (2) din Legea privind achizițiile publice din 2015.

27.

Comisia arbitrală a constatat de asemenea că o parte importantă din proiectul în cauză și din elementele supuse modificării contractului în discuție fusese realizată cu finanțare din partea Uniunii, intrând astfel în domeniul de aplicare al Decretului nr. 4/2001. Comisia arbitrală a constatat că articolul 80 alineatul (3) din acest decret trebuia aplicat în privința modificării contractului în cauză. Rezultă că termenul în care un organism poate iniția o procedură din oficiu trebuia să se împlinească la 31 decembrie 2020. În consecință, directorul OAP a respectat acest termen atunci când a inițiat procedura din oficiu la 29 mai 2017.

28.

Ca urmare a constatării unei încălcări, Comisia arbitrală a aplicat autorității contractante o amendă în cuantum de 25000000 de forinți maghiari (HUF). Aceasta a aplicat de asemenea o amendă în cuantum de 5000000 HUF societății HUNGEOD Kft. și societății SIXENSE, acestea fiind răspunzătoare în solidar pentru plata amenzii.

29.

Reclamantele au contestat decizia Comisiei arbitrale în fața instanței de trimitere, Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală, Ungaria). Având îndoieli cu privire la interpretarea corectă a dreptului Uniunii, instanța de trimitere a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

30.

La 3 iulie 2009, autoritatea contractantă a publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene un anunț de licitație pentru „furnizarea de servicii care presupun experiență în gestionarea proiectului DBR în cursul primei etape de construcție a magistralei 4 de metrou”. Valoarea estimată a contractului (90000000 HUF pe o perioadă de trei ani) a depășit pragurile comunitare (ale Uniunii). Proiectul a primit o finanțare din partea Uniunii (în cadrul programului operațional sectorial „Transport”).

31.

Contractul de achiziții publice a fost atribuit societății Matrics Consult Ltd. Autoritatea contractantă a încheiat contractul la 14 mai 2009. Aceasta a încetat contractul la 16 noiembrie 2011, cu efect de la 31 decembrie 2011.

32.

La 30 mai 2017, directorul OAP a inițiat din oficiu o procedură în conformitate cu articolul 153 alineatul (1) litera c) din Legea privind achizițiile publice din 2015 împotriva autorității contractante și a Matrics Consult Ltd, pentru constatarea unei încălcări a normelor în materie de achiziții publice și pentru aplicarea unei amenzi. Deși părțile nu au modificat în scris contractul respectiv, având în vedere comportamentul lor la momentul plății facturilor și al emiterii certificatelor de performanță, acestea s‑au îndepărtat într‑o mare măsură de la condițiile de plată definite la momentul depunerii ofertei și incluse în contract. S‑a considerat că aceste modificări ale contractului constituie o încălcare a articolului 303 alineatul (1) din Legea privind achizițiile publice din 2003, dat fiind că nu erau îndeplinite condițiile privind modificările contractuale prevăzute la acest articol. În cererea prin care a formulat calea de atac, directorul OAP a stabilit că data la care a fost săvârșită încălcarea este 8 februarie 2010, și anume data plății facturii, plată care a determinat depășirea cuantumul contraprestației convenite în contract. S‑a stabilit că data la care directorul OAP a luat cunoștință de încălcare a fost 31 martie 2017.

33.

La 18 august 2017, Comisia arbitrală a constatat că autoritatea contractantă și Matrics Consult Ltd au încălcat articolul 303 din Legea privind achizițiile publice din 2003, modificând în mod nelegal contractul pe care l‑au încheiat la finalul unei proceduri de achiziții publice. Comisia arbitrală a aplicat autorității contractante o amendă în cuantum de 27000000 HUF și societății Matrics Consult Ltd o amendă în cuantum de 13000000 HUF.

34.

Anterior acestor constatări pe fond, Comisia arbitrală a respins o excepție de procedură privind aspectul dacă directorul OAP a inițiat calea de atac în termenul aplicabil. Comisia arbitrală a considerat că dispozițiile privind termenele prevăzute de Legea privind achizițiile publice din 2015 erau aplicabile modificării de facto a contractului intervenite înainte de intrarea în vigoare a acestei legi, ceea ce înseamnă că părțile la contract nu aveau dreptul să se prevaleze de principiile neretroactivității și securității juridice.

35.

Autoritatea contractantă a contestat decizia Comisiei arbitrale în fața instanței de trimitere, Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală). Această instanță a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

36.

Prin decizia din 18 septembrie 2018, Președintele Curții a dispus conexarea celor două cauze.

37.

Autoritatea contractantă, Comisia arbitrală, directorul OAP, guvernul maghiar și Comisia Europeană au depus observații scrise. Toate aceste părți au prezentat observații orale în cadrul ședinței care a avut loc la 4 septembrie 2019.

38.

Prezentele concluzii sunt structurate după cum urmează. Vom începe cu câteva observații introductive cu privire la particularitățile sistemului maghiar al căilor de atac care pot fi inițiate din oficiu de autoritățile publice în domeniul contractelor de achiziții publice. De asemenea, va fi necesar să se stabilească, de la început, normele de drept al Uniunii aplicabile în prezenta cauză și reformularea întrebărilor adresate de instanța de trimitere (secțiunea A). În continuare, vom aborda a doua întrebare cu privire la domeniul de aplicare al Directivelor 89/665 și 92/13 (denumite în continuare „Directivele privind căile de atac”), astfel cum au fost modificate prin Directiva 2007/66, și al Directivelor 2014/24 și 2014/25: căile de atac inițiate din oficiu de autoritățile publice în domeniul contractelor de achiziții publice intră în domeniul de aplicare al directivelor respective (secțiunea B)? Vom examina ulterior prima, a treia și a patra întrebare, pe care le vom aborda împreună, deoarece toate privesc în esență aceeași chestiune: dreptul Uniunii, în special principiul securității juridice, se opune inițierii unor astfel de căi de atac din oficiu după expirarea termenelor prevăzute de legislația națională în vigoare la data modificărilor pretins nelegale ale contractelor menționate (secțiunea C)? Vom încheia cu răspunsul la a cincea întrebare cu privire la competențele instanțelor naționale în ceea ce privește examinarea eventualelor încălcări invocate din oficiu de autoritățile publice naționale (secțiunea D).

39.

Dreptul maghiar prevede două tipuri de căi de atac în domeniul contractelor de achiziții publice, în funcție de identitatea persoanei care inițiază calea de atac.

40.

Pe de o parte, o cale de atac poate fi inițiată de persoanele care au un interes subiectiv (în sensul unui interes real și personal) legat de contractul de achiziții publice în discuție, de exemplu ofertantul câștigător, ofertanții ale căror oferte nu au fost acceptate (în mod real sau ipotetic) sau chiar autoritatea contractantă respectivă. Acest tip de cale de atac facilitează aplicarea normelor în materie de achiziții publice la nivel privat.

41.

Pe de altă parte, dreptul maghiar prevede de asemenea căi de atac care pot fi inițiate din oficiu de mai multe autorități publice însărcinate cu protecția interesului general, inclusiv, de exemplu, respectarea principiului legalității, precum și a monitorizării utilizării fondurilor publice. Acest tip de cale de atac reprezintă aplicarea normelor în materie de achiziții publice la nivel public.

42.

Directorul OAP este una dintre aceste autorități publice. Acesta are dreptul să inițieze din oficiu o procedură în temeiul articolului 153 alineatul (1) din Legea privind achizițiile publice din 2015. O dată ce o astfel de cale de atac a fost inițiată din oficiu, revine ulterior Comisiei arbitrale sarcina de a exercita atât controlul asupra admisibilității, cât și asupra fondului. Atunci când se identifică o încălcare a normelor în materie de achiziții publice, Comisia arbitrală poate aplica o amendă persoanelor care au săvârșit încălcarea. Aplicarea unei amenzi pare să fie obligatorie atunci când constatarea unei încălcări rezultă dintr-o cale de atac inițiată din oficiu de directorul OAP în temeiul articolului 153 din Legea privind achizițiile publice din 2015. În plus, în ședință s‑a precizat că o constatare a unei încălcări poate conduce de asemenea la anularea contractului, dar numai ca urmare a unei hotărâri judecătorești.

43.

În prezentele cauze, directorul OAP a inițiat din oficiu căile de atac care au vizat modificările aduse celor două contracte de achiziții publice în cauză. Aceste modificări au fost efectuate în anul 2009 și, respectiv, în anul 2010. La data modificărilor, dreptul național aplicabil era Legea privind achizițiile publice din 2003. Cu toate acestea, dispozițiile tranzitorii din Legea privind achizițiile publice din 2015 (de la articolul 197) au fost interpretate în sensul că normele de procedură ale acestei legi vizează modificările contractelor de achiziții publice intervenite anterior intrării în vigoare a legii menționate.

44.

În concordanță cu acest raționament, directorul OAP a inițiat căi de atac din oficiu în fața Comisiei arbitrale în anul 2017, adică la șapte și, respectiv, la opt ani de la producerea încălcărilor invocate. La momentul respectiv, termenele pentru inițierea unei căi de atac prevăzute de Legea privind achizițiile publice din 2003 erau deja împlinite. Directorul OAP a justificat caracterul aparent tardiv al acestor căi de atac prin faptul că nu a luat cunoștință de încălcările în cauză decât în anul 2017. Comisia arbitrală a analizat în continuare dacă respectivele căi de atac au fost inițiate în timp util prin raportare la Legea privind achizițiile publice din 2015 și a concluzionat că da. Astfel, în ambele cazuri, Comisia arbitrală a aplicat în cele din urmă amenzile în litigiu atât autorității contractante, cât și ofertanților. Totuși, nici contractele, nici modificările pretins nelegale nu au fost declarate nule.

45.

În lumina acestui context faptic și procedural, instanța de trimitere a adresat Curții o serie de întrebări preliminare. Nu este de competența Curții să interpreteze cadrul juridic național destul de complex și nici contextul procedural. Dorim totuși să subliniem două aspecte care sunt necontestate și pe care prezentele concluzii le iau în considerare ca puncte de plecare.

46.

În primul rând, atât Legea privind achizițiile publice din 2003, cât și cea din 2015 conțin termene în care o autoritate abilitată are dreptul să inițieze căi de atac din oficiu. Înțelegem că aceste norme sunt prevăzute la articolul 327 alineatul (2) din Legea privind achizițiile publice din 2003 și la articolul 152 alineatul (2) din Legea privind achizițiile publice din 2015 ( 7 ). Structura celor două dispoziții este similară. Fiecare dintre acestea conține un concurs de termene de decădere subiective și obiective. Cu toate acestea, diferența dintre formulările prevederilor din 2003 și cele din 2015 a constat în durata termenelor de decădere, care erau mai mult decât dublate prin Legea privind achizițiile publice din 2015.

47.

În al doilea rând și destul de important în opinia noastră, instanța de trimitere arată, fără a fi contrazisă cu privire la acest aspect de niciuna dintre părțile la prezenta procedură ( 8 ), că termenele de decădere pentru inițierea căilor de atac în vigoare și aplicabile la data modificărilor erau împlinite deja înainte de intrarea în vigoare a Legii privind achizițiile publice din 2015 ( 9 ).

48.

În cauzele conexate, instanța de trimitere adresează două seturi de cinci întrebări aproape identice ( 10 ). Formularea acestor întrebări nu este, din păcate, prea clară. Conținutul lor se suprapune de asemenea într‑o anumită măsură. Astfel, pentru a oferi un răspuns util instanței de trimitere, ținând seama de contextul faptic și juridic al prezentelor cauze, este necesară reformularea întrebărilor într‑o oarecare măsură.

49.

Înainte de a trece mai departe, se justifică o mențiune privind normele relevante ale dreptului Uniunii. Instanța de trimitere citează în întrebările sale o serie de dispoziții din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și din mai multe directive în materie de achiziții publice, precum și anumite principii generale ale dreptului Uniunii. Totuși, numai unele par pe deplin pertinente în cauzele conexate avute în vedere. În schimb, alte norme ale dreptului Uniunii la care nu s‑a făcut trimitere ar putea fi de fapt relevante.

50.

În primul rând, nu considerăm că articolul 41 și articolul 47 din cartă sunt pertinente în prezentele cauze. Articolul 41, referitor la dreptul la bună administrare, se adresează doar instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii Europene ( 11 ). La fel, articolul 47 din cartă nu se aplică în prezentele cauze. Prin menționarea acestui articol, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă inițierea unei căi de atac la 7 sau la 8 ani de la săvârșirea încălcărilor invocate este compatibilă cu cerința desfășurării procedurii într‑un termen rezonabil. Cu toate acestea, în împrejurările cauzei, nu ni se pare relevant dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești în sensul articolului 47. Chestiunea cu adevărat relevantă pare a fi respectarea termenelor de decădere de către o autoritate administrativă.

51.

În al doilea rând, în ceea ce privește principiile generale de drept al Uniunii care au fost invocate de instanța de trimitere, principiul securității juridice este esențial pentru răspunsurile la prima, la a treia și la a patra întrebare, iar principiul proporționalității este într‑o oarecare măsură relevant pentru a cincea întrebare. Condiția privind existența unor căi de atac rapide și eficiente împotriva deciziilor autorităților contractante este consacrată în mod special în articolul 1 alineatul (1) din Directivele privind căile de atac.

52.

În al treilea rând, dat fiind că instanța de trimitere a invocat, în sens general, protecția intereselor financiare ale Uniunii, vom examina acest aspect al litigiului în raport cu dispozițiile de drept al Uniunii neevocate de instanța de trimitere, dar care au fost discutate în cadrul ședinței, și anume Regulamentul nr. 2988/95 ( 12 ) și Regulamentul nr. 1083/2006 ( 13 ).

53.

Ne îndreptăm acum atenția asupra întrebărilor specifice adresate de instanța de trimitere, iar acestea, în opinia noastră, pot fi regrupate după cum urmează.

54.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă dreptul Uniunii – în special Directivele privind căile de atac, astfel cum au fost modificate în special prin Directiva 2007/66 –, precum și Directivele 2014/24 și 2014/25 reglementează sau limitează posibilitatea autorităților publice de a iniția căi de atac de interes general. Mai precis, înțelegem această întrebare în sensul că solicită Curții să stabilească dacă tipurile de căi de atac precum cele din litigiul principal intră în domeniul de aplicare al vreuneia dintre aceste directive.

55.

Astfel, prin intermediul primei întrebări, Curții i se solicită să stabilească dacă dreptul Uniunii, în special principiul general al securității juridice, permite autorităților publice să inițieze căi de atac cu privire la modificările contractelor de achiziții publice – și, dacă este cazul, să aplice sancțiuni – chiar dacă termenele prevăzute pentru inițierea acestor căi de atac în legislația națională în vigoare la data modificărilor erau deja împlinite. A treia și a patra întrebare privesc incidența pe care o poate avea necesitatea de a proteja interesele financiare ale Uniunii în raportul cu răspunsul la prima întrebare. Prin urmare, prima, a treia și a patra întrebare vor fi analizate împreună.

56.

La rândul său, a cincea întrebare nu este pertinentă decât dacă se presupune că dreptul Uniunii nu se opune inițierii din oficiu a unei căi de atac în împrejurările din litigiile principale. În acest caz, dreptul Uniunii, în special principiul proporționalității, abilitează instanța națională să controleze sancțiunile aplicate?

57.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle dacă dreptul Uniunii reglementează sau limitează posibilitatea autorităților publice de a acționa în interesul general prin inițierea din oficiu a căilor de atac care privesc modificarea contractelor de achiziții publice. În special, astfel de căi de atac intră în domeniul de aplicare al Directivelor privind căile de atac, astfel cum au fost modificate prin Directiva 2007/66, sau în domeniul de aplicare al Directivelor 2014/24 și 2014/25?

58.

Potrivit directorului OAP, Directivele privind căile de atac nu reglementează căile de atac inițiate pentru protejarea interesului general de către autoritățile publice. Obligația de a adopta o reglementare în acest sens revine statelor membre. În consecință, prezentele cauze nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

59.

Guvernul maghiar consideră de asemenea că dispozițiile naționale privind termenele de inițiere a căilor de atac din oficiu pentru protejarea interesului public nu sunt norme care pun în aplicare Directivele privind căile de atac și astfel nu intră în domeniul lor de aplicare. Acesta invocă articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25 pentru a explica faptul că prerogativele autorităților de monitorizare sunt, prin natura lor, fundamental diferite de căile de atac aflate la dispoziția operatorilor economici care au un interes în obținerea unui contract.

60.

Potrivit Comisiei, în lipsa unor dispoziții în acest sens, directivele privind căile de atac nu obligă statele membre să pună în aplicare și nici nu le împiedică să stabilească norme privind căile de atac din oficiu cu privire la deciziile autorităților contractante. Și nici articolul 83 din Directiva 2014/24 sau articolul 99 din Directiva 2014/25 nu impun statelor membre să stabilească norme privind căi de atac din oficiu pentru protejarea interesului public. Dar, în orice caz, statele membre trebuie să respecte principiile generale ale dreptului Uniunii, inclusiv principiul securității juridice.

61.

Suntem în general de acord cu Comisia cu privire la acest aspect. În opinia noastră, directivele privind căile de atac, Directiva 2014/24 și Directiva 2014/25 nu obligă statele membre să stabilească norme privind căile de atac inițiate din oficiu de autoritățile publice pentru protejarea interesului public, nici nu le împiedică să facă acest lucru. Totuși, chiar dacă astfel de căi de atac nu sunt prevăzute de respectivele directive, dacă statul membru decide să stabilească astfel de mecanisme, atunci acestea vor intra în domeniul de aplicare (material) al directivelor menționate. Prin urmare, întrebările adresate de instanța de trimitere și în special a doua întrebare sunt admisibile.

62.

Directivele privind căile de atac obligă statele membre doar să prevadă căi de atac în beneficiul întreprinderilor afectate. Astfel, articolul 1 alineatul (3) impune statelor membre să asigure accesul la căile de atac „cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare” ( 14 ).

63.

Modul de redactare a acestei dispoziții sugerează că directivele privind căile de atac nu impun un sistem complet de căi de atac în domeniul achizițiilor publice. Conform celor stabilite de Curte, „astfel cum rezultă în special din cuprinsul articolului 1 alineatul (3), Directiva 89/665 nu urmărește o armonizare completă a normelor naționale pertinente” ( 15 ). Aceasta prevede o cerință minimă („cel puțin”) care impune statelor membre să implementeze un sistem de căi de atac accesibile întreprinderilor și nu neapărat pentru autoritățile publice care acționează pentru protejarea interesului public.

64.

Această interpretare este confirmată și de contextul și de scopul articolului 1 alineatul (3) din Directiva privind căile de atac, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66. În primul rând, în ceea ce privește contextul general al articolului 1 alineatul (3), legiuitorul Uniunii a creat mecanisme pentru îmbunătățirea cadrului căilor de atac aflate la dispoziția întreprinderilor ( 16 ). În al doilea rând, în ceea ce privește sistemul și scopul Directivelor privind căile de atac, conform unei jurisprudențe consacrate, acestea sunt destinate să protejeze ofertanții împotriva arbitrarului autorității contractante și să asigure aplicarea efectivă a normelor Uniunii în materie de achiziții publice, în special într‑un stadiu în care încălcările încă pot fi corectate ( 17 ). Rezultă că, deși respectarea legii este unul dintre scopurile esențiale ale Directivelor privind căile de atac, tipul de cale de atac prevăzută în respectivele directive pentru a atinge acel scop poate fi în mod clar exercitată de operatorii economici, astfel cum sugerează considerentul (27) al Directivei 2007/66 ( 18 ).

65.

Faptul că Directiva 2007/66 prevede și un așa‑numit „mecanism de remediere” ( 19 ) nu modifică această concluzie. În temeiul acestui mecanism, Comisia este abilitată să solicite remedierea cazurilor grave de nerespectare a dreptului Uniunii care s‑au produs în cursul unei proceduri de achiziții publice. Chiar dacă acest mecanism ține de aplicarea la nivel public a normelor în materie de achiziții publice, nu se poate deduce din aceasta că Directiva privind căile de atac, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66, impune stabilirea de către statele membre a unor căi de atac pentru protejarea interesului public. Acest mecanism ar arăta mai degrabă că din contră, Directivele privind căile de atac nu prevăd nicio altă formă de control pentru protejarea interesului public.

66.

De asemenea, articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25, redactate în mod identic, nu pot fi interpretate în sensul că impun statelor membre să instituie un mecanism de control pentru protejarea interesului public precum cel în discuție în litigiul principal.

67.

Articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25 impun numai ca încălcările specifice sau problemele sistemice privind aplicarea normelor în materie de achiziții publice să poată fi „indicate” instanțelor sau altor autorități sau structuri adecvate. Prin urmare, nu ar exista obligația de a iniția o procedură concretă, ci numai de a exista o simplă posibilitate, în cazurile în care sunt identificate încălcări specifice. Principala misiune a autorităților publice în temeiul articolului 83 din Directiva 2014/24 și al articolului 99 din Directiva 2014/25 pare să constea mai degrabă în identificarea problemelor structurale și în propunerea de măsuri de remediere adecvate ( 20 ).

68.

Prin urmare, deși articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25 favorizează în mod clar aplicarea normelor în materie de achiziții publice la nivel public ( 21 ), acestea nu impun statelor membre să stabilească mecanisme de control precum cele în discuție în litigiul principal.

69.

În consecință, Directivele privind căile de atac, Directiva 2014/24 și Directiva 2014/25 nu impun și nici nu se opun ca statele membre să stabilească alte tipuri de control, precum o cale de atac inițiată din oficiu de autoritățile publice pentru protejarea legalității și a fondurilor publice.

70.

Totuși, deși astfel de mecanisme de control sunt instituite efectiv de un stat membru, aceste căi de atac, în special efectele și rezultatele acestora, vor rămâne în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

71.

În primul rând, în măsura în care contractele de achiziții publice intră în domeniul de aplicare material al directivelor privind achizițiile publice, modificarea acestora este de asemenea reglementată de dreptul Uniunii ( 22 ). În mod logic, controlul acestor modificări intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii în măsura în care încearcă să asigure respectarea normelor de drept al Uniunii în materie de achiziții publice care reglementează modificarea contractelor de achiziții publice.

72.

În al doilea rând și cu titlu subsidiar, în raportul cu tipul specific de cale de atac în discuție în prezentele cauze, sunt relevante Directivele 2014/24 și 2014/25. Deși articolul 83 și, respectiv, articolul 99 din aceste directive nu impun ca statele membre să instituie o cale de atac precum cea în discuție în procedura principală, o astfel de cale de atac constituie totuși una dintre eventualele expresii (lăsate la aprecierea statelor membre) ale noului rol acordat autorităților de monitorizare prin articolul 83 din Directiva 2014/24 și prin articolul 99 din Directiva 2014/25.

73.

Orice altă concluzie ar avea drept consecință unică faptul că reglementarea obiectului căii de atac exercitate din oficiu de autoritățile publice (și anume contractul de achiziții publice însuși și modificările sale) ar fi armonizată de dreptul Uniunii, în timp ce consecințele potențial importante ale căii de atac (sancțiuni impuse autorității contractante sau ofertanților sau anularea contractului de achiziții publice), care ar putea avea un impact asupra întregii proceduri de licitație, nu s‑ar mai încadra deloc într‑un domeniu complet armonizat prin simplul fapt că aceasta este inițiată de o autoritate publică. Or, lucrurile cu greu ar putea sta astfel în speță.

74.

Pe de altă parte, faptul că nu există o măsură specifică de armonizare a Uniunii Europene care să reglementeze acest tip de cale de atac implică faptul că numai principiile generale ale dreptului Uniunii s‑ar aplica în cadrul unor astfel de căi de atac.

75.

Rezultă că întrebarea 2 trebuie să primească următorul răspuns: Directivele privind căile de atac, Directiva 2014/24 și Directiva 2014/25 nici nu impun statelor membre să stabilească, nici nu le împiedică să stabilească anumite căi de atac inițiate din oficiu de autoritățile publice cu privire la presupuse încălcări ale normelor în materie de achiziții publice. Totuși, odată prevăzute și inițiate, astfel de căi de atac intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

76.

Prin intermediul primei, al celei de a treia și al celei de a patra întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle, în esență, dacă dreptul Uniunii – în special principiile generale ale securității juridice și protecției intereselor financiare ale Uniunii – permite autorităților publice, în temeiul unor dispoziții recent adoptate în dreptul național sau în dreptul Uniunii, să inițieze o cale de atac cu privire la modificările unui contract de achiziții publice – și, dacă este cazul, să aplice amenzi – chiar dacă termenele pentru inițierea căilor de atac prevăzute de legislația națională în vigoare la data modificărilor erau deja împlinite.

77.

În opinia noastră, răspunsul este în mod vădit unul negativ.

78.

Instanța de trimitere admite că articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25 consolidează rolul autorităților de monitorizare. Totuși, instanța de trimitere ridică problema dacă dreptul Uniunii, în special principiul securității juridice, limitează competențele care le sunt conferite sau dacă articolul 194 din Legea privind achizițiile publice din 2015, care a transpus aceste dispoziții, poate fi invocat pentru a face să „curgă din nou” termenele care erau deja împlinite pentru a permite exercitarea acestor noi competențe.

79.

Potrivit autorității contractante, căile de atac exercitate din oficiu în discuție în procedura principală încalcă principiul securității juridice. Chiar presupunând că Legea privind achizițiile publice din 2015 ar fi creat noi competențe pentru autoritățile publice, aceasta nu ar putea, pe cale de consecință, să facă să curgă din nou termene deja împlinite.

80.

Potrivit Comisiei arbitrale, dreptul maghiar acordă directorului OAP un termen de 60 de zile de la data la care a luat cunoștință de încălcare pentru a iniția din oficiu o cale de atac. O astfel de cale de atac poate fi inițiată până la 31 decembrie 2020, care corespunde încetării obligației de a păstra documentele relevante.

81.

Guvernul maghiar recunoaște relevanța principiului securității juridice. Acest principiu impune ca normele de drept să fie clare, precise și previzibile în privința efectelor lor. Totuși, guvernul menționat consideră că dispozițiile naționale în cauză sunt previzibile.

82.

Potrivit Comisiei, principiul securității juridice se opune inițierii de către autoritatea contractantă din oficiu a unei căi de atac care conduce la aplicarea unei amenzi, în condițiile în care termenele în acest sens sunt deja împlinite. Astfel, curgerea unor noi termene nu poate interveni decât în împrejurări excepționale, care nu sunt prezente în speță.

83.

În opinia noastră, cu excepția unor împrejurări excepționale, principiul securității juridice din dreptul Uniunii exclude posibilitatea ca termenele deja împlinite să „curgă din nou”.

84.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în principiu, normele de drept noi se aplică imediat efectelor viitoare ale situațiilor născute sub imperiul legii vechi. Soluția este diferită, sub rezerva respectării principiului neretroactivității actelor juridice, numai dacă noua normă este însoțită de dispoziții speciale care stabilesc în mod specific condițiile de aplicare în timp a acesteia ( 23 ).

85.

Conform unei jurisprudențe de asemenea consacrate, normele de procedură sunt, în general, aplicabile în privința tuturor litigiilor pendinte, la data intrării lor în vigoare, spre deosebire de normele de drept substanțial, care sunt în mod obișnuit interpretate ca nefiind aplicabile unor situații existente anterior intrării în vigoare a acestora ( 24 ). Conform jurisprudenței Curții, „această interpretare garantează respectarea principiilor securității juridice și încrederii legitime în temeiul cărora efectele legislației [Uniunii] trebuie să fie clare și previzibile pentru cei cărora le este aplicabilă” ( 25 ).

86.

În sens mai general, principiul securității juridice – care face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii – impune ca normele de drept să fie clare, precise și previzibile în privința efectelor lor, în special în cazul în care pot avea consecințe defavorabile asupra persoanelor fizice și a întreprinderilor, astfel încât persoanele interesate să își poată determina poziția și raporturile juridice care sunt guvernate de ordinea juridică a Uniunii ( 26 ). Același principiu trebuie respectat de legiuitorul național când adoptă legi care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii ( 27 ).

87.

În ceea ce privește termenele de decădere, acestea trebuie stabilite anterior pentru a garanta securitatea juridică ( 28 ) și pentru a fi suficient de previzibile ( 29 ).

88.

În prezentele cauze nu este vorba despre aplicarea de norme de procedură noi la situații în curs. Fără a intenționa să revenim asupra chestiunii dacă termenele de decădere sunt norme de procedură sau norme de drept substanțial ( 30 ), ceea ce este mai important în opinia noastră, în ceea ce privește termenele, este că situația juridică era definitivă (iar termenele prescrise).

89.

S‑ar putea reaminti ( 31 ) că, în temeiul reglementării aplicabile anterior, și anume articolul 327 alineatul (2) din Legea privind achizițiile publice din 2003, termenele (obiective) în care puteau fi inițiate căile de atac s‑au împlinit la trei ani de la producerea încălcării. Astfel, în ceea ce privește cauza C‑496/18, acestea s‑au împlinit în cursul anului 2012. În cauza C‑497/18, termenul pentru inițierea căii de atac s‑a prescris în anul 2013. În anul 2015 a intrat în vigoare noul articol 153 alineatul (1) litera c) din Legea privind achizițiile publice din 2015. În anul 2017, s‑a invocat că aceste noi termene au început să curgă din anul 2015 și au permis ca controlul modificărilor aduse contractelor de achiziții publice în cauză să fie repuse în discuție ( 32 ).

90.

Dacă interpretarea noastră cu privire la fapte și la dreptul național – aspect care intră în definitiv în competența instanțelor naționale – este corectă, nu există, în opinia noastră, o situație juridică în curs în care ar fi aplicabile normele de procedură noi. Aceasta este o situație de retroactivitate reală. Se urmărește aplicarea unor termene deja împlinite prin adoptarea unor norme noi care să prevadă termene noi.

91.

Dacă s‑ar admite că, în împrejurări obișnuite, un termen de inițiere a căii de atac care s‑a împlinit deja poate fi redeschis (sau are loc, de fapt, o repunere în termen) de fiecare dată când sunt adoptate dispoziții de drept național care cuprind termene generale, aceasta ar putea conduce la situația în care anumite modificări contractuale să poată fi supuse efectiv unor căi de atac fără limită temporală ( 33 ). Astfel, reglementarea națională ar putea reseta termenele pur și simplu prin stabilirea unor termene noi. Un asemenea rezultat nu ar fi în mod evident acceptabil din perspectiva principiului securității juridice.

92.

Nu a fost invocat niciun motiv serios (în fața Curții cel puțin) care să poată justifica o astfel de redeschidere a termenelor și care să aibă ca efect retroactivitatea (reală) a noilor norme. O asemenea retroactivitate este posibilă doar în cazuri excepționale, numai atunci când scopul care trebuie atins o impune și atunci când încrederea legitimă a persoanelor interesate este respectată în mod corespunzător ( 34 ).

93.

Înainte de a analiza argumentele referitoare la obiectivul urmărit prin interpretarea normelor care reglementează termenele propuse de Comisia arbitrală și de guvernul maghiar (punctele 2, 3 și 4 de mai jos), observăm că stabilirea unor noi termene printr‑o nouă reglementare aplicabilă evenimentelor din anii precedenți nu poate fi deloc considerată previzibilă și nici că respectă încrederea legitimă a persoanelor vizate. În plus, suntem de acord cu poziția Comisiei potrivit căreia articolul 197 din Legea privind achizițiile publice din 2015, care reglementează ratione temporis acest drept, este lipsit de claritate și, prin urmare, de previzibilitate pentru părțile contractelor. Astfel, această dispoziție nu conține niciun element apropiat de justificarea necesară pentru a prevedea o retroactivitate (reală).

94.

La prima întrebare trebuie să se răspundă astfel: principiul securității juridice se opune aplicării unor dispoziții naționale care permit inițierea din oficiu a unor căi de atac privind încălcările normelor în materie de achiziții publice survenite înainte de intrarea lor în vigoare, în ipoteza în care termenele prevăzute de legislația națională aplicabilă anterior s‑au împlinit.

95.

Comisia arbitrală arată că prezentele cauze nu au ca obiect (re)deschiderea unor termene care au expirat deja în temeiul normelor de procedură anterioare, în vigoare la data modificărilor, ci permiterea exercitării, în cadrul unei căi de atac administrative, a unor noi competențe de monitorizare prevăzute la articolul 83 din Directiva 2014/24 și la articolul 99 din Directiva 2014/25. Or, instituția predecesoare Oficiului pentru achiziții publice nu ar fi dispus de o asemenea competență de control. În consecință, Legea privind achizițiile publice din 2015 nu permite redeschiderea unui termen împlinit, dar permite exercitarea unei competențe în întregime noi. Directorul OAP și guvernul maghiar împărtășesc în mare parte acest punct de vedere, deși cu câteva diferențe minore.

96.

Trebuie să admitem că acest argument este foarte derutant.

97.

Sub rezerva verificării de către instanța națională, avem impresia că Legea privind achizițiile publice din 2003 prevedea deja posibilitatea ca anumite autorități publice să inițieze din oficiu căi de atac pentru protejarea interesului public ( 35 ). Într‑adevăr, reformarea din 2015 a legii a adus unele modificări acestei competențe și, mai ales, a stabilit termene noi mai lungi pentru exercitarea acesteia ( 36 ). Dar competența de a iniția o astfel de cale de atac cu greu poate fi descrisă ca nouă.

98.

În plus, trebuie arătat că articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25 nu sunt aplicabile ratione temporis prezentelor cauze. În plus, astfel cum s‑a confirmat în ședință, aceste dispoziții au fost transpuse prin articolul 194 din Legea privind achizițiile publice din 2015. Or, căile de atac în discuție în acțiunea principală au fost inițiate în temeiul articolului 153, iar nu în temeiul articolului 194.

99.

Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle tocmai dacă răspunsul la prima întrebare poate fi afectat de faptul că ofertanții în cauză au primit subvenții din partea Uniunii. Cu alte cuvinte, astfel cum se exprimă instanța de trimitere: dincolo de securitatea juridică, există alte interese publice, cum ar fi protecția intereselor financiare ale Uniunii, care ar putea justifica exercitarea căilor de atac privind contractele de achiziții publice după împlinirea termenelor prevăzute în acest scop până în anul 2020 ( 37 )?

100.

În contextul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere se bazează pe articolul 83 din Directiva 2014/24 și pe articolul 99 din Directiva 2014/25. Aceasta explică de asemenea că, în temeiul Legii privind achizițiile publice din 2015, termenul pentru exercitarea căii de atac pentru protejarea interesului public care vizează contractele de achiziții publice derulate prin intermediul unor subvenții din partea Uniunii era legat de durata obligației de păstrare a documentelor (în contextul subvențiilor Uniunii), astfel încât legiuitorul național să poată, pe cale de consecință, să prelungească aceste termene.

101.

Potrivit autorității contractante, protecția intereselor financiare ale Uniunii poate fi asigurată prin alte mijloace decât căile de atac exercitate din oficiu pentru protejarea interesului general, de exemplu, corecțiile financiare care sunt posibile în orice moment. În speță au fost deja aplicate corecții financiare, astfel încât aplicarea de amenzi ar constitui, în practică, o a doua sancțiune pentru aceleași presupuse încălcări.

102.

În opinia Comisiei arbitrale, căile de atac inițiate din oficiu în cauză au ca obiect în principal protejarea fondurilor publice, în special a intereselor financiare ale Uniunii.

103.

Potrivit guvernului maghiar, unul dintre obiectivele articolului 152 alineatul (2) litera c) din Legea privind achizițiile publice din 2015 este ca procedura din oficiu să poată fi inițiată în orice moment în perioada în care articolul 90 din Regulamentul nr. 1083/2006 impune obligația de păstrare a tuturor pieselor justificative privind cheltuielile și auditurile programului operațional în cauză. În plus, articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25 dovedesc importanța, din punct de vedere al dreptului Uniunii, a asigurării monitorizării cheltuielilor publice.

104.

Astfel cum consideră Comisia, faptul că o încălcare a normelor în materie de achiziții publice privește un proiect în parte finanțat din fondurile Uniunii nu impune statelor membre să redeschidă termenele pentru investigarea acestei încălcări. Chiar dacă fac acest lucru în numele protecției intereselor financiare ale Uniunii, statele membre trebuie să respecte întotdeauna principiul general al securității juridice stabilit în dreptul Uniunii.

105.

Suntem de acord cu Comisia.

106.

Trebuie reținut că articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25 nu sunt direct relevante pentru protejarea intereselor financiare ale Uniunii. Într‑adevăr, propunerile pentru cele două directive în forma înaintată inițial de Comisie s‑au concentrat pe aspectele privind bugetul Uniunii ( 38 ). Totuși, în versiunile care sunt în prezent în vigoare, articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25 nu menționează protejarea intereselor financiare ale Uniunii.

107.

Actele de drept derivat ale Uniunii relevante sunt, așadar, mai degrabă Regulamentul nr. 1083/2006 și Regulamentul nr. 2988/95 ( 39 ).

108.

În primul rând, în ceea ce privește obligația de a păstra toate documentele justificative privind cheltuielile, prevăzută la articolul 90 din Regulamentul nr. 1083/2006, nu determină în mod necesar posibilitatea de a formula o cale de atac (și aplicarea unor sancțiuni) pentru aceeași durată.

109.

Astfel cum în mod întemeiat a precizat autoritatea contractantă în cadrul ședinței, termenele de decădere pentru inițierea căilor de atac sunt pur și simplu diferite de termenele în care trebuie păstrate documentele. Desigur, ca o chestiune de tehnică legislativă, un legiuitor național (sau al Uniunii) putea decide să aplice aceleași termene pentru cele două proceduri. Însă o astfel de alegere ar trebui să fie în mod clar și fără echivoc prevăzută în legislația aplicabilă, din moment ce una nu rezultă în mod automat din cealaltă. În aceeași ordine de idei, articolul 98 din Regulamentul nr. 1083/2006 obligă statele membre doar să investigheze neregulile și să efectueze corecțiile financiare necesare în această perioadă. Acesta nu prevede nici o cale de atac și nici a fortiori sancțiuni pentru a remedia neregularitățile identificate în utilizarea fondurilor Uniunii.

110.

În al doilea rând, protecția intereselor financiare ale Uniunii nu poate fi înțeleasă ca prevalând pur și simplu asupra principiului securității juridice din dreptul Uniunii. Dimpotrivă, protecția intereselor financiare ale Uniunii trebuie să fie pusă în balanță cu principiul securității juridice. Acest lucru este realizat în mod normal prin adoptarea unor termene clare și previzibile. Astfel, deși importanța protecției intereselor financiare trebuie recunoscută, la un moment dat chiar și deciziile nelegale trebuie să devină definitive.

111.

Fără să ne exprimăm cu privire la aplicabilitatea sa în prezentele cauze, Regulamentul nr. 2988/95 ilustrează acest exercițiu de echilibru ( 40 ). Articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2988/95 prevede un termen de decădere de patru ani pentru inițierea procedurilor începând de la data săvârșirii abaterilor. Termenul de decădere se împlinește cel târziu la data la care un termen egal cu dublul termenului respectiv s‑a împlinit fără ca autoritatea competentă să fi impus o sancțiune ( 41 ). Un asemenea termen este considerat adecvat pentru atingerea obiectivului de protecție a intereselor financiare ale Uniunii ( 42 ).

112.

Aceste dispoziții demonstrează că, în temeiul dreptului Uniunii, protecția intereselor financiare nu justifică nici extinderea termenelor și nici stabilirea unor căi de atac fără limită temporală. Astfel cum a subliniat Curtea, chiar dacă statele membre optează pentru aplicarea unui termen de decădere mai lung de patru ani, acesta trebuie, printre altele, să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de protecție a intereselor financiare ale Uniunii. Pentru a stabili dacă termenele de decădere sunt rezonabile, trebuie examinate „tradițiile juridice ale acestor state, precum și […] percepția în ordinile lor juridice respective asupra timpului necesar și suficient unei administrații diligente pentru a urmări în justiție abateri săvârșite în detrimentul autorităților publice și al bugetelor naționale” ( 43 ).

113.

Astfel, în ceea ce privește termenele de decădere din dreptul național, există într‑adevăr o excepție de la regula privind durata rezonabilă a termenelor inițiale. Limita maximă este caracterul rezonabil. Numai dacă termenele inițiale sunt atât de scurte încât nu pot garanta eficacitatea căii de atac ( 44 ) se poate deschide discuția cu privire la caracterul adecvat al acestora. În orice caz, în mod sigur acest principiu nu garantează automat nici retroactivitatea reală sau (nici măcar) ignorarea selectivă a termenelor aplicabile pentru motivul că autoritățile administrative nu au putut, din orice motiv, să acționeze la timp.

114.

Nu considerăm că, în contextul litigiului principal, ar trebui deschisă o discuție privind Hotărârea Taricco ( 45 ) și implicațiile sale potențiale în speță. Astfel, situația de fapt din respectiva cauză era cu totul diferită de cea a cauzelor în discuție. Cauza Taricco privea sancțiuni penale aplicate pentru fraudă în domeniul TVA‑ului (TVA‑ul fiind o resursă proprie a Uniunii), în care termenele de decădere erau încă în curs la data adoptării noii legislații. În plus, chestiunea principală consta în faptul că termenele de decădere erau prea scurte, împiedicând astfel aplicarea unor sancțiuni efective și preventive pentru a combate frauda care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii.

115.

În orice caz, ținând seama de precizările aduse ulterior în Hotărârile M.A.S. și Scialdone ( 46 ), nu vom mai lua în considerare Hotărârea Taricco ca jurisprudență relevantă pentru chestiunea specifică dacă termenele aplicabile în mod normal pot fi înlăturate pentru motive de protecție a intereselor financiare ale Uniunii.

116.

Prin intermediul celei de a patra întrebări, instanța de trimitere urmărește să afle dacă răspunsul la prima întrebare poate fi afectat de faptul că nu a existat o investigație referitoare la încălcarea normelor în materie de achiziții publice la momentul săvârșirii încălcării, precum și de motivele potențiale ale absenței investigației.

117.

Potrivit Comisiei arbitrale și directorului OAP, modificările nelegale nu au putut fi detectate din cauza unor nereguli de tehnică legislativă din cuprinsul Legii privind achizițiile publice din 2003. Autoritatea contractantă nu a prezentat o notă de informare referitoare la modificarea contractelor, iar anunțurile publicate referitoare la executarea contractelor nu sugerau o încălcare. În consecință, predecesorul directorului OAP nu dispunea de informațiile care i‑ar fi permis să verifice executarea și modificarea contractului. Pe scurt, Legea privind achizițiile publice din 2003 nu asigura nivelul de transparență și de supraveghere administrativă care a fost atins ulterior prin Legea privind achizițiile publice din 2015. În consecință, era necesară aplicarea dispozițiilor acestei din urmă reglementări naționale.

118.

Acest argument poate fi ușor înlăturat.

119.

Presupunând, astfel, că au existat asemenea deficiențe structurale care ar fi împiedicat o monitorizare din oficiu eficientă și o aplicare a normelor în materie de achiziții publice ( 47 ), aceasta tot nu ar justifica posibilitatea de a recurge la măsuri într‑adevăr retroactive pentru a remedia deficiențele ex post. Adagiul din dreptul roman „nemo auditur propriam turpitudinem allegans” se aplică în mod tradițional în dreptul civil. Considerăm că se poate aplica de asemenea unei autorități a statului sau publice care a conceput și a aplicat anumite norme. În cazul în care aceasta a realizat probabil ulterior că respectivele norme, pentru a căror dezvoltare și aplicare era singura responsabilă, nu operau în mod optim, nu se poate admite ca, într‑o a doua etapă, să încerce să dea complet timpul înapoi și să beneficieze de încă o șansă în detrimentul părților în cauză.

120.

Revine, așadar, statelor membre sarcina de a se asigura că monitorizează în mod eficient încălcările propriilor legi. Deficiențele în redactarea propriilor legi și în aplicarea acestora nu pot fi invocate față de terți prin restabilirea unor termene deja împlinite ( 48 ).

121.

Formularea celei de a cincea întrebări nu este foarte clară. Interpretăm întrebarea după cum urmează. Instanța de trimitere pleacă de la ipoteza conform căreia Curtea răspunde la a doua întrebare în sens opus celui propus în prezentele concluzii. Astfel, în cazul în care căile de atac din oficiu pot fi exercitate în împrejurările din cauzele în discuție, dreptul Uniunii (în special principiul proporționalității) abilitează instanțele naționale care evaluează sancțiunea aplicată în cadrul acestor căi de atac să examineze aspectele specifice ale cauzei pentru a aprecia caracterul adecvat al sancțiunii?

122.

Potrivit Comisiei arbitrale, instanțele naționale nu ar trebui să fie în măsură să pronunțe nulitatea deciziei administrative contestate și nici să stabilească o altă consecință juridică, întrucât Comisia arbitrală a apreciat deja, în cadrul exercitării competențelor sale, elementele invocate de instanța de trimitere. În special, Comisia arbitrală a luat în considerare, pentru a stabili cuantumul amenzilor, faptul că au trecut mai mulți ani între încălcare și inițierea căii de atac. Instanțele naționale nu trebuie să efectueze o nouă apreciere în această privință.

123.

Potrivit guvernului maghiar, revine legiuitorului național sarcina de a decide care sunt instanțele naționale care au dreptul să examineze deciziile Comisiei arbitrale și tipul de consecințe juridice care pot rezulta.

124.

Potrivit Comisiei, nu este necesar să se răspundă la a cincea întrebare, întrucât aceasta se suprapune cu prima întrebare.

125.

Întrucât răspunsul pe care l‑am sugerat la prima întrebare este unul negativ (principiul securității juridice din dreptul Uniunii se opune inițierii din oficiu a unei căi de atac privind potențialele încălcări ale normelor în materie de achiziții publice în cazurile în care termenele aplicabile s‑au împlinit deja), într‑adevăr nu este nevoie să răspundem la a cincea întrebare. Prin urmare, nu este necesar, în circumstanțele din prezentele cauze, să se examineze dacă instanțele naționale care judecă respectivele cauze pot evalua sancțiunile in concreto, având în vedere factori precum trecerea timpului, faptul că termenele prevăzute de legislația anterioară s‑au împlinit deja sau gravitatea încălcării.

126.

Dincolo de acest aspect, s‑ar putea menționa în loc de concluzii că acest tip specific de cale de atac împotriva deciziilor administrative care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii este o chestiune care cade în sarcina legiuitorului național ( 49 ), cu condiția să se asigure, la nivelul controlului administrativ sau la nivelul controlului jurisdicțional, că proporționalitatea sancțiunii, care reprezintă un principiu de drept al Uniunii, va fi examinată în mod adecvat ( 50 ).

127.

Propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală, Ungaria) după cum urmează: